2014~2018년 국가재정운용계획 분석

2014. 11

경제전망 및 재정분석Ⅳ
2014~2018년 국가재정운용계획 분석
총 괄Ｉ	박 용 주 경제분석실장
기획･조정Ｉ	홍 형 선 조세분석심의관 김 대 철 재정정책분석과장
작 성Ｉ	김 대 철 재정정책분석과장, 심 혜 정 세수추계과장 이 강 구, 이 성 호, 윤 나 나, 김 정 미, 조 은 영 재정정책분석과 경제분석관
지 원Ｉ	엄 상 미 재정정책분석과 행정실무원 최 은 혜 재정정책분석과 자료분석지원요원
｢경제전망 및 재정분석｣ 시리즈는 ｢2015년도 예산안｣ 심사 및 국가재정운용에 대한 국회의 의정활동을 지원하는 것을 목적으로 발간되었습니다. 문 의 : 경제분석실 재정정책분석과 | 02) 788‒3777 fpa@nabo.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.

경제전망 및 재정분석 Ⅳ

2014~2018년 국가재정운용계획 분석

2014. 11

이 보고서는 ｢국회법｣ 제22조의2 및 ｢국회예산정책처법｣ 제3조에 따라
국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 작성되었습니다.

발간사

내년 우리 경제는 내수가 완만하게 회복되는 가운데, 선진국의 경기 회복 등으로 수출여건이 개선됨에 따라 점차적으로 회복될 것으로 전망됩니다. 그러나 미국의 금리인상 가능성에 따른 대외리스크와 최근 투자부진 지속 등으로 경기회복에 대한 불확실성이 여전히 존재하고 있습니다. 정부는 최근의 경기부진을 극복하고 경기를 부양하기 위해 새 경제팀을 7월에 구성하면서 41조원 규모의 대책을 마련하였고, 총지출을 올해 보다 20조원 이상 확대한 ｢2015년 예산안｣을 편성하였습니다.

정부는 경기회복을 위주로 한 ｢2015년 예산안｣을 편성하였으나, 우리의 재정상황은 어려운 상황입니다. 최근 경기부진의 지속으로 인한 세수부족 하에 경기활성화, 복지 등 국정과제 수행으로 재정지출이 증가함에 따라 재정건전성은 악화될 것으로 전망됩니다. NABO 전망에 따르면 2015년 관리재정수지 적자(△34.9조원)은 글로벌 금융위기로 재정지출을 확대한 2009년 이후 최대 규모를 기록할 것으로 보이고, 국가채무도 빠르게 증가하여 2018년 700조원 이상 도달할 것으로 전망됩니다.

본 보고서는 이런 어려운 재정여건 하에 편성된 ｢2015년 예산안｣과 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣을 분석하여 국회심의를 지원하기 위해 작성되었습니다. 이를 위해 본 보고서에는 국회예산정책처의 재정전망과 행정부의 계획을 비교하고, 중기적 관점에서 재정기조, 재정위험요인과 국가채무, 재원배분 방향 등 ｢2015년 예산안｣의 재정총량을 분석하였습니다. 또한 이번 국가재정운용계획에서 제시한 재정목표의 달성 가능성을 평가하고 경제전망의 예측력 제고 등 바람직한 중기재정 운용방향도 제시하였습니다. 아울러 첨부서류인 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, ｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣와 재정관련 자료인 ｢2014~2018년 국가보증채무관리계획 ｣을 검토하고 분석하였습니다.

아무쪼록 본 보고서가 ｢2015년 예산안｣과 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 대한 국회심사에 유용하게 활용되기를 바랍니다.

2014년  11월

국회예산정책처장  국 경 복

요  약

2015년도 예산안 총량분석

요 약 ∙

∙ 요 약

Ⅰ. 2015년 재정전망 비교

국회예산정책처(NABO)는 2015년 경제성장률을 행정부 전망치 4.0%보다 0.2%p 낮은 3.8%로 전망

국회예산정책처의 실질성장률이 상대적으로 낮은 것은 완만한 세계경기 회복세로 우리나라의 수출환경이 빠르게 개선되기 어려울 것이라는 점을 감안했기 때문임

2015년 총수입은 행정부(382.7조원)에 비해 4.4조원 낮은 378.4조원으로 전망한 한편, 2015년 총지출은 행정부(376.0조원)에 비해 2.1조원 낮은 373.9조원으로 전망

국회예산정책처와 행정부의 총수입 및 총지출 차이는 주로 경제 전망 차이에 기인

2015년 관리재정수지는 행정부(△33.6조원)에 비해 1.3조원 악화된 34.9조원 적자로 전망

통합재정수지는 행정부(6.8조원)에 비해 2.3조원 낮은 4.5조원 흑자로 전망

2015년 국가채무는 행정부(570.1조원, GDP대비 35.7%)에 비해 1.3조원 높은 571.4조원(GDP대비 36.2%)으로 전망

Ⅱ. 재정총량 분석

1. 재정운용여건 평가

올해 이후 우리 경제가 회복될 것으로 전망되지만, 최근 경제상황으로 볼 때 경기회복에 대한 불확실성이 여전히 존재

2013년 2/4분기 이후 국내경제는 완만한 회복세를 보일 것으로 예상되었으나, 세계경제 회복세 둔화, 세월호 사고 영향 등으로 회복세가 약화되면서 2/4분기 중 실질성장률은 전분기(3.9%)보다 낮은 3.5%의 성장률을 기록

국회예산정책처는 향후 내수가 완만하게 회복되는 가운데 세계 경제성장률과 교역증가율이 점차 높아져 수출증가세가 회복되면서 2014년과 2015년에 각각 3.6%와 3.8%의 실질성장률을 기록할 것으로 전망

우리 경제는 선진국 경제체계 진입과 인구고령화에 따른 성장잠재력이 점차 약화되고 있는 것을 감안하면, 경제전반의 생산성을 향상시켜 향후 잠재성장률을 제고하는 방향으로의 경제정책이 필요하며 이를 뒷받침하기 위한 적극적인 재정정책이 필요

국회예산정책처는 글로벌 금융위기 이전 경기회복기에 비해 둔화된 투자와 정체된 총요소생산성 증가율로 인해 향후 5년 동안(2014~2018년) 잠재성장률이 3.6%대에 머물 전망

정부는 최근의 경기부진을 극복하고 경기를 부양하기 위해 새 경제팀을 7월에 구성하면서 41조원 규모의 대책을 마련

또한 정부는 ｢2015년 예산안｣에서 총지출을 올해(355.8조원)보다 20.2조원(5.7%) 증가한 376조원으로 편성

경기가 상대적으로 나빴던 2011년(7.6%)과 2012년(6.2%)과 비교하면 낮은 수준이지만 2014년(2013년 본예산 대비 4.0%, 추경 대비 1.9%)이나 ｢2013년 계획｣의 연평균 재정지출 증가율(3.5%)을 초과하는 수준

최근 경기부진의 지속으로 인한 세수부족 하에 경기를 부양하고 복지 등 국정과제 수행으로 재정지출이 증가함에 따라 재정건전성은 악화

총수입 중 국세수입은 2012년(예산대비△2.8조원)에 이어 2013년 예산대비 △8.5조원 2년 연속 결손을 시현했으며, 올해도 대내외 경기여건의 불확실성 등으로 세입확대를 기대하기 어려운 상황

국회예산정책처는 올해 국세수입 결손이 △10.7조원 발생할 것으로 전망

총지출 중 복지분야 의무지출(8.4%)이 빠른 속도로 증가함에 따라 총지출에서 의무지출이 차지하는 비중은 2014년 47.0%에서 2017년에 50%를 초과한 후 2018년 51.8% 수준까지 증가

관리재정수지는 2015년 △33.6조원(GDP 대비 △2.1%)으로 글로벌 금융위기로 재정지출을 확대한 2009년(△43.2조원) 이후 최대 규모임

2018년은 △18.1조원(GDP대비 △1.0%)로 전망됨에 따라 이번 정부 임기 내인 2017년 균형재정 달성은 어려울 것으로 보임

총수입에 비해 증가한 세출재원을 국채발행을 통해 조달함으로써 2014년 예산 기준 국가채무는 527.0조원(GDP대비 35.1%)에서 2018년 691.6조원(GDP대비 36.3%)로 증가할 전망

2014~2018년 국가채무 증가율은 7.0%로 경상성장률(5.9%)이나 총수입 증가율(5.1%)을 초과할 것으로 전망

특히 국민 부담으로 상환해야 할 적자성 채무가 2015년에 300조원을 넘어서고 2018년에 400조원에 도달할 것으로 전망

적자성 채무가 2014~2018년 동안 연평균 9.1% 증가하여 금융성 채무의 증가율(4.5%)보다 2배 정도 빨리 증가할 것으로 보임

｢2015년 예산안｣의 재정기조는 전년의 중립적 기조에서 확장적 기조로 전환된 것으로 평가

적자보전용 국채발행 규모, 재정수지, 재정지출 증가율 등 다양한 재정지표를 종합적으로 판단한 결과, ｢2015년 예산안｣의 재정기조는 확장적인 것으로 보임

일반회계 적자보전용 국채발행 규모 증가(27.7조 → 33.1조원), 관리재정수지 적자 확대(GDP대비 1.7% → 2.1%), 총지출 증가율 확대(1.9% → 5.7%) 등

재정충격지수(FI, 관리대상수지 기준)로도 2014년 본예산대비 0.57%로 전년(0.04%)의 중립적 기조에서 확장적 기조로 전환된 것으로 확인

경기대응성 측면에서 ｢2015년 예산안｣의 확장적 재정기조는 경기상황(불황)이나 경기흐름(상승) 판단에 따라 적정성이 달라질 수 있음에 유의

GDP갭 및 GDP갭 변화분으로 경기상황(호황/불황), 경기흐름(상승/하강)을 판단한 결과, 2015년의 경우 경기상황으로 볼 때 불황국면, 2015년 이후 경기흐름으로 볼 때 상승국면에 진입할 것으로 전망

상기 경기판단 결과에 따르면 ｢2015년 예산안｣의 확장적 재정기조는 경기상황(불황)으로 본다면 적정한 것이나, 예산 집행단계에서 경기흐름(상승)에 대한 검토 필요

따라서 중기 재정운용은 재정건전성을 강화하는 방향으로의 긴축기조를 유지하되, 단기적인 경기대응을 위해 소폭의 재정적자의 용인 필요

향후 경기회복세가 크게 위축되지 않는 한, 확장적 재정운용에 대한 신중한 검토가 필요

다만 최근 경기부진이 구조적이고 복합적인 문제에서 비롯되었기 때문에 성장잠재력 확충 등 우리경제의 체질개선과 재도약을 뒷받침하기 위한 재원배분과 재정투자가 필요할 것으로 보임

2. 재정위험요인 분석

가. 세수 증가세 둔화

경기부진이 장기화됨에 따라 세수부진이 지속

2010년 이후 총수입 증가율은 지속적으로 둔화되고 있으며, 2014년은 전년대비 1.4% 증가에 그쳐, 글로벌 금융위기를 겪었던 2009년(0.5%) 이후 최저치를 기록할 전망

최근의 세수부진은 경기요인 뿐만 아니라 글로벌 금융위기 이후 부각된 우리 경제의 구조적인 요인에 기인

내수부진의 누적, 서비스업의 수익성 악화, 개인의 가처분소득 축소와 함께 1%대의 저인플레이션 지속 등 구조적 변화가 재정수입을 하락시키는 주요한 원인으로 부각

또한 기업소득 증가 대비 법인세 증가속도의 둔화, 자산시장의 정체, 무역자유화 등 최근의 환경변화로 인해 현재의 세원 및 조세체계로는 향후의 재정수요를 감당하기에는 한계가 존재

나. 의무지출의 증가에 따른 재정운용 경직성 문제

행정부의 2014~2018년 의무지출 증가율은 7.1%로, 총지출 증가율 4.5% 보다 1.6%p 높으며 2017년을 기점으로 총지출 대비 50%를 초과할 것으로 계획

이는 공적연금, 기초연금, 건강보험 및 노인장기요양보험을 중심으로 한 복지지출의 연평균 증가율이 8.4%로 총지출 증가율(4.5%) 보다 3.9%p, 재량지출(2.0%) 보다 6.4%p 높은데 기인

의무지출, 국방비 및 인건비를 포함한 경직성 재량지출을 제외할 경우 재량적으로 조정 가능한 지출이 40% 미만으로 감소함에 따라 재정의 신축성과 경기대응력이 저하되므로 의무지출의 적극적인 관리방안 모색 필요

현행 신규 복지제도 도입 시 법안비용추계 등이 이루어지고 있으나 해당 지출 규모에 초점을 맞추고 있어 거시 총량적 차원에서 전체 의무지출에 미치는 영향이나 복지제도 간 우선순위에 대한 고려나 통제가 어려움

이를 개선하기 위해 신규 복지제도 도입 시 중장기적으로 재정지출, 재정수지, 국가채무 등 재정 총량에 미칠 영향 등을 전망 · 분석하여 그 도입 여부와 초기 사업규모를 결정하는 체계 필요

다. 국가채무 이자비용 증가

NABO 재정전망에 따르면 적자성 채무의 증가에 따라 2018년 이자지출이 20조원을 초과할 것으로 전망되는 등 급속한 이자지출 증가는 향후 재정위험 가능성 대두

2005~2012년 동안 국세수입 증가율은 연평균 5.9%인데 반해 동 기간 국가채무 이자비용은 이보다 높은 8.4% 증가

GDP의 200%를 상회하는 국가채무를 지니고 있는 일본의 경우 국가채무 이자비용이 총지출 예산 중 1/4를 차지하고 있어 정상적인 재정운용에 어려움을 초래

2013년 외국인 국고채 보유규모(58.3조원)는 전체 국고채(400.7조원) 중 14.5% 수준이며 이로인해 동 기간 국고채 이자비용(16.7조원) 중 약 2.4조원은 국민소득으로 환류되지 못한 채 국외로 유출되므로 관심 필요

3. 국가채무 분석

2015년 우리나라의 국가채무는 GDP 대비 36.2%(571.4조원, NABO)로 전망되어 OECD 평균(2013년 109.5%)보다 낮은 수준으로 보이나, 우리나라의 특수성 등을 고려하면 장단기 재정위험의 적극적 관리를 통한 재정건전성 확보 필요

2013년 신흥국(중진국)의 국가채무 비율은 우리나라와 유사한 39.7% 수준이지만, 인구고령화, 복지수요, 통일 등을 고려하면 우리나라의 재정이 상대적으로 건전하다고 할 수 없음

2000~2013년 우리나라 국가채무 증가율은 연평균 12.3%로 OECD 34개 국가 중 7번째 수준이고, 적자성 채무가 빠르게 증가한 점에서 문제가 심각

룩셈부르크(16.9%), 에스토니아(15.6%), 아이슬란드(14.4%), 아일랜드(13.4%), 슬로베니아(12.6%), 체코(12.5%)

1인당 국민소득이 25,000달러에 도달한 시점 및 인구고령화 속도를 감안한 시점에서 주요 선진국(독일, 프랑스 등)과 비교하면 현재 우리나라의 국가채무는 낮지 않은 수준

25,000달러 도달 시점: 1991년 독일 39.7%, 1992년 프랑스 39.7%
고령사회 도달 시점: 1979년 프랑스 30.2%

글로벌 금융위기 이후 국가채무 증가요인을 분석한 결과, 우리나라의 경우 재정수지 적자로 인해 국가채무가 증가하는 부분(GDP의 3.9%p)이 상대적으로 커서 정부의 재정운용이 재정건전성 제고에 중요

글로벌 금융위기 이후 국가채무 증가분(GDP의 7.3%p)은 정부의 재정활동으로 인한 증가분(3.9%p), 이자로 인한 증가분(1.2%p), 금융성 채무 등 기타로 인한 증가분(2.2%p)으로 구분

유럽 국가 중 독일, 스웨덴, 에스토니아 등이 유럽 재정 위기 이후 정부의 재정활동이나 이자로 인한 증가분 없이 국가채무를 잘 관리한 것으로 나타남

4. 재원배분 방향

｢2015년 예산안｣은 국정과제 이행 등으로 복지분야의 증가세가 지속되는 한편, 최근 감소세를 보였던 경제분야가 경기대응차원에서 증가로 전환

보건 ․ 복지 ․ 노동 분야의 전년대비 증가율(8.5%)은 최근 5년간(2010~2014년) 연평균 증가율(7.0%) 및 총지출 증가율(5.7%)보다 높음

금융위기 이후 감소세를 보였던 SOC 등 경제사업관련 분야는 확장적 재정기조와 더불어 경기대응차원에서 전년 마이너스(△5.2%) 증가율에서 플러스(3.0%)로 전환

공공질서 및 안전 분야는 세월호 사고 등을 계기로 최근 5년간 연평균 증가율(5.2%)에 비해 1.9%p 상회하는 수준으로 확대

2015년 분야별 재원배분의 성장률 제고효과(종합)는 0.19%p 수준으로 추정되는데, 최근 확장적 재정정책을 실시한 2013년(추경)과 비교할 때 0.11%p 낮은 수준

2015년 예산안의 경제적 효과(0.19%p)는 재정지출에 따른 성장률 제고효과가 +0.28%p, 세입증가에 따른 성장률 감소효과가 △0.08%p로 추정

최근 경기침체에 따른 세입결손으로 불용액(2013년 결산기준 18.1조원)이 크게 늘어나고 있는 점에 비추어 볼 때 2015년 예산안대비 실제 결산상의 성장률 제고효과는 상기 추정치보다 더 낮을 것으로 예상

향후 한정된 재원 하에서 전략적 재원배분을 통해 재정의 효과성을 극대화하기 위해서는 분야별 중기 전망이나 목표 변경에 신중을 기할 필요

2004~2013년 제출된 국가재정운용계획 상 분야별 지출 계획 중 변경이나 전망오차가 큰 분야를 분석한 결과, 대부분 지출 비중이 큰 보건․복지․고용, 일반지방행정, SOC 등으로 나타남

재정의 효과성을 극대화하기 위한 전제조건은 정확한 경제전망과 더불어 분야별 지출계획이 예측가능한 범위 내에 있어야 가능한 것임에 유의할 필요

향후 경기변동에 따른 재원배분의 방향성 모색을 위해 OECD 국가들의 재정운용 행태를 분석한 결과, 대체로 경기상황보다는 경기흐름에 대응하고 있음을 시사

GDP갭 및 GDP갭 변화분으로 OECD 국가별 경기상황(호황/불황)이나 경기흐름(상승/하락)을 판단하고, 경기대응성 측면에서 해당 기간의 평균 증가율이 경기호황(상승)기보다 경기불황(하락)기에 더 컸는지를 분석

분석결과, 대체로 OECD 국가들은 경기상황보다는 경기흐름에 경기대응적 행태를 나타냈으며, 특히 경기하강기의 경우 경기대응성이 높은 경제사업과 사회안전망 강화에 따른 사회사업 분야의 지출을 확대하는 경향

중기 재정운용 분석

Ⅰ. 2014~2018년 재정전망

국회예산정책처(NABO)는 총수입을 2014년 356.8조원에서 2018년 437.9조원으로 전망한 반면, 행정부는 2014년 369.3조원에서 2018년 450.8조원으로 계획

총수입의 차이는 2014~2018년 동안 총△46.9조원으로, 경상성장률 전망(2015~2018년 NABO 5.7%, 행정부 6.1%), 국세탄성치의 차이 등에 기인

NABO는 미국의 양적완화 종료 이후 금리인상이 본격화되고 중국의 질적성장 및 내수확대 기조로 세계경제 성장률이 둔화될 것으로 전망

2015년 이후 경기회복세에도 불구하고 저물가 및 내수부진 등 구조적 요인으로 총수입이 행정부 계획보다 낮을 것으로 전망

NABO는 총지출을 2014년 344.1조원에서 2018년 418.6조원으로 전망한 반면, 행정부는 2014년 355.8조원에서 2018년 424.0조원으로 계획

총지출의 차이는 2014~2018년 동안 총△25.5조원으로, 의무지출 증가율이 NABO 6.4%, 행정부 7.1%로 상이함에 따라 의무지출(△13.7조원)의 차이가 발생하는데 기인

NABO는 의무지출 중 지방이전재원과 복지분야 의무지출이 2014~2018년 동안 연평균 각각 5.1%, 8.2% 증가할 것으로 전망한 반면, 행정부는 연평균 6.4%, 8.4% 증가할 것으로 계획

지방이전재원의 경우 내국세 등의 일정비율로 산정되는데 NABO 총수입 전망이 행정부 계획에 비해 낮게 전망된데 기인

2014년의 재량지출은 정부의 예산(188.6조원)에서 세수결손 전망치(△11.7조원)을 제외한 176.9조원으로 전망하고, 2015~2018년의 재량지출은 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 중 동 기간 행정부의 재량지출을 동일하게 반영

관리재정수지 적자는 NABO의 경우 2014년 25.5조원(GDP대비 1.7%)에서 2018년 23.9조원(1.3%)으로 전망한 반면, 행정부는 2014년 25.5조원(1.7%) 적자에서 2018년에 18.1조원(1.0%)으로 계획

국가채무는 NABO의 경우 2014년 527.0조원(GDP대비 35.3%)에서 2018년 706.6조원(37.9%)으로 전망한 반면, 행정부는 2014년 527.0조원(35.1%)에서 2018년 691.6조원(36.3%)으로 계획

2014~2018년 국회예산정책처와 행정부의 전망 비교

(단위: 조원, %, %p)

		2014	2015	2016	2017	2018
경상 성장률	국회예산정책처(A)	4.6	5.6	6.0	5.7	5.6
	행정부(B)	5.3	6.1	6.1	6.1	6.1
	차 이(A-B)	-0.7	-0.5	-0.1	-0.4	-0.5
총수입	국회예산정책처(C)	356.8	378.4	396.8	418.9	437.9
	행정부(D)	369.3	382.7	404.6	428.1	450.8
	차 이(C-D)	-12.5	-4.4	-7.8	-9.2	-12.9
총지출	국회예산정책처(E)	344.1	373.9	390.7	405.1	418.6
	행정부(F)	355.8	376.0	393.6	408.4	424.0
	차 이(E-F)	-11.7	-2.1	-2.9	-3.3	-5.4
통합 재정수지 (GDP대비 %)	국회예산정책처(G)	12.7 (0.8)	4.5 (0.3)	6.1 (0.4)	13.8 (0.8)	19.3 (1.0)
	행정부(H)	13.5 (0.9)	6.8 (0.4)	11.0 (0.7)	19.7 (1.1)	26.8 (1.4)
	차 이(G-H)	-0.8 (-0.1)	-2.3 (-0.1)	-4.9 (-0.3)	-5.9 (-0.3)	-7.5 (-0.4)
관리 재정수지 (GDP대비 %)	국회예산정책처(I)	-25.5 (-1.7)	-34.9 (-2.2)	-34.5 (-2.1)	-28.2 (-1.6)	-23.9 (-1.3)
	행정부(J)1)	-25.5 (-1.7)	-33.6 (-2.1)	-30.9 (-1.8)	-24.0 (-1.4)	-18.1 (-1.0)
	차 이(I-J)	0.0 (0.0)	-1.3 (-0.1)	-3.6 (-0.2)	-4.2 (-0.2)	-5.8 (-0.3)
국가채무 (GDP대비 %)	국회예산정책처(K)	527.0 (35.3)	571.4 (36.2)	620.3 (37.1)	668.6 (37.8)	706.6 (37.9)
	행정부(L)1)	527.0 (35.1)	570.1 (35.7)	615.5 (36.4)	659.4 (36.7)	691.6 (36.3)
	차 이(K-L)	0.0 (0.2)	1.3 (0.5)	4.9 (0.7)	9.2 (1.1)	15.0 (1.6)

주: 1) 행정부 계획의 GDP대비 %는 행정부의 GDP전망치 대비임

Ⅱ. 2014~2018년 국가재정운용계획 분석

1. 재정정책 기조 분석

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 상의 2016~2018년 재정기조는 긴축적인 것으로 나타나 경기흐름(상승)으로 볼 때 적정한 것으로 평가되나 동 계획 달성을 위한 노력 필요

정부는 국가재정운용계획 수립 시 매번 전망에 해당하는 5개년 중 뒤의 3개 년도를 관성에 따라 긴축적 기조로 편성하는 경향이 있는 것으로 나타남

[표 78] 참조

따라서 동 계획의 신뢰성 및 책임성 강화방안 마련 등 실효성 제고를 통해 미래 재정수요에 대비한 재정건전성 확보 노력 필요

2. 중기 재정목표 평가

행정부는 빠른 시기 내에 균형재정 목표를 달성할 수 있도록 어려운 경제 · 재정 여건 하에서도 재정건전성 확보를 위한 지속적 노력 필요

행정부는 2018년 관리재정수지가 GDP 대비 △1.0% 수준으로 악화될 것으로 계획

지난 정부의 “2014년 균형재정 달성” 및 작년의 “임기 내(2017년) 균형재정 수준(GDP 대비 △0.4%)까지 단계적 개선”의 중기 재정목표에서 벗어나 행정부는 2018년 이후에 균형재정을 계획

행정부의 재정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 낮게 관리하는 재정규율을 달성하기 위해서는 행정부의 강력한 정책의지와 실천이 필요

행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 재정지출 증가율을 재정수입증가율(5.1%)보다 0.6%p 낮은 수준인 4.5% 수준으로 관리할 계획

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 2015~2018년 동안 재량지출은 소비자물가상승률(2.4%)보다 낮은 0.4% 증가되도록 계획

2007~2013년 결산 기준 재량지출 증가율(4.6%)은 소비자물가상승률(2.8%)보다 높음

따라서 행정부는 소비자물가상승률보다 낮게 재량지출을 관리하기 위해서는 강력한 세출구조조정이 필요

행정부의 국가재정운용기간 내 국가채무 30% 중반 수준 관리 목표는 경제 활성화 정책을 통해 경제를 성장시키는 동시에 효율적인 재정건전성 관리 필요

NABO 전망에 따르면 2018년 국가채무가 706.6조원(GDP의 37.9%)으로 증가할 것으로 전망되며 행정부 계획(691.6조원)보다 15.0조원 큰 규모임

NABO 전망은 소비자물가 상승률보다 낮은 행정부의 재량지출 관리계획 반영 및 정부보다 큰 담배세수 인상 효과 · 국민연금 제도변화 (2018년 연금수급개시연령 상향조정)효과 반영에도 불구하고 행정부 계획을 상회

효율적인 재정건전성 관리를 위해서는 세입기반 확충, 성과중심의 재정운용 강화, 유사·중복사업 통폐합, 세출 절감 등이 필요

3. 바람직한 중기재정 운용방향

가. 중기 경제전망의 예측력 제고 필요

행정부는 경제전망의 예측력을 높이기 위해 비예산부처와 협업을 하거나 독립적인 기구를 활용하는 OECD 국가들의 사례를 참고해 볼 필요

최근 OECD 국가들은 중앙예산당국이 경제정책을 담당하는 부처나 중앙은행 등과 협업을 하거나, 독립적인 기구를 통해 경제전망의 예측력을 높이고 자 노력

전망의 책임성 및 투명성 제고를 위해 ｢국가재정운용계획｣에 경제성장률, 지출항목별 GDP, 물가 등 가격변수 전망, 고용 및 임금전망 등의 상세내역과 전년도 전망치와의 비교를 포함하는 것을 고려해 볼 필요

나. 재정준칙 법제화

우리나라는 현재 운용하고 있는 재정준칙이 실질적 구속력이 약한 선언적 규정에 그쳐 법적 구속력을 가질 수 있는 제도 도입 필요

독일은 2009년 ｢헌법｣ 개정을 통해 균형재정 목표연도 설정 및 채무준칙 도입 이후 2012년과 2013년 균형재정을 달성함에 따라 국가채무 감소(2012년 88.5% → 2013년 85.9%)

현재 재정준칙 도입 관련 법률개정안(국가채무준칙, 재정수지준칙 등 총 5건)이 통과될 수 있도록 지속적인 관심과 후속조치 강구 필요

다. 복지지출의 지속가능성 및 효율성 제고

2009~2013년 보건 · 복지 · 고용 분야는 신규제도 도입과 지원 확대로 연평균 5.2% 증가하였으며 보육 · 가족 · 여성(28.0%), 공적연금(8.7%), 노인 · 청소년(8.0%%), 식품안전(7.9%) 부문의 순으로 증가율이 높았음

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 따르면, 보건 · 복지 · 고용 분야의 연평균 증가율은 6.7%이며 노인 · 청소년(13.9%), 공적연금(9.8%), 취약계층지원(8.6%)부문의 순으로 지출 증가가 두드러질 전망

2014년 7월부터 기초노령연금에서 기초연금으로 전환되면서 급여가 최대 10만원에서 20만원으로 인상되었고 연금제도의 성숙에 따라 연금수급자가 증가하고 있기 때문

취약계층지원의 경우, 2005년 지방으로 이양되었던 장애인 거주시설·양로시설·정신요양시설 운영지원 사업이 국고로 환원되면서 관련 예산이 증가한데 기인

중기 복지재정 운용은 지속가능성을 제고하고 저임금 근로자에 대한 사회보험 사각지대를 줄여나가며 복지서비스의 질적 제고를 위한 인프라를 마련하는 방향으로 이루어져야 함

