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		보도자료
일 시	2012. 5. 29.(화) 배포 시부터		담 당	사업평가국 사회사업평가과 (788-4681/ 4684) 과장 이상헌/ 평가관 김소정 ․ 이채정
영유아보육 및 유아교육 사업의 추진체계 등 개선 필요

국회예산정책처(처장 주영진)는 ｢영유아보육 및 유아교육 사업 평가｣ 보고서를 통해 어린이집 및 유치원을 매개로 한 보육 및 유아교육 사업을 평가하여, 문제점을 파악하고 정책적 개선과제를 제시

정부는 2012년 3월부터 어린이집 및 유치원 공통과정인 ｢만 5세 누리과정｣을 도입함.

만 0~2세 및 만 5세에 대하여 소득계층에 상관없이 보육료 및 유아학비를 지원하고 있으며, 만 3~4세는 이전과 같이 소득하위 70%를 대상으로 보육료 및 유아학비를 지원하고 있음(2012년도 관련 예산: 5조 1,500억원).

평가 결과, 지자체 부담 증가에 대한 고려 미흡, 이원화된 서비스 전달 및 관리감독 체계의 비효율성, 보육료 및 유아학비 지원 대상 및 수준의 부적정성, 보육 및 유아교육 서비스 인프라 부족 및 서비스의 질 관리 미흡 등의 문제점 지적

영유아보육 및 유아교육 사업의 효율성 및 서비스 질 수준 제고를 위한 정책적 개선과제 제시

사업의 안정성 및 지속가능성을 위한 소요예산 중장기 전망 필요

사업의 전달체계 및 관리감독체계의 통합성 강화 방안 모색 필요

시설 평가체계 일원화 및 평가결과의 활용방안 다양화 필요

균등한 수준의 서비스 질 유지를 위한 인프라 확충 필요

영유아의 연령대 및 개별적 수요를 반영한 서비스 개선 대책 마련 필요

1. 평가 개요

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정부는 2012년 3월부터 공통유아교육과정인 ｢만 5세 누리과정｣을 도입하고, 어린이집 및 유치원을 이용하는 모든 만 5세 및 만 0~2세 영유아에게 영유아보육료(어린이집) 및 유아학비(유치원)를 지원하고 있음.

2013년부터는 ｢누리과정｣의 대상을 만 3~4세 유아까지 확대하고, 2015년까지는 어린이집이나 유치원을 이용하는 만 0~5세 영유아에게 부모의 소득에 관계없이 연령대별로 동일한 수준의 보육료 및 유아학비를 제공할 계획임.

2012년 기준 보건복지부, 교육과학기술부, 고용노동부, 여성가족부 등 총 4개 부처에서 추진하고 있는 영유아보육 및 유아교육 관련 사업 예산은 약 5조 1,500억원으로 2008년 약 2조 4,300억원에 비하여 2배 이상 증가하였으며 향후에도 계속 증가할 것으로 전망됨.

영유아보육료 및 유아학비 지원 사업이 급속하게 확대됨에 따라, 지방자치단체의 보육료 국고보조금 대응지방비 부족 해소, 보육료 현실화 및 어린이집에 대한 각종 규제 완화, 국공립 어린이집의 확대 설치 등의 필요성이 제기되고 있음.

지난 3월 29일에 있었던 전국시도지사협의회에서는 영유아보육료 지원 사업의 대응지방비가 6~7월이면 고갈될 것이며, 지방비 부족분에 대한 중앙정부 차원의 지원이 필요하다는 주장이 제기되었음.

한국민간어린이집연합회 등은 지난 2월 말 보육교사 1일 8시간제 도입 및 처우개선대책 수립, 적정원가요소 및 물가 인상률을 적용한 보육료 재산정 등을 요구하며, 집단 휴원을 시도하기도 하였음.

본 보고서는 어린이집 및 유치원 등 시설 보육 및 유아교육 관련 사업을 중심으로(2012년 기준 약 4조 9,993억원, 보건복지부의 양육수당 및 여성가족부의 아이돌보미 사업 제외) 사업계획의 적절성, 성과계획의 타당성, 추진체계의 적절성, 급여 지원의 효율성 및 교사 근무환경의 적정성, 사업의 효과성 등의 평가기준에 따라 영유아보육 및 유아교육 사업 전반에 대한 문제점을 파악하고 정책적 개선방안을 도출하고자 함.

