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		보도자료
일 시	2013. 4. 19.(금) 배포 시부터			담 당	사업평가국 행정사업평가과 과장 조신국/ 평가관 하현선, 788-4750
12개 부처가 추진하고 있는 독도 이용 ․ 보전사업에 대해 국회에서 최초로 집행실태 평가

국회예산정책처(처장 국경복)는 ｢독도 이용 ․ 보전사업 평가｣ 보고서에서 정부의 독도 이용 ․ 보전사업의 문제점을 파악하고 개선과제를 제시함

독도 이용 ․ 보전사업은 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣에서 규정하고 있는 기본계획과 시행계획에 따라 2006년부터 범정부적으로 추진해온 사업으로서(2013년 기준 12개 부처, 713억 4,200만원) 집행실태를 분석한 결과 다음과 같은 문제점이 있음.

독도에 대한 국민적 관심을 반영하여 각 부처가 의욕적으로 사업을 추진하는 과정에서 부처 간에 일부 사업이 중복되는 현상이 발생하였음.

독도와 관련하여 6개 중앙행정기관 및 광역자치단체(경상북도)에서 총 7개의 홈페이지를 구축 ‧ 운영하고 있고, 외교부 등 4개 기관에서 5개의 애플리케이션을 제작 ‧ 서비스하고 있는데 그 내용에 별다른 차이가 없고 관련 발간물도 내용 및 자료가 상당부분 유사한 측면이 있는 등 부처 간에 필요 이상의 사업 중복이 있음.

해양수산부는 독도방파제 건설을 위해 2009년부터 2012년까지 59억 500만원을 들여 기본설계 및 실시설계를 완료하였으나 이후 본공사 착수여부가 결정되지 않아 현재까지 지연되고 있으며 향후 착공여부도 불투명하는 등 사업추진 과정에 일관성이 없음.

해양수산부는 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣에 따라 데이터베이스 구축사업을 하고 있으나 구축한 데이터의 범위가 법률규정에 미치지 못하고 있고, 데이터베이스에 접근할 수 있는 사람도 관련 기관 소속 연구자 30여명 수준으로 제한되어 있는 등 자료공유 및 활용이 부진하여 독도 관련 지식정보의 ‘원활한 생산 ‧ 보급’이라는 법률의 취지를 살리지 못하고 있음.

규정에 따르면 해양수산부 장관은 관계 행정기관의 장에게 데이터베이스 구축 ‧ 운영을 위하여 필요한 자료를 요청할 수 있도록 하였음에도 불구하고 현재 데이터베이스에는 타 행정기관으로부터 수집한 자료가 미미한 실정임.

특히 환경부가 연구한 용역 결과물 샘플의 경우 미국 국립생물정보센터에는 등록되어 있으나 독도 데이터베이스에 없는 문제가 있음.

현행 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률 시행령｣은 4월 30일까지 ‘당해 연도’의 시행계획을 확정하도록 규정하고 있음.

현재 시행계획은 부처별로 이미 확정된 당해 연도의 사업과 예산을 사후에 종합하는 수준에 머무르고 있으며 사전 계획으로서의 조정기능을 하지 못하고 있음.

독도 이용 ‧ 보전사업 총괄기능 조직은 계획수립 단계의 해양수산부장관 소속 독도지속가능이용위원회와 사업집행 단계의 국무총리실 독도영토관리대책단으로 이원화 현상을 보이고 있음.

독도지속가능이용위원회는 기본계획 및 시행계획 심의를 위해 2009년 대면회의 1회, 2010년부터 2012년 서면회의 3회를 개최하였고, 집행과정에서 발생하는 주요현안은 독도영토관리대책단이 주로 다루어 왔음.

‘독도 및 독도 주변 해역’에 해당하지 않은 울릉도 지역사업까지 ‘제2차 독도의 지속가능한 이용을 위한 기본계획’ 및 ‘2012년도 독도의 지속가능한 이용을 위한 시행계획’에 포함되어 독도 이용 ‧ 보전사업 예산이 과다 집계되는 착시현상이 있을 수 있으므로 사업범위를 사안별로 신중하게 결정할 필요가 있음.

2013년 기준 울릉도 지역사업 예산(418억 5,000만원)이 전체 독도 이용 ‧ 보전사업 예산(713억 4,200만원) 중 58.7%를 차지함.

｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣을 개정하여 독도 이용 ‧ 보전사업 관련 위원회를 국무총리 소속으로 일원화하는 한편 지위를 격상시키면서 시행계획 수립절차 및 시기를 조정하여 사전계획에 따라 예산을 반영하게 하고 ‘독도의 지속가능한 이용에 관한 연차보고서’를 작성하여 정기국회 전까지 국회에 제출할 필요가 있음.