연금을 중심으로 빠르게 증가하고 있는 복지재정의 부담을 완화하기 위해 지속적인 연금제도의 보완과 복지서비스 이용에 대한 자부담 반영이 필요하며 OECD 주요국에 비해 상대적으로 취약한  적극적 노동시장정책 등에 대한 지원 강화 필요

임금근로자 중 35.8%를 차지하는 임시 및 일용근로자의 사회보험 가입률은 약 20%대에 불과하며 월평균임금이 100~200만원 미만인 경우에도 60%대에 머물고 있어 행정부의 지속적인 제도보완과 행정감독 필요

핵가족화, 여성의 경제활동 증가, 인구의 고령화로 돌봄서비스에 대한 수요가 증가하고 있으나 돌봄근로자는 저임금과 장시간 근무 등 열악한 근무환경에 노출되어 있어 인적자원의 체계적인 관리와 육성을 위한 인프라 마련 등이 시급

라. 민간투자사업 활성화

민간투자사업은 정부의 재정여력이 어려운 가운데 민간투자 유인을 통해 경기회복에 기여하므로 동 사업을 활성화할 필요가 있으나 아래와 같은 문제점으로 신중한 추진 필요

민간투자사업 대상에 공공청사, 노후시설 유지․보수 등의 추가 및 민간제안사업을 임대형민자사업(BTL)에도 허용하는 것과 관련하여 대상 기준 선정의 구체성 및 적정성과 타당성을 확보할 수 있는 방안 고려

정부의 재정부담 완화 방안으로 제시된 비용보전방식(CC)으로 전환(기존사업 재구조화)시 계약 변경에 따른 법리적 문제와 함께 이자비용 설정 등 적정비용 산정의 문제가 여전히 발생할 수 있어 체계적 검토 필요

보상자금 선투입제도로 민간투자사업이 신속히 추진될 수 있으나 향후 정부의 부담이 될 수 있으므로 임대형 민간투자사업(BTL)과 같이 한도액 규모 및 설정 기준에 대한 정보 공개 요구

마. 지방재정 건전성 제고

복지 수요 증가 및 의존수입 확대에 따라 지방재정의 건전성에 대한 우려가 커지고 있는바 지방자치단체 채무 관리와 함께 국고보조사업의 효율성 강화 등 노력 필요

누리과정 등 지방교육재정수요의 증가 및 2013년 세수 결손의 정산분(△4.8조원) 반영에 따른 일시적인 재원 감소로 지방채무 증가가 예상되므로 채무정보 공개 등 지방채무에 대한 체계적 관리 요구

2015년 지자체 국고보조금은 2014년 대비 4.3조원 증가(포괄보조금 1조원 포함)한 44.3조원으로 그 규모가 지속적으로 증가하고 있으며 이에 따라 효율성 확보를 위해 성과평가 강화 등 지속적인 모니터링 필요

바. 장기 재정전망의 의의 및 필요성

향후 인구고령화로 인한 복지수요 증가 등으로 인해 재정위험이 증가될 것으로 예상되나, 국가재정운용계획 등 5년 계획으로는 이와 같은 재정위험을 파악하는데 한계가 존재

장기재정전망을 통해 장래에 예상되는 사회·경제적 여건 변화에 따른 재정소요 및 재정건전성 효과를 분석하여 예산안 및 국가재정운용계획이 장기 재정건전성 제고에 부합하는지 논의 필요

｢국가재정법｣에서 국가재정운용계획에 중·장기 재정전망을 포함하도록 하고 있으나, 현재 중기계획만 수립할 뿐 장기전망을 포함하고 있지 않음

행정부는 장기 재정전망을 통해 중·장기 재정운용의 틀 안에서 예산안을 편성함으로써 재정건전성 확보 가능

NABO는 2012년 6월 ｢2012~2060년 장기 재정전망 및 분석｣을 발표하였으며, 올해 내에 재정제도와 경제여건 변화 부분을 반영하여 2012년 전망을 보완한 장기 재정전망 결과를 발표할 계획

첨부서류 분석

Ⅰ. 2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석 보고서 검토

‘경제여건 변동 분석’에서는 경제전망이 정확하게 되지 않은 원인을 분석하고 이에 대한 대처방안을 제시 필요

정부는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 경상성장률을 2013년 4.2%로 전망하였으나, 2013년 실적으로 3.7%로 나타나서 낙관적인 전망 경향

이런 낙관적인 경제전망은 거의 매해 국가재정운용계획에서 반복

2009년 글로벌 금융위기로 인한 기저효과가 나타난 2010년을 제외하고 실적치가 전망치를 하회

‘재정여건 변동 분석’에서는 경제여건 변화나 예측 오류에 따라 재정총량의 변화를 서로 비교하고 이에 따라 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣의 재정목표에 어떤 영향을 미쳤는가를 평가 필요

｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서는 재정지출(3.5%)을 재정수입(5.0%)보다 낮게 유지하여 2017년 재정수지를 균형 수준인 △0.4%까지 단계적으로 개선하는 것을 목표로 제시

너무 낙관적인 총수입 계획 등으로 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 2017년 균형재정 목표는 달성되기 어려울 것으로 보임

‘관리계획 평가 ․ 분석’에서는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 목표를 달성하기 위해 추진한 관리계획의 냉정한 평가와 분석 필요

정부는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 2017년 균형재정 목표 달성을 위해 비과세 ․ 감면 축소, 지하경제 양성화 등의 세입기반 확충과 지출효율화를 통한 세출절감 등을 계획

국회예산정책처는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 분석｣(2013. 11)을 통해 지하경제 양성화 등의 재원확보대책과 재량지출 감소 계획의 실현 불가능으로 균형재정 목표 달성이 어려울 것으로 지적

2013년 지하경제 양성화에 따른 세수효과는 3.1조원으로 추정되며, 공약가계부의 2013년 계획 2.7조원의 약 116% 수준이지만, 향후 지속적인 세수효과를 기대하기는 어려운 측면이 있다고 지적

또한 2012~2013년 비과세·감면정비에 따른 세수확보계획 15.3조원 대비 실제 정비규모는 3.9조원으로 당초계획의 26% 수준에 그쳐 향후 보다 적극적인 비과세·감면의 축소 노력이 요구된다고 분석

작년 ｢2013~2017년 계획｣에서 총지출을 총수입보다 낮은 수준으로 관리하여 임기 내 건전재정 기조 회복 목표를 달성하기 위해 필요한 세출절감 규모를 추산하면 2013~2017년 동안 24.5조원이 필요

금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에 ‘분야별 재원배분에 대한 평가와 분석’이 추가 필요

매년 국가재정운용계획의 많은 부분이 분야별 재원배분 계획으로 할애되고 있지만, ｢2013~2017년 계획 평가 ․ 분석보고서｣에서도 분야별 재원배분에 대한 변동사항이나 추진실적에 대한 평가나 분석이 누락

Ⅱ. 2014~2018년 국가채무관리계획 분석

국가채무가 2014년 527.0조원(GDP 대비 35.1%)에서 2018년 691.6조원(36.3%)로 매년 7.0%씩 증가될 것으로 계획

NABO는 2014년 527.0조원(35.3%)에서 2018년 706.6조원(37.9%)로 매년 7.6%씩 증가될 것으로 전망되어 0.6%p의 차이를 보임

국가채무 수준 관리를 위해서는 적자성 채무 관리, 공적자금 국채전환분 상환계획, 공공부문 부채관리 등에 더욱 관심 필요

적자성 채무가 빠르게 증가함에 따라 2013년부터 적자성 채무(51.7%)가 금융성 채무(48.3%)보다 높아짐

적자성 채무는 대응자산이 있어 자체상환이 가능한 금융성 채무에 반해, 채무상환을 위해 조세 등 재원 마련이 필요하고 향후 국민 부담으로 연결되는 채무이므로 더욱 관심 필요

2002년에 작성된 공적자금 상환계획에 따르면 2019년 이후 상환계획의 규모가 크게 증가하므로 상환계획 실현가능성을 제고하거나 상환계획을 수정하는 방안 필요

2014년까지 계획되어 있는 국채잔액은 55.0조원이나 국채잔액 실적이 47.8조원으로 현재까지 계획을 제대로 지키고 있는 것으로 나타남

2019년 5.5조원에서 2027년 9.5조원으로 매년 상환시켜야 하는 규모가 증가될 계획이나, 최근 세입결손에 따라 세계잉여금도 거의 발생하지 않고 있어 회계전입금만으로 충당하기에는 실현가능성이 낮아 보임

2014년부터 산출되고 있는 공공부문 부채에 대한 관리방안이 국가채무관리계획과 함께 제시될 필요

현재 행정부가 산출하고 있는 국가채무(부채) 관련 지표는 회계의 인식시점과 포괄범위에 따라 국가채무, 일반정부 부채, 공공부문 부채, 국가재무제표상 부채 등임

다양한 재정위험에 관한 각종 관리계획이 작성 중에 있으나 이를 통합하여 정보를 제공하는 것이 효과적인 재정운용을 위해 필요

국가채무이자 증가 등 재무위험을 관리하기 위해 국채 시장의 안정적 관리운용 방안 필요

연도별 국채 만기 잔액규모에서 2015년(51.9조원), 2016년(61.1조원) 및 2018년(52.2조원)이 다른 연도(2019~2024년 평균 18.5조원)에 비해 큰 규모이므로 향후 특정시기에 만기물이 집중적으로 도래하지 않도록 대책 필요

2013년 국고채 전체거래량의 약 69%가 3년물과 5년물에 집중된 것으로 나타나 10년물 이상의 장기채 거래 활성화 방안 필요

Ⅲ. 2014~2018년 국가보증채무관리계획 분석

국가보증채무는 2014년 29.3조원(GDP 대비 1.9%)에서 2018년 21.5조원(1.1%)로 감소될 전망

국가보증채무는 채무자가 원리금의 상환의무를 이행하지 못할 경우 국가채무로 전환되는 미확정채무

예보채상환기금채권은 보유 주식 매각 계획 등에 따라 2014년 18.5조원에서 2018년 5.1조원으로 감소될 전망이나, 한국장학재단채권은 학자금 대출에 따라 2014년 10.7조원에서 2018년 16.4조원으로 증가될 전망

한국장학재단채권의 보증규모 증가 및 위험발생 가능성 등으로 인해 향후 보증채무 관리방안은 한국장학재단채권을 중심으로 관리방안 마련 필요

2010년 이후 연간 평균 대출 약 75,000건, 연간 대출 규모 약 2.6조원, 2013년 상환규모 약 1.0조원을 고려할 때 신용리스크 관리 강화 필요

대출규모 증가 및 경기침체에 따른 청년실업 장기 심화 등으로 인해 학자금대출 연체자(’08년 40,682명 → ’13년 75,854명) 및 신용유의자(’07년 3,785명 → ’13년 41,691명) 규모 증가에 따른 대책 마련 시급

인구구조 변동에 따른 대학생 수 변화, 대학등록금 인상 등의 변화를 반영한 장기 리스크 파악 필요

Ⅳ. 2014~2018년 중장기 기금재정관리계획 분석

기여금수입 및 이자수입, 급여지출 등 추계의 정확성을 제고할 필요

｢2013~2017년 계획｣의 2013년 전망치 대비 실적치 차이를 살펴본 결과, 국민연금, 공무원연금, 사학연금에서 기금재정수지의 전망치 대비 실적치가 악화

2013년 기금재정수지 실적치가 전망치에 비해 악화된 원인은 주로 기여금수입 및 이자수입, 급여지출 등의 차이에 의해 발생

향후 기여금수입 ․ 이자수입 및 급여지출 전망치의 산출시 거시경제 환경 변화 및 제도적 요인을 충분히 반영하여 추계의 정확성을 제고할 필요

｢중장기 기금재정관리계획｣에서 기준으로 하는 기금재정수지의 산출방식을 미적용한 기금이 일부 있고, 기금재정수지 변동요인 ․ 전년도 관리계획에 대한 평가 등을 미포함한 기금이 있으므로 충실한 작성 필요

공무원연금은 ‘기금재정수지’(자체수입에서 사업비, 기금운영비, 차입금이자상환을 제외함)가 아닌 ‘기금증가액’을, 사학연금은 ‘기금재정수지’ 산출 시 일반회계전입금까지 수입으로 반영함

국민주택기금은 ‘기금수지 변동요인’, 사학연금기금은 ‘전년도 관리계획에 대한 평가’를 포함하지 않음

차  례

∙ 차 례

차 례 ∙

요  약

2015년도 예산안 총량분석

Ⅰ. 2015년 예산안 개요 / 3

1. 편성방향과 재정총량	3

2. 국회예산정책처 전망과 행정부 예산안의 비교	5

가. 경제전망	5

나. 총수입 및 총지출	6

다. 재정수지	7

라. 국가채무	8

Ⅱ. 재정총량 분석 / 10

1. 재정운용여건 평가	10

가. 최근의 경제여건	10

나. 최근의 재정상황	14

2. 재정위험요인 분석	19

가. 세수 증가세 둔화	19

나. 의무지출의 증가에 따른 재정운용 경직성 문제	21

다. 국가채무 이자비용 증가	26

3. 국가채무 분석	31

가. 2015년 국가채무 전망	31

나. 외국과의 비교를 통한 국가채무 적정성 분석	33

다. 국가채무 증가요인 국제비교	39

4. 재원배분 방향	43

가. 최근 분야별 재원배분 추이	43

나. ｢2015년 예산안｣ 재원배분의 특징 및 중점추진 과제 평가	51

다. 분야별 재원배분의 경제적 효과 분석	66

라. 분야별 재원배분의 계획 변경 평가	71

마. 분야별 재원배분의 국제비교	80

중기 재정운용 분석

Ⅰ. 2014~2018년 국가재정운용계획 개요 / 91

1. 경제 전망	91

2. 총수입	93

가. NABO 재정 전망	93

나. 행정부 전망과의 비교	95

3. 총지출	96

가. NABO 재정 전망	96

나. 행정부 전망과의 비교	101

4. 재정수지	104

가. NABO 재정 전망	104

나. 행정부 전망과의 비교	105

5. 국가채무	106

가. NABO 재정 전망	106

나. 행정부 전망과의 비교	107

Ⅱ. 2014~2018년 국가재정운용계획 분석 / 108

1. 재정정책 기조 분석	108

가. 2015년 예산안의 재정기조 분석	108

나. 최근 재정정책의 경기대응성 분석	112

2. 중기 재정목표 평가	120

가. 균형재정 목표 수립 필요	120

나. 재정지출 관리 목표	122

다. 국가채무비율 관리목표	124

3. 바람직한 중기재정 운용방향	126

가. 중기 경제전망의 예측력 제고 필요	126

나. 재정준칙 법제화 방안	133

다. 복지지출의 지속가능성 및 효율성 제고	138

라. 민간투자사업 활성화	147

마. 지방재정 건전성 제고	156

바. 장기 재정전망의 의의 및 필요성	165

첨부서류 분석

Ⅰ. 2013~2017년 국가재정운용계획 평가․분석 보고서 검토 / 171

1. 개관	171

2. 경제여건 변동 분석에 대한 검토	172

3. 재정여건 변동 분석에 대한 검토	174

4. 관리계획 평가․분석에 대한 검토	176

Ⅱ. 2014~2018년 국가채무관리계획 분석 / 179

1. 개관	179

가. 의의 및 작성배경	179

나. 작성범위	179

다. 2014~2018년 국가채무관리계획의 주요 내용	181

2. 변동추이 및 증가요인 분석	184

가. 국가채무 현황 및 추이	184

나. 국가채무 증가요인 분석	185

3. 2014~2018년 NABO와 행정부의 국가채무 전망 비교	188

4. 국가채무 수준 관리방안 검토	188

가. 적자성 채무의 급속한 증가	189

나. 공적자금 국채전환분 상환계획의 실현가능성 제고방안 필요	190

다. 공공부문 부채 관리계획 마련 필요	191

5. 국고채 시장의 효율적·안정적 운용	193

Ⅲ. 2014~2018년 국가보증채무관리계획 분석 / 195

1. 개관	195

2. 국가보증채무 현황 및 추이	195

3. 국가보증채무 전망 및 평가	198

가. 전망결과	198

나. 전망에 대한 평가	199

4. 국가보증채무 관리방안	203

Ⅳ. 2014~2018년 중장기 기금재정관리계획 분석 / 208

1. 개관	208

2. 재정수지 및 부채 현황	210

가. 재정수지 현황	210

나. 부채 현황	211

3. 행정부의 2014~2018년 중장기 기금재정 전망	213

가. 재정수지 전망	213

나. 부채 전망	215

4. 중장기 기금재정관리계획 평가 및 개선방향	217

가. 수입 및 지출추계의 정확성 제고 필요	217

나. 계획의 충실한 작성 필요	220

표 차례

[표 1] 2015년 예산안의 재정총량	4

[표 2] 국회예산정책처와 행정부의 2015년 경제성장률 전망치 비교	5

[표 3] 국회예산정책처와 행정부의 총수입 및 총지출 전망 비교	6

[표 4] 국회예산정책처와 행정부의 통합재정수지 및 관리재정수지 전망 비교	7

[표 5] 국회예산정책처와 행정부의 국가채무 전망 비교	9

[표 6] 2014년 주요 경제지표	10

[표 7] 고용관련 지표 추이	13

[표 8] 주가와 원달러 환율 최근 추이	13

[표 9] 41조원대의 재정 투입 패키지 내용	15

[표 10] 분야별 의무지출 전망	17

[표 11] 재정수지 및 국가채무 전망	18

[표 12] 총수입 추이	19

[표 13] 경기국면별 국세수입 탄성치 추이	20

[표 14] 2014~2015년 의무지출 항목별 현황	23

[표 15] 의무지출의 추이 및 전망(2007~2018년)	24

[표 16] 복지분야 의무지출 추이 및 전망(2007~2018년)	25

[표 17] 2015년 이자지출 예산안	27

[표 18] 2014~2018년 이자지출 전망	27

[표 19] 국가채무 이자비용 추이	28

[표 20] 연도별 국가채무 이자비용 및 국세수입	28

[표 21] 일본의 예산규모 및 국가채무 이자비용	29

[표 22] 외국인 국고채 보유규모	30

[표 23] 2013~2014년의 국가채무 현황 및 전망	31

[표 24] 2014~2015년 국가채무 전망	32

[표 25] 주요국 OECD 주요국의 일반정부 부채	33

[표 26] 1인당 국민소득 유사국가의 국가채무 비율(2013년 기준)	33

[표 27] 외국의 GDP 대비 국가채무 추이 및 전망	34

[표 28] 국가채무 및 적자성 채무의 추이 및 전망	36

[표 29] 주요국의 국가채무 비율과 1인당 국민소득 비교	36

[표 30] 인구 고령화 속도	37

[표 31] 주요국의 국가채무 비율과 인구고령화율 비교	37

[표 32] 중앙정부 공공기관 재무현황 추이	38

[표 33] 지방공기업 부채 추이	39

[표 34] EU 국가 및 우리나라의 국가채무 증가요인	41

[표 35] 우리나라의 국가채무 증가요인	42

[표 36] 총지출 대비 분야별 재원배분 비중 추이(최종예산 기준)	49

[표 37] GDP 대비 분야별 재원배분 추이(최종예산 기준)	50

[표 38] 2015년 예산안의 분야별 재원배분	51

[표 39] 2015년 SOC 분야 예산안	54

[표 40] 2015년 산업･중소기업･에너지 분야 예산안	56

[표 41] 2015년 공공질서‧안전 분야 예산안	58

[표 42] 2015년 보건‧복지‧고용 분야 예산안	60

[표 43] 2015년 교육 분야 예산안	62

[표 44] 2015년 R&D 분야 예산안	64

[표 45] 분야별 재정지출의 성장률 제고 효과	68

[표 46] 분야별 재정지출 1조원당 총수요유발효과(승수)	69

[표 47] 국가재정운용계획의 분야별 지출 계획의 변동성 및 전망오차	72

[표 48] ｢국가재정운용계획｣ 보건․복지․고용 분야 지출 전망 및 실적	75

[표 49] ｢국가재정운용계획｣ 일반․지방행정 분야 지출 전망 및 실적	76

[표 50] ｢국가재정운용계획｣ 교육 분야 지출 전망 및 실적	77

[표 51] ｢국가재정운용계획｣ SOC 분야 지출 전망 및 실적	78

[표 52] ｢국가재정운용계획｣ 산업․중소기업․에너지 분야 지출 전망 및 실적	79

[표 53] FY2012~2013년 주요국의 재정건전화 및 성장률제고 정책	84

[표 54] 1990~2012년 경기상황에 따른 분야별 재정지출(GDP갭 부호)	85

[표 55] 1990~2012년 경기상황에 따른 분야별 재정지출(GDP갭 변화분)	86

[표 56] 경기 호황․불황기의 총지출 변화	87

[표 57] 경기 상승․하강기의 총지출 변화	88

[표 58] 국회예산정책처와 행정부의 중기 경제전망 비교	92

[표 59] 2014~2018년 국내 경제전망	92

[표 60] 2014~2015년 총수입 전망	93

[표 61] 2014~2018년 총수입 전망	94

[표 62] 2014~2018년 NABO 전망과 행정부 전망 비교	96

[표 63] 2014~2018년 총지출 전망	98

[표 64] 2014~2018년 의무지출 전망	100

[표 65] 2014~2018년 재량지출 전망	101

[표 66] 2014~2018년 NABO 재정 전망과 행정부 총지출 전망 비교	102

[표 67] ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 총지출 계획	103

[표 68] 2014~2018년 통합재정수지 전망	104

[표 69] 2014~2018년 사회보장성기금수지와 관리재정수지 전망	104

[표 70] 국회예산정책처와 행정부의 재정수지 비교	105

[표 71] 2014~2018년 국가채무 전망	106

[표 72] 2014~2018년 국가채무 비교	107

[표 73] 재정기조 판단을 위한 재정지표 추이	110

[표 74] 경기상황과 재정기조 대비 결과(관리재정수지 기준)	115

[표 75] 경기상황과 재정기조 대비 결과(통합재정수지 기준)	116

[표 76] 경기상황과 재정기조 대비 결과(관리재정수지, 순융자 제외 기준)	116

[표 77] 국가재정운용계획상 중기재정운용 목표	120

[표 78] 국가재정운용계획의 GDP대비 관리재정수지 비율 전망	121

[표 79] 재량지출 증가율 및 CPI증가율의 비교	123

[표 80] 총수입과 총지출 결산 추이	124

[표 81] 2014~2018년 국가채무 전망 및 비교	125

[표 82] 2004~2008년까지 국가재정운용계획의 경제성장률 전망치와
실적치 비교	127

[표 83] 2009년 이후 국가재정운용계획의 경제성장률 전망치와
실적치 비교	127

[표 84] OECD 국가별 경제전망 수행 기관의 분포	130

[표 85] 국가별 재정준칙 운용 현황	135

[표 86] 독일의 재정수지 및 국가채무 추이	136

[표 87] 재정준칙의 도입 관련 법률개정안 현황	137

[표 88] 보건·복지·고용 분야 지출 추이: 2009~2013년	139

[표 89] 보건·복지·고용 분야 투자계획: 2014~2018년	140

[표 90] 소득분배 지표 추이	142

[표 91] OECD 국가들의 소득분배 지표	143

[표 92] OECD 국가들의 분야별 복지지출(2009년)	145

[표 93] 임금근로자의 종사상지위·월평균임금별 사회보험 가입률	146

[표 94] 민간투자 사업의 추진 방식별 비교	148

[표 95] 민간투자 사업의 현황	149

[표 96] ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 의한 민간투자 대상시설	150

[표 97] 추진방식별 민간투자사업 현황(2012년 12월 말 기준)	152

[표 98] 임대형민간투자사업(BTL) 중기 정부지급금추이	153

[표 99] 수익형민간투자사업(BTO)의 최소운영수입보장 현황	154

[표 100] 중앙정부 예산과 지방정부․지방교육예산 규모	156

[표 101] 지방자치단체 수입 예산의 종류별 추이	157

[표 102] 지방이전재원 전망 비교	159

[표 103] 지방교육청 누리과정 소요 재원 규모	160

[표 104] 지방자치단체 채무 전망 및 실적	161

[표 105] 국고보조사업의 국고보조금 및 지방비 부담 현황	163

[표 106] 포괄보조금 규모 현황	163

[표 107] 주요 선진국의 장기재정전망 보고서	165

[표 108] 국가재정운용계획 간 경제성장률 전망 비교	172

[표 109] 국가재정운용계획의 각 연도 경제성장률 비교	173

[표 110] 국가재정운용계획 간 재정총량 비교	174

[표 111] 총수입 규모의 변화	175

[표 112] ｢NABO 재정 전망｣과 ｢국가재정운용계획｣의 차이	178

[표 113] 국채 종류별 발행조건 및 발행방법	180

[표 114] 국가채무 차입 및 상환실적	181

[표 115] 2014년 이후 국가채무 내역별 전망	182

[표 116] 2009년 이후 국가채무 내역별 추이	185

[표 117] 2014~2018년 국가채무 전망 및 비교	188

[표 118] 국가채무 중 적자성 채무와 금융성 채무의 비율	189

[표 119] 공적자금 국채전환분 상환계획 및 상환실적	190

[표 120] 2002년 공적자금 상환계획의 2015년 이후
공적자금 국채전환분 상환계획	191

[표 121] 국가채무(부채) 지표별 주요 활용 현황	192

[표 122] 2014년 7월말 기준 연도별 국고채 만기도래 구조	193

[표 123] 만기물별 국고채 발행추이	194

[표 124] 만기물별 국고채 거래량	194

[표 125] 최근 보증채무 규모 추이	196

[표 126] 보증채무 채권 현황	197

[표 127] 국가보증채무 전망	199

[표 128] 국가보증채무 전망치 비교	200

[표 129] 2014~2018년 예보채상환기금채권 보증잔액 전망 및 근거	201

[표 130] 2015~2018년 순상환액 상세내역	201

[표 131] 2015~2018년 출자주식매각액 산정근거	202

[표 132] 2014~2018년 장학재단채권 보증잔액 전망 및 근거	203

[표 133] 한국장학재단의 대출 현황	205

[표 134] 한국장학재단의 상환 현황	206

[표 135] 학자금대출 연체자 현황	206

[표 136] 학자금대출 신용유의자 현황	207

[표 137] 중장기 기금재정관리계획 대상 기금 현황	209

[표 138] 2009~2013년 기금별 재정수지 추이	210

[표 139] 2009~2013년 기금별 부채 추이	212

[표 140] 2014~2018년 기금별 재정수지 전망	213

[표 141] 2014~2018년 기금별 부채 전망	216

[표 142] 기금재정수지 전망치 대비 실적치 비교	218

[표 143] 2013년 국민연금기금 결산 현황	219

[표 144] 사회보장성기금 주요 항목별 전망치 대비 실적치 비교	219

[표 145] 기금별 계획 작성 오류 및 의무 작성사항 미포함 사례	220

그림 차례

[그림 1] 통합재정수지 및 관리대상수지 추이	4

[그림 2] 국회예산정책처와 행정부의 통합재정수지 및
관리대상수지 전망 비교	8

[그림 3] 국회예산정책처와 행정부의 국가채무 전망 비교	9

[그림 4] 경기종합지수 추이	11

[그림 5] 소비자물가상승률 추이	12

[그림 6] 잠재성장률 추이 및 전망	16

[그림 7] 지출유형별 추이 및 전망 비교(2007~2018년)	25

[그림 8] 국가채무 이자비용 및 국세수입 추이	29

[그림 9] OECD 34개국의 국가채무 증가 속도	35

[그림 10] 분야별 지출과 총지출 및 경상성장률 증가율 비교
(2010~2015년 연평균)	44

[그림 11] 총지출 대비 분야별 지출의 비중 추이(2010년 vs. 2015년)	44

[그림 12] GDP 대비 분야별 지출의 비중 추이(2010년 vs. 2015년)	45

[그림 13] GDP 대비 분야별 재원배분 추이(2010~2015)	47

[그림 14] 총지출 대비 분야별 재원배분 추이(2010~2015)	47

[그림 15] 총지출 증가율과 경상성장률 추이	48

[그림 16] 분야별 재원배분 전년대비 증가율 추이	52

[그림 17] 분야별 재원배분의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	53

[그림 18] SOC 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	55

[그림 19] 산업‧중소기업‧에너지 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	57

[그림 20] 공공질서‧안전 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	59

[그림 21] 보건‧복지‧고용 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	61

[그림 22] 교육 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	63

[그림 23] R&D 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교	65

[그림 24] 국가재정운용계획의 분야별 지출 계획의 변동성 및 전망오차	73

[그림 25] ｢국가재정운용계획｣ 보건․복지․고용 분야 지출 전망 및 실적	75

[그림 26] ｢국가재정운용계획｣ 일반․지방행정 분야 지출 전망 및 실적	76

[그림 27] ｢국가재정운용계획｣ 교육 분야 지출 전망 및 실적	77

[그림 28] ｢국가재정운용계획｣ SOC 분야 지출 전망 및 실적	78

[그림 29] ｢국가재정운용계획｣ 산업․중소기업․에너지 분야
지출 전망 및 실적	79

[그림 30] 주요국과의 재원배분 비중 비교(2012년 기준)	81

[그림 31] 실질 GDP 성장률	82

[그림 32] 경제 위기 전·후 총지출 대비 분야별 지출 비중 비교	83

[그림 33] 2014~2018년 국회예산정책처의 총지출 전망	99

[그림 34] 2014~2018년 NABO 재정전망과 행정부 총지출 전망 비교	102

[그림 35] 국회예산정책처와 행정부의 관리재정수지 비교	106

[그림 36] 국가채무 규모의 추이와 전망	107

[그림 37] GDP갭 수준과 재정정책기조(관리재정수지 기준)	117

[그림 38] GDP갭 수준과 재정정책기조(통합재정수지 기준)	117

[그림 39] GDP갭 수준과 재정정책기조(관리재정수지-순융자 제외 기준)	118

[그림 40] GDP갭 변화분과 재정정책기조(관리재정수지 기준)	118

[그림 41] GDP갭 변화분과 재정정책기조(통합재정수지 기준)	119

[그림 42] GDP갭 변화분과 재정정책기조(관리재정수지-순융자 제외 기준)	119

[그림 43] 2014~2018년 국가재정운용계획상 총지출 및 재량지출 전망	123

[그림 44] 2009~2013년 ｢국가채무관리계획｣ 비교	126

[그림 45] 경제성장률 및 관리재정수지 전망치 대비
실적치 차이의 상관관계 분석(우리나라)	128

[그림 46] 경제성장률 및 관리재정수지 전망치 대비
실적치 차이의 상관관계 분석(EU 10개국)	129

[그림 47] 금융위기 전․후 OECD 국가별 경제전망 수행 기관의
비중 변화	131

[그림 48] 지니계수(가처분소득)의 변화추이	142

[그림 49] 연도별 재정자립도 추이	158

[그림 50] 지방자치단체 채무 추이	161

[그림 51] 우리나라 성별․연령별 인구 피라미드 변화	167

[그림 52] 국가채무 추이	186

[그림 53] 정부별 국가채무 구성요소	187

[그림 54] 국가보증채무 추이	196

[그림 55] 종류별 국가보증채무 추이 및 전망	204

[그림 56] 기금 유형별 재정수지 전망	214

2015년도 예산안 총량분석

Ⅰ. 2015년 예산안 개요

I. 2015년 예산안 개요 ∙

∙ 2015년도 예산안 총량분석

1. 편성방향과 재정총량

행정부는 ‘긴축지향의 축소균형에서 확대균형으로의 재정기조 전환’, ‘경제의 당면과제 해소를 위한 전략적 재원 배분’, ‘재정개혁을 통한 국민신뢰 ․ 재정건전성 회복의 기반 마련’을 기본방향으로 하는 ｢2015년 예산안｣을 편성하였다. 재정지출은 경제활성화, 안전사회 구현, 서민생활 안정 등 국민체감도를 제고하는 사업에 중점적으로 투입할 것을 계획하고 있다. 재정개혁 면에서는 첫째, 유사 ․ 중복사업의 통폐합과 재정개혁의 지속을 통한 재정지출의 효율화, 둘째, 재정사업의 정보공개 확대 등을 통한 국민눈높이 예산의 지향, 셋째, 예산외 자금을 예산내로 흡수하고 민간투자사업의 활성화를 통한 재정제도 선진화를 제시하고 있다.