[ 평가대상 영유아보육 및 유아교육 사업 ]

소관부처	사업명		사업유형	수행방식	비 고
보건복지부 (2조 9,045억원)	영유아보육료지원		부모지원	국고보조	서울 10~30% 지방 40~60%
	보육돌봄서비스		시설지원	국고보조	서울 10~30% 지방 40~60%
	어린이집기능보강		시설지원	국고보조	전국 50%
	어린이집지원		시설지원	국고보조	서울 10~30% 지방 40~60%
	공공형어린이집		시설지원	국고보조	지방자치단체 48% 한국보육진흥원 100%
교육과학기술부 (2조 489억원)	유아교육비·보육료지원		부모지원	지방교육청 집행 (지방교육재정교부금)
	유치원교원인건비보조		시설지원
	유치원교육 역량지원비	운영비 지원	시설지원
	공립유치원 신설·증설비
고용노동부 (458억원)	직장보육시설지원		시설지원	직접지원 (고용보험기금)
* 보건복지부의 양육수당 지원사업, 여성가족부의 아이돌보미사업은 평가대상에서 제외

2. 사업 현황

보건복지부와 고용노동부가 추진 중인 영유아보육사업(어린이집 관련)에는 2012년 기준 약 2조 9,500억원의 예산이 편성(전년대비 18.0% 증가)되었고, 2008년부터 5개년 평균 예산의 증가율은 19.2%임.

2011년을 기준으로 39,842개의 어린이집이 운영 중이며, 248,635명의 어린이집 교직원이 1,348,729명의 만 0~5세 영유아에게 보육서비스를 제공하고 있음.

교육과학기술부가 수행 중인 유아교육사업(유치원 관련)에는 2012년 기준 약 2조 500억원의 지방교육재정교부금이 편성(전년대비 6.5% 증가)되었고, 2008년부터 5개년 평균 예산의 증가율은 19.3%임.

2011년을 기준으로 8,424개의 유치원이 운영 중이며, 38,662명의 유치원 교직원이 564,834명의 만 3~5세 유아에게 유아교육서비스를 제공하고 있음.

3. 평가 결과

가. 사업계획 단계

정책대상의 특성을 고려하지 않은 획일적 정책 설계로 인하여 가정양육이 바람직한 만 0~2세 영아들의 장시간 시설보육 이용이 우려됨.

시설이용의 필요성 검토 및 가정양육에 대한 지원 확대 없이 어린이집을 이용하는 모든 만 0~2세 영아에 대한 보육료 지원을 추진함에 따라, 정부 지원의 혜택을 보기위해 시설보육을 선택하는 가정이 늘어날 것으로 보임.

2009년 기준 영아의 시설이용률이 50%이나 모(母)취업율은 29%임.

영유아보육료 및 유아학비 지원에 대한 법적근거가 있으나 보육료 지원의 경우에는 법규정 내용이 일부계층만을 대상으로 하는 지원을 상정하고 있으므로, 이에 대한 개정이 필요함.

2013년 3월부터 만 0~2세 영아 및 만 5세 유아 전 계층에 대한 영유아보육료 및 유아학비 지원이 실시되고 있음.

｢유아교육법｣ 제24조의 경우 “초등학교 취학직전 3년의 유아교육은 무상으로 실시한다”고 규정되어 있으나, ｢영유아보육법｣ 제34조는 “일정소득 이하 가구의 자녀 등의 보육에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다”고 규정하고 있음.

나. 사업집행 단계

재원 분담주체인 지방자치단체와의 충분한 협의 없이 정책을 추진하여, 지방비 부담 가중으로 인한 사업의 지속가능성 저해가 우려됨.

국고보조사업인 영유아보육료 지원 사업은 대응지방비 확보가 수반되어야 하기 때문에, 만 0~2세에 대한 전 계층 보육료 지원에 더하여 2015년까지는 만 3~4세 전 계층에 대한 보육료 및 유아학비 지원 예산을 분담해야 하므로 지방자치단체의 재정부담이 가중될 것으로 전망됨.

｢누리과정｣의 도입에 따라 만 0~2세와 만 3~5세 영유아에 대한 보육 및 유아교육 서비스의 성격이 명확하게 구분될 예정이지만, 이에 적합한 전달체계가 갖춰지지 않아 효율적인 사업추진이 어려울 것으로 보임.