독도 이용 ‧ 보전사업 중 필요 이상의 유사 ․ 중복사업은 이를 검토하여 개선하게 할 필요가 있으며, 데이터베이스의 구축 및 활용이 법률 규정에 따라 적절하게 이루어지고 있는지 확인하고 미흡한 부분은 개선하도록 해야 함.

I. 독도 이용 ․ 보전사업 개요

독도는 다양한 수산자원이 있는 것으로 파악되고 있을 뿐 아니라 지리적으로 유용한 통신기지로서의 가치도 있어서 이를 잘 이용하여야 하고, 장기적인 안목에서 생태계 등 천연자연을 보전할 필요도 있음.

국회는 독도와 독도 주변 해역의 이용과 보전 ․ 관리 및 생태계 보호 등을 위하여 2005년 5월 18일에 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣을 제정하였으며, 독도의 지속가능한 이용과 관련된 사업(이하 “독도 이용 ․ 보전사업”이라 한다)은 동 법에 따라 추진되고 있음.

2013년 기준 독도 이용 ․ 보전사업은 12개 정부 부처에서 추진되고 있으며, 예산은 총 713억 4,200만원임.

｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣이 본격적으로 시행되기 이전에도 유사한 성격의 사업이 일부 있었고 예산규모는 50억원 안팎 수준이었는데, 시행 이후 꾸준히 증가하였음.

II. 독도 이용 ․ 보전사업 평가결과

1. 부처별 홍보사업 중복

독도에 대한 국민적 관심을 반영하여 각 부처가 의욕적으로 사업을 추진하는 과정에서 부처 간에 일부 사업이 중복되고 있음.

독도와 관련하여 6개의 중앙행정기관 및 광역자치단체(경상북도)에서 총 7개의 홈페이지를 구축 ‧ 운영하고 있는데, 자료의 내용을 비교 ‧ 검토해 본 결과 차별화 할 수 있는 부처별 특성 없이 유사한 내용임.

독도 관련 애플리케이션은 외교부 등 총 4개 기관에서 5개를 개발하여 운영하고 있는데, 애플리케이션 역시 제공하고 있는 정보, 콘텐츠, 형식 등이 상당수 중복되는 것으로 나타남.

2010년부터 2012년까지 3년간 교육부, 외교부, 문화재청 및 경상북도 울릉군에서 제작한 독도 관련 책자, 팸플릿 등 발간물과 영상물은 약 40개로서 내용과 자료가 상당부분 일치하거나 유사함.

경우에 따라서는 각 부처별로 다양한 홍보사업을 실시함으로써 전체적인 사업효과를 극대화할 수도 있겠으나 필요 이상으로 중복되는 경우에는 예산낭비와 사업효과의 저하를 초래할 수 있으므로 중복을 최소화 하여야 함.

2. 독도방파제 건설사업 지연

해양수산부는 독도방파제 건설을 위해 2009년부터 2012년까지 59억 500만원을 들여 기본설계 및 실시설계를 완료하였으나 이후 본공사 착수여부가 결정되지 않아 현재까지 지연되고 있으며 향후 착공여부도 불투명함.

동 사업이 정상적으로 추진되었다면 실시설계 완료 이후 본공사를 착수하였어야 하는데 2013년 현재 아직까지 본공사 착공여부가 결정되지 않은 채 지연 중이며, 향후 사업이 중단될 경우에는 그동안 투입된 59억 500만원의 예산은 사장될 가능성이 있음.

독도방파제 건설사업이 지연되고 있는 이유는 정부가 장기적인 분석과 면밀한 검토를 거치지 않은 상태로 사업추진을 결정하였기 때문이며, 사업 추진과정에서 부처 간 이견에 대한 합의를 적절하게 끌어 내지 못했기 때문임.

독도방파제 건설사업과 같이 독도에 시설을 건설하는 유형의 사업은 다양한 변수가 관련될 수 있으므로 사업추진을 결정하기까지 다양한 관점에서 면밀한 분석이 필요하며, 특히 환경보전 등과 관련하여 발생 가능한 모든 위해요소를 충분히 검토하여 결정해야 함.

이를 전제로 사업추진 첫 단계에서부터 완료단계까지 장기적인 마스터플랜을 세우고 추진하였어야 하나 독도방파제 건설사업은 이러한 과정이 미흡한 상태로 추진결정 되었음.