｢2015년 예산안｣의 재정총량을 살펴보면 다음과 같다. 2015년 총수입은 2014년 예산(369.3조원) 대비 13.4조원(3.6%) 증가한 382.7조원으로 편성되었다. 국세수입은 내수부진, 원화절상 추세 등의 영향으로 2014년 예산(216.5조원) 대비 5.0조원(2.3%) 증가한 221.5조원으로 편성되었다. 국세외수입(세외수입 및 기금수입)은 국민연금 등 사회보장기여금 수입의 증가, 스포츠토토 판매수익금 등 재정 외 자금의 세입조치 등에 따라 전년(152.9조원) 대비 8.3조원(5.4%) 증가한 161.2조원으로 편성되었다.

2015년 총지출은 2014년 예산(355.8조원) 대비 20.2조원(5.7%) 증가한 376.0조원 규모로 편성되었다. 지출을 유형별로 보면, 의무지출은 기초연금, 공적연금의 성숙 등 복지 지출의 높은 증가세에 기인하여 2014년 예산(167.2조원) 대비 6.8조원(4.1%) 증가한 174.0조원으로 나타났다. 재량지출은 2014년 예산(188.6조원) 대비 13.4조원(7.1%) 증가한 202.0조원으로 편성되었다.

2015년 관리재정수지는 2014년(△25.5조원)에 비해 8.1조원이 악화되어 33.6조원의 적자를 기록할 것으로 전망되고 있다. 관리재정수지의 GDP 대비 비율은 △2.1%로 2009년(△3.8%) 이후 가장 높은 수준을 나타내고 있다. 국가채무는 2014년 527.0조원에서 43.1조원이 증가되어 2015년에 570.1조원에 이르며, GDP 대비 비율은 2014년 35.1%에서 2015년 35.7%로 0.6%p 증가할 것으로 전망되고 있다.

[표 ] 2015년 예산안의 재정총량

(단위: 조원, %, %p)

	2014년 예산 (A)	2015년 예산안 (B)	2014년 예산대비
			증감액 (B‒A)	증감률 (B‒A)/A
총수입	369.3	382.7	13.4	3.6
예산	243.7	249.1	5.4	2.2
국세수입	216.5	221.5	5.0	2.3
세외수입	27.3	27.6	0.3	1.1
기금	125.6	133.6	8.0	6.4
총지출	355.8	376.0	20.2	5.7
예산	250.8	259.1	8.3	3.3
기금	105.0	116.8	11.8	11.3
의무지출	167.2	174.0	6.8	4.1
재량지출	188.6	202.0	13.4	7.1
통합재정수지	13.5	6.8	‒6.7	-
(GDP 대비)	(0.9)	(0.4)	(‒0.5)	-
관리재정수지	‒25.5	‒33.6	‒8.1	-
(GDP 대비)	(‒1.7)	(‒2.1)	(‒0.4)	-
국가채무	527.0	570.1	43.1	8.2
(GDP 대비)	(35.1)	(35.7)	(0.6)	-
조세부담률	18.0	17.5	‒0.5	-
국민부담률	24.8	23.9	‒0.9	-

자료: 기획재정부

[그림 ] 통합재정수지 및 관리대상수지 추이

(단위: GDP 대비 %)

주: 1988~2013년은 결산, 2014년은 예산, 2015년은 예산안 기준임

자료: 기획재정부

2. 국회예산정책처 전망과 행정부 예산안의 비교

가. 경제전망

행정부는 세계경제의 완만한 회복세와 경기회복을 위한 정책노력 등으로 2015년 국내경제가 4.0%의 성장률을 시현할 것으로 전망하고 있다. 다만 중국의 경기 둔화 ․ 성장전략 전환, 세계교역량 증가세 둔화 등을 제약요인으로 보고 있다.

반면 국회예산정책처는 2015년 국내경제가 2014년(3.6%)보다 0.2%p 높아진 3.8%의 성장률을 보일 것으로 전망한다. 이러한 전망치는 행정부가 2015년도 예산안 편성 시 전제한 경제성장률(4.0%)보다는 0.2%p 낮은 수준이다. 국회예산정책처는 2015년 경상성장률을 5.6%로 2014년(4.6%)보다 1%p 높아질 것으로 예상하고 있으며, 이는 행정부 전망치 6.1%보다 0.5%p 낮은 수준이다.

국회예산정책처의 경제성장률이 행정부에 비해 상대적으로 낮은 것은 첫째, 세계교역량이 빠르게 개선되지 못한 가운데 중국의 수입수요 약화(질적성장전환정책과 중간재 및 부품의 자급율 상승)로 우리나라의 수출 회복세가 완만할 것으로 전망하기 때문이다. 둘째, 새 경제팀의 내수활성화대책 및 한국은행의 기준금리 인하에도 불구하고 취업구조의 취약성(저임금 생활서비스부문에 고령층과 임시직 고용의 증가세)과 실질임금의 상승세 둔화 등으로 내수회복세가 완만할 것으로 보이기 때문이다. 셋째, 기업의 수익성 악화추세, 자금조달여건의 양극화로 저수익 ‧ 저신용 기업들의 차환리스크가 상승(3년 연속 이자보상비율<영업이익 / 이자비용>이 100%미만인 한계기업 비중이 증가)하고 있고, 과차입 저소득계층의 원리금 상환부담(가계부채 부담 가중)으로 소비여력이 빠르게 개선되기 어려울 것이기 때문이다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 2015년 경제성장률 전망치 비교

	국회예산정책처 (A)	행정부 (B)	차이 (B-A)
경상경제성장률	5.6%	6.1%	0.5%p
실질경제성장률	3.8%	4.0%	0.2%p

자료: 국회예산정책처, ｢2015년 및 중기 경제전망｣, 2014. 10; 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 보도자료, 2014. 9

나. 총수입 및 총지출

행정부는 경기 회복세 둔화로 2015년 국세수입이 2014년 예산(216.5조원) 대비 5.0조원(2.3%) 증가한 221.5조원에 그치는데 반해, 국세외수입은 사회보장기여금 수입의 증가 ․ 재정 외 자금의 세입조치 등으로 2014년 예산(152.9조원) 대비 5.4% 증가한 161.2조원을 기록할 것으로 전망하였다. 이에 따라 2015년 총수입은 2014년 예산(369.3조원) 대비 3.6% 증가한 382.7조원으로 전망하였다.

반면 국회예산정책처는 완만한 경기회복세에 따라 2015년 총수입을 전년(356.8조원)에 비해 21.6조원(6.1%) 증가한 378.4조원으로 전망한다. 국회예산정책처는 2015년 국세수입을 행정부 전망치보다 3.4조원 낮은 218.2조원으로 전망한다. 이는 국회예산정책처가 2015년의 경기회복세를 행정부보다 미약할 것으로 예상하고, 금년 기업실적의 부진이 2015년 국세수입의 증가폭을 지체시키는 요인으로 작용할 것으로 전망하고 있기 때문이다. 국세외수입은 160.2조원으로 전망하고 있는데, 이는 행정부 예산안 161.2조원보다 1.0조원이 낮은 수준이다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 총수입 및 총지출 전망 비교

(단위: 조원)

	2014년 예산	2015년 예산안 (A)	2015년 NABO 전망(B)	차이 (B-A)
총수입	369.3	382.7	378.4	-4.4
국세수입	216.5	221.5	218.2	-3.4
국세외수입	152.8	161.2	160.2	-1.0
총지출	355.8	376.0	373.9	-2.1
의무지출	167.2	174.0	171.9	-2.1
재량지출	188.6	202.0	202.0	0.0

자료: 국회예산정책처, 기획재정부

행정부는 2015년 총지출을 2014년 예산(355.8조원) 대비 5.7% 증가한 376.0조원으로 편성하였다. 반면 국회예산정책처는 2015년 총지출을 정부 예산안(376.0조원)에 비해 2.1조원 적은 373.9조원으로 전망한다. 의무지출은 행정부 예산안보다 2.1조원 적은 171.9조원으로 전망하고, 재량지출은 예산안과 동일한 202.0조원을 반영하였기 때문이다.

다. 재정수지

통합재정수지는 예산(일반회계+특별회계)과 기금을 합한 재정수입과 재정지출의 차이를 나타내는 지표이며, 총수입에서 총지출을 차감하여 계산된다. 통합재정수지의 산출 시 회계･기금 간 내부거래는 이중거래를 제거하기 위해, 차입･채무상환은 진정한 재정거래가 아닌 보전(補塡)거래이므로 이들 수치를 제외하고 계산된다. 국회예산정책처는 2015년 통합재정수지를 예산안(6.8조원)보다 2.3조원 감소된 4.5조원으로 전망한다. 이는 2015년 예산안의 총수입이 382.7조원인데 반해, 국회예산정책처는 총수입을 378.4조원으로 전망하면서 양자간의 차이가 4.4조원으로 나타나고, 총지출의 경우 예산안과 국회예산정책처간 2.1조원의 차이에 기인하고 있다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 통합재정수지 및 관리재정수지 전망 비교

(단위: 조원, %, %p)

		2014년	2015년
통합 재정수지	NABO(A)	12.7	4.5
		(0.8)	(0.3)
	행정부(B)	13.5	6.8
		(0.9)	(0.4)
	차이(A-B)	‒0.8	‒2.3
		(‒0.1)	(‒0.1)
관리 재정수지	NABO(C)	‒25.5	‒34.9
		(‒1.7)	(‒2.2)
	행정부(D)	‒25.5	‒33.6
		(‒1.7)	(‒2.1)
	차이(C-D)	0.0	‒1.3
		(0.0)	(‒0.1)

자료: 국회예산정책처, 기획재정부

관리재정수지는 통합재정수지에서 사회보장성기금수지(흑자분)를 차감하여 산출되는 지표이며, 재정건전성을 보다 객관적이고 정확하게 판단하는 데 도움이 된다. 사회보장성기금은 국민연금기금, 사립학교교직원연금기금, 고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금 등 4개의 기금으로 구성된다. 현재 국민연금을 비롯한 사회보장성기금은 가입자의 기여를 바탕으로 장래에 수급자에게 상환해 주어야 할 급여의 책임준비금 성격이 강하다. 우리나라는 국민연금 등이 아직 성숙단계로 진입하지 않아 대규모 흑자를 시현하고 있어 사회보장성기금의 수지 흑자로 인해 통합재정수지가 개선된다는 점을 감안할 때 관리재정수지는 재정건전성을 측정하는 지표로서 유용성이 보다 높다고 할 수 있다. 국회예산정책처는 2015년 관리재정수지를 예산안(△33.6조원)보다 1.3조원 적자규모가 확대된 34.9조원 적자로 전망한다. 2014년 관리재정수지를 행정부와 국회예산정책처가 동일하게 25.5조원 적자로 전망했기 때문에 2015년에 행정부는 8.1조원, 국회예산정책처는 9.4조원 가량 관리재정수지가 악화될 것으로 보고 있다.

[그림 ] 국회예산정책처와 행정부의 통합재정수지 및 관리대상수지 전망 비교

(단위: 조원)

자료: 국회예산정책처, 기획재정부

라. 국가채무

｢국가재정법｣제91조 제1항에 따르면, 국가채무는 국가의 회계 및 기금이 부담하는 금전채무를 말하며, 국가의 회계 또는 기금의 발행채권, 차입금 및 국고채무부담행위와 지방정부 순채무 등으로 구성되어 있다. 지방정부 순채무는 지방정부의 지방채 및 지방교육채 잔액에서 중앙정부에 대한 채무잔액을 차감한 것으로 ｢국가재정법｣에 따른 국가채무의 범위에 속하지는 않지만, 국제비교 등을 위해 ｢국가채무관리계획｣에서 1997년 이후 매년 지방정부 순채무를 국가채무에 포함시키고 있다. 국가채무는 재정의 지속가능성을 평가하는데 가장 간단하고 광범위하게 사용되는 저량(stock) 지표이다.

국회예산정책처는 2015년 국가채무를 예산안(570.1조원)보다 1.3조원 높은 571.4조원으로 전망한다. GDP 대비 국가채무 비율은 2014년 35.3%에서 0.9%p 상승한 36.2% 수준으로 행정부의 35.7%보다 0.5%p 높게 전망한다. 2014년 및 2015년 국가채무의 전망은 국회예산정책처의 세입 전망과 지출 전망의 수치를 활용하여 통합재정수지와 관리대상수지를 산출한 후, 관리재정수지의 적자폭만큼 국가가 채권을 발행하여 조달한다고 가정한다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 국가채무 전망 비교

(단위: 조원, %, %p)

	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	2014년	2015년
NABO(A)	359.6 (31.2)	392.2 (31.0)	420.5 (31.6)	443.1 (32.2)	489.8 (34.3)	527.0	571.4
(GDP 대비 비율)						(35.3)	(36.2)
행정부(B)						527.0	570.1
(GDP 대비 비율)						(35.1)	(35.7)
차이 (A-B)						0.0	1.3
(GDP 대비 비율)						(0.2)	(0.5)

주: 국내총생산은 2008 SNA에 따른 GDP 신계열을 적용함

자료: 국회예산정책처, 기획재정부

[그림 ] 국회예산정책처와 행정부의 국가채무 전망 비교

(단위: 조원, GDP 대비 %)

Ⅱ. 재정총량 분석

II. 재정총량 분석 ∙

1. 재정운용여건 평가

가. 최근의 경제여건

2013년 2/4분기 이후 국내경제는 완만한 회복세를 보일 것으로 예상되었으나 세계경제 회복세 둔화, 세월호 사고 영향 등으로 회복세가 약화되고 있다. 2/4분기 중 실질 국내총생산(GDP)이 전년동기대비 전분기(3.9%)보다 낮은 3.5%의 성장률을 기록하고 전기대비로도 전분기(0.9%)에 비해 낮은 0.5% 성장률을 기록하였다. 특히 민간소비는 세월호 사고의 여파로 전년동기대비 전분기(2.5%)보다 낮은 1.5% 증가에 그치고 있다. 또한 통계청의 최근 ｢산업활동동향｣에 따르면, 8월의 설비투자가 기업의 수익성 악화, 투자심리 위축 등으로 세월호 사고시기인 2/4분기보다 부진한 것으로 나타났다. 8월의 설비투자는 전월동기대비 7월(2.8%)에 비해 낮은 △9.8%을 기록하였다.

[표 ] 2014년 주요 경제지표

(단위: %)

	2012	2013					2014
		1/4	2/4	3/4	4/4	연간	1/4	2/4
GDP(전기비)	-	0.6	1.0	1.1	0.9	-	0.9	0.5
GDP(전년동기비)	2.3	2.1	2.7	3.4	3.7	3.0	3.9	3.5
민간소비	1.9	1.7	2.1	2.1	2.2	2.0	2.5	1.5
건설투자	-3.9	1.9	9.8	8.8	5.4	6.7	4.3	0.2
설비투자	0.1	-12.7	-3.9	1.5	10.9	-1.5	7.3	7.7
지식재산생산물투자	8.6	6.6	7.3	5.3	9.7	7.3	7.3	5.7
총수출	5.1	5.6	5.9	2.6	3.2	4.3	4.5	3.7
총수입	2.4	-0.6	1.4	0.6	4.9	1.6	3.5	2.7

주: 총수출과 총수입은 재화와 서비스의 수출과 수입임

자료: 한국은행

대외적으로는 세계경제의 회복세가 예상보다 낮아 수출여건이 현저히 개선되지 않은 상황이다. IMF는 2014년 세계경제성장률 전망치를 3.7%(1월)→3.6%(4월)→3.4%(7월)→3.3%(10월)로 하향 조정하였다. 우리나라의 주요 수출지역인 개도국성장률 전망도 5.1%(1월)→4.9%(4월)→4.6%(7월)→4.4%(10월)로 하향 조정되었다. 최근 고용시장의 강한 회복세를 보이고 있는 미국과 달리 유로존과 중국 등 개도국의 경제성장세가 둔화되는 점이 세계경제에 부담으로 작용하였다. 이에 따라 상품수출(통관기준)도 1∼8월 중 전년동기대비 2.5% 소폭 증가에 그쳤다. 동기간 중 개도국 수출증가율은 0.9%에 불과하였다. 다만 수출과 수입 간의 차이가 커지면서 경상수지 흑자가 2014년 1∼8월 중 543억 달러로 2013년 동 기간(465억 달러)에 비해 78억 달러 증가하였다.

경기종합지수는 2/4분기 부진에서 벗어나 상승세로 전환했지만 회복세는 매우 더딘 상황이다. 현재의 경기상황을 보여주는 동행지수 순환변동치는 세월호 사고 이후 기준치(100)수준에 머물러 있었으나 경기회복기조에 따라 상승하여 2014년 8월에 전월대비 0.3p 상승한 100.5를 기록하였다. 향후 경기국면을 예고해 주는 선행지수 순환변동치는 2014년 2월과 3월 2개월 연속 하락하였으나 건설수주액, 수출입물가비율 등이 상승하여 2014년 8월에 전월 대비 0.8p 상승한 102.4를 기록하였다.

[그림 ] 경기종합지수 추이

자료: 통계청

소비자물가는 2014년 중 1%대의 낮은 상승률을 지속하면서 물가안정목표(2.5~3.5%)를 하회하고 있다. 2014년 9월 중 소비자물가는 전년동월대비 1.1% 상승하여 3개월 연속 상승폭이 축소되었다. 내수회복세가 미약하고, 국제유가 안정 및 환율 하락에 따른 수입물가의 하락(2014년 8월 중 전년동월대비 -9.9%)도 소비자물가 안정에 기여하고 있다.

[그림 ] 소비자물가상승률 추이

(단위: %)

자료: 통계청

노동시장은 취업자 증가폭이 크게 확대되면서 고용률이 증가하는 등 양적인 측면에서 양호한 흐름을 지속하고 있다. 2014년 8월 중 취업자수는 서비스업 등의 증가폭이 크게 확대되면서 전년동월대비 59.4만명 증가하였고, 고용률은 60.8%로 전년동월대비 0.8%p 상승하였다. 그러나 증가한 일자리에는 50세 이상 고연령층의 비중(2014년 8월 50~59세 고용률 74.4%)이 매우 높고, 높은 청년실업률(8월 15∼29세 실업률 8.4%) 문제가 지속되고 있다.

[표 ] 고용관련 지표 추이

(단위: 만명, %)

	2012	2013					2014
	연간	1/4	2/4	3/4	4/4	연간	1/4	2/4	8월
취업자수	43.7	25.7	32.4	42.1	54.1	38.6	72.9	46.4	59.4
고용률	59.4	57.7	60.2	60.3	60.0	59.5	58.8	60.8	60.8

주: 1) 취업자수는 전년동기대비
2) 고용률=취업자/15세이상인구*100

자료: 통계청

금융 및 외환시장은 엔화약세, 미국의 양적완화 축소와 금리인상에 따른 불확실성, 중동 ․ 우크라이나의 지정학적 불안 등으로 변동성이 확대되고 있다. 주가는 새 경제팀의 경기부양책으로 인한 향후 경기회복 기대감 등으로 반등하였으나, 최근 대내외 리스크 확대로 외국인이 순매도로 전환되면서 조정을 받고 있는 모습이다. 또한 환율은 경상수지 흑자 지속에도 불구하고 글로벌 달러 강세 심화와 엔화약세 가속화 등으로 1,060원대로 상승하였다.

[표 ] 주가와 원달러 환율 최근 추이

(단위: p, 원)

	’14.3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10.7일
코스피지수	1,985.6	1,961.8	1,995.0	2,002.2	2,076.1	2,068.5	2,020.1	1,972.9
원/달러 환율	1,064.7	1,033.2	1,020.1	1,011.8	1,027.9	1,014.0	1,055.5	1066.1

주: 기말 기준임

자료: 한국거래소, 한국은행

따라서 최근 국내 경기는 점차 개선되는 조짐을 보이고 있으나 회복세는 완만한 모습을 보이고 있다. 소비나 주택시장을 중심으로 회복조짐이 나타나고 있으나 대외리스크, 투자부진 지속 등이 제약요인으로 작용할 것으로 보인다. 국회예산정책처는 2014년 국내경제가 전년대비 3.6% 성장하여 2013년(3.0%)보다 0.6%p 높아질 것으로 전망하였다. 선진국의 경기회복 등으로 수출여건이 개선되는 가운데 내수도 완만하지만 증가세가 높아질 것이기 때문이다. 2015년 국내경제는 새 경제팀의 내수활성화 대책 및 한국은행의 기준금리 인하에도 불구하고 내수회복세가 완만할 것으로 보여 전년대비 3.8% 성장하여 2014년(3.6%)보다 0.2%p 증가하는데 그칠 것으로 보인다. 2014년 상반기 중의 소비자 물가수준은 소폭 상승하였으나, GDP디플레이터는 2/4분기에 0%를 기록함에 따라 2015년에도 전반적인 물가상승률이 크게 상승하지 않을 것으로 전망된다. 국내외 여건을 종합적으로 감안할 때, 향후 우리 경제는 내수가 완만하게 회복되는 가운데 세계경제성장률과 교역증가율이 점차 높아져 수출증가세도 회복되면서 비교적 안정적인 성장세를 나타낼 수 있을 것으로 전망된다.

나. 최근의 재정상황

올해 이후 우리 경제가 회복될 것으로 전망되지만, 최근 경제상황으로 볼 때 경기회복에 대한 불확실성이 여전히 존재하고 있다. 정부는 최근의 경기부진을 극복하고 확실하게 경기를 부양하기 위해 새 경제팀을 7월에 구성하면서 41조원 규모의 경기부양책을 마련하였다. 또한 정부는 2015년 예산안에서 총지출을 올해(355.8조원)보다 20.2조원(5.7%) 증가한 376조원으로 편성하였다. 경기가 상대적으로 나빴던 2011년과 2012년의 총지출 증가율(7.6%, 6.2%)과 비교하면 낮은 수준이지만 올해 총지출 증가율(2013년 본예산 대비 4.0%, 추경 대비 1.9%)이나 작년 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 제시한 연평균 재정지출 증가율(3.5%)을 초과하는 수준이다.

[표 ] 41조원대의 재정 투입 패키지 내용

(단위: 조원)

	주요내용	지원규모
재정	기금운용계획 변경(주택, 신용보증 등)1)	8.6
	재정집행률 제고(2013년 대비 0.5%p)1)	2.8
	민간 선투자 지원1)	0.3
	소계	11.7
	2015년 예산안도 최대한 확장적 편성	-
금융․외환	산은․기은․수은 등 정책금융 확대1)	10.0
	외평기금의 외화대출 지원 확대2)	50억불(약 5조원)
	안전투자펀드 조성2)	5.0
	2차 설비투자펀드 조성2)	3.0
	한은 금융중개지원대출 확대2)	3.0
	시장안정 P-CBO 추가발행3)	2.0
	선박은행 조성3)	1.0
	소계	29.0
합계		40.7

주: 1) 하반기 중 지원완료: 21.7조원,
2) 하반기부터 지원: 16.0조원,
3) 2015년 이후 지원: 3조원

자료: 관계부처 합동, ｢새 경제팀의 경제정책방향｣, 2014. 7.

우리 경제는 선진국 경제체제로 진입하면서 자본스톡과 투자 증가세가 점차 둔화되고 있으며, 인구고령화에 따라 생산가능인구도 점차 하락함으로써 성장잠재력이 점차 약화되고 있는 점도 감안해야 한다. 국회예산정책처는 향후 5년 동안(2014~2018년) 연평균 실질성장률이 3.7%로 동기간 연평균 잠재성장률 3.6%을 소폭 상회하는 수준의 경기회복 국면이 될 것으로 전망하였다. 2014년의 실질성장률은 3.6%로 잠재성장률(3.5%)보다 0.1%p 높고 2015년 이후에도 실질성장률이 동 기간의 잠재성장률보다 소폭 높을 것으로 전망된다. 경제활동참가율 상승과 정부의 적극적인 노동시장정책에 기인한 노동투입의 증가에도 불구하고, 글로벌 금융위기 이전 경기회복기에 비해 둔화된 투자와 정체된 총요소생산성 증가율로 인해 2016년 이후에도 잠재성장률이 3.6%대에 머물 전망이다. 따라서 정부는 경제전반의 생산성을 향상시켜 향후 잠재성장률을 제고하는 방향으로의 재정정책이 필요한 것으로 보인다.

[그림 ] 잠재성장률 추이 및 전망

자료: 국회예산정책처

최근 경기부진의 지속으로 인한 세수부족 하에 인구고령화에 따른 의무지출 증가 등으로 재정건전성을 확보해야 하는 상황이다. 국세수입은 2012년(예산대비△2.8조원)에 이어 2013년 예산대비 △8.5조원 2년 연속 결손 시현했으며, 올해도 대내외 경기여건의 불확실성 등으로 세입확대를 기대하기 어려운 상황이다. 2014년 1~7월 국세수입은 전년 동기(122.6조원)대비 1.8조원 증가한 124.4조원이나, 진도율은 전년 동기(60.7%)대비 3.2%p 하락한 57.5%로 나타났다. 또한 인구고령화 등에 따라 4대 공적연금 등 의무지출 소요가 지속적으로 발생하고 국정과제 ․ 지역공약 관련 재정소요가 본격화됨에 따라 재량적 재정정책의 여지가 점차 축소되고 있다. 금번 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 따르면, 총지출에서 의무지출이 차지하는 비중은 2014년 47.0%에서 2017년에 50%를 초과한 후 2018년 51.8% 수준까지 증가할 것으로 보인다. 지출 유형별로는 복지관련 의무지출이 가장 빠른 속도로 증가하고 있으며, 이러한 추세는 향후에도 지속될 것으로 보인다.

[표 ] 분야별 의무지출 전망

(단위: 조원, %)

		2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
	의무지출	167.2	174.0	192.2	205.1	219.6	7.1
		(47.0)	(46.3)	(48.8)	(50.2)	(51.8)
	지방이전재원	76.6	74.2	85.3	91.3	98.1	6.4
		(21.5)	(19.7)	(21.7)	(22.4)	(23.1)
	복지분야	69.8	77.3	83.6	89.7	96.4	8.4
		(19.6)	(20.6)	(21.2)	(22.0)	(22.7)
	이자지출	16.8	18.0	18.5	19.3	20.3	4.8
		(4.7)	(4.8)	(4.7)	(4.7)	(4.8)
	기타	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
		(1.2)	(1.2)	(1.2)	(1.2)	(1.2)
	재량지출	188.6	202.0	201.4	203.3	204.3	2.0
		(53.0)	(53.7)	(51.2)	(49.8)	(48.2)
	총지출	355.8	376	393.6	408.4	424	4.5
		(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)

주: ( )은 총지출 대비 비중임

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014.