2013년부터 ｢누리과정｣과 전 계층 보육료 및 유아학비 지원이 만 3~4세까지 확대되면, 만 3~5세 유아를 대상으로 운영되는 어린이집의 경우에는 어린이집 및 보육교사 지원과 관리 · 감독을 담당하는 부처(보건복지부와 고용노동부)와 어린이집을 이용하는 유아에게 보육료를 지원하는 부처(교육과학기술부)가 일치하지 않는 상황이 발생하게 됨.

보육교사를 대상으로 단시간 연수(45시간) 후, 유치원교사와 동일한 유아교육프로그램인 ｢누리과정｣을 담당하도록 하는 것은 교육서비스 수준의 균등성 담보에 한계가 있음.

어린이집과 유치원 등 일선 시설에 대한 관리 · 감독이 미흡하고, 평가 결과의 실효성이 낮음.

현재 어린이집은 지방자치단체의 보육 담당 부서, 유치원은 교육청과 교육지원청을 통하여 관리 · 감독이 이루어지고 있고, 어린이집과 유치원에 대한 시설평가제도가 별도로 존재하며, 평가결과 활용이 미흡한 실정임.

감사원의 ｢보육지원시책 추진실태 감사결과보고서｣에 따르면, 보건복지부 소관 영유아보육료 및 어린이집 지원 사업에 대한 관리 · 감독이 효과적으로 이루어지지 못하고 있는 것으로 드러남.

｢누리과정｣의 실시로 어린이집과 유치원에서 동일한 내용의 서비스를 제공하게 됨에도 불구하고, 이에 대한 관리 · 감독 및 평가 체계를 통합하는 조치를 취하지 않고 있음.

영유아의 실제 시설이용시간 및 장시간 시설이용 필요성 여부와 관계없이 일률적으로 보육료를 지원함으로써 비효율이 발생하고 있는 것으로 나타남.

영유아의 연령대별로 정부 지원단가는 동일하나 어린이집은 12시간 종일제를 기본으로, 유치원의 경우에는 반일반(3~5시간)을 기본으로 정부지원이 이루어져 어린이집과 유치원의 서비스 시간당 지원단가가 다른 문제가 있음.

종일제를 기본으로 정부지원이 이루어지는 어린이집의 경우 이용시간 과다로 인한 부모의 책임성 저하문제가 발생하며, 영유아를 일찍 귀가시키는 경우에는 예산 운용의 비효율성 문제가 발생함.

보육교사와 유치원교사의 근무환경 및 처우가 열악한 것으로 나타나, 보육 및 유아교육 서비스 질 균등성 확보에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 있음.

어린이집과 유치원 교사의 일일 평균 근로시간은 10시간 이상, 평균 월급수준은 174만원인 것으로 나타남.

어린이집 교사의 경우 시설유형에 따라 월급 격차가 최고 60만원 정도인 것으로 조사됨.

다. 사업성과 단계

국공립 어린이집 및 유치원에 대한 선호가 높은 것으로 나타났으나, 부모지원형(유아보육료 및 유아학비 지원) 사업 중심으로 정책이 추진되어 인프라 확대가 미흡한 것으로 확인됨.

중앙정부 지출 기준, 부모지원형 사업의 2012년 예산은 약 3조 9,800억원이나 시설지원형 사업 예산은 약 1조 200억원에 그침.

※ 시설지원형 사업: 어린이집 및 유치원교사에 대한 인건비, 교재교구비, 차량운영비 등에 대한 지원 및 시설 증개축 관련 사업

지난 5년간(2008년~2012년) 부모지원형 사업 예산이 연평균 28.3% 증가되어 영유아보육료 및 유아학비 지원을 받는 영유아 수가 연평균 10.4%씩 증가하였으나, 시설지원형 사업 예산은 연평균 0.4% 증가에 그침.

현재의 영유아보육 및 유아교육 서비스 체계는 영유아보육 및 유아교육 서비스 이용자의 다양한 수요를 충족하지 못하고 있는 실정임.

정부는 ｢보육서비스 개선 대책(2012. 3. 22)｣에서 시간연장 보육료 지원시간(현재 월 60시간) 조정, 사전이용신청제 확대 적용, 어린이집 주5일제 운영 등을 통하여 부모의 이용책임 및 서비스 운영의 효율성을 제고할 것이라고 밝힘.

2011년 현재 시간연장 보육 운영 시설 비중은 24.4% 수준으로, 시간연장형 보육의 축소를 고려하고 있는 정부의 개선대책은 실질적인 영유아보육 및 유아교육 서비스 이용자의 수요에 부응하지 못할 가능성이 높은 것으로 보임.