또한 충분한 검토 없이 추진하기로 결정된 사업이더라도 추진 과정에서 계속 점검하고, 부처 간에 명확한 합의를 도출하여 원만하게 사업을 추진하였어야 하나 정부는 기본계획 수립 및 타당성 조사와 기본설계 및 실시설계 단계 등 사업추진 과정에서 충분한 부처 간 의견조율 및 중간 점검과정 없이 독도방파제 건설을 추진하고 이 과정에서 59억 500만원을 집행하였음.

향후 동 사업이 전면중지될 경우 그동안 타당성 조사 및 기본설계 ․ 실시설계를 위해 집행되었던 예산은 사장되며, 반대로 무리하게 건설공사를 진행할 경우 환경보전 등에 악영향을 미치는 결과를 초래할 수 있음.

따라서 정부는 이러한 측면들을 고려하여 부처 간에 원만한 합의를 도출하여야 할 것임.

3. 데이터베이스 구축사업 부진

해양수산부는 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣에 따라 데이터베이스 구축사업을 하고 있으나 구축한 데이터의 범위가 법률규정에 미치지 못하고 있음.

데이터베이스에 접근할 수 있는 사람도 관련 기관 소속 연구자 30여명 수준으로 제한되어 있는 등 자료공유 및 활용이 부진하여 독도 관련 지식정보의 ‘원활한 생산 ‧ 보급’이라는 법률의 취지를 살리지 못하고 있음.

규정에 따르면 해양수산부 장관은 관계 행정기관의 장에게 데이터베이스 구축 ‧ 운영을 위하여 필요한 자료를 요청할 수 있도록 하였음에도 불구하고 대부분의 자료가 한국해양과학기술원에서 자체적으로 구축한 자료로서 현재 데이터베이스에는 타 행정기관으로부터 수집한 자료가 미미한 실정임.

특히 환경부가 연구한 용역 결과물 샘플의 경우 미국 국립생물정보센터에는 등록되어 있으나 독도 데이터베이스에 없는 문제가 있음.

또한 현재 데이터베이스 시스템은 대부분 한국해양과학기술원 내 연구원 약 30명에게만 접근이 승인되어 있는 등 주로 내부적으로 운용되고 있어서 법률에서 규정한 지식정보의 ‘원활한 생산 ‧ 보급’ 이라는 취지를 달성하지 못하고 있음.

4. 사업추진체계의 비합리성

가. 시행계획 수립절차 부적절

현행 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률 시행령｣은 4월 30일까지 ‘당해 연도’의 시행계획을 확정하도록 규정하고 있음.

결과적으로 현재 시행계획은 부처별로 이미 확정된 당해 연도의 사업과 예산을 사후에 종합하는 수준에 머무르고 있으며 사전 계획으로서의 조정기능을 하지 못하고 있음.

독도 이용 ․ 보전사업과 같은 다부처 사업의 경우 각 부처별 사업계획이 중복 혹은 누락되지 않도록 사전에 시행계획으로 종합 ‧ 조정되어야 하며, 이 시행계획을 전제로 예산을 반영하여야 사업을 효율적으로 추진하고 예산낭비를 방지할 수 있음.

따라서 사업의 구체적인 추진 방향, 절차 및 방법 등을 담고 있는 시행계획은 회계연도 개시 이전에 작성하고 이에 따라 예산을 반영하여야 할 것임.

나. 총괄조직 이원화 현상

2013년 기준 독도 이용 ․ 보전사업은 12개 부처에서 시행되고 있는데 이와 같은 범부처 사업의 경우 효율성을 강화하기 위해서는 총괄조직의 역할이 매우 중요함.

그러나 독도 이용 ․ 보전사업 총괄기능 조직은 계획수립 단계의 해양수산부장관 소속 독도지속가능이용위원회와 사업집행 단계의 국무총리실 독도영토관리대책단으로 이원화 현상을 보이고 있음.

독도지속가능이용위원회는 기본계획 및 시행계획 심의를 위해 2009년 대면회의 1회, 2010년부터 2012년 서면회의 3회를 개최하였고, 집행과정에서 발생하는 주요현안은 독도영토관리대책단이 주로 다루어 왔음.

5. 독도 이용 ․ 보전사업 범위 부적절

‘독도 및 독도 주변 해역’에 해당하지 않은 울릉도 지역사업까지 ‘제2차 독도의 지속가능한 이용을 위한 기본계획’ 및 ‘2012년도 독도의 지속가능한 이용을 위한 시행계획’에 포함되어 독도 이용 ‧ 보전사업 예산이 과다 집계되는 착시현상이 있을 수 있으므로 사업범위를 사안별로 신중하게 결정할 필요가 있음.