경기여건이 점차 개선되면서 세입여건도 점진적으로 개선될 것으로 예상되나, 작년과 올해 큰 폭의 세수실적 부진 및 대내외 경기여건의 불확실성 등으로 세입확대를 기대하기 어려운 가운데, 재정지출은 경기부양, 국정과제 수행, 지방재정 지원 등으로 확대됨에 따라 재정건전성이 악화될 것으로 보인다. 관리재정수지는 2015년 △33.6조원(GDP 대비 △2.1%)로 글로벌 금융위기로 재정지출을 확대한 2009년(△43.2조원) 이후 최대 규모이며, 2018년은 △18.1조원(GDP대비 △1.0%)로 전망됨에 따라 이번 정부 임기 내인 2017년 균형재정 달성은 어려울 것으로 보인다.

총수입에 비해 증가한 세출재원을 국채발행을 통해 조달함으로써 2014년 예산 기준 국가채무는 527.0조원(GDP대비 35.1%)에서 2018년 691.6조원(GDP대비 36.3%)로 증가할 전망이다. 국가채무 이자지출도 2018년에 20조원을 넘어설 것으로 보인다. 2014~2018년 국가채무 증가율은 7.0%로 경상성장률(5.9%)이나 총수입 증가율(5.1%)보다 훨씬 빠르게 국가채무가 증가할 것으로 전망된다.

더 큰 문제는 국민의 세금으로 갚아야 할 적자성 채무가 2015년 314.2조원으로 처음으로 300조원을 넘어서고 2018년에 400조원에 달할 것으로 전망된다. 이에 따라 국가채무에서 차지하는 비중도 계속 늘어나 2018년에 58%에 육박할 것으로 전망된다. 적자성 채무가 2014년에서 2018년 동안 연평균 9.1% 증가하여 금융성 채무의 증가율(4.5%)보다 2배 정도 빨리 증가할 것으로 보인다.

[표 ] 재정수지 및 국가채무 전망

(단위: 조원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
관리재정수지	-25.5	-33.6	-30.9	-24	-18.1
(GDP대비)	(-1.7)	(-2.1)	(-1.8)	(-1.3)	(-1.0)
국가채무	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6	7.0
(GDP대비)	(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)
(국가채무대비)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)	(100.0)
적자성채무	282.7	314.2	349.6	378.6	400.2	9.1
(GDP대비)	(18.8)	(19.7)	(20.7)	(21.1)	(21.0)
(국가채무대비)	(53.6)	(55.1)	(56.8)	(57.4)	(57.9)
금융성채무	244.3	255.9	265.9	280.9	291.4	4.5
(GDP대비)	(16.3)	(16.0)	(15.7)	(15.6)	(15.3)
(국가채무대비)	(46.4)	(44.9)	(43.2)	(42.6)	(42.1)
경상성장률	5.3	6.1	6.1	6.1	6.1	5.9
총수입	369.3	382.7	404.6	428.1	450.8	5.1
국세수입	216.5	221.4	238.1	254.1	272.3	5.9

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014.

따라서 중기 재정운용은 재정건전성을 강화하는 방향으로의 긴축기조를 유지하되, 단기적인 경기대응을 위해 소폭의 재정적자를 용인할 필요가 있다. 향후 경기회복세가 크게 위축되지 않는 한, 확장적 재정운용에 대한 신중한 검토가 필요해 보인다. 또한 최근 경기부진이 구조적이고 복합적인 문제에서 비롯되었기 때문에 성장잠재력 확충 등 우리경제의 체질개선과 재도약을 뒷받침하기 위한 재원배분과 재정투자가 필요할 것으로 판단된다.

2. 재정위험요인 분석

가. 세수 증가세 둔화

경기부진이 장기화됨에 따라 세수부진이 지속되고 있다. 2010년 이후 총수입 증가율은 지속적으로 둔화되고 있으며, 2014년은 전년대비 1.4% 증가에 그쳐, 글로벌 금융위기를 겪었던 2009년(0.5%) 이후 최저치를 기록할 전망이다.

[표 ] 총수입 추이

(단위: 조원, %)

	2009 결산	2010 결산	2011 결산	2012 결산	2013 결산	2014 전망
총수입	276.4	299.5	323.0	341.8	351.9	356.8
(전년대비 증가율)	(0.5)	(8.4)	(7.9)	(5.8)	(3.0)	(1.4)

이러한 총수입 증가율의 둔화는 장기간 지속되고 있는 경기침체에 상당부분 기인하는 것으로 여겨지지만, 최근의 세수부족은 경상GDP성장률 하락만으로는 충분히 설명되기 어려운 측면이 있다. 아래 [표 13]는 경기 국면별로 경상GDP성장률과 국세수입 증가율을 나타내고 있다. 이에 따르면 2011~2013년간 경상GDP는 연평균 3.5% 증가하였으며, 국세수입은 이보다 낮은 2.4% 증가에 그쳤다. 이에 따라 동 기간 동안의 경상GDP에 대한 국세수입 증가율의 탄성치는 0.7 수준이다. 과거 경기침체 국면의 국세수입 탄성치가 0.8~0.9 수준이었던 것에 비해 낮은 수준이다. 즉 과거 경기침체시보다 경기부진에 따른 세수증가 둔화 속도가 최근 더 심화되고 있다. 이러한 현상은 최근의 세수감소에 경기적 요인뿐만 아니라 구조적인 원인이 내포되어 있을 것으로 해석된다.

국회예산정책처는 ｢2013회계연도 총수입 결산분석｣에서 금융위기 이후 제기된 우리 경제의 구조적인 변화가 세수에 영향을 미쳤을 가능성을 제시하였다. 내수부진의 누적, 서비스업의 수익성 악화, 개인의 소득여력 축소 등은 GDP성장률에 대한 세수탄력성을 둔화시킨다. 또한 2012년 이후 1%대의 저인플레이션이 지속되고 있는 현상 역시 재정수입의 탄성을 둔화시키는 원인으로 작용한다. 이와 같은 구조적인 세수부진 원인은 단기간에 해소되기 어려울 것으로 예상되며, 경기회복에도 불구하고 성장에 따른 자연 세수의 증가를 둔화시키는 요인으로 작용할 가능성이 있다는데 문제의 심각성이 있다.

[표 ] 경기국면별 국세수입 탄성치 추이

(단위: 기간 중 연률, %)

	경상성장률(A)	국세증가율(B)	국세탄성치(B/A)
1970~2013년	15.4	15.8	1.03
경기상승국면
'85~'88년	17.9	17.9	1.00
'89~'91년	20.8	19.5	0.94
'93~'96년	15.6	18.3	1.18
'99~'02년	9.5	11.2	1.18
'06~'08년	6.3	10.1	1.61
경기침체국면
'83~'85년	14.8	12.3	0.83
'92~'93년	13.2	11.5	0.87
'03~'05년	6.2	5.4	0.88
'11~'13년	3.5	2.4	0.70
경제위기시
'97~'98년	-1.0	-3.1	2.95
'08~'09년	3.8	-1.7	-0.44

주: 경기국면은 GDP갭이 양(+)이면 상승, 음(□)이면 침체기로 분류하였음

보다 근본적으로는 기업소득 증가대비 법인세 증가속도의 둔화, 자산시장의 정체, 무역자유화와 화석연료 수요량 감소 등 최근의 환경변화로, 과거 우리나라가 주로 의존하였던 세원 및 조세체계는 향후 큰 폭의 증가가 예상되는 재정수요를 안정적으로 뒷받침하기에는 한계가 있을 것으로 예상된다. 또한 가계소득이 뒷받침되지 않는 상황에서 고령화 사회의 도래는 저성장·저물가 구조로 귀착될 우려도 제기되고 있는 상황이다. 이 경우 세입여건은 일본의 사례에서 보듯이 지속적으로 약화될 가능성이 증대된다.

나. 의무지출의 증가에 따른 재정운용 경직성 문제

(1) 2015년 의무지출 현황

의무지출은 재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 단가, 대상 등이 결정되는 법정지출, 이자지출 및 기타의무지출이 있으며 재량지출은 총지출에서 의무지출을 제외한 지출이다. 법정지출에는 지방교부세와 지방교육재정교부금을 포함한 지방이전재원, 복지지출인 기초생활보장급여, 공적연금, 기초연금, 장애인연금, 영유아보육료지원, 실업급여, 산재급여, 건강보험지원 등이 포함된다. 이자지출은 재정적자보전 등을 위한 국공채 발행에 대한 이자상환, 우체국예금특별회계 이자지출 등으로 구성되어 있다. 기타의무지출에는 주한미군방위비분담금, 쌀소득보전고정직불금, 국제기구의무분담금 등이 포함된다. 재량지출에는 인건비, 국방비, SOC, R&D, 산업 및 환경 분야 등에 대한 투자가 포함된다. 규모 및 비중으로 살펴보면, 2014년 예산 기준으로 지방이전재원이 76.6조원(21.5%), 복지분야 법정지출이 69.8조원(19.6%), 이자지출이 16.8조원(4.7%), 기타의무지출이 4.1조원(1.2%), 재량지출이 188.6조원(53.0%)를 차지하고 있다.

행정부의 2015년 총지출 예산안은 2014년 예산(355.8조원) 대비 20.2조원(5.7%) 증가한 376.0조원이다. 이 중 의무지출은 2014년 예산(167.2조원) 보다 6.8조원(4.1%) 증가한 174.0조원으로 나타났다. 전년 대비 2015년 의무지출 증가율이 총지출 증가율에 비해 1.6%p 낮은 것은 2013년 세수부진에 따른 지방이전재원의 정산(△4.8조원), 영유아보육료와 우체국예금특별회계 등의 이자지출이 감소하였기 때문이다. 지방이전재원은 내국세, 종합부동산세 및 교육세로 산정되는데 2013년 세수부진으로 4.8조원이 2015년 지방이전재원 예산안에서 차감되었다. 영유아보육료의 경우 영유아 수의 감소로 보육료 지원대상이 축소될 것으로 전망되는 가운데 3~4세에 대한 국고지원분이 2015년부터 지방교육재정교부금으로 이관되면서 2014년 예산에 비해 3,269억원이 적은 3.0조원으로 편성되었다. 이자지출 중 약 20%를 차지하는 우체국예금특별회계 이자가 자체금리 변동에 따라 2014년 예산(2.3조원)에 비해 2015년 예산안에서 1,303억원 감소되는 것으로 편성되었다.

이와 같이 일부 의무지출 항목의 감소에도 불구하고 기초연금, 국민연금 및 사학연금, 건강보험 가입자지원(기금), 국민기초생활보장제도의 주거급여를 중심으로 복지분야 법정지출의 경우 2014년(69.8조원)에 비해 2015년 예산안(77.3조원)이 큰 폭으로 증가되었다. 우선, 65세 이상 저소득 노인에게 지급되는 기초연금의 경우 2014년 7월부터 단가가 최대 20만원으로 인상되었고 2015년에 1년분이 예산안에 반영되면서 2015년 예산안이 2014년에 비해 2.4조원(45.8%) 증가한 7.6조원으로 증가하였다. 인구고령화와 제도의 성숙으로 연금수급자가 증가하면서 국민연금의 경우 2014년 대비 2.0조원(13.8%) 증가한 16.6조원으로, 사학연금은 2014년 2.3조원에서 2,889억원(12.8%)증가한 2.6조원으로 증가할 전망이다. 또한 담배가격 인상에 따른 건강증진기금 수입의 증가로 국민건강보험공단에 대한 지원이 2014년에 비해 4,994억원(49.0%) 증가한 1.5조원에 이를 것으로 계획되었다. 마지막으로 국민기초생활보장제도가 2014년 10월부터 통합급여에서 개별급여로 전환되고 부양자 기준이 완화되면서 주거급여의 기준임대료가 지역별 · 가구원수별로 설정되고 이로 인해 2015년 예산안이 2014년 예산에 비해 3,628억원(49.8%) 증가된 1조 913억원으로 편성되었다.

｢국민건강보험법｣제108조와 ｢건강증진기금법｣부칙에 따라 담배 판매수익을 기반으로 하는 건강증진기금에서 건강보험 예상수입의 6%를 국민건강보험공단에 한시적으로 제공하도록 규정하고 있다. 다만, 2006년부터 그 지원 규모를 부담금 예상수입액의 65% 이내로 규정하고 있어 건강보험 예상수입 6%에 미달되는 금액이 지원되었으나 이번 담배가격 인상으로 지원규모가 증가하게 된다.

[표 ] 2014~2015년 의무지출 항목별 현황

(단위: 억원, %)

항목	분류	세부내역	2014예산	2015예산안	증감액	증감률
지방이전 재원	지방이전 재원	지방교부세	356,982	346,832	-10,150	-2.8
		지방교육재정교부금	408,681	395,206	-13,475	-3.3
		소 계	765,663	742,038	-23,625	-3.1
복지 분야 법정 지출	국민 기초 생활 보장	생계급여	25,240	26,336	1,096	4.3
		주거급여	7,285	10,913	3,628	49.8
		교육·해산·장제급여	1,323	1,374	51	3.9
		의료급여	44,366	45,120	754	1.7
		소 계	78,214	83,743	5,529	7.1
	건강 보험	가입자 지원(일반)	53,030	55,789	2,759	5.2
		가입자 지원(기금)	10,191	15,185	4,994	49.0
		공·교 국가부담금	6,441	6,464	23	0.4
		소 계	69,662	77,438	7,776	11.2
	4대 공적 연금	국민연금	145,814	165,875	20,061	13.8
		공무원연금	123,612	132,448	8,836	7.1
		사학연금	22,628	25,517	2,889	12.8
		군인연금	28,037	28,582	545	1.9
		소 계	320,091	352,422	32,331	10.1
	노인 부문	기초연금	52,001	75,824	23,823	45.8
		노인장기요양보험	5,849	5,972	123	2.1
		소 계	57,850	81,796	23,946	41.4
	보훈 부문	보상금	23,435	24,539	1,104	4.7
		간호수당	609	600	-9	-1.5
		참전명예수당	5,122	5,483	361	7.0
		보훈 및 위탁병원진료	4,993	5,103	110	2.2
		기타	3,544	3,579	35	1.0
		소 계	37,703	39,304	1,601	4.2
	사회 보험	고용보험	47,007	50,847	3,840	8.2
		산재보험	39,305	40,845	1,540	3.9
		소 계	86,312	91,692	5,380	6.2
	보육 및 장애인	영유아보육	33,292	30,023	-3,269	-9.8
		장애수당(기초)	529	699	170	32.1
		장애인연금	4,660	5,618	958	20.6
		소 계	38,481	36,341	-2,141	-5.6
	기타	기타 복지지출	9,416	10,371	955	10.1
	합 계		697,730	773,107	75,378	10.8
이자 지출	이자 지출	공공자금관리기금	116,393	129,622	13,229	11.4
		국민주택기금	15,926	15,570	-356	-2.2
		우체국예금특별회계	23,138	21,835	-1,303	-5.6
		기타이자	12,367	12,637	270	2.2
		소 계	167,824	179,664	11,840	7.1
기타 의무지출			40,666	45,155	4,489	11.0
의무지출 합계			1,671,883	1,739,964	68,082	4.1

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014

(2) 의무지출의 증가추세

2007~2013년 동안 의무지출의 추이를 살펴보면, 연평균 증가율은 7.7%로 총지출(6.0%), 재량지출(4.6%) 보다 각각 1.7%p, 2.1%p 높은 것으로 나타났다. 특히, 복지지출의 연평균 증가율이 10.3%로 높았던 것은 저출산 고령화에 따른 복지제도 확충과 연관이 깊다. 예를 들면, 2008년에 노인장기요양보험과 기초노령연금이 도입되었고 국민연금 완전노령연금 수급자가 발생되어 국민연금 연금수급이 본격화되었으며 2009년 이후 영유아보육료지원 대상과 단가가 확대되었다. 또한, 2010년 장애인연금이 도입되었고 2013년에 0~5세 무상보육이 실시된데 주로 기인한다. 이로 인해 의무지출의 비중이 총지출 대비 2007년에 42.0%에서 2013년에 46.3%로 증가하였다.

[표 ] 의무지출의 추이 및 전망(2007~2018년)

(단위: 조원, %)

	2007	2009	2011	2013	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
										’07~ ’13	’14~ ’18
총지출	238.4	294.0	304.4	337.7	355.8	376.0	393.6	408.4	424.0	6.0	4.5
의무 지출	100.2	121.3	139.9	156.3	167.2	174.0	192.2	205.1	219.6	7.7	7.1
(비중)	(42.0)	(41.3)	(46.0)	(46.3)	(47.0)	(46.3)	(48.8)	(50.2)	(51.8)	-	-
지방 이전 재원	50.8	58.6	65.4	74.6	76.6	74.2	85.3	91.3	98.1	6.6	6.4
복지 지출	34.6	45.8	52.3	62.4	69.8	77.3	83.6	89.7	96.4	10.3	8.4
기타 지출	3.3	3.5	6.1	4.0	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	3.3	4.6
이자 지출	11.5	13.4	16.1	15.3	16.8	18.0	18.5	19.3	20.3	4.9	4.8
재량 지출	138.2	172.7	164.5	181.4	188.6	202.0	201.4	203.3	204.3	4.6	2.0
(비중)	(58.0)	(58.7)	(54.0)	(53.7)	(53.0)	(53.7)	(51.2)	(49.8)	(48.2)	-	-

자료: 1) 2007~2013년은 결산, 2014년은 예산, 2015~2018년은 행정부의 중기지출전망

2) 의무지출 규모는 2007~2013년의 경우 정부와의 협의 하에 설정한 의무지출 산출기준에 근거하여 국회예산정책처가 추산하였으며 이후는  ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣(대한민국정부, 2014)을 참조

국가재정운용계획에 따르면, 2014~2018년 동안 의무지출의 연평균 증가율은 7.1%로 총지출 증가율 4.5%에 비해 1.6%p 높아져 2017년에는 총지출 대비 의무지출의 비중이 50.2%에 이를 전망이다. 이는 주로 복지분야 의무지출의 증가에 기인하는데 연평균 증가율이 8.4%로 총지출 증가율(4.5%) 보다 3.9%p, 재량지출(2.0%) 보다 6.4%p 높게 증가하는 것으로 나타났다. 특히, 공적연금(11.0%), 기초연금(15.0%), 건강보험 및 노인장기요양보험(6.8%)를 중심으로 증가세가 두드러질 것으로 보인다.

[그림 ] 지출유형별 추이 및 전망 비교(2007~2018년)

(단위: 조원)

[표 ] 복지분야 의무지출 추이 및 전망(2007~2018년)

(단위: 조원, %)

	2007	2009	2011	2013	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
										’07~ ’13	’14~ ’18
사회 보험	25.0	32.2	36.7	43.9	48.2	52.8	57.9	63.2	68.7	9.8	9.3
건강 보험 외	4.1	5.5	6.1	7.1	7.6	8.3	8.7	9.1	9.8	9.5	6.8
산재 보험	3.2	3.6	3.6	4.0	3.9	4.1	4.3	4.4	4.5	3.4	3.7
고용 보험	2.6	4.4	4.1	4.4	4.7	5.1	5.3	5.5	5.8	9.1	5.2
공적 연금	15.1	18.6	22.9	28.4	32.0	35.2	39.7	44.2	48.6	11.2	11.0
공공 부조	9.6	13.6	15.6	18.5	21.6	24.5	25.7	26.5	27.7	11.6	6.4
국민 기초	6.2	6.6	6.9	7.7	7.8	8.4	8.6	8.9	9.2	3.6	4.0
기초 연금	0.0	2.5	2.8	3.2	5.2	7.6	8.0	8.5	9.1	14.9	15.0
기타 복지	3.4	4.6	5.9	7.6	8.6	8.6	9.0	9.1	9.5	14.6	2.5

(3) 의무지출의 효율적 관리방안 모색 필요

2007년 이후 의무지출은 매년 1%p씩 증가해 오고 있고 2017년에는 재정지출의 50%를 초과할 전망이다. 뿐만 아니라 2014년 기준으로 재량지출 중 인건비 등 경직성 경비가 34.3조원(9.6%), 국방비의 재량지출 부분이 22.7조원(6.4%)을 차지하고 있어 정부가 재량으로 조정 가능한 비경직성 지출은 134.4조원(36.9%)에 불과한 것으로 나타났다. 향후 고령사회로 진입할 경우 추가적인 제도의 확장 없이 공적연금, 기초연금, 건강보험 등을 중심으로 의무지출이 가파르게 증가되어 재정의 신축성과 경기대응력을 저하시킬 것으로 보인다. 이런 측면에서 거시 총량적 차원에서 의무지출에 대한 관리가 필요해 보인다. 현행 재정법 하에서 신규 복지제도가 도입될 때마다 법안비용추계, 예비타당성 조사 등이 이루어지고 있다. 그러나 전체 의무지출에 미치는 영향이나 복지제도간의 우선순위에 대한 고려나 통제는 이루어지지 않고 있다. 이를 개선하기 위해 신규 복지제도가 도입될 때마다 중장기적으로 재정지출, 재정수지, 국가채무 등 재정 총량에 미칠 영향 등을 분석하여 그 도입 여부와 초기 사업규모를 결정하는 절차가 필요해 보인다. 또한, 선거와 관련하여 경쟁적으로 복지제도의 공약이 이루어지고 이로 인해 선거 후 의무지출이 증가할 수 있다는 점에서 이를 사전에 제어할 수 있는 제도의 마련이 필요해 보인다.

국회예산정책처, ｢2014 재정수첩｣, 국회예산정책처, 2014, 25쪽.

보건 및 사회복지분야의 경우, 중기재정지출이 500억원 이상 사업이 해당된다.

“선거에 따른 재정변수의 주기적인 변화에 관한 연구” (김성태, 2011)에 따르면, 선거 이듬해마다 국민부담률과 총수입이 감소하고 보건복지부문의 의무지출과 재량지출이 증가하여 통합재정수지가 적자를 보였던 것으로 나타났다.

네덜란드와 호주의 경우, 국민에게 알릴 목적으로 또는 선거후 내각구성 시 연립내각협의안의 기초로 활용할 목적으로 선거공약에 대한 비용추계를 실시하고 있다.

다. 국가채무 이자비용 증가

(1) 이자지출 및 국가채무 이자비용 현황

2015년 예산안의 의무지출 계획 중 이자지출은 18.0조원으로 2014년 예산 16.8조원에서 1.2조원(7.1%) 증가된 규모이다. 특히 적자성 국가채무와 관련이 높은 공공자금관리기금의 이자지출이 2014년 11.6조원 대비 1.3조원(11.4%) 증가하여 심각성이 부각된다.

[표 ] 2015년 이자지출 예산안

(단위: 억원, %)

	2013년	2014년	2015년	증감
	결산	예산(A)	예산안(B)	B-A	(B-A)/A
공공자금관리기금	103,340	116,393	129,622	13,229	11.4
국민주택기금	15,759	15,926	15,570	-356	-2.2
우체국예금특별회계	20,522	23,138	21,835	-1,303	-5.6
기타	13,462	12,367	12,637	270	2.2
이자지출 합계	153,083	167,824	179,664	11,840	7.1

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014

이와 같은 이자지출의 증가추세는 적자성 채무 증가에 따라 2018년 20조원을 초과할 전망이다. 2014~2018년 이자지출 증가율은 4.8%로, 공공자금 관리기금의 이자지출의 증가(7.1%)가 전체 이자지출 증가율을 견인하고 있다.

[표 ] 2014~2018년 이자지출 전망

(단위: 억원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
공공자금관리기금	116,393	129,622	133,381	141,251	153,323	7.1
국민주택기금	15,926	15,570	17,118	17,236	14,014	-3.1
우체국예금특별회계	23,138	21,835	22,018	22,060	22,258	-1.0
기타	12,367	12,637	12,801	12,655	13,021	1.3
이자지출 합계	167,824	179,664	185,318	193,202	202,616	4.8

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014

우리나라의 2013년말 국가채무 이자비용은 18.8조원으로 전년대비 0.3조원 감소한 규모이다. 국가채무의 절대규모가 증가하였으나, 최근 저금리로 인해 이자부담(국민주택채권 이자 0.3조원)이 다소 감소하였기 때문이다. 국가채무 이자비용 중 88.8%(16.7조원)를 국고채 이자비용이 차지하고 있다.

국가채무의 이자비용과 예산안의 이자지출의 차이는 국고채(원화표시 외평채 부분) 이자, 우체국특별회계 이자 등에 기인한다.

[표 ] 국가채무 이자비용 추이

(단위: 조원, %)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국가채무이자비용	11.4	13.0	13.4	14.4	17.1	18.9	19.1	18.8
○ 국채이자 (국채잔액 대비,%)	11.1 (4.2)	12.5 (4.5)	13.0 (4.5)	14.2 (4.2)	17.0 (4.6)	18.8 (4.7)	19.0 (4.5)	18.7 (4.1)
국고채	8.8	10.3	11.5	12.9	15.1	16.4	16.7	16.7
국민주택채권	1.1	1.3	1.1	1.0	1.5	2.0	1.9	1.6
외평채(원화표시)	0.7	0.4	0.1	-	-	-	-	-
외평채(외화표시)	0.4	0.4	0.4	0.3	0.4	0.4	0.4	0.4
○ 차입금이자 (차입금잔액 대비,%)	0.4 (6.3)	0.5 (8.8)	0.3 (8.8)	0.2 (3.7)	0.1 (2.9)	0.09(3.6)	0.05 (2.2)	0.05 (2.8)
국내차입금	0.1	0.3	0.1	0.1	0.03	0.04	0.02	0.03
해외차입금	0.3	0.2	0.2	0.1	0.07	0.05	0.03	0.02

자료: 대한민국 정부, ｢국가채무관리계획｣, 각 연도

(2) 국세수입 증가율 보다 빠른 국가채무 이자비용

이자지출은 재정자금의 조달을 위해 지급해야 하는 불가피한 비용이라는 측면이 있다. 하지만 이자비용의 증가속도가 국세가 증가하는 속도보다 빠르다면 향후 재정위험 요인으로 나타나게 될 것으로 보인다.

국세 규모는 2005년 127.5조원에서 2013년 201.9조원으로 연평균 5.9% 증가하였으나 국가채무 이자비용은 이보다 높은 연평균 8.4% 증가한 것을 살펴볼 수 있다.

[표 ] 연도별 국가채무 이자비용 및 국세수입

(단위: 조원)

	국가채무 이자비용	국세수입
2005	9.9	127.5
2006	11.4	138.0
2007	13.0	161.5
2008	13.4	167.3
2009	14.4	164.5
2010	17.1	177.7
2011	18.9	192.4
2012	19.1	203.0
2013	18.8	201.9
연평균 증가율	8.4%	5.9%

자료: 대한민국 정부, ｢국가채무관리계획｣, 각 연도, 기획재정부

[그림 ] 국가채무 이자비용 및 국세수입 추이

(단위: 조원)

(3) 일본에서의 시사점

과거 일부 선진국에서는 이자지출을 제외한 기초재정수지는 균형재정을 유지할 수 있었으나, 이자지출의 증가로 인해 적자재정을 운영했던 경험을 가지고 있다. GDP의 200%를 상회하는 국가채무를 지니고 있는 일본의 경우 국가채무 이자비용이 총지출의 약 1/4를 차지하고 있다.

[표 ] 일본의 예산규모 및 국가채무 이자비용

(단위: 억엔)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
총예산 (A)	830,613	885,480	915,810	924,115	903,340	926,115	958,823	1,016,806
국가채무 이자비용 (B)	201,632	202,437	206,491	215,491	219,442	222,415	232,702	258,238
비중 (B/A)	24.3	22.9	22.5	23.3	24.3	24.0	24.3	25.4

자료: 일본 재무성 홈페이지 및 주일한국대사관

세수를 확보하더라도 이자지출이 과도하다면 재정사업에 투입될 재원이 그만큼 적어지게 된다. 따라서 행정부는 가능한 재정건전성 확보에 노력하여 국가채무 수준을 유지·관리함으로서 국가채무이자비용이 국세수입보다 급속히 증가하지 않도록 관심을 가질 필요가 있다.

또한 1997년 외환위기 당시 채권시장을 외국인에게 완전히 개방한 이후 외국인들의 국채 투자가 꾸준히 증가하고 있는 점도 국가채무 이자지출 증가와 함께 고려해 봐야 할 부분이다. 2013년 외국인 국고채 보유규모는 58.3조원으로 총 국고채 잔액 400.7조원의 14.5% 수준에 달한다.