4. 정책적 시사점 및 개선과제

사업의 지속가능성 제고를 위한 소요예산 중장기 전망 필요

각 지방자치단체가 영유아보육 및 유아교육 사업에 투입하게 되는 예산에 대한 전망뿐만 아니라, 영유아보육료 및 유아학비 지원을 포함한 지방교육재정교부금이 투입되는 교육 분야 전반에 대한 중장기 재정전망을 실시하여, 모든 만 0~5세에 대한 보육료 및 유아학비 지원과 만 3~5세에 대한 ｢누리과정」적용이 안정적으로 추진될 수 있도록 노력을 기울여야 할 필요가 있음.

사업의 전달체계 및 관리 · 감독체계의 통합성 강화 방안 모색 필요

영유아보육 및 유아교육 사업 수행의 효율성을 높이기 위해서는 영유아보육 및 유아교육 서비스 수요자를 기준으로 한 보건복지부와 고용노동부, 교육과학기술부 간의 업무분장 조정을 추진할 필요가 있음.

장기적으로는 어린이집과 유치원, 보육교사와 유치원교사 간 기능 및 역할을 재편하여 만 3~5세 유아를 담당하는 어린이집 및 유치원을 유아학교와 같은 의무 유아교육 및 보육 서비스를 제공하는 시설로 통합하는 방안을 모색해야 할 필요가 있음.

초등학교 취학 전 연령대의 유아에게 유아교육 및 보육 프로그램을 제공하는 기관을 지칭함. 국가별로 유아학교에서 담당하는 영유아의 연령대에는 다소 차이가 있으나, 일반적으로 취학 전 2~3년 동안 유아교육을 제공하는 것을 목적으로 운영되고 있음.

평가체계 일원화 및 평가결과의 활용방안 다양화 필요

보건복지부와 교육과학기술부에 의해 개별적으로 실시되고 있는 어린이집 및 유치원에 대한 평가제도를 통합 ·보완하고, 영유아의 연령대별로 어린이집과 유치원에 공통적으로 적용할 수 있는 평가기준을 마련할 필요가 있음.

균등한 수준의 서비스 질 유지를 위한 인프라 확충 필요

수요가 많은 국공립 시설 비중 확대를 성과목표로 확정할 필요가 있으며, 각 지방자치단체별 수요조사를 기반으로 한 ｢국공립 어린이집 및 유치원 확충계획｣ 수립 및 실행이 필요함.

정부가 민간시설에 지원하고 있는 영아기본보육료나 공공형 어린이집에 지원되는 지원금 등이 실제 보육서비스의 질 제고를 위해 쓰일 수 있도록 보조금의 지출항목을 한정하는 등의 조치가 필요함.

정부지원시설을 제외한 민간 · 가정 · 직장 · 부모협동 어린이집 중 만 0~2세 영아 또는 장애아를 보육하는 어린이집 중 일정요건을 준수하는 경우에 지급함.

우수한 민간, 가정, 법인·단체 등 어린이집이 안정적인 운영과 품질 관리를 위한 운영비를 지원받으면서 국공립어린이집 수준의 공공 보육인프라로서 기능하는 새로운 유형의 어린이집을 뜻함.

영유아의 연령대 및 개별적 수요를 반영한 서비스 개선 대책 마련 필요

시간당 보육단가 및 보육교사 인건비 책정 등을 통하여 이용 시간에 따라 보육료를 지원하고, 지방자치단체별로 공동보육시설을 상시적으로 운영하도록 하여 정규 보육시간 외 서비스에 대한 수요를 충족하는 방안을 모색해야 할 필요가 있음.

만 0~2세 영아의 경우에는 보육료 및 유아학비 지원과 양육수당을 대신하여 어린이집의 이용여부나 부모의 소득수준에 관계없이 지원되는 아동수당제도 도입의 적절성 여부에 대해 검토하여 시설보육을 이용하지 않을 경우에 대해서도 자녀양육비용을 경감할 수 있도록 지원하는 방안을 강구할 필요가 있음.

아동수당이란 소득계층이나 부모 생존여부에 관계없이 아동이 일정한 연령에 도달하기 전까지 연령대별로 동일한 금액의 수당을 지원한다는 점에서 아동 개인을 대상으로 하는 사회보장제도로 볼 수 있음.

※ 더 자세한 내용은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 참조하시기 바랍니다.