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		보도자료
일 시	2012. 2. 3(금) 배포시부터		담 당	예산분석실 산업예산분석팀 서세욱 팀장, 788-3770
구조조정 방향 및 생산기반정비 편중 배분, 재검토 필요 -｢농업 ‧ 농촌 중장기 투융자계획 운용 현황과 개선과제｣ 발간 -
국회예산정책처(처장 주영진)는 ｢농업 ‧ 농촌 중장기 투융자계획 운용 현황과 개선과제｣ 보고서에서 영농규모화를 통한 구조조정 방향 및 생산기반정비에 편중된 재원배분을 재검토할 필요가 있다고 지적 정부는 영농규모화를 통해 일정규모 이상의 전업농을 육성하여 농업생산량의 일정 비중 이상을 담당시키고자 하였으나, 농산물가격 정체와 생산비 증가로 목표달성이 곤란한 상황에 직면하였음 1992년 이후 3차례 이루어진 중장기 투융자계획의 재원배분이 가지는 특징은 분야별로는 생산기반정비, 품목별로는 쌀에 편중되었다는 것임 생산기반정비사업은 계획보다 많은 재정지출이 이루어졌으나 사업추진실적이 미흡할 뿐만 아니라, 특히 대단위농업개발사업의 경우 재정투입에 비해 사업효과가 미미하고 경제성이 없는 것으로 나타났음 쌀에 편중된 재원배분은 쌀소비량이 지속적으로 감소하고 있는 상황 속에서 쌀재고 누적문제를 야기하였고, 쌀생산 억제를 목적으로 2차례에 걸쳐 쌀생산조정제가 실시되기에 이르렀음

농업 ‧ 농촌 중장기 투융자계획 운용 현황과 개선방안

1. 농업 ‧ 농촌 중장기 투융자계획

가. 추진 경과

정부는 우루과이라운드 이후 개방화시대를 대비하기 위해 1992년 이후 3차례에 걸쳐 농업 ‧ 농촌 중장기 투융자계획을 실시하였음

중장기 투융자계획은 개방화시대를 대비하기 위해 농업구조조정과 경쟁력 제고를 목표로 하고 있음

<중장기 투융자계획 비교>

1992년부터 2003년까지 제1차 및 제2차 중장기 투융자계획 기간 동안 이루어진 투융자규모는 총 89.6조원(국비, 지방비, 자부담 포함)이며, 제3차 중장기 투융자계획(2004~2013년)의 투융자규모는 142조원(국비, 지방비, 자부담 포함)임

나. 재원배분의 특징과 결과

중장기 투융자계획의 분야별 재원배분 실적을 보면, 생산기반정비, 시설현대화 등 하드웨어 중심의 시설투자가 많이 이루어지고 있음

제1차 및 제2차 중장기 투융자계획 기간 동안 생산기반정비에 대한 투입 비중은 각각 29.9%, 34.1%로 다른 분야 비중보다 상대적으로 큼

제3차 중장기 투융자계획은 투융자의 중심을 ‘소득 및 경영안정’에 두고 ‘생산기반정비’를 축소할 계획이었음

그러나 2007년말 이루어진 ‘조정 ‧ 보완’과정에서 ‘경영 및 소득안정’의 비중이 축소(28.5%→24.3%)되고, ‘시설장비 현대화지원’과 ‘생산기반정비’부문이 당초 계획보다 확대(64.3%→66.9%)되었음

2004년부터 2010년까지의 투융자실적을 보면 ‘생산기반정비’는 확대(16.7%→18.3%)되었고, ‘경영 및 소득안정강화’는 축소(23.6%→18.6%)되었음

생산기반정비사업은 계획보다 많은 재정지출이 이루어졌으나, 사업추진실적이 미흡할 뿐만 아니라, 특히 대단위농업개발사업의 경우 재정투입에 비해 사업효과가 미미하고 경제성이 없는 것으로 나타났음

중장기 투융자계획의 품목별 재원배분 실적을 보면, 쌀에 대한 투입비중이 다른 품목에 비해 상대적으로 높음

제1차 및 제2차 중장기 투융자계획 기간 동안 쌀에 대한 투입 비중은 38.2%로 상대적으로 높으며, 제3차 중장기 투융자계획 기간에도 쌀에 편중된 배분은 개선되지 않고 있음