[표 ] 외국인 국고채 보유규모

(단위: 조원, %)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국고채 잔액(A)	227.4	239.3	280.9	310.1	340.1	362.9	400.7
외국인 보유(B)	25.3	20.1	27.5	47.7	60.9	56.9	58.3
비중(B/A)	11.1	8.4	9.8	15.4	17.9	15.7	14.5

자료: 기획재정부

국가채무가 GDP 대비 200%를 상회하는 일본은 2012년 총 국고채 잔액 960.4조엔 중 약 9%를 외국인 투자자들이 소유하는 것으로 나타났다. 따라서 [표 21]에서 본 바와 같이 2012년 일본 전체 예산 90조엔 중 24.3%인 22조엔이 국가채무의 이자비용으로 지출된다고 하더라도 그 중 약 91%는 일본국민들의 금융소득으로 환류되는 것을 알 수 있다. 그러나 우리나라의 2013년 국고채 이자비용(16.7조원) 중 약 14.5%(2.4조원)는 국민소득으로 환류되지 못한 채 국외로 유출되는 점은 예의주시해야 할 필요가 있다.

향후 우리나라는 저출산 · 고령화에 따른 재정지출 증가와 통일비용 등 국가채무가 증가할 요인이 존재한다. 따라서 재정건전화 방안을 통해 국가채무 총량수준을 관리함으로써 이자비용이 급속하게 증가하지 않도록 관심을 가질 필요가 있다.

3. 국가채무 분석

가. 2015년 국가채무 전망

국가채무는 국가의 회계 및 기금이 부담하는 금전채무를 말하며 ｢국가재정법｣ 제91조 제1항), 구체적으로 국가의 회계 및 기금이 차입 ․ 발행한 채권(국채), 차입금 및 국고채무부담행위 등을 포함한다.

국채는 국가가 발행한 채권으로 국고채권, 국민주택채권, 외국환평형기금채권으로 구분되며, 차입금은 정부가 한국은행 등으로부터 증권의 발행 없이 차입한 자금을 의미한다. 국고채무부담행위는 국가가 예산의 확보 없이 미리 채무를 지는 행위를 말하는데, 국회의 의결을 받은 범위 내에서만 가능하다.

[표 ] 2013~ 2014년의 국가채무 현황 및 전망

(단위: 조원, %, %p)

	2013		2014	2014년말 전망
	추경	결산	예산 (A)	차입	상환	잔액 (B)	차이 (B-A)
국가채무 총계	480.3	489.8	514.8	-	-	527.0	12.2
(GDP 대비, %)	(36.2)	(34.3)	(36.4)	-	-	(35.1)	(1.3%p)
중앙정부	461.9	464.0	496.8	114.4	79.9	499.5	2.7
국채	457.1	459.5	491.3	110.0	74.8	494.7	3.4
국고채	401.3	400.7	438.8	97.5	59.3	438.9	0.0
국민주택채권	46.7	51.3	45.0	10.5	12.7	49.1	4.1
외평채	9.2	7.5	7.6	2.1	2.8	6.8	-0.8
차입금	1.9	1.9	2.6	2.5	1.8	2.6	-0.0
국내차입금	1.7	1.7	2.5	2.5	1.7	2.5	-
해외차입금	0.2	0.1	0.06	-	0.1	0.05	-0.0
국고채무부담행위	2.8	2.7	2.9	1.9	2.3	2.3	-0.7
지방정부순채무	18.4	25.7	18.0	-	-	27.4	9.5

주: 구성항목별 합계 및 차감금액은 소수점 이하 단수조정으로 상이할 수 있음

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014.

2013년 결산 기준 국가채무 현황을 보면, 전체 국가채무는 489.8조원으로 2012년보다 46.7조원(10.5%) 증가한 것이며 국채가 459.5조원, 차입금이 1.9조원, 국고채무부담행위가 2.7조원, 지방정부 순채무가 25.7조원을 차지하고 있다. 2014년 행정부의 국가채무 전망은 2013년에 비해 37.2조원 증가한 527.0조원(GDP 대비 35.1%) 규모로 보인다. 이는 2014년 예산(514.8조원)보다 12.2조원 증가한 규모이다. 예산 대비 증가 규모는 국민주택채권 증가(4.1조원), 지방정부 순채무 증가(9.5조원) 등에 기인한다.

지방정부 순채무 증가 9.5조원 중 5.3조원은 저금리 차환(저금리 지방채를 발행하여 민간에서 차입하고 공공자금 관리기금의 고금리 지방채를 상환)규모이나 공공자금 관리기금에서 여유자금으로 보유함으로써 국가채무 규모가 증가하였다.

외평채 감소(△0.8조원), 국고채무부담행위 감소(△0.7조원)

[표 ] 2014~2015년 국가채무 전망

(단위: 조원, %)

	2014년 (행정부전망)	2014년 (NABO 전망)	2015년 (행정부전망)	2015년 (NABO 전망)
국가채무 (GDP대비 비중)	527.0 (35.1)	527.0 (35.3)	570.1 (35.7)	571.4 (36.2)

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014.
국회예산정책처.

국회예산정책처의 2015년 국가채무 전망 산출에는 수입과 지출을 각각 국회예산정책처의 세입 전망과 지출 전망의 수치를 활용하였으며, 관리재정수지 적자폭만큼 국가가 채권을 발행하여 조달한다고 가정하고 있다. 또한, 금융성 채무는 행정부 계획과 동일하게 변동한다고 가정하고 있다. 따라서 국회예산정책처는 2015년 국가채무가 전년보다 44.4조원 증가한 571.4조원에 이를 것으로 보인다. 이는 2015년 행정부 계획인 570.1조원에 비해 1.3조원 큰 규모임을 알 수 있다. 이와 같은 차이는 관리재정수지 전망치 상이에 기인한다.

나. 외국과의 비교를 통한 국가채무 적정성 분석

(1) 국가채무 총량 비교

OECD 자료에 따르면 2013년 우리나라의 GDP 대비 국가채무 비율은 36.5%로 OECD 평균(109.5%), 일본(224.6%), 미국(104.3%), 영국(99.3%), 독일(85.9%) 등에 비해 낮은 규모를 보이고 있다. 우리나라의 1인당 국민소득(2013년 US$25,977)과 유사한 국가인 포르투갈, 그리스, 슬로베니아, 스페인 등과 비교해도 우리나라의 국가채무 비율이 위험한 수준으로 인식되기 힘들어 보인다.

[표 ] 주요국 OECD 주요국의 일반정부 부채

(단위: GDP 대비 %)

	‌2008	‌2009	‌2010	‌2011	‌2012	‌2013	‌2014	‌2015
프랑스	79.3	91.4	95.7	99.3	109.3	112.6	115.1	116.1
독일	69.9	77.5	86.2	85.8	88.5	85.9	83.9	79.8
일본	171.1	188.7	193.3	209.5	216.5	224.6	229.6	232.5
한국	28.3	31.0	31.8	33.3	34.8	36.5	37.9	39.0
영국	57.3	72.1	81.7	97.1	101.6	99.3	101.7	103.1
미국	72.6	85.8	94.6	98.8	102.1	104.3	106.2	106.5
유로지역 (15개국)	78.0	88.8	93.9	95.9	104.4	106.7	107.7	106.9
OECD평균	79.9	91.2	97.5	102.1	107.1	109.5	111.1	111.2

자료: OECD Economic Outlook No 95.

[표 ] 1인당 국민소득 유사국가의 국가채무 비율(2013년 기준)

(단위: 달러, GDP 대비 %)

	1인당 GDP	국가채무 비율
포르투갈	21,035	139.4
그리스	21,910	186.0
슬로베니아	22,729	80.5
한 국	25,977	36.5
스페인	29,118	104.0

자료: Worldbank, OECD

하지만, 국가채무 수준의 적정성에 관한 판단을 신흥국의 국가채무 평균, 채무의 증가 속도, 경제수준, 인구고령화 정도 등도 고려하여 국제비교를 해볼 필요가 있다. 왜냐하면 GDP 대비 국가채무 비율이 OECD 국가에 비해 외형적으로 낮은 수준이라고 해서 우리나라의 재정이 상대적으로 건전하다고 단언할 수 없기 때문이다.

먼저 선진국들의 GDP 대비 국가채무 평균은 2013년 106.2%인 것에 반해 신흥국 및 중진국들의 국가채무 평균은 우리나라와 유사한 39.7%를 기록하고 있다. 특히 러시아, 중국 등은 지하자원, 인구 등이 많음에도 불구하고 우리나라보다 국가채무비율이 높지 않음을 고려하면 우리나라 재정이 상대적으로 건전하다고 말하기 힘들 것으로 보인다.

[표 ] 외국의 GDP 대비 국가채무 추이 및 전망

(단위: %)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
세계	65.5	75.9	78.3	79.2	81.1	79.7	80.0	79.4
선진국	79.4	92.8	99.3	103.3	107.6	106.2	106.5	106.0
미국	72.8	86.1	94.8	99.0	102.5	104.2	105.6	105.1
유럽 지역	70.3	80.2	85.9	88.3	92.9	95.2	96.4	96.1
프랑스	67.0	78.0	80.8	84.4	88.7	91.8	95.2	97.7
독일	66.8	74.6	82.5	80.0	81.0	78.4	75.5	72.5
그리스	112.9	129.7	148.3	170.3	157.2	175.1	174.2	171.0
아일랜드	42.6	62.2	87.4	98.9	111.4	116.1	112.4	111.7
이탈리아	106.1	116.4	119.3	120.7	127.0	132.5	136.7	136.4
포르투갈	71.7	83.7	94.0	108.2	124.1	128.9	131.3	128.7
스페인	40.2	54.0	61.7	70.5	85.9	93.9	98.6	101.1
일본	191.8	210.2	216.0	229.8	237.3	243.2	245.1	245.5
영국	51.9	67.1	78.5	84.3	89.1	90.6	92.0	93.1
캐나다	70.8	83.0	84.6	85.9	88.1	88.8	88.1	86.8
신흥국 및 중진국	35.5	40.1	39.7	38.7	39.0	39.7	40.5	41.2
아시아	40.4	43.0	42.6	41.7	41.9	42.4	43.3	43.9
중국	31.7	35.8	36.6	36.5	37.4	39.4	40.7	41.8
인도	74.5	72.5	67.5	66.8	66.6	61.5	60.5	59.5
유럽	23.8	29.5	29.4	28.0	27.2	28.3	28.9	29.6
러시아	8.0	10.6	11.3	11.6	12.7	13.9	15.7	16.5
터키	40.0	46.1	42.3	39.1	36.2	36.3	33.6	33.1
중남미	47.0	49.8	49.1	49.2	49.7	50.4	51.3	51.8
브라질	63.5	66.8	65.0	64.7	68.2	66.2	65.8	65.6
멕시코	42.8	43.9	42.2	43.2	43.2	46.4	48.0	49.0
중동및파키스탄	20.0	26.1	24.5	22.0	23.1	23.5	23.6	24.2
저소득국	30.0	33.4	30.7	30.4	30.8	31.0	31.4	31.2
산유국	22.0	25.0	23.2	21.2	21.4	22.2	22.6	23.0

주: 2014년과 2015년은 전망치

자료: IMF, “Fiscal Monitor-Back to work: How fiscal policy can help”, 2014.10.

(2) 국가채무 증가속도

우리나라의 국가채무 증가속도를 2000~2013년 동안 OECD 34개국의 국가채무 증가속도와 비교해 보면, 우리나라(12.3%)가 룩셈부르크(16.9%), 에스토니아(15.6%), 아이슬란드(14.4%), 아일랜드(13.4%), 슬로베니아(12.6%), 체코(12.5%)에 이어 일곱 번째로 높은 증가율을 기록하고 있는 것을 알 수 있다. 하지만 우리나라의 국가채무 증가속도(12.3%)는 재정위기를 겪고 있는 PIIGS국가 중 아일랜드(13.4%)를 제외한 포르투갈(10.0%), 스페인(7.5%), 그리스(6.4%), 이탈리아(3.6%)보다 빠른 증가추세를 보이고 있다는 점에서 향후 재정건전성의 위협요소로 작용할 가능성을 배제할 수 없다.

[그림 ] OECD 34개국의 국가채무 증가 속도

자료: IMF 자료를 바탕으로 국회예산정책처에서 계산

국가채무 속도를 견인하는 것은 적자성 채무 증가율이 빠르게 증가하는 것에 기인한다. 행정부의 ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣에 따르면 2018년 적자성 채무는 400조원을 넘을 것으로 계획되고 있으며 2010년부터 2018년까지 연평균 9.5%의 증가율을 보이고 있다.

[표 ] 국가채무 및 적자성 채무의 추이 및 전망

(단위: 조원)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
국가채무	392.2	420.5	443.1	489.8	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6
적자성 채무	193.3	206.9	220.0	253.1	282.7	314.2	349.6	378.6	400.2

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014

(3) 경제수준 및 인구고령화와 국가채무 비교

실제로 우리나라의 1인당 국민소득(당해년도 가격 기준)이 $25,000에 도달한 시점(2013년)과 동일한 기준에서 비교해보면, 주요 선진국들의 GDP 대비 국가채무 비율은 39.5~70.4% 수준으로 낮아지고 있다.

[표 ] 주요국의 국가채무 비율과 1인당 국민소득 비교

(단위: GDP 대비 %)

	1인당 GDP $25,000 도달 시점	국가채무 비율
한 국	2013년	36.5
미 국	1989년	62.2
일 본	1988년	70.4
독 일	1991년	39.5
프랑스	1992년	39.7
영 국	1997년	48.9

자료: Worldbank, OECD

고령화 정도를 기준으로 보면, 인구고령화율(65세 이상 인구가 전체 인구에서 차지하는 비중)이 14%에 도달하는 시점이 우리나라는 18년으로 주요 선진국에 비해 훨씬 빠른 속도로 고령사회(65세 인구가 전체 인구의 14% 이상인 사회)로 진입할 것으로 전망되고 있다.

[표 ] 인구 고령화 속도

(단위: 년도, 년수)

	도달연도			증가소요년수
	7%	14%	20%	7%→14%	14%→20%
일 본	1970	1994	2006	24	12
프랑스	1864	1979	2018	115	39
독 일	1932	1972	2009	40	37
영 국	1929	1976	2026	47	50
이탈리아	1927	1988	2006	61	18
미 국	1942	2015	2036	73	21
한 국	2000	2018	2026	18	8

자료: 통계청

고령사회에 해당하는 주요국의 국가채무의 비율이 프랑스가 30.3%, 독일 37.8%, 한국 37.9%, 영국 51.8% 순으로 나타난다. 따라서 향후 급속한 노령화에 따른 국민연금 적립기금 고갈 등 재정의 지속가능성을 감안할 때 우리나라의 국가채무 규모는 결코 안심할 만한 수준이 아니라는 점을 반증하고 있다.

[표 ] 주요국의 국가채무 비율과 인구고령화율 비교

(단위: GDP 대비 %)

	65세 이상 인구고령화율 14% 이상 시점	국가채무 비율	비고
프랑스	1979년	30.3	1979년
독 일	1972년	37.8	1991년 수치임
한 국	2018년	37.9	NABO 재정전망
영 국	1976년	51.8	1976년
일 본	1994년	80.1	1994년

주: 1. 해당 연도의 자료가 부재하여 가장 가까운 연도의 수치를 기재하였음
2. 65세 인구가 전체 인구의 14% 이상인 사회를 고령사회, 20% 이상인 사회를 초고령사회라고 함

자료: 통계청, OECD

(4) 공공기관 및 지방공기업 부채

빠르게 증가하고 있는 공공기관 및  지방공기업 부채 등을 고려하면 우리나라도 재정위기의 안전지대가 아닌 상황이다. 공공기관 부채는 2008년 290.0조원에서 2013년 523.2조원으로 연평균 12.5%씩 증가한데 반해 자산은 같은 기간 연평균 8.5%씩 증가하는데 그쳤다.

[표 ] 중앙정부 공공기관 재무현황 추이

(단위: 조원, %)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	연평균 증가율
부채	290.0	336.8	397.0	459.0	493.4	523.2	12.5
공기업	200.8	238.7	292.0	329.1	353.7	374.2	13.3
준정부기관	81.0	88.8	96.1	120.2	129.6	138.5	11.3
기타공공기관	8.2	9.3	8.9	9.7	10.2	10.5	5.1
자산	507.9	586.8	640.7	695.9	731.2	765.2	8.5
공기업	359.3	404.4	459.9	500.0	524.0	548.7	8.8
준정부기관	128.8	159.4	158.8	171.9	181.9	189.7	8.1
기타공공기관	19.8	22.9	21.9	24.1	25.3	26.8	6.2

자료: 국회예산정책처, ｢2013 회계연도 공공기관 결산평가｣, 2014.

지방공기업 부채는 2008년 47.8조원에서 2012년 48.0조원으로 5년간 연평균 4.2% 증가하였다. 이는 각종 개발사업과 지방자치단체 및 지방공기업의 사업비 지원을 위한 지역개발기금 융자 확대 등에 기인하는 것으로 분석되고 있다.

[표 ] 지방공기업 부채 추이

(단위: 조원, %)

	2008	2009	2010	2011	2012	연평균 증가율
지방직영기업 소계(A)	17.2	17.1	17.4	17.9	19.5	3.2
상수도	5.8	5.4	5.2	6.1	6.3	2.3
하수도	4.2	3.8	4.4	4.8	5.1	5.0
공영개발	2.8	3.8	2.8	2.3	2.9	0.8
지역개발기금	4.4	4.1	4.5	4.8	5.2	4.0
지방공사 소계(B)	23.5	31.7	27.3	29.4	28.7	5.2
지하철공사	5.4	5.8	5.5	4.9	4.7	-3.5
도시개발공사	14.9	22.7	18.2	20.8	19.6	7.1
기타공사	1.8	1.7	2.0	2.0	2.6	10.2
지방공단	1.4	1.5	1.6	1.6	1.8	6.4
지방공기업 소계(A+B)	40.7	48.7	44.7	47.3	48.0	4.2

자료: 안전행정부, ｢지방공기업 경영정보｣, 2014.

개방경제인 우리나라는 대외적 충격에 취약하고 외국자본의 유출입도 국가신용이나 경제상황에 따라서 매우 민감하게 반응하는 특수성을 보이고 있다. 미국과 일본은 높은 국가채무에도 불구하고 미국은 기축통화 국가이며 일본은 대부분의 국채를 일본 국내에서 보유(외국인 보유 5%내외)하고 있어 대외충격에 상대적으로 덜 취약한 구조를 가지고 있다.

위에서 살펴본 국가채무 증가속도, 인구고령화, 공공기관 부채 및 개방경제의 특수성과 향후 남북통일의 가능성 등을 고려할 때 장단기 재정위험을 적극적으로 관리하고 국가재정을 건전하게 관리할 필요가 있다.

다. 국가채무 증가요인 국제비교

유럽연합에서는 ｢2013년 재정보고서｣에서 2009년 대비 2014년 GDP 대비 국가채무 비율 증가요인을 기초재정수지, 이자지출 기여분, 금융성 채무 등 세 부분으로 분해하는 작업을 실시하였다. 첫째, 기초재정수지(primary balance) 부분은 이자지출을 제외한 정부의 재정정책을 실시한 결과 국가채무의 증감분을 설명한다. 둘째, 이자지출 기여분(interest & growth contribution)은 전년도 국가채무에 실질 이자율을 곱한 값으로, 이자지출로 인해 국가채무가 지속적으로 증가하는 부분(snow-ball effect)을 의미한다. 셋째, 금융성 채무 등(stock-flow adjustment)은 금융성 자산에 대응되는 금융성 채무의 증가 등을 비롯하여 외화 표시 채무의 가치 변동, 통계 조정 등을 의미한다.

European Commission, “Report on Public finances in EMU 2013”, European Union, 2013. 4.

유럽국가들의 2009년 대비 2014년 국가채무 증가요인을 분석한 결과를 살펴보면, 정부가 재정을 긴축적으로 운영함으로써 국가채무를 줄이고자 많은 노력을 기울인 국가들을 살펴볼 수 있다. 특히 독일(△7.3%p), 에스토니아(△1.8%p), 이탈리아(△9.3%p), 헝가리(△12.4%p), 스웨덴(△2.6%p) 등은 기초재정수지를 개선시켜 국가채무를 증가하지 않도록 노력한 국가들로 보인다. 기존의 국가채무 규모가 크기 때문에 국가채무 이자로 인해 새로운 국가채무를 야기하는 국가로 그리스(62.4%p), 이탈리아(19.4%p), 포르투갈(21.0%p), 사이프러스(23.4%p) 등을 볼 수 있다. 마지막으로 국가의 금융 자산에 대응되는 금융성 채무의 증가로 인해 독일(11.8%p), 룩셈부르크(12.3%p), 핀란드(14.0%p) 등은 국가채무가 증가한 것으로 분석된다.

유럽국가들의 국가채무 증가요인을 종합적으로 살펴본 결과, 유럽 재정 위기 이후 기간(2009~2014년) 동안 독일(4.1%p), 에스토니아(2.4%p), 스웨덴(-3.5%p) 등이 정부의 재정활동이나 이자로 인한 채무증가분 없이 금융성 채무 등의 증가만 있었던 것으로 나타나 국가채무를 잘 관리한 국가로 보인다.

동일한 기간(2009~2014년)에 대해 동일한 방식으로 우리나라의 국가채무 증가분을 분해한 결과, [표 34]와 같다. 우리나라 국가채무는 2009년 GDP의 31.2%에서 2014년 35.3%로  4.0%p 증가하였는데, 이 중 이자를 제외한 정부의 재정활동에 따라 1.1%p가 국가채무를 증가시켰고, 이자율이 성장률보다 낮음에 따라 이자지출에 의한 부분은 국가채무를 0.1%p 감소시킨 것으로 나타났다. 마지막으로 금융성 채무 등이 3.0%p만큼 국가채무를 증가시킨 것으로 보인다.

EU의 보고서에서는 GDP 대비 국가채무의 증감분을 다음과 같은 방법을 통해 분해하였다.

[eqn: {D _{t}} over {Y _{t}} - {D _{t-1}} over {Y _{t-1}} = {PB _{t}} over {Y _{t}} + LEFT ( {D _{t-1}} over {Y _{t-1}} *(r _{t} -g _{t} ) RIGHT ) + {SF _{t}} over {Y _{t}}]

여기서 D는 국가채무, Y는 경상GDP, PB는 기초재정수지(우리나라는 기초관리재정수지), r은 연평균 금리(우리나라는 국고채10년물수익률), g는 실질성장률, SF는 금융성 채무 등, t는 시간 표시 변수 등을 의미한다. 이 중 괄호 안의 부분이 “Snow-ball effect”를 의미한다.

[표 ] EU 국가 및 우리나라의 국가채무 증가요인

(단위: GDP 대비 %, %p)

	GDP 대비 국가채무 비율						증감분	국가채무 증감요인 분해
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2009 대비 2014	기초 재정수지	이자지출 기여분	금융성 채무 등
한국	31.2	31.0	31.6	32.2	34.3	35.3	4.0	1.1	-0.1	3.0
벨기에	95.7	95.5	97.8	99.6	101.4	102.1	6.4	1.0	2.6	2.9
독일	74.5	82.4	80.4	81.9	81.1	78.6	4.1	-7.3	-0.3	11.8
에스토니아	7.2	6.7	6.2	10.1	10.2	9.6	2.4	-1.8	-1.9	6.1
아일랜드	64.8	92.1	106.4	117.6	123.3	119.5	54.7	43.4	10.8	0.5
그리스	129.7	148.3	170.3	156.9	175.2	175.0	45.4	10.5	62.4	-27.5
스페인	53.9	61.5	69.3	84.2	91.3	96.8	42.9	29.1	12.3	1.4
프랑스	79.2	82.4	85.8	90.2	94.0	96.2	17.0	12.8	2.7	1.5
이탈리아	116.4	119.3	120.8	127.0	131.4	132.2	15.8	-9.3	19.4	5.7
룩셈부르크	15.3	19.2	18.3	20.8	23.4	25.2	9.8	0.4	-2.9	12.3
네덜란드	60.8	63.1	65.5	71.2	74.6	75.8	15.0	11.1	4.6	-0.7
오스트리아	69.2	72.0	72.5	73.4	73.8	73.7	4.5	0.4	0.7	3.4
포르투갈	83.7	94.0	108.3	123.6	123.0	124.3	40.6	10.2	21.0	9.5
슬로베니아	35.0	38.6	46.9	54.1	61.0	66.5	31.4	15.7	10.8	5.0
핀란드	43.5	48.6	49.0	53.0	56.2	57.7	14.2	3.3	-3.1	14.0
말타	66.4	67.4	70.3	72.1	73.9	74.9	8.6	1.4	1.9	5.2
사이프러스	58.5	61.3	71.1	85.8	109.5	124.0	65.5	16.8	23.4	25.3
슬로바키아	35.6	41.0	43.3	52.1	54.6	56.7	21.1	14.6	-0.7	7.2
유럽지역 17국가 평균	80.0	85.6	88.0	92.7	95.5	96.0	16.0	4.6	6.5	4.9
불가리아	14.6	16.2	16.3	18.5	17.9	20.3	5.6	4.4	0.9	0.3
체코	34.2	37.8	40.8	45.8	48.3	50.1	15.9	10.9	5.1	-0.2
덴마크	40.7	42.7	46.4	45.8	45.0	46.4	5.7	4.6	2.1	-1.0
라트비아	36.9	44.4	41.9	40.7	43.2	40.1	3.2	7.8	-4.8	0.2
리투아니아	29.3	37.9	38.5	40.7	40.1	39.4	10.1	12.3	-2.9	0.7
헝가리	79.8	81.8	81.4	79.2	79.7	78.9	-0.9	-12.4	6.3	5.3
폴란드	50.9	54.8	56.2	55.6	57.5	58.9	8.0	11.4	0.9	-4.3
루마니아	23.6	30.5	34.7	37.8	38.6	38.5	14.9	11.7	-0.5	3.7
스웨덴	42.6	39.4	38.4	38.2	40.7	39.0	-3.5	-2.6	-4.2	3.3
영국	67.8	79.4	85.5	90.0	95.5	98.7	30.8	22.4	3.0	5.4
EU 27국가 평균	74.6	80.2	83.1	86.9	89.8	90.6	16.0	7.1	3.9	4.9

자료: European Commission(2013), 한국은 국회예산정책처에서 산출함

그러나 글로벌 금융위기 이후 유럽재정위기 시에 국가채무가 증가한 유럽과는 달리 우리나라는 글로벌 금융위기의 직접적 영향을 받았으므로 글로벌 금융위기 이후 기간(2008~2014년)동안 국가채무를 분석해 볼 필요가 있다. 이를 통해 살펴본 결과 국가채무가 2008년 GDP의 28.0%에서 2014년 35.3%로 7.3%p 증가하였는데, 정부의 재정활동이 3.9%p, 이자지출로 인한 증가분 1.2%p, 금융성 채무 등의 조정분은 2.2%p로 나타났다. 또한 2014년(35.3%) 대비 2018년(37.9%) 국가채무 증가 전망(2.6%p)을 분석해 본 결과 기초관리재정수지 적자로 인해 국가채무가 2.8%p나 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 확장적 재정정책에 따라 국가채무가 증가하는 부분을 깊이 고려하여 재정건전성을 유지하도록 신경 써야 할 것이다.

[표 ] 우리나라의 국가채무 증가요인

(단위: GDP 대비 %, %p)

연도	국가채무	국가채무 증감요인 분해
		기초재정수지	이자지출 기여분	금융성 채무 등
2008	28.0
2009	31.2	2.8	1.3	-0.8
2010	31.0	0.0	-0.5	0.3
2011	31.6	-0.1	0.2	0.5
2012	32.2	0.2	0.4	0.0
2013	34.3	0.4	0.1	1.6
2014	35.3	0.6	-0.1	0.5
2008~2014 소계	국가채무 증가분 : 7.3	3.9	1.2	2.2
2015	36.2	1.2	-0.1	-0.1
2016	37.1	1.0	0.0	-0.1
2017	37.8	0.5	0.0	0.2
2018	37.9	0.2	0.0	-0.2
2014~2018 소계	국가채무 증가분 : 2.6	2.8	0.0	-0.2

4. 재원배분 방향

가. 최근 분야별 재원배분 추이

｢2015년 예산안｣을 포함한 최근 6개년도(2010~2015년)의 분야별 재원배분 추이의 특징은 다음과 같다.

첫째, 분야별 지출의 연평균 증가율을 살펴보면 글로벌 금융위기 대응과정에서 크게 늘었던 경제 사업관련 분야의 지출비중은 감소세를 나타내고 있는 반면, 사회복지분야를 비롯한 여타 분야의 지출은 증가하는 모습을 보이고 있다. 즉, 2010~ 2015년간 연평균 총지출 증가율(5.1%)보다 낮은 분야는 경제사업 분야인 SOC (△0.6%), 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지(1.8%), 농림 ․ 수산 ․ 식품(2.2%)과 일반 ․ 지방행정(4.0%) , 환경(4.4%)이며, 해당 분야별 총지출 대비 비중은 연평균 0.01~0.05%p 감소한 것으로 나타났다. 반면, 총지출 증가율에 비해 지출 증가율이 높은 문화 ․ 체육 ․ 관광 분야(9.0%), 보건 ․ 복지 ․ 고용(7.3%), 교육(6.7%), R&D(6.5%), 공공질서․ 안전(5.6%) 분야의 총지출대비 비중은 연평균 0.01~0.04%p 증가한 것으로 나타났다. 기타로 국방(4.9%) 분야는 총지출 증가율과 비슷하게 증가하여 총지출 대비 비중이 거의 일정한 수준으로 유지되고 있다.

