nabo.go.kr				나라살림 지킴이 ․ 나라정책 길잡이
			보도자료
일 시	2012. 1. 26(목) 배포 시부터			담당		사업평가국 사회사업평가팀 이상헌 팀장/ 김상우 평가관, 788-4685
환경영향평가제도의 운영 및 사후관리 부실 평가인력의 전문성 부족 및 평가대행 저가 낙찰에 의한 평가서 부실 작성, 주민의견 수렴 형식화, 사후환경영향조사 및 모니터링체계 미흡

국회예산정책처(처장 주영진)는 ｢환경영향평가제도에 대한 메타평가｣ 보고서를 통해 정부의 환경영향평가제도의 실태를 메타평가(상위평가) 방법에 의해 평가

환경영향평가제도는 각종 개발계획 및 개발사업을 수립 ․ 시행하는 과정에서 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 유도하기 위하여 실시하는 제도로서, 1982~2011년 상반기까지 4,449건의 환경영향평가서가 작성됨

평가 결과, ①사업의 특성에 따라 중점적으로 평가할 항목과 범위를 결정하는 스코핑제도의 형식화, ②상위 계획 및 정책 등을 고려한 종합적 평가를 수행하는 데 필요한 평가대행자의 전문성 미흡, ③설명회와 공청회 등 주민의견 수렴제도의 실효성 부족, ④환경영향평가서의 기술적 ․ 전문적 서술방식으로 인한 일반 국민의 이해 부족, ⑤평가결과 이행 여부를 감시하는 사후관리시스템의 미흡 등의 문제점 지적

환경영향평가제도의 효율적인 운영과 성과 향상을 위한 「정책적 개선방안」 제시

평가항목 ․ 범위 결정 외에 대안의 비교 ․ 검토 도입 등 스코핑제도 활성화

환경컨설팅의 역할까지 수행하는 것으로 환경영향평가대행자의 역할 전환

평가의 모든 단계에서 정보공개 및 의견수렴 강화

환경영향평가서의 핵심 내용을 알기 쉬운 용어로 서술

사후관리 강화와 사후평가 도입을 통하여 평가의 효과성 제고

환경영향평가제도에 대한 메타평가

1. 환경영향평가제도 개요

환경영향평가(Environmental Impact Assessment)는 각종 개발계획 및 개발사업을 수립 ․ 시행하는 과정에서 환경에 미치는 부정적인 영향을 미리 예측 ․ 분석하고 그에 대한 저감 방안을 강구함으로써 환경적으로 건전하고 지속가능한 개발을 유도하기 위하여 실시하는 제도임

1977년 환경영향평가제도가 도입된 이후, 1982~2011년 상반기 동안 환경부 및 지방환경관서의 협의를 받은 총 4,449건의 환경영향평가서 중에서 도로건설 사업이 964건으로 가장 많았고, 그 다음으로는 도시개발(813건), 산업단지 조성사업(583건) 순으로 나타남

2. 평가방법 및 범위

｢환경영향평가제도에 대한 메타평가｣ 보고서는 환경영향평가를 체계적으로 평가할 수 있는 모형(표준안)을 마련한 후, 이를 적용하여 현행 환경영향평가 제도 및 개정된 ｢환경영향평가법｣에 대하여 처음으로 메타평가해봄으로써, 환경영향평가 제도의 문제점 및 개선과제를 도출함

※ 메타평가(meta-evaluation): 평가에 대한 평가(상위평가)로 정의할 수 있는데, 평가의 효율성을 평가하기 위한 수단이며 국내에서도 국가연구개발사업평가, 대학평가, 지방자치단체평가 등에 대한 평가수단으로 이미 활용되고 있음

3. 환경영향평가 메타평가 모형(표준안)

환경영향평가에 대한 메타평가의 구성요소를 평가계획, 평가투입, 평가수행, 평가결과, 평가활용으로 구분함

각 평가요소별로 3~5개씩 총 18개의 평가항목을 선정하였으며, 다시 각 평가항목별로 2~5개씩 총 42개의 평가지표를 선정함

각 평가요소들간의 가중치와 각 평가요소를 구성하고 있는 평가항목들간의 가중치는 AHP기법을 이용하여 산정함

※ 계층화 분석법(AHP): 다수의 대안을 비교할 때 비교기준 내지 속성간의 중요 도를 계층적으로 파악함으로써 각 대안의 중요도를 산정하는 기법인데, 복잡 한 문제를 계층화하여 주요 원인과 세부 요인들로 분해하고, 이러한 요인들에 대한 쌍대비교(comparative comparison)를 통해 중요도를 도출함