쌀에 대한 편중된 지원은 쌀의 과잉생산을 초래하였고, 재고량 누적이 이어짐에 따라 쌀생산을 억제할 목적으로 쌀생산조정제가 실시되기에 이르렀음

쌀재고량이 2001년도 133.5만톤, 2002년도 144.7만톤으로 확대된 것을 계기로 2003년부터 2005년까지 27,500ha에서 생산조정이 실시되었음

2010년도 쌀재고량이 150.9만톤으로 확대된 것을 계기로 2011년부터 2013년까지 3년간 40,000ha에서 생산조정이 실시되고 있음

2. 제3차 중장기 투융자계획(농업 ‧ 농촌 종합대책)의 주요 정책과 성과

제3차 중장기 투융자계획은 농업 ‧ 소득 ‧ 농촌정책을 포괄하는 종합대책으로 수립되었으나, 당초 수립하였던 주요 정책목표는 달성 가능성이 희박한 상황임

6ha 수준 쌀전업농 7만호를 2013년까지 육성하여 전체 쌀생산량의 50%를 담당하도록 하는 목표는 실패하였음

연평균증가율이 지속된다면 2013년 3ha 이상 및 5ha 이상 농가호수는 각각 56,330호, 25,770호로 전망되어 7만호 육성 목표의 달성가능성은 희박한 상황임

3ha 이상 재배면적 농가수 전망치를 기준으로 쌀생산량 비중을 계산한 결과 2013년 34.5%로 계산되어 쌀생산량 비중 50% 목표는 달성이 어려워 보임

또한 2010년까지 경영규모 확대 등을 통해 2002년 대비 생산비를 22% 절감한다는 목표는 직접생산비를 중심으로 생산비가 증가한 결과 2002년 대비  16% 증가하여 목표 달성가능성은 희박한 상황임

다양한 농가소득원을 확충하기 위해 2013년까지 직접지불제 예산비중을 23%까지, 농가소득 중 직접지불이 차지하는 비중을 10%까지 확대하기로 한 정책목표는 달성가능성이 희박한 상황임

2012년 기준으로 직접지불제 예산비중은 15.2%로 목표 비중인 23%와는 차이가 있으며, 농가소득 중 직접지불이 차지하는 비중은 2010년 5.4%에 머물러 10%까지 확대한다는 목표는 달성가능성이 희박한 상황임

친환경농산물의 생산량비중을 2010년까지 10%까지 확대하기로 한 목표는 초과달성하였음

2010년 현재 전체 농산물 생산량 대비 친환경농업인증량은 12.0%로 정책목표를 달성하였음

그러나 화학비료와 농약 사용량을 40% 감축한다는 목표는 2002년 대비 2013년의 화학비료와 농약사용량 감소율이 각각 41.4%, 16.8%로 전망되어 화학비료 사용량 감축목표는 달성 가능하지만, 농약사용량 감축목표는 달성하지 못할 것으로 전망됨

농촌과 도시의 균형발전 차원에서 연금 ‧ 건강보험료 지원을 50%까지 확대하는 목표는 달성하였으나, 농촌마을종합개발 1,000개 권역 개발 및 농촌주민 만족도를 2010년 49%로 높이기로 하는 목표는 달성하지 못하였음

연금 ‧ 건강보험료 지원을 50%까지 확대한다는 목표는 2007년에 이미 목표를 달성하였음

농촌마을종합개발사업은 당초 2013년이 목표년이었으나 2017년으로 연기되었으며, 2009년까지 176개 권역을 개발하여 당초계획 대비 34.1%에 머물렀고, 착수권역은 285개 권역으로 목표대비 89.1%에 머물고 있어 당초 계획은 물론 변경된 계획 목표도 달성하기 어려운 상황임

상수도보급률은 2006년 62.7%로 목표를 이미 달성하였지만, 농촌주민의 생활만족도는 2009년 현재 26.2%로 2010년 목표 49%와는 큰 차이가 있음