한편, 2010~2015년간 GDP대비 총지출은 23% 중반 수준에서 연도별로 등락을 거듭하고 있는데, 분야별 지출 중 경상성장률(4.5%)보다 낮은 분야는 SOC, 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지, 농림 ․ 수산 ․ 식품의 경제사업 분야와 일반 ․ 지방행정 분야이며, 해당 분야별 GDP대비 비중은 연평균 0.01~0.05%p 감소한 것으로 나타났다. 반면, 경상성장률에 비해 지출 증가율이 높은 문화 ․ 체육 ․ 관광 분야, 보건 ․ 복지 ․ 고용, 교육, R&D, 공공질서․ 안전, 국방 분야의 GDP대비 비중은 연평균 0.01~0.04%p 증가한 것으로 나타났다. 기타로 환경 분야의 GDP대비 비중은 거의 일정한 수준으로 나타났다.

[그림 ] 분야별 지출과 총지출 및 경상성장률 증가율 비교(2010~2015년 연평균)

(단위: %)

[그림 ] 총지출 대비 분야별 지출의 비중 추이(2010년 vs. 2015년)

[그림 ] GDP 대비 분야별 지출의 비중 추이(2010년 vs. 2015년)

(단위: GDP대비 %)

둘째, 2010~2015년간 GDP대비 분야별 지출 비중은 총지출 대비 비중 추이와 마찬가지로 경제 분야와 사회복지분야의 추이가 서로 다른 모습을 보이고 있다. 즉, SOC, 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지, 농림 ․ 수산 ․ 식품 등의 경제사업 분야는 지속적인 감소세를 나타내는 반면, 보건 ․ 복지 ․ 고용 분야는 뚜렷한 증가세를 보이고 있다.

먼저 SOC 분야의 GDP대비 비중은 2010년 2.1%에서 2015년 1.5%에서 연평균 0.05%p 감소한 것으로 나타났다. 그간 SOC분야는 정부의 SOC 기반시설 공급 노력과 더불어 경제위기 극복 및 국책사업 수행에 따라 재정투자 확대가 지속적으로 이루어져 왔다. 이러한 지속적인 신규 양적 시설확충에 따라 SOC 스톡 축적이 선진국 수준에 근접하고 있는 점을 감안할 때 향후 SOC 투자의 적정규모나 양적 증대에 따른 중복 ․ 과잉 투자여부를 지속적으로 검토할 필요가 있다. 또한 중장기적으로 고령화 등 인구구조 변화에 따른 잠재성장률 하락 및 복지수요 증대가 예상됨에 따라 향후 한정된 재원여건 하에서 SOC 분야의 지출구조조정 및 효율성 증대 압력은 앞으로 더욱 높아질 것으로 예상된다. 한편, 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지 분야의 GDP대비 비중은 2010년 1.2%에서 2015년 1.0%로 연평균 0.03%p 감소한 것으로 나타났다. 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지 분야는 2009년 글로벌 금융위기에 따른 수정예산 및 추경예산 편성 등으로 2009년 GDP대비 1.8%까지 증가한 이후 2010년부터 지속적인 감소세를 보이고 있다. 농림 ․ 수산 ․ 식품 분야의 GDP대비 비중은 2010년 1.4%에서 2015년 1.2%로 연평균 0.02%p 감소하였다.

보건 ․ 복지 ․ 고용 분야의 GDP대비 비중은 글로벌 금융위기 이후 감소세를 보이고 있는 경제사업 분야와는 달리 2010년 6.4%에서 2015년 7.3%로 지속적인 증가세를 나타내고 있다. 이는 지난 5년간 저출산 ․ 고령화 등 사회적 위험에 대응하여 장애인 연금 도입(2010년), 만 0~5세 영유아 보육료 지원(2013년), 기초연금 도입(2014년), 취업성공 패키지 및 저소득 근로자 사회보험료 지원 등의 복지 분야에 대한 투자가 지속적으로 실시되었기 때문이다. 그러나 지속적인 복지분야의 지출규모의 증가에도 불구하고 중복수혜나 사각지대 발생 등으로 복지체감도가 낮다는 지적이 반복되는 점을 감안할 때 부처 간 사회보장정보시스템 연계 등 통합관리체계 마련 및 서비스의 질 제고 등의 개선에 대한 노력이 필요할 것으로 보인다.

보건 ․ 복지 ․ 고용 분야 다음으로 지출규모면에서 2010~2015년간 GDP대비 지출 비중의 증가를 나타내는 분야는 교육과 R&D 분야이다. 교육 분야는 2010년 이후 뚜렷한 증가세를 보이고 있는데 이는 유아 및 초 ․ 중등교육의 주요 재원인 지방교육재정교부금이 2008년 30.8조원에서 2013년 41.1조원으로 연평균 7.5% 증가한 데 기인한다. 이러한 지방교육재정교부금 증가는 내국세 규모의 증가와 함께 지방교육재정교부금의 교부율을 2006년 내국세의 19.4%에서 2008년 20.0%로, 2010년부터 20.27%로 추가 인상한 데 기인한다. 한편 R&D 분야에 대한 재원배분의 경우 2010~2015년간 경기둔화에도 불구하고 기초연구, 거대과학, 미래먹거리 창출 등에 집중 투자함에 따라 연평균 6.5% 수준으로 증가하여 GDP대비 지출 비중이 2010년 1.08%에서 2015년 1.19%로 0.11%p 증가한 것으로 보인다.

[그림 ] GDP 대비 분야별 재원배분 추이(2010~2015)

(단위: %)

[그림 ] 총지출 대비 분야별 재원배분 추이(2010~2015)

(단위: %)

위에서 본 바와 같이 2010~2015년 중 GDP 대비 분야별 재원배분 추이는 총지출 대비 비중 추이는 2011년과 2015년을 제외하고 총지출 증가율과 경상성장률 간의 차이로 상이하게 나타난다. 2010~2015년간 연평균 경상성장률(4.5%)이 총지출 증가율(5.1%)보다 낮았기 때문이다. 일반적으로 GDP 대비 분야별 재원배분 비중은 경제규모를 감안한 지출 수준을 나타내기 때문에 총지출 대비 분야별 지출 비중과 다소 다른 추이를 나타낼 수 있다. 예를 들어, 어떤 분야의 총지출 대비 비중이 증가하더라도 해당 지출의 증가율이 경상성장률보다 낮을 경우 GDP대비 분야별 지출 비중은 감소할 수 있다. 연도별 경상성장률과 총지출 증가율 추이를 살펴보면 2009년의 경우 글로벌 금융위기에 따른 적극적 재정정책 실시로 총지출 증가율(14.8%)이 경상성장률(4.3%)보다 10.5%p 정도 높았으나, 이후 경기가 점진적으로 회복되면서 총지출 증가율은 2010년 △3.0% 감소된 후 2011년에는 경상성장률(5.3%)과 비슷한 수준(5.6%)을 나타냈다. 그러나 2011년 유럽 재정위기 등으로 경기둔화가 지속됨에 따라 2013년 추경예산 편성 등으로 총지출 증가율은 경상성장률을 1.9~3.6%p 상회하다가 2014년 감소한 이후 2015년 예산안에서는 2011~2013년의 5%대 증가율(총지출 증가율: 5.7%, 경상성장률: 5.6%)로 다시 회귀하는 모습을 나타내고 있다.

[그림 ] 총지출 증가율과 경상성장률 추이

(단위: %, %p)

자료: 한국은행 및 국회예산정책처

[표 ] 총지출 대비 분야별 재원배분 비중 추이(최종예산 기준)

(단위: 조원, %, %p)

분 야	2010			2011			2012			2013			2014 (본예산)			2015 (예산안)			2010 ∼ 2015 연평균 증가율
	규모	총지출대비	전년대비	규모	총지출대비	전년대비	규모	총지출대비	전년대비	규모	총지출대비	전년대비	규모	총지출대비	전년대비	규모	총지출대비	전년대비
보건・복지・고용	81.2	27.7	1.0	86.4	28.0	0.3	92.6	28.5	0.5	99.3	28.5	0.0	106.4	29.9	7.1	115.5	30.7	9.1	7.3
교육	38.3	13.1	0.1	41.2	13.3	0.2	45.5	14.0	0.7	49.9	14.3	0.3	50.7	14.2	0.8	53.0	14.1	2.3	6.7
문화・체육・관광	3.9	1.3	0.1	4.2	1.4	0.1	4.6	1.4	0.0	5.1	1.5	0.0	5.4	1.5	0.3	6.0	1.6	0.6	9.0
환경	5.4	1.8	-0.1	5.8	1.9	0.1	6.0	1.8	-0.1	6.5	1.9	0.1	6.5	1.8	0.0	6.7	1.8	0.3	4.4
R&D	13.7	4.7	0.5	14.9	4.8	0.1	16.0	4.9	0.1	17.1	4.9	0.0	17.8	5.0	0.7	18.8	5.0	1.0	6.5
산업・중소기업・ 에너지	15.1	5.2	-1.7	15.2	4.9	-0.3	15.1	4.6	-0.3	16.7	4.8	0.2	15.4	4.3	-1.3	16.5	4.4	1.1	1.8
SOC	25.1	8.6	0.2	24.4	7.9	-0.7	23.1	7.1	-0.8	25.0	7.2	0.1	23.7	6.7	-1.3	24.4	6.5	0.7	-0.6
농림・수산・식품	17.3	5.9	0.2	17.6	5.7	-0.2	18.1	5.6	-0.1	18.9	5.4	-0.2	18.7	5.3	-0.2	19.3	5.1	0.6	2.2
국방	29.6	10.1	0.5	31.4	10.2	0.1	33.0	10.1	-0.1	34.5	9.9	-0.2	35.7	10.0	1.2	37.6	10.0	1.9	4.9
외교・통일	3.3	1.1	0.1	3.7	1.2	0.1	3.9	1.2	0.0	4.1	1.2	0.0	4.2	1.2	0.1	4.5	1.2	0.3	6.4
공공질서・안전	12.9	4.4	0.3	13.7	4.4	0.0	14.5	4.5	0.1	15.2	4.4	-0.1	15.8	4.4	0.6	16.9	4.5	1.1	5.6
일반・지방행정	48.7	16.6	-0.5	52.4	17.0	0.4	55.1	16.9	-0.1	56.2	16.1	-0.8	57.2	16.1	1.0	59.2	15.7	2.0	4.0
기타	12.0	4.1	-0.3	13.1	4.2	0.1	13.9	4.3	0.1	17.6	5.0	0.7	16.1	4.5	-1.5	16.4	4.4	0.3	6.4
총지출	292.8	100.0	-3.0	309.1	100.0	5.6	325.4	100.0	5.3	349.0	100.0	7.3	355.8	100.0	1.9	376.0	100.0	5.7	5.1
경상GDP(조원)	1,265.3		9.9	1,332.7		5.3	1,377.5		3.4	1,428.3		3.7	1,494.4		4.6	1,578.1		5.6	4.5

주: 1) 예산 16개 분야에 각각 포함된 R&D 지출을 합계한 금액
2) 일반회계 기준임
3) 기타분야에는 통신, 과학기술, 예비비가 포함됨
4) 일반회계･특별회계･기금의 총계에서 계정 간 내부거래 및 보전지출을 제외하여 산출

[표 ] GDP 대비 분야별 재원배분 추이(최종예산 기준)

(단위: %, %p)

분 야	2010		2011		2012		2013		20145) (본예산)		20155) (예산안)
	GDP 대비	전년 대비	GDP 대비	전년 대비	GDP 대비	전년 대비	GDP 대비	전년 대비	GDP 대비	전년 대비	GDP 대비	전년 대비
보건・복지・고용	6.42	-0.57	6.48	0.07	6.72	0.24	6.95	0.23	7.12	0.17	7.32	0.20
교육	3.03	-0.38	3.09	0.06	3.30	0.21	3.49	0.19	3.39	-0.10	3.36	-0.03
문화・체육・관광	0.31	0.00	0.32	0.01	0.33	0.02	0.36	0.02	0.36	0.00	0.38	0.02
환경	0.43	-0.07	0.44	0.01	0.44	0.00	0.46	0.02	0.43	-0.02	0.42	-0.01
R&D	1.08	-0.02	1.12	0.04	1.16	0.04	1.20	0.04	1.19	-0.01	1.19	0.00
산업・중소기업・ 에너지	1.19	-0.61	1.14	-0.05	1.10	-0.04	1.17	0.07	1.03	-0.14	1.05	0.02
SOC	1.98	-0.22	1.83	-0.15	1.68	-0.15	1.75	0.07	1.59	-0.16	1.55	-0.04
농림・수산・식품	1.37	-0.13	1.32	-0.05	1.31	-0.01	1.32	0.01	1.25	-0.07	1.22	-0.03
국방	2.34	-0.18	2.36	0.02	2.40	0.04	2.42	0.02	2.39	-0.03	2.38	-0.01
외교・통일	0.26	0.00	0.28	0.02	0.28	0.01	0.29	0.00	0.28	-0.01	0.29	0.00
공공질서・안전	1.02	-0.06	1.03	0.01	1.05	0.02	1.06	0.01	1.06	-0.01	1.07	0.01
일반・지방행정	3.85	-0.64	3.93	0.08	4.00	0.07	3.93	-0.07	3.83	-0.11	3.75	-0.08
기타	0.95	-0.20	0.98	0.03	1.01	0.03	1.23	0.22	1.08	-0.15	1.04	-0.04
총지출	23.14	-3.06	23.19	0.05	23.62	0.43	24.43	0.81	23.81	-0.63	23.83	0.02

주: 1) 예산 16개 분야에 각각 포함된 R&D 지출을 합계한 금액
2) 일반회계 기준임
3) 기타분야에는 통신, 과학기술, 예비비가 포함됨
4) 일반회계･특별회계･기금의 총계에서 계정 간 내부거래 및 보전지출을 제외하여 산출
5) 국회예산정책처의 경상GDP 전망을 이용하여 계산

나. ｢2015년 예산안｣ 재원배분의 특징 및 중점추진 과제 평가

｢2015년 예산안｣에서 전년 예산대비 증가율이 총지출 증가율(5.7%)보다 높은 분야는 문화 ․ 체육 ․ 관광(10.4%), 보건 ․ 복지 ․ 고용(8.5%), 공공질서 ․ 안전(7.1%), 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지(7.0%), 외교 ․ 통일(6.9%), R&D(5.9%)의 6개 분야이다. 반면, 총지출 증가율 보다 낮은 분야는 SOC(3.0%), 농림 ․ 수산 ․ 식품(3.0%), 일반 ․ 지방행정(3.4%), 환경(4.0%), 교육(4.6%), 국방(5.2%)의 6개 분야이다.

[표 ] 2015년 예산안의 분야별 재원배분

(단위: 조원, %)

분 야	2014			2015
	본예산	2013년 추경 예산대비		예산안	전년 예산대비
		증감액	증감률		증감액	증감률
보건・복지・고용	106.4	7.1	7.2	115.5	9.1	8.5
교육	50.7	0.8	1.6	53.0	2.3	4.6
문화・체육・관광	5.4	0.3	5.9	6.0	0.6	10.4
환경	6.5	0.0	0.0	6.7	0.2	4.0
R&D	17.8	0.7	4.1	18.8	1.0	5.9
산업・중소기업・ 에너지	15.4	-1.3	-7.8	16.5	1.1	7.0
SOC	23.7	-1.3	-5.2	24.4	0.7	3.0
농림・수산・식품	18.7	-0.2	-1.1	19.3	0.6	3.0
국방	35.7	1.2	3.5	37.6	1.9	5.2
외교・통일	4.2	0.1	2.4	4.5	0.3	6.9
공공질서・안전	15.8	0.6	3.9	16.9	1.1	7.1
일반・지방행정	57.2	1.0	1.8	59.2	2.0	3.4
기타	16.1	-1.5	-8.5	16.4	0.3	1.9
총지출	355.8	6.8	1.9	376.0	20.2	5.7

주: 1) 예산 16개 분야에 각각 포함된 R&D 지출을 합계한 금액
2) 일반회계 기준임
3) 기타분야에는 통신, 과학기술, 예비비가 포함됨
4) 일반회계･특별회계･기금의 총계에서 계정 간 내부거래 및 보전지출을 제외하여 산출

[그림 ] 분야별 재원배분 전년대비 증가율 추이

(단위: %)

｢2015년 예산안｣의 분야별 재원배분은 전년과 비교할 때 복지분야 지출의 증가세 지속과 최근 감소세를 보였던 SOC 등 경제분야가 다시 증가로 전환된 것이 특징이다. 이에 따라 동 예산안은 보건 ․ 복지 ․ 고용 분야의 증가율(8.5%)을 최근 5년간(2010~2014년) 연평균 증가율(7.0%)보다 더 높게 가져가면서 경제사업 분야도 연평균 수준을 1.0~6.5%p 상회하는 수준으로 편성되었다. 최근 5년간 감소세를 보였던 경제사업은 확장적 재정기조와 더불어 재정투입에 따른 경기부양 효과를 위해 전년(△5.2%)대비 증가(3.0%)로 전환되었다. 한편 복지분야 지출의 전년대비 증가율(8.5%)은 국정과제 이행 등의 영향으로 총지출 증가율(5.7%)이나 전년(7.2%)에 비해 높은 증가세를 지속하는 것으로 나타났다. 기타 최근 5년의 연평균 수준에 비해 증가한 분야는 공공질서 및 안전과 문화 ․ 체육 ․ 관광 분야이다. 특히 공공질서 및 안전 분야의 경우 세월호 사고 등을 계기로 안전예산이 강화됨에 따라 최근 5년 연평균 수준(5.2%)에 비해 1.9%p 상회하는 수준으로 편성되었다.

[그림 ] 분야별 재원배분의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

SOC와 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지는 2014년 재정건전성 회복에 중점을 두면서  가장 큰 폭으로 감소한 분야였다. 그러나 ｢2015년 예산안｣에서는 경기대응에 초점을 두면서 두 분야의 지출규모는 전년대비 기준 및 최근 5년간(2010~2014년) 연평균 증가율을 모두 상회하는 수준으로 나타났다.

먼저 SOC 분야는 24.4조원으로 전년대비 0.7조원(3.0%) 증가하였으며, 최근 5년간 연평균 증가율(△1.4%) 대비 4.4%p 높은 것으로 나타났다. 이는 SOC 분야 중 지역개발 부문(4.5조원)이 전년대비 0.3조원(△5.6%) 감소에도 불구하고 교통 및 물류 부문(19.9조원)이 전년대비 1.0조원(5.2%) 증가했기 때문이다. 또한 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 항공 ․ 공항, 해운 ․ 항만, 그리고 수자원 부문이 큰 폭으로 증가한 반면, 지역 및 도시와 산업단지 부문은 감소폭이 큰 것으로 나타났다. 한편, ｢2015년 예산안｣의 SOC 분야 지출규모는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣상의 2015년 SOC 투자계획(22.0조원)보다 오히려 2.4조원 높은 수준이다. 향후 SOC 분야 투자는 SOC 스톡의 적정성 등을 감안하여 비중을 축소하는 방향으로 하되, 기존 시설 활용 등을 통해 투자 효율화를 모색할 필요가 있다. 또한 해당 분야의 지출의 경제적 효과성이 상대적으로 큰 점을 감안할 때 지출축소에 따른 대안으로민간자본 투자 활성화를 위한 대한 유인책 마련 등이 필요할 것으로 보인다.

[표 ] 2015년 SOC 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
교통 및 물류	19,648	18,894	-754	-3.8	19,882	988	5.2
도로	9,167	8,470	-697	-7.6	8,859	389	4.6
철도 ․ 도시철도	6,914	6,803	-111	-1.6	7,303	500	7.3
해운 ․ 항만	1,530	1,505	-25	-1.6	1,611	106	7.0
항공 ․ 공항	82	101	19	23.2	128	27	26.7
물류 등 기타	1,955	2,015	60	3.1	1,981	-34	-1.7
지역개발	5,379	4,796	-583	-10.8	4,527	-269	-5.6
수자원	2,769	2,383	-386	-14.0	2,305	-78	-3.3
지역 및 도시	1,662	1,514	-148	-8.9	1,349	-165	-10.9
산업단지	947	899	-48	-5.1	873	-26	-2.9
합 계	25,026	23,690	-1,336	-5.3	24,409	719	3.0

[그림 ] SOC 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

산업 ․ 중소기업 ․ 에너지 분야는 16.5조원으로 전년대비 1.1조원(7.0%) 증가하였으며, 전년대비 증가율이 최근 5년간 연평균 증가율(0.5%) 대비 6.5%p 높은 것으로 나타났다. 이는 무역 및 투자유치(△0.8%)을 제외한 모든 부문이 전년대비 2.1~ 11.8% 증가했기 때문이다. 또한 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 산업금융지원과 에너지 및 자원개발 부문이 큰 폭으로 증가한 반면, 산업기술지원과 무역 및 투자유치 부문은 상대적으로 감소폭이 큰 것으로 나타났다. 한편, ｢2015년 예산안｣의 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지 분야 지출규모는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣상의 2015년 동 분야의 투자계획(14.6조원)보다 오히려 1.9조원 높은 수준이다. 그간 산업부문의 경쟁력 강화를 위한 재정투자는 금융위기 등 어려운 경제상황을 극복하는데 실질적으로 기여한 바가 크다. 그러나 금융시장이 빠른 속도로 발전하면서 각종 산업에 대한 직접적인 재정투자의 필요성이 낮은 점을 감안할 때 향후 산업 ․ 중소기업 ․ 에너지 분야는 SOC 분야와 마찬가지로 점진적으로 정상화시킬 필요가 있다.  또한 해당 분야의 지출의 경제적 효과성이 상대적으로 큰 점을 감안할 때 지출축소에 따른 대안으로 공정경쟁정책 강화, 금융건전성감독 강화 등 간접적인 경쟁력 강화정책이 보다 효과적일 것으로 보인다.

[표 ] 2015년 산업･중소기업･에너지 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
산업금융지원	2,173	1,508	-665	-30.6	1,539	31	2.1
산업기술지원	1,138	1,204	66	5.8	1,234	30	2.5
무역 및 투자유치	696	591	-105	-15.0	586	-5	-0.8
산업진흥고도화	7,848	7,585	-263	-3.3	8,482	897	11.8
에너지 및 자원개발	4,365	4,014	-351	-8.0	4,104	90	2.2
산업중소기업일반	478	476	-2	-0.4	507	31	6.5
합 계	16,698	15,378	-1,320	-7.9	16,451	1,073	7.0

[그림 ] 산업‧중소기업‧에너지 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

공공질서 ‧ 안전 분야는 16.9조원으로 전년대비 1.1조원(7.1%) 증가하였으며, 최근 5년간 연평균 증가율(5.1%) 대비 2.0%p 높은 것으로 나타났다. 이는 세월호 사고 등을 계기로 재난에 대한 체계적인 관리를 위해 안전예산에 대한 개념 정립 및 투자 확대 계획에 따라 재난관리 부문의 예산이 전년대비 크게 증가(30.3%)한 데 더하여 기타 모든 부문이 전년대비 3.2~6.5% 증가했기 때문이다. 여기서 안전예산은 사업의 목적 및 기능 등에 따라 협의(S1)과 광의(S2)로 구분되며, 사업도 성질별로 7가지로 분류된다. 협의의 안전예산은 재난의 예방 ‧ 대응을 직접 목적으로 하여 재난발생 위험도를 낮추고 즉각적인 재난현장 대응능력을 제고하는 사업으로 정의된다. 또한 광의의 안전예산은 중장기적으로 국가 안전시스템 기반을 강화하는 사업을 포함한다. 한편, 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 법원 및 헌재와 법무 및 검찰 부문은 감소한 반면, 재난관리를 포함한 기타 부문은 증가한 것으로 나타났다. 공공질서 ‧ 안전 분야는 대표적인 공공서비스이며, 지출의 경제적 효과성 측면에서도 여타 분야에 비해 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 또한 동 분야는 장기적으로 경제발전과 사회안정에 결정적인 영향을 미치므로 향후 투자 확대를 검토할 필요가 있다.

안전예산의 7가지 성질별 사업은 ① 안전시스템 구축 및 운영, ② 재해시설 기능 강화, ③ 교육 및 훈련, ④ 안전 R&D, ⑤ 안전시스템 지원 및 보완, ⑥ 재해예방시설 구축 및 관리, ⑦ 예비비로 구성된다.

세부내용은 이하의 ‘분야별 재정지출의 경제적 효과 분석’ 부문을 참조

[표 ] 2015년 공공질서 ‧ 안전 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
법원 및 헌재	2,887	2,979	92	3.2	3,075	96	3.2
법무 및 감찰	1,545	1,616	71	4.6	1,681	65	4.0
경찰	8,488	9,064	576	6.8	9,652	588	6.5
해양경찰	1,143	1,160	17	1.5	1,235	75	6.5
재난관리	1,095	968	-127	-11.6	1,261	293	30.3
합 계	15,158	15,787	629	4.1	16,905	1,118	7.1

[그림 ] 공공질서 ‧ 안전 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

보건 ․ 복지 ․ 고용 분야는 115.5조원으로 전년대비 9.1조원(8.5%) 증가하였으며, 최근 5년간 연평균 증가율(7.0%)보다 1.5%p 높은 것으로 나타났다. 이는 주로 국정과제 반영 등에 따라 보육 ‧ 가족 ‧ 여성(△6.6%)을 제외하고 노인 ‧ 청소년(36.9%)과 취약계층지원(30.2%) 등 기타 모든 부문이 증가했기 때문이다. 또한 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 취약계층지원, 노인 ‧ 청소년, 보건의료 부문은 큰 폭으로 증가한 반면, 보육 ‧ 가족 ‧ 여성, 사회복지일반 등의 부문은 상대적으로 감소폭이 큰 것으로 나타났다. 먼저 취약계층지원과 노인 ‧ 청소년부문의 증가는 2014년 7월에 도입된 기초연금 전면시행(수급자수 17만명 추가 등)과 함께 장애인연금도 확대 개편하여, 수급대상을 중증장애인의 70%까지 확대하고 기초급여액도 2배 수준으로 인상한 데 기인한다. 보건분야는 선택진료비, 상급병실료, 간병비 등 3대 비급여 제도개선을 통한 의료 서비스 강화, 건강보험가입자 지원 확대 등으로 전년대비 1.1조원(12.2%) 증가하였다. 향후 보건 ․ 복지 ․ 고용 분야는 고령화 등 예견된 사회경제적 변화에 따라 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 이에 따라 사회보장정보시스템 고도화를 통한 복지전달의 비효율성 제거, 생산적 복지 등을 통한 투자의 효과성 제고에 초점을 맞춰 나갈 필요가 있다.

[표 ] 2015년 보건‧복지‧고용 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
사회복지분야	90,472	97,205	6,734	7.4	105,149	7,944	8.2
기초생활보장	8,776	8,831	55	0.6	9,339	508	5.8
취약계층지원	1,627	1,799	172	10.6	2,342	543	30.2
공적연금	33,138	36,403	3,265	9.9	39,658	3,255	8.9
보육･가족･여성	4,543	5,716	1,173	25.8	5,337	-379	-6.6
노인･청소년	4,586	6,562	1,976	43.1	8,986	2,424	36.9
노 동	14,036	14,459	423	3.0	15,542	1,083	7.5
보 훈	4,315	4,458	143	3.3	4,636	178	4.0
주 택	18,768	18,234	-534	-2.8	18,552	318	1.7
사회복지일반	682	744	62	9.1	758	14	1.9
보건분야	8,821	9,234	413	4.7	10,360	1,126	12.2
보건의료	1,951	1,945	-6	-0.3	2,242	297	15.3
건강보험	6,603	6,966	363	5.5	7,744	778	11.2
식품의약안전	268	322	54	20.1	373	51	15.8
합 계	99,293	106,439	7,146	7.2	115,509	9,070	8.5

[그림 ] 보건‧복지‧고용 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

교육 분야는 53.0조원으로 전년대비 2.3조원(4.6%) 증가하였으나, 최근 5년간 연평균 증가율(7.3%)보다는 2.7%p 낮은 것으로 나타났다. 전년 예산과 비교할 때 교육일반 부문을 제외하고 모든 부문이 증가하였으며, 특히 규모로는 고등교육 부문(10.8조원)은 전년대비 1.9조원(21.2%)으로 가장 크게 증가하였다. 이는 고등교육 부문에 2015년 중 저소득층의 등록금 부담 경감을 위한 반값등록금 정책 완성, 대학경쟁력 강화 등에 예산이 포함되어 있기 때문이다. 증가율 기준으로는 평생 ‧ 직업교육 부문(0.6조원)이 일자리와 연계된 전문인재 양성 및 평생교육 기반 구축을 위한 지원 확대 등으로 전년대비 가장 크게 증가한 것으로 나타났다. 한편, 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 고등교육과 평생 ‧ 직업교육 부문은 증가한 반면 유아 및 초중등교육과 교육일반 부문은 감소한 것으로 나타났다. 유아 및 초중등교육 부문이 감소한 것은 2012년 법률개정을 거쳐 시행 중인 누리과정에 소요되는 예산 전액이 2015년 지방교육청으로 이양되기로 예정된데 기인한다. 향후 교육분야 지출은 저출산에 따른 학생수 감소 및 적정 교원수 검토의 필요성, 지방교육재원 조달의 책임(중앙정부)과 권한(지방교육자치단체) 분산, 중앙정부의 통제장치(기준재정수요 검토에 따른 교부금 교부 등)에 대한 면밀한 검토를 통해 효율성을 제고하는 방향으로 나아갈 필요가 있다.