4. 환경영향평가제도에 대한 메타평가

환경영향평가 메타평가 표준안을 구성하고 있는 평가항목과 평가지표를 기준으로, 현행 환경영향평가에 대한 현황 자료와 관련 논문 연구보고서 등 선행 연구에 대한 검토를 통하여 어떤 점들이 미흡한 지 문제점과 개선과제를 분석하고, 환경영향평가 전문가들을 대상으로 한 설문조사를 통하여 해당 평가지표에 대한 전문가들의 의식을 조사함

가. 평가계획 요소에 의한 평가

평가항목 ․ 범위 설정의 적정성 미흡

｢환경영향평가법｣시행령은 <별표2>에서 6개 분야 21개 평가항목에 대하여 명시하고 있는데, 모든 환경영향평가서는 21개 전 항목에 대하여 평가를 실시하는 것이 관례화되어 있는 실정임

이로 인해 사업의 특성에 따라 중점적으로 평가할 항목과 범위를 결정함으로써 환경영향평가의 효율성을 도모하기 위해 도입된 스코핑(획정)제도(｢환경영향평가법｣ 제10조 및 제11조에 근거)는 형식화할 수밖에 없음

그 밖에 평가목표 설정시 환경적 가치 및 사회적 형평성의 고려가 부족하고, 환경영향평가 관련 위원회를 구성 ․ 운영하는 절차상의 효율성도 미흡한 것으로 나타남

나. 평가투입 요소에 의한 평가

평가인력의 전문성 미흡

환경영향평가의 평가대행자는 엔지니어링 기술인력 위주로 구성되어 있어서, 국토 공간계획 및 환경정책 등을 고려하여 최적대안을 결정하는 종합적인 평가를 수행하기에는 전문성 면에서 한계가 있음

이것은 반복적이고 획일적 방식의 평가서 작성, 새로운 평가 기법의 시도 부재, 다양한 환경 이슈와 공간 계획에 대한 체계적 ․ 종합적인 업무 수행의 미흡 등의 문제점을 발생시킴

그 밖에 평가서 작성 비용이 환경부 고시단가보다 지나치게 낮게 형성됨에 따라 평가서 부실 작성을 유발하고, 자연생태조사 등 환경영향평가 관련 자료의 정밀도 및 신뢰도가 미흡한 것으로 나타남

다. 평가수행 요소에 의한 평가

주민의견 수렴의 적정성 미흡

환경부에서 실시한 설문조사(2006년) 결과, 환경영향평가제도의 시행과정에서 지역주민의 참여가 제대로 이루어지지 않고 있다고 한 응답자가 66%에 이르고, 본 보고서에서 수행한 설문조사(2011년11월11일~28일)에서도 이해관계자 의견수렴과 관련된 평가지표에 대하여 매우 낮게 평가됨

｢환경영향평가법｣제14조 등에 근거하여 의견수렴을 위한 설명회와 공청회가 수행되고 있으나, 실질적인 의견수렴 방안이 되지 못하고 형식적인 절차가 되고 있음

그 밖에 전문인력 및 비용 ․ 시간의 부족 등으로 인해 현황조사 수행이 미흡하고, 저감방안을 포함한 다양한 대안에 대한 비교 ․ 평가가 이루어지고 있지 않은 것으로 나타남

라. 평가결과 요소에 의한 평가

평가서 내용에 대한 일반 국민의 이해도 미흡

평가서가 유용성을 갖추기 위해서는 평가서를 필요로 하는 일반국민과 의사결정권자가 쉽게 이해할 수 있어야 하는데, 설문조사 결과, ‘평가서 내용에 대한 이해의 용이성’과 ‘일반시민의 평가에 대한 이해도’는 매우 낮은 것으로 평가됨

환경영향평가서가 지나치게 기술적이고 전문적이어서 일반 국민들이 이를 이해하기 어려울 경우 일반 국민이 평가서를 토대로 자신의 의견을 정리하고 투입하는 것이 어려움