농업인 1인당 소득을 도시근로자가구 소득에 상응하는 수준으로 실현시키고자하는 목표는 도시근로자가구 소득과의 격차가 더욱 확대되어 실패하였음

2010년 근로자가구소득 대비 1인당 농가소득 비율은 88.5% 수준으로 당초 목표뿐만 아니라 ‘점검 ‧ 보완’ 후 수정목표(2010년 98%)도 달성하지 못하였음

가구기준으로 비교하면 2002년 73.0%에서 2010년 67.5%로 격차가 더욱 확대되었는데, 격차확대의 원인은 농가소득의 증가율이 1990년대 중반이후 둔화되었기 때문임

3. 농가소득 추이와 농업소득 정체 원인

가. 농가소득 추이

농가소득은 농업소득, 농외소득, 이전소득 및 비경상소득의 합인데, 본고의 분석 결과 1990년대 중반 이후 농가소득 증가율이 둔화한 원인은 농업소득의 정체에서 기인한 것으로 나타났음

농업소득의 증가율은 1995년 이후 한 자리의 증가율을 보였으며, 1990년대 중반 1호당 농업소득은 1,000만원대를 달성하였으나 15년 이상 경과한 2010년 현재까지도 1,000만원대에서 정체되어 있음

(단위: 천원, %)
	농가소득	농업소득	농외소득	이전소득	비경상소득
1970	256	194	62	-	-
1980	2,693	1,755	938	8841)	-
1990	11,026	6,264	2,841	1,921	-
2000	23,072	10,897	7,432	4,743	4,8792)
2010	32,121	10,098	12,946	5,610	3,467
[연평균 증가율]
1970~1979	27.2	25.8	30.9	-	-
1980~1989	14.9	13.8	9.7	11.21)	-
1990~1999	8.2	6.0	10.6	10.5	-
2000~2005	5.7	1.6	5.9	-3.0	-1.62)
2005~2010	1.0	-3.1	5.5	6.6	-6.0

<1호당 농가소득, 농업소득, 농외소득 등의 추이>

주: 1) 1983년 자료이며 증가율은 1983년 대비 1989년 증가율임
2) 2003년 자료이며 증가율은 2003년 대비 2005년 증가율임

나. 농업소득 정체 원인

수입측면에서 농업소득이 정체하게 된 원인은 식량작물, 채소류, 과실류의 농가판매가격이 횡보하였기 때문임

2000년 이후 1인 1일당 열량공급량이 3,000kcal에 도달하여 포화상태에 직면한 후, 쌀, 배추, 사과 등의 소비량이 감소하였지만 재배면적이 적정하게 조정되지 않은 상황에서 생산량 조절이 이루어지지 않아 결과적으로 농가판매가격이 횡보하게 되었음

식량작물, 채소류, 과일류의 경지면적은 전체 경지이용면적의 약 80%로 압도적인 비중을 차지하고 있으며, 특히 쌀 재배면적은 쌀 소비량이 감소하고 있는 상황에서도 전체 경지이용면적에 차지하는 비중이 2000년 51.1%를 기록한 이후 거의 변동 없이 50%대를 유지하고 있음

비용측면에서 농업소득이 정체하게 된 원인은 자본의 생산성과 수익성이 지속적으로 하락한 결과 농업생산량의 확대에 한계에 직면해 있으며, 농업용 고정자산의 감가상각비가 생산비를 증가시키고 있기 때문임

대농기구 등 농업용 고정자산의 감가상각비가 농업경영비에서 차지하는 비중은 2010년 기준 29.4%로 가장 큰 비중을 차지하고 있는데 조사가 시작된 2003년 대비 4.6%p 증가하였으며, 감가상각비는 2003년 대비 55.7% 증가한 503만원이었음

토지생산성은 1970년 대비 57.3배 증가하였으나, 좁은 경지면적에 비료 등의 양분을 과잉 투입한 결과 ha당 질소수지 초과량은 OECD 평균의 3.2배로 환경부하가 매우 높은 수준임