[표 ] 2015년 교육 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
유아 및 초중등교육	41,236	41,145	-91	-0.2	41,574	429	1.0
고등교육	7,748	8,870	1,122	14.5	10,751	1,881	21.2
평생 ‧ 직업교육	781	572	-209	-26.8	610	38	6.6
교육일반	121	112	-9	-7.1	103	-9	-8.0
합 계	49,886	50,700	814	1.6	53,038	2,338	4.6

[그림 ] 교육 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

R&D 분야는 18.8조원으로 전년대비 1.0조원(5.9%) 증가하였으나, 최근 5년간 연평균 증가율(6.7%)보다는 0.8%p 낮은 것으로 나타났다. 전년 예산과 비교할 때 정보 ‧ 전자 등 부문을 제외하고 모든 부문이 증가하였으며, 특히 우주항공 ‧ 생명 등 부문(5.3조원)은 전년대비 0.6조원(12.0%)으로 가장 크게 증가하였다. 이는 정부의 R&D 투자 총량 확대와 국정과제 중 하나인 창조경제 관련 사업에 집중 투자 계획 등에 기인한다. 이에 따라 정부는 GDP대비 국가 R&D 투자비중을 2012년 GDP대비 4.0%에서 2017년 5.0%로 높일 계획이다. 한편, 최근 5년간 연평균 증가율과 비교할 때 우주항공 ‧ 생명 등과 인력양성 등 부문은 증가한 반면, 나머지 분야는 감소한 것으로 나타났다. R&D 분야의 지출은 지속적으로 증가하여 왔으며 최근 5년간(2010~2014년) 총지출 증가율(5.0%)에 비해 높은 증가율(9.6%)을 보여 왔다. 그러나 R&D 분야의 부문별 증가율 추이를 살펴보면 일관된 추세를 찾아보기 어렵다. 최근 5년간 부문별 증가율의 변동성(표준편차)이 가장 큰 부문은 기계․제조와 인력양성 부문으로 나타났다. R&D 분야의 변동성은 여타 분야에 비해 낮은 편이지만 부문별 변동성은 크게 나타나 지출 계획에 대한 방향성을 다소 확인하기 어렵다. 이에 따라 향후 R&D 분야의 지출은 지속적으로 확대될 것으로 보이는데 부문별 투자에 대한 명확한 방향성과 더불어 유사중복 사업, 장기 계속사업에 대한 타당성 검토 등을 통해 지출 효율화를 위한 노력이 지속되어져야 할 것이다.

[표 ] 2015년 R&D 분야 예산안

(단위: 십억원, %)

	2013년 추경	2014년 예산			2015년 예산안
		금액	전년대비		금액	전년대비
			증감액	증감률		증감액	증감률
기초 ‧ 환경 ‧ 에너지 등	4,626	5,018	392	8.5	5,165	147	2.9
우주항공 ‧ 생명 등	4,428	4,710	282	6.4	5,276	566	12.0
기계 ‧ 제조 등	1,648	1,690	42	2.5	1,722	32	1.9
정보 ‧ 전자 등	2,544	2,600	56	2.2	2,531	-69	-2.7
인력양성 등	3,901	3,761	-140	-3.6	4,131	370	9.8
합 계	17,147	17,779	632	3.7	18,825	1,046	5.9

[그림 ] R&D 분야의 전년대비 및 연평균 증가율 비교

(단위: %)

다. 분야별 재원배분의 경제적 효과 분석

재정정책의 유효성에 대한 논의는 주로 재정의 경기조절기능을 강조한 케인지안적 시각이나 이에 대한 반론으로 전개되어 왔다. 여기서 재정의 경기조절기능이란 불황(하강)국면에 있을 때 재정기조는 확장적이어야 하며, 호황(상승)국면에 있을 때 긴축적이어서 재정정책이 경기변동성을 줄이는 역할을 담당함을 의미한다. 이에 따라 재정의 경기조절기능에 대한 분석은 다음 두 가지로 이루어진다. 먼저 재정정책이 경기상황에 따라 확장적인지 또는 긴축적인지를 판단해야 한다. 다음으로 재정정책의 기조가 판단되었다면 이제 고려해야 할 것은 재정정책이 경기변동성 축소 또는 경기안정에 얼마나 기여했는지 또는 기여할 것인지를 살펴보는 것이다. 이에 대한 평가는 거시계량모형 등을 이용하여 재정승수를 산출한 후 재정승수의 크기(magnitude)와 지속성(persistency)을 살펴보는 방식이 주로 이용된다. 여기서는 재정의 경기대응성의 두 가지 분석방법 중 두 번째 방법을 통해 ｢2015년 예산안｣의 분야별 재원배분에 대한 경제적 효과성에 대해 살펴본다.

Keynes는 ｢The General Theory of Employment, Interest and Money｣(1936)에서 기존 신고전학파 경제학의 시장주의를 비판하면서 제시한 유효수요이론을 바탕으로 경기수축이나 불황시 정부가 재정․통화정책을 적극적으로 실시할 것을 주장하였다. 재정정책의 유효성에 대한 논의는 이러한 시각에 대한 타당성이나 현실 적합성에 대해 검증 등을 통해 반론하는 형태로 전개되어 왔다. 초기 재정정책의 유효성에 대한 논의의 초점은 재정의 경기부양효과를 나타내는 재정의 승수효과가 1보다 큰지 작은지에 있었다. 그러나 1970년대 석유파동 등으로 세계경제가 스태그플레이션에 빠지면서 케인즈학파의 영향력이 크게 감소하였고 1990년대에 들어서는 재정승수가 음(-)의 값을 가지는 사례가 발생하면서 재정승수가 양(+)의 값을 갖는지에 대해서도 논의의 초점이 확대되었다.(박형수(2013),

정부는 ｢2015년 예산안｣에서 경제 재도약의 토대를 마련하기 위해 재정을 최대한 확장적으로 운용한다고 밝히고 있다. 그렇다면 이러한 정부의 확장적 재정운용은 경기대응성 측면에서 어느 정도의 효과를 나타낼 것인지를 가늠해 볼 필요가 있다. 이에 따라 이하에서는 기발표된 재정승수를 이용하여 2015년 예산안의 세입수준 및 지출 확대와 분야별 재원배분을 감안한 경제적 효과를 시산해 보고 해당 가능성을 가늠해 보고자 한다.

이러한 확장적 재정기조는 본고의 ‘중기 재정운용 분석’ 부문에서 여러 가지 재정지표로 판단한 ‘재정정책 기조 분석’ 내용에서도 확인된다.

분석절차는 1) 정부의 디지털예산회계시스템(dBrain) 상 재정분석시스템을 이용하여 2009년 이후 예산총계기준 데이터를 총수입 및 총지출 기준으로 분류한 후, 2) 이를 세입 및 세출항목의 성격에 따라 재분류한다. 여기서 세입 및 세출 항목별 재분류 작업은 정부에서 경제적 효과산출 시 이용하는 분류방법으로 추정되는 재정승수 구분을 준용하였다. 3) 세입 및 세출 성격에 따라 분류된 예산자료와 재정승수를 이용하여 2015년 예산안의 경제적 효과를 산출하였다.

예산총계 데이터를 총수입 및 총지출 데이터로 분류하는 이유는 총계기준 데이터를 이용할 경우 회계 및 기금 간 내부거래뿐만 아니라 재정수지를 보전하기 위한 국공채 발행이나 차입 등에 따른 원금상환과 같은 보전거래가 포함되어 재정이 국민경제에 미치는 영향을 정확하게 판단할 수 없기 때문이다.

그간 정부의 재정정책의 경제적 효과관련 보도자료를 살펴보면 주로 한국조세연구원이나 KDI 등 국책연구기관을 통해 분석된 내용이 대부분이다. 이와 관련하여 해당 기관의 세입 및 세출항목별로 재정승수가 공개된 자료는 2013년 3월 한국재정학회와 조세연구원이 공동으로 주최한 정책세미나 자료가 유일하다. 동 세미나 자료에는 재정수입이나 지출별 성격에 따라 중앙정부 재정수입 및 재정지출 1조원 증가의 경제적 효과(재정승수)가 수록되어 있다. 2015년 예산안의 경제적 효과 산출의 객관성을 담보하기 위한 차원에서 이하에서는 해당 자료의 재정승수를 이용하여 분석을 실시하였다.

2015년 예산안의 경제적 효과를 분석한 결과, 재정지출 측면에서 성장률 제고효과는 +0.28%p 정도이며, 세입증가에 따른 성장률 감소효과(약 △0.08%p)를 감안하면 0.19%p 정도로 추정된다. 이러한 결과는 2011~2012년 재정의 성장률 제고효과(0.05~0.15%p)에 비해 높은 수준이나, 최근 경기침체 대응을 위해 확장적 재정정책을 실시했던 2013년(추경예산기준)과 비교할 때 0.11%p 낮은 수준으로 보인다. 한편, 2015년 예산안의 16개 분야별 성장률 제고효과는 사회복지(0.14%p), 국방(0.09%p), 공공질서 및 안전(0.04%p) 등의 순으로 크게 나타난 반면, 일반공공행정(-0.05%p), 농림수산(-0.01%p)는 오히려 마이너스 효과를 나타낼 것으로 추정된다. 여기서 유의해야 할 점은 이러한 경제적 효과 분석이 예산의 100% 집행을 전제하고 있다는 것이다. 즉, 최근 경기침체에 따라 세입여건이 악화되면서 세입결손과 더불어 불용액(2013년 결산기준 18.1조원)이 크게 늘어난 점에 비추어 볼 때 예산대비 실제 성장률 제고효과는 상기 추정결과보다 더 낮아질 가능성이 있음에 유의할 필요가 있다.

이러한 결과는 한국은행의 2014~2015년 경제전망 보도자료(2014.10.15.)에서 발표한 수치(0.2%p)와 거의 유사한 것으로 나타났다.

[표 ] 분야별 재정지출의 성장률 제고 효과

(단위: 전년 GDP대비 %p)

	2011	2012	2013	2014	2015
일반공공행정	0.11	0.18	0.04	0.00	-0.05
공공질서 및 안전	0.04	0.04	0.04	0.04	0.04
통일·외교	0.01	0.01	0.00	0.00	0.00
국방	0.10	0.05	0.07	0.06	0.09
교육	0.12	0.11	0.12	-0.02	0.02
문화 및 관광	0.01	0.01	0.01	0.00	0.01
환경	0.01	0.01	0.02	-0.01	0.02
사회복지	0.07	0.08	0.13	0.17	0.14
보건	-0.01	0.01	0.02	0.01	0.02
농림수산	-0.01	0.01	0.02	0.02	-0.01
산업·중소기업및 에너지	0.02	-0.01	0.01	-0.01	0.00
교통 및 물류	-0.05	-0.01	0.04	-0.04	0.02
통신	0.01	0.00	0.00	-0.01	0.01
국토및지역개발	0.02	-0.10	-0.01	-0.02	-0.01
과학기술	0.00	0.01	0.01	0.00	0.01
예비비	0.02	0.00	0.20	-0.12	-0.04
총지출	0.47	0.40	0.73	0.07	0.28
총지출(세입효과 감안시)	0.15	0.05	0.30	0.06	0.19

주: 2011~2012, 2014년은 본예산, 2013년은 추경예산, 2015년은 정부 예산안 기준임

자료: 디지털예산시스템(dBrain) 및 국회예산정책처

한편, [표 46]의 재정승수의 해석과 관련하여 다음과 같은 점에 유의해야 한다. 먼저 국방과 예비비의 총수요유발효과가 크게 나타났는데 이는 해당 분야의 경우 지출전액이 물건비로 계상되기 때문으로 실제 효과는 이보다 훨씬 낮을 것으로 추정된다. 또한 경제사업인 수송 및 교통 분야 지출의 총수요유발효과가 다소 작게 나타난 것은 사업비에 부가가치 창출과 관련없는 토지매입비 등이 포함되어 있기 때문이다. 반면, 사회복지 및 보건, 산업 및 중소기업, 과학기술 등은 경상이전지출 및 융자지출 비중이 크기 때문에 승수효과가 다소 낮은 것으로 추정된다.

[표 ] 분야별 재정지출 1조원당 총수요유발효과(승수)

(단위: 조원)

	2011	2012	2013	2014	2015
일반공공행정	0.58	0.58	0.57	0.57	0.54
공공질서 및 안전	0.88	0.87	0.86	0.86	0.84
통일·외교	0.34	0.34	0.33	0.33	0.32
국방	0.88	0.87	0.86	0.85	0.84
교육	0.56	0.54	0.53	0.52	0.50
문화 및 관광	0.48	0.46	0.45	0.42	0.40
환경	0.50	0.50	0.50	0.48	0.50
사회복지	0.25	0.25	0.25	0.26	0.26
보건	0.25	0.25	0.25	0.25	0.25
농림수산	0.38	0.38	0.39	0.40	0.38
산업·중소기업및 에너지	0.20	0.19	0.19	0.18	0.17
교통 및 물류	0.43	0.41	0.39	0.37	0.36
통신	0.69	0.69	0.70	0.69	0.67
국토및지역개발	0.56	0.51	0.50	0.49	0.48
과학기술	0.22	0.22	0.22	0.23	0.22
예비비	0.96	0.95	0.94	0.93	0.92
총지출	0.48	0.47	0.47	0.46	0.45

이상을 종합하면, 대외 경기가 불확실성이 높은 상황에 더해 내수 부진 등 하방위험 높아 향후 경기회복세가 큰 폭으로 개선되기는 어려울 것으로 예상됨에 따라 재정의 경기대응적 역할은 어느 정도 필요해 보인다. 재정구조 상 세수는 정부의 계획보다는 경기상황에 대한 의존성이 높아 재정운용 측면에서 비재량적인 측면이 크지만, 상대적으로 지출은 정부의 계획에 따라 편성 및 운용됨으로 재량적인 측면이 강하다. 이러한 점을 감안할 때 재정의 경기대응적 역할은 수입보다는 정부계획으로 이루어지는 지출에서 담당한다고 볼 수 있다. 이에 따라 지출을 얼마나 할 것인지에 해당되는 총지출 규모와 특히 어디에 어떻게 쓸 것이냐에 해당되는 분야별 재정지출의 효과성은 재정의 경기조절기능에 매우 중요하다고 할 수 있다.

최근 경기침체가 지속되면서 세입여건 악화 등으로 재정여력이 지속적으로 감소하는 상황에서 지출확대 위주의 단기적 재정운용만으로는 정부가 의도하는 ‘지출확대 → 내수회복 → 세수증대’의 선순환 구조가 제대로 작동하지 않을 수 있다. 따라서 확장적 재정정책은 경기가 크게 위축될 것으로 예상되는 경우에 한하여 3T의 원칙(Temporary, Timely, Targeted)에 따라 실시하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 한편, 최근의 경기둔화가 일시적이 아닌 사회경제적 변화에 따른 구조적인 현상일 수 있음에 유의할 필요가 있다. KDI 등에서도 구조적인 성장률 하락을 일시적인 경기침체로 오인했을 경우 확장적 재정정책은 완화적 통화정책에 비해 상대적으로 위험이 크다고 지적하고 있다.

통화당국이 디플레이션을 치유하지 못한 상태에서 확장적 재정정책을 통한 경기부양의 반복은 일본의 잃어버린 20년과 같은 사례가 될 수 있음을 지적한 바 있다.(KDI(2014), “경제활성화 및 성장잠재력 제고를 위한 거시경제 정책 방향” 세미나)

따라서 향후 재정운용은 저성장 기조 등 경제구조 변화에 대한 인식을 명확히 하고 분야별 재정지출의 효과성을 제고하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 이를 위해서는 중장기적 시계에서 다음과 같은 분야별 지출의 구조조정 원칙을 정립하고 일관성 있게 추진하는 전략적 재원배분이 필요하다. 첫째, 경제구조 고도화에 따라 재정지출구조가 복지 투자 중심으로 재편됨에 따라 지출의 경제적 효과성이 상대적으로 높은 경제사업 분야의 비중을 축소는 불가피한 것으로 보인다. 경제사업 분야 축소에 따른 재정의 효과성 감소에 대비하여 민간투자 활성화와 유인책 마련 ․ 정책금융을 활용하는 한편, 시장의 실패가 발생하는 부분에 대해서만 선택적으로 재정투자가 이루어질 필요가 있다.

둘째, 사회사업 분야 지출은 급속한 고령화사회로의 진전, 지속적인 소득수준 향상, 사회보험제도의 성숙화 등에 따른 사회복지 수요 증대로 향후 크게 증가할 것으로 예상된다. 그러나 해당 분야의 지출은 소득재분배 등 형평성을 높이는데 기여할 수 있지만 경기부양에 대한 효과성은 기타 분야에 비해 낮은 것으로 보인다. 따라서 사회사업 분야 지출의 효율성과 효과성을 제고하기 위해서는 복지정책의 원칙과 우선순위를 마련하고 이전지출보다는 사회복지 서비스 공급, 적극적 노동시장정책 등 통해 생산적 복지체계로의 전환하는 동시에 복지지출 수준의 적정화를 도모하는 방향으로 나아갈 필요가 있다.

셋째, 분야별 재원배분의 효율성을 제고하기 위해서는 국가재정운용계획 상의 분야별 재원배분에 대한 방향성을 명확히 할 필요가 있다. 즉, 국가재정운용계획의 5개년 중 처음 두 개 연도를 제외하면 나머지 세 개 연도는 전망치라 할 수 있다. 이하에서 살펴보면 분야별로 계획 변동이 크거나 전망오차가 큰 것으로 나타나 계획의 신뢰성이 다소 떨어지는 것으로 나타났다. 중기 계획의 실효성을 제고하기 위해서는 분야별로 실행가능성과 경기안정화 효과를 감안하여 연도별로 달성해야 할 분야별 지출상한선을 설정하는 방법을 고려할 필요가 있다. 이에 더해 연도별 예산편성에 있어서는 기존사업을 위한 지출소요(baseline)와 신규사업을 위한 지출소요로 구분하고 예산심의는 신규사업 지출소요 및 기존사업 축소조정안(saving option)에 초점을 맞출 필요가 있다.

고영선(2004), ｢재정지출의 생산성 제고를 위한 연구｣를 참조하여 작성하였다.

라. 분야별 재원배분의 계획 변경 평가

국가재정운용계획은 매년 재정여건의 변화를 반영하여 계획을 수정하는 연동계획이다. 따라서 정부가 제시하는 전망과 목표도 매년 수정되고 있다. 그러나 정부는 이전 계획에 구속당하지도 않고, 계획변경에 책임을 질 필요도 없기 때문에 전망과 목표를 과장하려는 경향이 발생하고 결과적으로 계획이 잘 지켜지지 않는 문제점이 발생하고 있다. 2004년부터 수립되기 시작한 ｢국가재정운용계획｣의 분야별 재원배분 계획의 경우에도, 새로운 ｢국가재정운용계획｣이 발표될 때마다 이전년도들의 계획과 차이가 발생하고 있다.

여기에서는 그 동안의 ｢국가재정운용계획｣ 분야별 재원배분에서 이러한 전망 변경들 간에 얼마만큼의 차이가 발생해 왔는지를 측정하고, 이 값을 실제 예산과의 변경 정도를 측정한 값과 비교함으로써 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서의 분야별 재원배분 계획을 평가해 보고자 한다. 평가방법은 1) 매년 ｢국가재정운용계획｣의 분야별 지출계획간 변동이 얼마나 큰지를 알아보고, 2) 분야별 전망치가 예산과 얼마나 차이를 보였는지를 살펴본다. 이를 위해 분야별 지출계획간 변동 및 전망오차의 평가는 변이계수(Coefficient of Variation, CV), 평균평방오차(Root Mean Squared Percent Error : RMSPE) 등을 활용한다. 여기서 RMSPE는 원래 경제모형의 안정성을 검정하기 위해 많이 사용되는 것으로서, 추정에서 나타나는 오차(Error)를 제곱(Square)해서 평균(Mean)한 값의 제곱근(Root)을 의미한다. RMSPE%의 계산방법은 다음과 같다.

변이계수는 표준편차(σ)를 평균(μ)으로 나눈 수치를 의미하는 것으로 평균치가 다른 집단이나 단위가 다른 집단의 산포도 비교가 가능하다.

RMSPE% [eqn: rm = sqrt {{1} over {n} sum _{t=1} ^{n} ( hat{X _{t}} -X) ^{2}} TIMES 100]

: 특정 분야의 이전 국가재정운용계획 전망치

: 특정 분야의 다음연도 국가재정운용계획 전망치 또는 해당 연도예산

: 관측연도 수

｢2004~2008년 국가재정운용계획｣~｢2014~2018년 국가재정운용계획｣들 간의 분야별 지출계획간 변동(CV)을 살펴보면 일반․지방행정, 산업․중소기업․에너지, 교육 분야가 각각 14.24%, 10.44%, 8.26%로 변동성이 큰 것으로 나타났으며, 문화․체육․관광, 농림․수산․식품, 공공질서․안전 분야가 각각 1.55%, 1.67%, 1.96%로 변동성이 작은 것으로 나타났다. ｢2004~2008년 국가재정운용계획｣~｢2014~2018년 국가재정운용계획｣의 전망과 실제 예산과의 변동성(RMSPE%)을 비교해보면 보건․복지․고용, SOC, 일반․지방행정 분야가 각각 6.74%, 4.68%, 3.77%로 실제 예산과 계획사이에 큰 변동성을 보이고 있으며, 외교․통일, 공공질서, 환경 분야의 경우 각각 0.39%, 0.55%, 0.56%로 실제 예산과 계획 사이의 변동성이 작은 것으로 나타났다.

[표 ] 국가재정운용계획의 분야별 지출 계획의 변동성 및 전망오차

(단위: %)

	CV	RMSE
보건 ․ 복지 ․ 고용	2.28	6.74
교 육	8.26	2.07
문화 ․ 체육 ․ 관광	1.55	0.67
R&D	4.11	0.79
산업 ․ 중소기업 ․ 에너지	10.44	2.91
S O C	4.84	4.68
농림 ․ 수산 ․ 식품	1.67	1.08
환 경	3.79	0.56
국 방	4.92	1.08
외교 ․ 통일	2.55	0.39
공공질서 ․ 안전	1.96	0.55
일반 ․ 지방행정	14.24	3.77
평 균	5.05	2.11

요약하면, 국가재정운용계획상 계획 변동성이 크면서 전망오차도 큰 분야는 일반․지방행정, 산업․중소기업․에너지이며, 계획 변동은 크지만 전망오차가 작은 분야는 SOC, 보건․복지․고용으로 나타났고 계획변동은 중립적이지만 전망오차가 큰 분야는 교육으로 나타났다. 산업․중소기업․에너지를 제외하고 해당 분야들의 공통점은 지출규모가 12개 분야 중 상위 5위 내에 위치할 정도로 크다는 점이다.

[그림 ] 국가재정운용계획의 분야별 지출 계획의 변동성 및 전망오차

국가재정운용계획은 재정운용의 효율성과 건전성을 제고하기 위하여 당해 회계연도부터 5회계 연도 이상의 기간에 대하여 재정운용목표와 방향을 제시하는 계획이다. 따라서 변화하는 경제ㆍ재정 여건을 반영하여 총량지표의 목표수준이 합리적으로 변화하는 것은 바람직한 것으로 생각할 수도 있다. 그러나 목표가 일관된 기준도 없이 수시로 변화하는 것은 계획 자체를 무의미하게 만들 수 있기 때문에 전망과 목표의 변경에는 신중을 기할 필요가 있다.

[표 48]~[표 52] 및 [그림 25]~[그림 29]은 지금까지 수립된 국가재정운용계획의 분야별 재원배분의 전망과 실제 반영된 예산을 나타낸 것이다. 이를 살펴보면, 대부분의 분야별 지출이 매번 수정되었으며, 계획과 실적의 차이가 지속적으로 발생하고 있음을 알 수 있다.

선그래프는 ｢국가재정운용계획｣ 의 5개년 중 마지막 3개 연도의 전망치을 나타내며, 막대그래프는 해당연도의 예산규모를 나타낸다.

｢2005~2009년 국가재정운용계획｣, ｢2006~2010년 국가재정운용계획｣, ｢2007~2011년 국가재정운용계획｣에서 일반지방행정 분야가 빠져있다.

｢국가재정운용계획｣에 대한 실제 예산이 국가재정운용계획의 전망보다 크게 편성되는 경우가 더 많았고 목표를 달성하지 못한 적이 많았다. 보건․복지․고용, 문화․체육․관광, SOC, 농림․수산․식품, 환경, 공공질서․안전 분야 등의 경우 몇몇 예외적인 경우를 제외하고 대부분 국가재정운용계획의 전망이 실제 예산보다 낮게 전망되었다. R&D, 산업․중소기업․에너지 분야의 경우 초기에는 국가재정운용계획의 전망이 예산보다 낮았으나 2011~2014년에는 전망이 더 높거나 전망사이에 예산이 편성되었으며 2015년에는 다시 전망보다 높게 예산이 편성되고 있다. 교육, 일반․지방행정 분야의 경우 초기에는 전망이 실제 예산보다 낮았으나 이후 변화를 거쳐 2014~2015년은 전망보다 예산이 낮게 편성되고 있다. 국방 분야는 2007년 이후 전망치 사이에 예산이 편성되고 있으며, 외교․통일의 경우 초기에는 전망이 실제 예산보다 낮게 전망되었으나 2013년 이후 전망치와 예산 사이에 작지만 변동이 지속적으로 나타나고 있다. 또한 SOC, 산업․중소기업․에너지, 외교․통일 분야의 경우 전년대비 전망 방향의 변화가 다른 분야에 비해 상대적으로 자주 나타나고 있다. 이는 국가재정운용계획이 재정운용 방향임을 고려할 때 중장기적인 시각에서 혼란의 우려가 있어 보인다. 이러한 결과는 분야별 재원배분에 대한 중기 전망 및 계획에 있어, 해당 분야의 재정수요를 좀 더 정확하게 추계할 필요가 있음을 시사한다.

[표 ] ｢국가재정운용계획｣ 보건․복지․고용 분야 지출 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2004 계획	2005 계획	2006 계획	2007 계획	2008 계획	2009 계획	2010 계획	2011 계획	2012 계획	2013 계획	2014 계획	예산
2006	40.6											56.0
2007	45.4	59.6										61.4
2008	51.2	64.1	66.9									68.8
2009		70.5	72.9	74.7								80.5
2010			79.4	81.9	80.3							81.2
2011				88.9	87.2	85.3						86.4
2012					94.4	90.7	92.8					92.6
2013						96.9	98.7	97.3				99.3
2014							102.4	102.8	102.1			106.4
2015								108.3	107.2	113.5		115.5
2016									112.9	120.3	122.6
2017										127.5	129.9
2018											137.7

[그림 ] ｢국가재정운용계획｣ 보건․복지․고용 분야 지출 전망 및 실적

[표 ] ｢국가재정운용계획｣ 일반․지방행정 분야 지출 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2004 계획	2005 계획	2006 계획	2007 계획	2008 계획	2009 계획	2010 계획	2011 계획	2012 계획	2013 계획	2014 계획	예산
2006	25.8											39.2
2007	26.2											42.3
2008	26.6											45.9
2009												51.7
2010					48.3							48.7
2011					49.9	52.7						52.4
2012					51.5	54.0	57.1					55.1
2013						54.8	59.5	59.2				56.2
2014							62.8	62.5	61.6			57.2
2015								66.1	65.7	60.5		59.2
2016									70.0	64.6	63.8
2017										68.1	67.8
2018											72.4

[그림 ] ｢국가재정운용계획｣ 일반․지방행정 분야 지출 전망 및 실적

[표 ] ｢국가재정운용계획｣ 교육 분야 지출 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2004 계획	2005 계획	2006 계획	2007 계획	2008 계획	2009 계획	2010 계획	2011 계획	2012 계획	2013 계획	2014 계획	예산
2006	28.2											28.8
2007	30.7	31.1										30.7
2008	33.3	33.8	33.7									36.1
2009		36.3	36.4	38.0								39.2
2010			39.3	40.7	41.4							38.3
2011				43.7	44.4	40.7						41.2
2012					47.6	44.3	44.9					45.5
2013						48.3	48.2	48.8				49.9
2014							52.1	52.2	53.2			50.7
2015								56.0	56.7	53.2		53.0
2016									59.9	58.1	57.5
2017										62.1	60.7
2018											63.9

[그림 ] ｢국가재정운용계획｣ 교육 분야 지출 전망 및 실적

[표 ] ｢국가재정운용계획｣ SOC 분야 지출 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2004 계획	2005 계획	2006 계획	2007 계획	2008 계획	2009 계획	2010 계획	2011 계획	2012 계획	2013 계획	2014 계획	예산
2006	28.6											18.4
2007	29.6	17.8										18.4
2008	30.6	18.2	18.8									20.5
2009		19.2	19.3	18.9								25.4
2010			19.6	19.2	22.7							25.1
2011				19.9	24.3	25.3						24.4
2012					26.0	25.9	22.4					23.1
2013						26.7	22.9	22.8				25.0
2014							23.5	22.8	23.0			23.7
2015								22.8	22.7	22.0		24.4
2016									22.7	20.5	22.4
2017										19.2	20.7
2018											19.1

[그림 ] ｢국가재정운용계획｣ SOC 분야 지출 전망 및 실적

[표 ] ｢국가재정운용계획｣ 산업․중소기업․에너지 분야 지출 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2004 계획	2005 계획	2006 계획	2007 계획	2008 계획	2009 계획	2010 계획	2011 계획	2012 계획	2013 계획	2014 계획	예산
2006	11.4											12.4
2007	11.9	12.6										12.6
2008	12.7	13.0	12.4									14.7
2009		13.4	12.5	12.7								20.8
2010			12.8	12.9	13.7							15.1
2011				13.1	14.3	15.1						15.2
2012					15.0	15.9	15.5					15.1
2013						17.0	16.0	15.3				16.7
2014							16.0	15.5	15.3			15.4
2015								15.8	15.3	14.6		16.5
2016									15.4	13.8	15.3
2017										13.2	14.6
2018											14.2

[그림 ] ｢국가재정운용계획｣ 산업․중소기업․에너지 분야 지출 전망 및 실적

마. 분야별 재원배분의 국제비교

(1) 최근 주요국의 재원배분 추이

국가별로 재정지출의 재원배분 구조를 분석 및 비교하기 위해서는 재정지출을 일정한 기준에 따라 분류하는 작업이 선행되어야 한다. 왜냐하면 국가마다 재정당국에서 발표하고 있는 재정통계가 있으나 작성기준, 포괄범위 등에서 크게 차이가 나기 때문에 국제비교가 불가능하기 때문이다. 이를 위한 국제적 기준으로는 UN 및 OECD의 SNA(System of National Account)와 IMF의 GFSM(Government Financial Statistics Manual가 있으며, 이에 따라 OECD와 IMF에서 각각 통계를 발표하고 있다. 다만, OECD의 SNA 통계와 IMF의 GFS 통계는 모두 UN에서 제정한 정부기능 분류(COFOG, Classification of the Functions of Government)에 따라 작성된 정부 기능별(분야별) 지출통계를 포함하고 있다.