그 밖에 정부가 추진하는 사업에 대하여 정부의 일원인 환경부가 협의를 한다는 근본적 한계로 인하여 정부 국책사업에 대한 협의 및 검토가 충실히 이루어지고 있지 못한 것으로 나타남

마. 평가활용 요소에 의한 평가

협의내용 이행 관리 및 모니터링 체계 미흡

사업자 및 승인기관(국토해양부 등 중앙부처 및 지자체)의 인식 및 전문성 부족, 지방환경청의 인력부족 등으로 인해 사실상 사후관리를 못하고 있고, 승인기관이 사후관리를 잘 하도록 강제할 수 있는 수단도 없는 실정임

또한 ｢환경영향평가협의등에관한업무처리규정｣제39조는 지역주민 또는 민간단체 등을 협의내용 이행 조사에 참여하게 할 수 있도록 규정하고 있으나 거의 사례가 없는 실정이고, 협의내용의 모호성, 구체적인 이행 체크리스트 작성의 어려움 등이 사후관리의 내실화를 어렵게 하고 있음

그 밖에 검토, 협의 과정 등에 대한 정보가 공개되지 않는 등 평가과정 및 결과의 공개가 미흡하고, 사후환경영향조사(｢환경영향평가법｣제24조 및 동법 시행령 제33조에 근거)가 지역별 ․ 사업별 특성을 반영하지 않고 천편일률적으로 수행됨으로써 실질적인 평가의 환류가 이루어지고 있지 않은 것으로 나타남

5. 정책적 시사점

스코핑(scoping) 제도의 활성화 필요

평가항목의 설정 이외에 대안의 설정 및 비교 ․ 검토를 실시하는 것으로 스코핑제도를 확대할 필요가 있으며, 사업의 초기단계부터 자문회의를 비롯하여, 설명회, 공청회, 워크숍, 주민토론회, TV토론 등 다양한 형태로 스코핑을 수행함으로써, 향후 분쟁이 발생하는 것을 방지할 수 있음

평가대행자의 역할 전환 필요

평가대행자가 단순한 조사, 예측의 대행이 아닌 사업자에게 환경정보를 제공하는 환경컨설팅을 수행토록 함으로써, 환경영향에 대한 보다 객관적이고 공정한 분석 및 평가를 기대할 수 있음

주민 참여의 강화 필요

주민의견수렴 절차를 평가서 초안 단계로 국한하지 말고, 사업계획의 초기단계부터 시작하여 평가의 각 단계에서 정보공개 및 의견수렴을 하는 것이 필요하고, 대상지역이 아닌 곳에 거주하는 사람이더라도 환경적인 측면에서의 의견이라면 주민의견수렴의 대상으로 볼 필요가 있음(｢환경영향평가법(2011.7.21 전부개정)｣제4조, 제8조, 제25조 및 동법 시행령 제12조, 제16조 내지 제19조 등 개정 필요)

평가서 및 평가 과정에 대한 이해도 제고 필요

국가적으로 중요한 영향을 미치는 대형 국책사업 등 개발사업에 대한 이해관계자들의 폭넓은 의견 수렴을 위해서 핵심 내용을 알기 쉬운 용어로 서술할 필요가 있음

사후관리 강화 및 사후평가 도입을 통한 효율성 제고 필요

협의 의견의 실질적 이행을 강제하는 사후관리를 강화하고 대안, 저감기술, 예측기법 등의 효율성을 검증하는 사후평가(auditing)를 도입함으로써 환경영향평가의 효율화, 예측 ․ 평가 기법의 수준 향상 등을 유도할 수 있음

의사결정지원형 환경영향평가로의 개선 필요

개발사업으로 인해 발생하는 환경문제에 대한 사업자 및 승인기관의 책임을 강화하고 정보공개 및 주민참여를 강화함으로써 사업자가 스스로 사업성과 환경을 동시에 고려하여 사업계획을 수립하고 사업의 사후관리를 철저히 실시토록 하는 체계로 바꿀 필요가 있음

중요 사업의 환경영향평가 보고서에 대한 메타평가 실시 필요

향후 본 보고서를 통해 작성된 메타평가모형을 사회적 이슈가 되는 사업에 대한 환경영향평가 보고서를 평가하는 데 활용함으로써 환경영향평가에 대한 사회적 논란을 줄이는 토대를 형성할 수 있을 것임

※ 국회예산정책처 홈페이지(http://www.nabo.go.kr) 참조