비료비는 1970년 이후 40여 년간 12,129.6% 증가하였고, 2000년 이후 타 비목과 비교하여 상대적으로 높게 증가하였음

재정지출은 농업소득의 정체를 유발하는 원인으로 작용하고 있는 것으로 보임

중장기 투융자계획은 생산기반정비와 시설현대화 등의 하드웨어 시설투자 확충에 편중된 재원배분을 실시하였음

농업생산성 향상을 위한 시설투자는 농산물 생산량 확대를 가져왔고, 농산물소비량이 감소하는 가운데 결과적으로 가격하락을 초래하였음

또한 농업자본투입 결과 고정자산의 감가상각비가 빠르게 증가하여 생산비 증가를 초래하였고, 농업소득 정체를 유발하는 원인으로 작용하고 있음

국고보조 ‧ 융자를 통하여 농업자본투입은 급격하게 확대되었지만 자본의 생산성과 수익성이 지속적으로 하락한 결과 농업생산성의 확대는 한계에 직면한 상황임

반면 농업자본투입 결과 대농기구 등 농업용 고정자산의 감가상각비가 빠르게 증가하여 생산비 증가를 초래하였음

4. 개선과제

중장기 투융자계획이 달성하고자 하였던 주요 정책목표의 달성 가능성이 희박한 상황 속에서 재정효율성을 제고시키고, 농업소득 정체를 탈피하기 위한 개선과제를 제시하면 다음과 같음

구조조정방향 재검토 필요

정부는 개방화시대를 대비하기 위해 영농규모화를 통해 일정 규모 이상의 전업농을 육성하여 경쟁력을 높이고자 하였음

그러나 농산물가격 정체와 생산비 증가로 영농규모화 구조조정 방향은 목표달성이 곤란한 상황에 직면하였음

더욱이 향후 한미 FTA 발효, 한중 FTA 체결이 예상되는 가운데 농산물가격 정체 현상은 심화될 우려가 있음

따라서 영농규모화를 통한 구조조정 방향은 지속가능하지 않을 것으로 보임

재원배분 재검토 필요

3차례에 걸친 중장기 투융자계획의 재원배분 특징은 분야별로는 생산기반정비와 품목별로는 쌀에 편중되었고, 재정효율성이 부진한 상황임

향후 재원배분 방향은 농가가 원하는 복지 및 교육여건 개선과 농산물 수급 및 가격안정과 같은 경영 및 소득안정강화 부문으로 재원배분을 재편할 필요가 있음

환경성을 고려한 탈독성화 ‧ 감량화 정책 실시 필요

농업소득 정체를 탈피하기 위해 농산물 고부가가치화를 통해 농산물판매가격을 상승시키고 생산요소 특히 자본의 투입을 완화시켜 생산비 증가를 억제할 필요가 있음

양분과잉상황임을 고려하여 농산어촌에 존재하는 바이오매스 자원을 활용하여 농업시스템 외부에서 유입되는 생산요소를 대체함으로써, 생산요소를 감축하는 감량화와 탈독성화를 통해 농업시스템의 지속가능성을 확보할 필요가 있음

또한 탈독성화를 추구하면서 농산물판매가격 제고를 동시에 달성할 수 있는 방법인 친환경농업을 더욱 확대할 필요가 있음

농산물소비량 감소를 반영하여 작목별 재배면적 적정 조정 필요

소비량이 증가하면서 생산자가격이 상승하고 있는 작목의 재배면적이 자율적으로 확대될 수 있도록 유도할 필요가 있음

쌀소비량이 감소하고 있는 가운데 경지이용면적의 50%를 쌀 재배에 할애하고 있는 상황에서 점진적으로 탈피할 수 있도록 정책적으로 유도할 필요가 있음

또한 농산물의 고부가가치화를 통해 농산물가격을 제고시킬 필요가 있음

최근 식품안전성에 대한 소비자의 욕구를 반영하여 탈독성화를 추구한다면 농산물판매가격을 제고할 수 있을 것임

고부가가치화를 위해서는 연구개발(R&D)을 통해 품종개량이 전제되어야 하며 고품질화를 지향하여 농산물판매가격 제고를 이루어야 할 것임

※ 국회예산정책처 홈페이지(http://www.nabo.go.kr) 참조