2013년 기준 울릉도 지역사업 예산(418억 5,000만원)이 전체 독도 이용 ‧ 보전사업 예산(713억 4,200만원) 중 58.7%를 차지함.

III. 결론

1. ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣ 개정 검토 필요

독도 이용 ․ 보전사업의 경우 계획단계에서는 독도지속가능이용위원회가, 집행단계에서는 정부합동독도영토관리대책단이 총괄기능을 수행하고 있는데 사업의 일관성과 연계성을 제고하기 위해 독도지속가능이용위원회에서 총괄하도록 일원화할 필요가 있음.

기본계획을 수정할 때 관계 중앙행정기관 장의 의견이 아니라 독도지속가능이용위원회에 참여하는 지방자치단체의 장(경상북도 행정부지사)의 의견도 듣도록 명시하는 한편 기본계획 변경시 관계 중앙행정기관 등에게 통보하는 절차를 포함시키도록 할 필요가 있음.

현재 독도 이용 ․ 보전사업에 대한 당해연도의 시행계획을 4월 30일까지 확정하도록 규정하고 있는데, 이는 결국 각 부처별로 예산을 확보한 다음 이에 따라 계획을 수립하는 절차로 진행되는 것으로 적절하지 않으므로 계획을 먼저 수립하고 이에 맞추어 예산을 확보할 수 있도록 시행계획 수립절차를 조정할 필요가 있음.

최근 독도 이용 ․ 보전사업 관련 예산이 증가하고 있으며, 독도 이용 ․ 보전사업을 수행하는 부처의 수도 12개에 이르고 있는데 국회에서 이를 종합적으로 파악하기 어려우므로 전년도 독도 이용 ․ 보전사업 추진실적 및 부처별 ․ 사업별 예산집행 내역 등을 담은 ‘독도의 지속가능한 이용에 관한 연차보고서’를 작성하여 정기국회 전까지 국회에 제출할 필요가 있음.

2. 유사  ․ 중복사업 및 데이터베이스 활용실적 미흡 등에 대한 시정요구 검토 필요

｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣에 따라 독도 이용 ․ 보전사업을 추진하는 과정 중 유사 또는 중복사업이 추진될 경우 단순히 예산낭비를 초래할 뿐만 아니라 독도에 관해 정보나 자료를 얻고자 하는 다수 이용자들에게 불편을 초래하고 홍보효과를 떨어뜨릴 수 있으므로 필요 이상의 유사 ․ 중복사업이 있는지 검토하여 개선하도록 시정을 요구할 필요가 있음.

해양수산부장관은 데이터베이스의 구축 및 활용이 해당 법률 규정 및 취지에 따라 적절하게 이루어지고 있는지 확인하고 ‘독도와 독도 주변 해역의 생태계 및 해양수산자원에 관한 지식정보의 원활한 생산 ․ 보급’ 이라는 법률취지에 부응할 수 있도록 미흡한 부분을 개선하도록 시정을 요구할 필요가 있음.

3. 시행계획과 예산의 일치 필요

정부는 2014년도 예산안 편성 시 각 부처의 사업을 종합하여 중복 또는 부처 간 이견으로 추진하기 어려운 사업에 예산을 투입하지 않도록 해야 하며, 향후 법률 또는 시행령을 개정하여 계획을 먼저 확정하고 이에 따른 예산안을 편성하되 국회에서 예산이 의결되면 다시 이에 따라 계획을 수정하도록 하게 할 필요가 있음.

4. 독도 관련 데이터베이스 구축 및 운영 효율화 필요

독도를 대한민국의 영토로서 지속가능하게 이용하고 보전하려면 독도의 생태계 및 해양수산자원 등에 대한 자연과학 분야의 정보뿐만 아니라 독도와 관련된 역사, 지리 등 인문과학 분야의 정보를 체계적으로 축적하고 활용하는 것이 중요함.

현재 자연과학 분야의 정보공유는 ｢독도의 지속가능한 이용에 관한 법률｣에 따라 데이터베이스를 구축하고 활용할 법적 근거가 마련되어 이를 시작한 단계이나 인문과학 분야는 이와 같은 법적 근거가 없으므로 향후 인문과학 분야의 학술용역 결과물, 역사자료, 지리자료 등도 데이터베이스를 구축하여 자료를 공유할 수 있도록 하는 방안을 마련할 필요가 있음.

더 나아가 이들 두 분야의 데이터베이스를 연계하여 활용할 수 있도록 제도적인 개선방안을 강구할 필요가 있음.

※ 더 자세한 내용은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 참조하시기 바랍니다.