참고로 우리나라의 경우 중앙정부의 재정지출을 예산서에서는 16개 분야, 국가재정운용계획에서는 12개 분야로 분류하고 있다.

COFOG는 UN 국민계정 작성 매뉴얼 중 Chapter 29 of ｢The SNA 2008｣ 수록되어 있는데, 일반정부(중앙정부+지방정부+사회보장기금)의 재정지출을 크게 일반공공행정(General public services), 국방(Defense), 공공질서 및 안전(Public order and safety), 경제(Economic affairs), 환경보호(Environmental protection), 주택 및 지역개발(Housing and community amenities), 보건(Health), 오락·문화 및 종교(Recreation, culture and religion), 교육(Education), 사회보장․복지(Social protection) 등 10개분야로 분류하고 있다.  먼저 일반공공행정 지출항목에는 입법 및 행정기구, 재무부, 외무부서, 해외경제원조, 일반 서비스, 기초연구, 일반공공 관련 R&D, 기타 일반공공행정, 국가채무, 타급정부에 대한 경상이전 등을 포함한다. 국방 지출항목은 국방, 민방위, 국방관련 R&D, 기타 국방 등으로 구성되며, 공공질서 및 안전 관련 지출은 치안, 소방, 검찰, 공공질서 및 안전관련 R&D, 기타 공공질서 및 안전 등의 항목이 있다. 경제업무 관련 지출은 일반경제, 상무 및 노동부서, 농․임․어업분야, 연료 및 에너지, 광업, 제조업 및 건설, 교통, 정보통신, 기타 산업, 경제업무관련 R&D 등으로 구성되어 있다. 환경보호관련 지출항목은 쓰레기 및 폐수 처리, 오염방지, 생물다양성 및 경관보호, 환경보호관련 R&D 등이 있다. 주택 및 지역개발 지출항목에는 주택 개발, 상수도 공급, 가로등 정비, 주택 및 지역개발관련 R&D 등으로 구성되며, 보건 지출항목은 의료기기, 외래, 치과, 종합병원, 공중보건, 보건관련 R&D 등이 있다. 오락․문화 및 종교관련 지출항목은 오락 및 스포츠, 문화, 방송 및 출판, 종교, 오락․문화 및 종교관련 R&D 등으로 구성되어 있으며, 교육 지출항목은 유치원, 초중고등교육 및 교육관련 R&D 등이 있다. 마지막으로 사회보호 지출항목은 질병 및 장애, 유족, 가족 및 어린이, 하우징, 사회 소외계층, 실업, 사회보호관련 R&D 등이 포함된다.

한국조세연구원, ｢부문별 재정지출의 거시경제적 효과｣, 2009 참조

이하에서는 OECD 통계를 이용하여 2009년 글로벌 금융위기 이전과 이후 기간을 구분하고 OECD 주요국과 우리나라의 분야별 재원배분 구조가 기간별로 어떠한 차이를 보였는지 살펴본다. 2012년 일반정부 기준으로 우리나라와 OECD 주요국의 분야별 재원배분 구조를 비교해 보면, 총지출 대비 기준으로 우리나라는 사회보장․복지, 보건 분야가 OECD 주요국에 비해 낮고, 일반공공행정, 경제, 교육 분야는 상대적으로 높은 것으로 나타났다.

[그림 ] 주요국과의 재원배분 비중 비교(2012년 기준)

(단위: %)

자료: OECD, 2014

글로벌 금융위기 이후의 OECD 주요국의 경제성장률 추이를 살펴보면 2009년 글로벌 금융위기로 모든 국가가 마이너스 성장세를 나타냈으나 2010년 기저효과로 플러스 성장세를 나타낸 이후 모든 국가가 저성장세를 나타내고 있다.

[그림 ] 실질 GDP 성장률

(단위: %)

자료: OECD, 2014

한편, 2009년 글로벌 금융위기 전후로 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 OECD 주요국의 분야별 재원배분의 변화를 살펴보면 다음과 같다.

먼저 미국의 경우 금융위기 이전에 비해 총지출 대비 비중이 증가한 분야는 국방, 주택 및 지역개발, 보건, 사회보장 및 복지로 나타났으며, 감소한 분야는 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 경제, 오락문화종교, 교육으로 나타났다. 참고로 미국은 2012년 예산안에서 국가경쟁력 제고를 위해 교육, 산업, 청정에너지, 인프라 등의 분야에 대한 지출확대, 비안보 재량지출 및 공무원 임금 동결, 재정사업 통폐합, 국방지출 삭감을 제시한 바 있다.

영국의 경우 금융위기 이전에 비해 총지출 대비 비중이 증가한 분야는 일반공공행정, 경제, 보건으로 나타났으며, 감소한 분야는 국방, 공공질서 및 안전, 주택 및 지역개발, 오락문화종교, 교육, 사회보장 및 복지로 나타났다. 영국은 2012년 예산안에서 공공부문 임금동결, 정부 효율성 강화를 통한 지출절감, 인력감축, 공공부문 연금개혁 등을 통한 재정적자 감축 방안을 제시하였다. 이외에도 핵심 공공서비스를 제외한 후순위 사업, 효율성이 낮게 평가된 사업 등에 대한 전방위적 지출삭감을 추진하였으며, 중기재정계획을 통해 2014~2015 회계연도에 연간 180억 파운드에 달하는 복지지출 감축을 계획한 바 있다.

독일의 경우 총지출 대비 비중이 증가한 분야는 일반공공행정, 보건, 교육으로 나타났으며, 감소한 분야는 주택지역개발, 사회보장 및 복지 등으로 나타났다. 독일은 글로벌 경제위기 이후 최대의 재정적자가 발생하였으며, 재정건전성 확보를 위해 사회보장 및 복지, 보건, 일반공공행정 분야의 지출 감소에 초점을 두었다.

프랑스의 경우 총지출 대비 비중이 증가한 분야는 공공질서 및 안전, 환경보호, 보건, 오락문화종교, 사회보장 및 복지로 나타났으며, 감소한 분야는 일반공공행정, 국방, 경제, 교육 등이다. 프랑스는 지출통제에 초점을 둔 재정건전화 노력을 2000년대 초반부터 기울여 왔으며 행정부 인력 감축 및 보수 동결 등 일반공공행정 분야에 대한 지출통제 정책을 추진하였다. 또한 연금 및 채무상환비용을 제외한 정부지출의 실질증가율이 0이 되어야 한다는 제로 증가율 원칙을 글로벌 금융위기 이후 적용하고 있다.

이상을 요약하면, 글로벌 금융위기 이후 주요국의 총지출 대비 공통적으로 증가한 분야는 보건으로 나타났으며, 감소한 분야는 일관된 추이를 보이지 않았으나 대체로 일반공공행정 및 경제(영국, 독일 제외), 국방 및 SOC(미국 제외), 교육(독일 제외) 분야의 지출을 축소하거나 증가율을 낮추는 것으로 나타났다.

[그림 ] 경제 위기 전·후 총지출 대비 분야별 지출 비중 비교

(단위: %p)

자료: OECD, 2014

[표 ] FY2012~2013년 주요국의 재정건전화 및 성장률제고 정책

	재정건전화	성장률제고
미국	- 재량지출 감축 - 금융위기 책임부과금 부과 - 버핏세 등 소득세 인상 추진 의료비 증가 억제	SOC 투자 확대를 통한 일자리 창출
영국	공공부문 임금인상 1%내 억제 연금수급 개시연령 67세로 상향조정	기업의 투자/고용 촉진을 위한 법인세율 인하, 고용수당 확대 등
독일	EU의 재정규율 강화(신 재정협약 초안 타결) 소득세 면세점 인상, 부유세 과세기준 상향 조정 금융거래세(FTT)도입	교육 및 연구, 인프라 건설을 우선순위로 설정 고등교육협약, 교육품질 협정, 첨단기술전략 정책 유지
프랑스	제로증가율 원칙에 따라 총지출 증가율 연평균 0.6% 목표 의료지출 통제 강화 최고 소득세율 45%로 상향조정 공제 및 조세감면 혜택 폐지 공공부문 급여 동결, 국방비 조정 사회보장 및 일반예산 세출감축	청년지원, 고용, 사법 및 치안분야 일자리 창출 미래투자프로그램(2025년까지 연구개발, 에너지 전환, 기업혁신 등)

자료: 한국조세재정연구원, ｢주요국 예산안 2012｣~｢주요국 예산안 2014｣를 재정리

(2) 경기상황에 따른 재원배분 추이 분석

본장에서는 OECD 국가들이 경기상황에 따라 재원배분 구조를 어떻게 변화시켰는지 살펴본다. OECD 국가들의 경기상황은 HP(Hodrick-Prescott) 필터링을 이용하여 구한 잠재GDP를 이용하여 GDP갭을 산출한 후, 1990~2012년간 특정 연도의 경기상황이 호황인지 또는 불황인지를 진단하는 한편, GDP갭의 변화분을 통해 경기흐름이 상승인지 또는 하락인지를 진단하였다. 이하에서는 이러한 경기상황이나 경기흐름에서 OECD 국가들의 재원배분 구조가 어떻게 변화하였는지를 재정지출 증가율 기준으로 분석하고 시사점을 얻고자 한다.

분석방법은 1) GDP갭의 부호(변화분)를 이용하여 경기상황(흐름)이 호황(상승)기인지 또는 불황(하락)기인지 진단하고 해당 경기상황(흐름)에서의 평균 증가율을 구한 후, 2) 불황(하락)기의 증가율이 호황(상승)기의 증가율보다 더 크게 나타나는지를 분석해 보았다.

먼저 아래 표는 GDP갭 부호에 따라 음(-)일 경우 불황기, 양(+)일 경우 호황기로 구분한 후 불황기의 지출 증가율이 호황기의 지출증가율 보다 높은 국가의 비중을 나타낸다.

GDP갭 부호로 경기를 판단하여 분석한 결과, 전체기간을 대상으로 한 경우 총지출을 포함한 분야별 재정지출 증가율이 불황기보다 오히려 호황기에 많았던 것으로 나타나 GDP갭 부호로만 경기를 판단했을 경우 대체로 OECD 국가들의 재정지출이 경기순응적인 것으로 나타났다. 1990년대의 경우에도 전체기간의 결과와 마찬가지로 나타났다. 반면 2000년대의 경우 OECD 국가들의 총지출 증가율이 호황기보다는 불황기에 높았으며, 분야별로는 사회보장 및 복지, 교육, 공공질서 및 안전이 경기대응적인 것으로 나타났다. 이러한 추이는 글로벌 금융위기 이전기간인 2000~2007년과 2010~2012년에도 유사하게 나타났다.

[표 ] 1990~2012년 경기상황에 따른 분야별 재정지출(GDP갭 부호)

(단위: %)

	90’s	00’s	10’s	00~07	10~12	전체
총지출	37.5	64.3	44.8	53.6	52.6	31.0
일반공공행정	50.0	39.3	34.5	32.1	31.6	37.9
국방	25.0	42.9	34.5	28.6	42.1	24.1
공공질서 및 안전	18.8	53.6	37.9	46.4	47.4	27.6
경제	37.5	42.9	44.8	28.6	47.4	27.6
환경보호	33.3	33.3	21.4	33.3	26.3	32.1
주택 및 지역개발	43.8	42.9	37.9	32.1	36.8	44.8
보건	18.8	50.0	31.0	46.4	31.6	27.6
오락,문화,종교	25.0	46.4	48.3	46.4	47.4	41.4
교육	12.5	67.9	37.9	53.6	26.3	37.9
사회보장 및 복지	18.8	75.0	44.8	67.9	52.6	41.4

주: 1) 음영은 분석대상인 OECD 29개국 중 경기불황기의 증가율이 경기호황기보다 높은 국가의 비중이 50%이상됨을 의미

2) 2010년대는 글로벌 금융위기 기간인 2008~2009년을 제외하여 산출

다음으로 아래 표는 GDP갭 변화분에 따라 경기흐름이 전년대비 음(-)이면 경기하강기, 양(+)이면 경기상승기로 구분한 후 경기하강기의 지출 증가율이 경기상승기의 지출증가율 보다 높은 국가의 비중을 나타낸다.

GDP갭 변화분으로 경기를 판단하여 분석한 결과, GDP갭 부호로만 판단한 경우와 상이한 결과를 보여주었다. 즉, 총지출의 경우 전체기간을 포함한 모든 기간에서 경기하강기의 증가율이 경기상승기의 증가율보다 높은 나라가 절반이상을 차지하여 대체로 OECD국가들의 재정지출이 특정시점의 경기상황보다는 경기흐름에 있어 경기대응적인 것으로 나타났다. 다만, 분야별 지출에서는 기간별로 경기대응적인 움직임을 보인 분야가 상이하게 나타났다. 전체기간을 대상으로 한 경우 경기대응적 움직임을 보인 분야는 일반공공행정, 공공질서 및 안전, 경제, 주택 및 지역개발, 보건, 교육, 사회보장 및 복지로 나타났다. 이러한 분야들은 일반적으로 재정당국이 경기침체시에 경기대응을 위해 지출을 증가시키는 분야로 경제사업이나 사회사업 등에 해당함을 알 수 있다.

[표 ] 1990~2012년 경기상황에 따른 분야별 재정지출(GDP갭 변화분)

(단위: %)

	90’s	00’s	10’s	00~07	10~12	전체
총지출	57.1	75.0	58.6	64.3	59.3	72.4
일반공공행정	52.4	50.0	34.5	25.0	37.0	58.6
국방	42.9	46.4	41.4	42.9	33.3	41.4
공공질서 및 안전	42.9	64.3	44.8	53.6	22.2	58.6
경제	38.1	53.6	51.7	35.7	40.7	51.7
환경보호	55.0	44.4	28.6	44.4	38.5	39.3
주택 및 지역개발	42.9	57.1	48.3	42.9	55.6	55.2
보건	57.1	57.1	58.6	46.4	37.0	65.5
오락,문화,종교	33.3	39.3	48.3	42.9	37.0	41.4
교육	42.9	71.4	55.2	71.4	25.9	65.5
사회보장 및 복지	57.1	96.4	79.3	75.0	48.1	86.2

주: 1) 음영은 분석대상인 OECD 29개국 중 경기불황기의 증가율이 경기호황기보다 높은 국가의 비중이 50%이상됨을 의미

2) 2010년대는 글로벌 금융위기 기간인 2008~2009년을 제외하여 산출

상기 분석결과를 종합하면, 대체로 OECD 국가들은 특정시점의 호황 또는 불황과 같은 경기상황보다는 경기상승이나 하강과 같은 경기흐름을 통해 재정기조나 분야별 재원배분을 조정하는 것으로 보인다. 또한 OECD 국가들은 대체로 경기하강기에 경제적 효과성이 높은 경제사업과 사회안전망 강화 등으로 인한 사회사업관련 분야의 지출을 상승기에 비해 높임으로서 경기대응적 재정운용을 하는 것으로 나타났다.

[표 ] 경기 호황․불황기의 총지출 변화

(단위: %)

	호황				불황
	90's	00's	10's	전체	90's	00's	10's	전체
오스트리아	3.3	3.3	0.9	2.9	1.6	3.1	3.6	2.7
벨기에	5.4	3.9	5.6	4.5	2.6	5.4	3.5	3.5
체코	-0.2	5.8	-0.9	3.0	6.4	7.2	3.7	6.6
덴마크	2.2	3.3		2.9	5.2	4.3	3.9	4.6
에스토니아		18.3	12.9	17.2	17.3	7.0	-1.1	9.1
핀란드	2.1	4.0	4.4	3.7	5.1	5.1	4.0	4.9
프랑스		4.1	2.1	3.9	2.5	3.9	2.6	2.9
독일	9.5	1.8	-0.1	4.0	-1.1	1.8	4.2	0.8
그리스		8.5	-8.4	6.4		5.3	-4.7	0.3
헝가리		6.8		6.8	15.4	12.4	1.2	10.4
아이슬란드	9.4	18.1		16.9	13.5	3.0	1.9	3.9
아일랜드	13.4	10.7		11.0	7.2	1.4	-0.8	4.7
이스라엘		3.7	6.0	5.1		5.4		5.4
이탈리아	9.6	3.8	0.7	4.5	2.9	4.1	-0.1	2.6
일본		0.9		0.9		4.6	0.4	1.5
한국			9.9	9.9			4.6	4.6
룩셈부르크	9.4	7.0		7.9	6.6	8.8	5.4	6.7
네덜란드	4.5	6.3	0.7	4.8	-2.7	3.5	1.1	1.4
노르웨이	5.3	6.2	4.3	5.8	4.2	7.0	4.8	5.1
폴란드		8.9	4.0	6.4		6.8		6.8
포르투갈	13.8	4.8	0.5	7.1	6.7	6.6	-7.3	5.3
슬로바키아	8.9	7.6	0.8	6.4	12.8	6.8	1.4	6.9
슬로베니아		8.3		8.3		8.3	-0.4	5.7
스페인		7.8		7.8	3.9	6.9	0.5	3.5
스웨덴	4.4	2.7	2.6	2.9	0.4	4.4	2.6	2.5
스위스		2.6	2.0	2.4		3.9	2.4	3.1
터기		17.5	9.7	14.9		18.9	7.7	13.3
영국		6.5		6.5	4.9	8.9	1.3	5.0
미국	4.0	6.4		5.8	4.6	7.0	1.6	4.5
평균	6.5	6.6	3.1	6.4	5.5	5.8	1.9	4.6

[표 ] 경기 상승․하강기의 총지출 변화

(단위: %)

	상승				하강
	90's	00's	10's	전체	90's	00's	10's	전체
오스트리아	3.9	3.3	2.3	3.2	0.1	3.1		2.2
벨기에	2.3	3.6	3.9	3.2	4.5	5.2	4.8	4.8
체코	-9.7	5.2	-0.9	2.5	7.4	9.6	3.7	7.8
덴마크	3.6	2.9	3.4	3.3	4.9	4.5	4.9	4.7
에스토니아	16.8	12.5	3.5	10.6	17.5	7.5		13.5
핀란드	2.5	3.3	3.7	3.0	8.2	5.4	4.8	6.3
프랑스	2.5	3.9	2.2	3.1	2.8	4.2	2.9	3.8
독일	2.3	1.3	1.4	1.7	6.1	2.1	1.1	3.4
그리스		7.8		7.8		7.8	-5.9	0.9
헝가리	20.9	12.0	2.4	11.9	9.8	2.2	-1.2	4.2
아이슬란드	11.4	9.2	0.9	7.9		14.9	3.7	13.1
아일랜드	8.5	10.0	-26.1	5.7	7.1	9.6	11.9	9.1
이스라엘		2.6	5.5	4.5		5.1	7.0	5.7
이탈리아	2.2	4.1	-0.1	2.8	5.5	3.5	0.7	4.3
일본		0.1	-0.1	0.0		3.5	1.5	2.8
한국			9.9	9.9			4.6	4.6
룩셈부르크	7.8	6.0	5.1	6.4	7.8	9.1	6.1	8.3
네덜란드	0.9	4.1	0.7	2.5		6.9	1.1	5.8
노르웨이	4.4	5.2	4.7	4.8	5.1	7.7	4.4	6.5
폴란드		7.8	5.1	6.9		7.5	1.7	6.0
포르투갈	10.0	4.5	6.1	7.7	9.5	6.2	-6.2	4.8
슬로바키아	8.9	5.9	0.9	6.3	12.8	8.7	1.0	7.1
슬로베니아		7.7	1.8	6.9		9.1	-1.5	5.6
스페인	4.2	7.4		6.5	3.0	8.2	0.5	4.2
스웨덴	2.1	2.5	2.5	2.4	-0.8	4.0	2.9	3.2
스위스		2.6	2.0	2.4		3.9	2.4	3.1
터기		17.0	8.7	11.4		18.5		18.5
영국	3.6	5.7	1.2	4.1	7.5	9.5	1.6	7.8
미국	4.4	6.1	1.6	4.5	4.7	7.2		6.1
평균	5.4	5.7	2.7	5.3	6.3	6.7	2.3	5.9

∙ 중기 재정운용 분석

중기 재정운용 분석

Ⅰ. 2014~2018년 국가재정운용계획 개요

I. 2014~2018년 국가재정운용계획 개요 ∙

1. 경제 전망

2015년 국내경제는 선진국 경기와 세계교역량의 회복으로 수출여건이 개선되는 가운데 내수가 증가세를 보임에 따라 2014년 전망치 3.6%에 비해 다소 증가한 3.8% 성장세를 보일 것으로 전망된다. 그러나 경기회복 속도는 글로벌 금융위기 직전(2006∼2007년 연평균 5.4% 성장)과 글로벌 금융위기 직후(2010∼2011년 연평균 5.1% 성장)에 비해 상대적으로 완만하게 될 전망이다. 그 이유는 세계교역량이 빠르게 개선되지 못한 상황에서 중국의 수입수요가 약화되면서 우리나라 수출이 완만한 회복세를 보이고 있기 때문이다. 또한 새 경제팀의 내수활성화대책 및 한국은행의 기준금리 인하에도 불구하고 취업구조의 취약성과 실질임금의 상승세 둔화 등으로 내수회복세가 완만한 가운데 기업의 수익성 악화 추세, 저수익 · 저신용 기업들의 차환리스크 상승, 가계부채 부담의 가중으로 인한 소비여력의 개선이 둔화될 것으로 보이기 때문이다.

2016~2018년 중 국내경제는 행정부 전망치 4.0%보다 낮은 연평균 3.8% 성장으로, 2014~2015년(연평균 3.7%)보다 다소 높은 성장세가 유지될 것으로 보인다. 이는 세계경제성장률과 교역증가율이 점차 높아져 수출회복세가 강화되고 내수활성화대책, 민생안정 및 경제혁신 정책 등이 점차 효과를 나타내면서 소비 및 내수의 완만한 개선이 예상되기 때문이다. 또한 연구개발 투자 확대, 의료 · 관광 · 금융 등 서비스업의 부가가치 비중 확대, 규제 개혁 등에 따른 투자여건의 확충, 가계부채의 안정적 관리, 청년 및 여성 고용률의 제고 등에 따른 내수기반이 확대될 것으로 기대되기 때문이다.

한편, 국회예산정책처는 2015~2018년 경상성장률을 행정부의 전망치인 6.1% 보다 0.4%p 낮은 5.7%로 전망하는데, 이는 완만한 세계경기 회복으로 우리나라의 수출 환경이 빠르게 개선되기 어려운 가운데 물가(GDP 디플레이터) 상승률도 점진적으로 높아질 것으로 전망했기 때문이다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 중기 경제전망 비교

(단위: %)

		2014	2015	2016	2017	2018
실질경제성장률	NABO	3.6	3.8	3.9	3.7	3.7
	행정부	3.7	4.0	4.0	4.0	4.0
경상경제성장률	NABO	4.6	5.6	6.0	5.7	5.6
	행정부	5.3	6.1	6.1	6.1	6.1

자료: 1) 국회예산정책처, ｢2015년 및 중기 경제전망｣, 2014. 10
2) 대한민국정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 보도자료, 2014. 9

[표 ] 2014~2018년 국내 경제전망

(단위: %, 억 달러, 원)

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
국내총생산	3.0	3.6	3.8	3.9	3.7	3.7
민간소비	2.0	2.4	3.3	3.3	3.0	3.0
설비투자	-1.5	6.4	6.7	7.0	4.2	4.1
건설투자	6.7	1.7	2.4	0.4	1.8	1.0
총수출	4.3	4.6	6.3	7.4	7.7	7.6
총수입	1.6	3.7	6.0	7.2	7.6	7.4
경상수지(억달러)	798.8	831.9	792.3	766.0	751.3	727.7
상품수출(통관)	2.1	3.4	7.1	9.1	9.0	8.6
상품수입(통관)	-0.8	4.1	7.9	9.8	9.9	9.5
GDP디플레이터	0.8	1.0	1.8	2.1	2.0	2.0
소비자물가	1.3	1.7	2.3	2.5	2.4	2.4
실업률	3.1	3.5	3.3	3.2	3.4	3.4
원/달러 환율(기준환율)	1,095	1,039	1,059	1,085	1,059	1,041
국고채수익률(3년만기)	2.8	2.7	3.0	3.3	3.2	3.2
경상국내총생산	3.7	4.6	5.6	6.0	5.7	5.6

주: 1) 실업률은 구직기간 4주 기준임
2) 환율, 국고채수익률은 연중 평균
3) 2013년은 실적치, 2014년 이후 수치는 국회예산정책처 전망치

자료: 국회예산정책처, 한국은행, 통계청

2. 총수입

가. NABO 재정 전망

2015년 총수입은 378.4조원으로 2014년 전망(356.8조원) 대비 21.6조원(6.1%) 증가할 것으로 전망된다. 이는 행정부 예산안(382.7조원) 대비 4.4조원(△1.1%) 낮은 수준으로 경기전망의 차이 등에 기인한다. 국세수입은 2014년 전망(205.7조원) 대비 12.5조원(6.1%) 증가한 218.2조원으로 전망되며, 예산안(221.5조원) 보다는 3.4조원(△1.5%) 작을 것으로 전망된다. 이는 경기회복세 가시화, 세법 개정효과 등이 반영되기 때문이다. 국세외수입은 160.2조원으로 2014년 전망(151.1조원) 대비 9.2조원(6.1%) 증가할 것으로 전망되며, 예산안(161.2조원) 보다 1.0조원(△0.6%) 적을 것으로 전망된다. 이는 국공립대 기성회비의 수업료 전환 등에 따른 세외수입 증가, 담뱃값 인상에 따른 법정부담금 증가 및 사회보장기여금 상승에 기인한다.

[표 ] 2014~2015년 총수입 전망

(단위: 조원, %)

	2014년				2015년
	예산 (A)	NABO 전망 (B)	예산대비 (B□A)		예산안 (C)	NABO 전망 (D)	예산안대비 (D□C)		전년전망대비 (D□B)
총수입	369.3	356.8	-12.5	(-3.4)	382.7	378.4	-4.4	(-1.1)	21.6	(6.1)
국세수입	216.5	205.7	-10.8	(-5.0)	221.5	218.2	-3.4	(-1.5)	12.5	(6.1)
국세외수입	152.8	151.1	-1.7	(-1.1)	161.2	160.2	-1.0	(-0.6)	9.2	(6.1)
사회보장기여금	52.0	51.1	-0.8	(-1.6)	55.4	54.7	-0.7	(-1.3)	3.6	(7.1)
세외수입 등	100.8	99.9	-0.9	(-0.9)	105.8	105.5	-0.3	(-0.3)	5.6	(5.6)
경상성장률	(5.3)	(4.6)			(6.1)	(5.6)

2014~2018년 중 총수입 증가율은 5.3%로 경상성장률 5.7%에 미치지 못할 전망이며, 이는 완만한 경기회복과 2015년 중 혁신도시 이전에 따른 자산매각 및 정부보유주식(기업은행) 매각 계획 완료 등에 따라 국세외수입 증가율(4.1%)이 둔화될 것으로 전망되기 때문이다.

국세수입은 연평균 증가율은 6.1%로, 경기고점인 2017년 6.3%의 높은 증가율을 나타낸 이후 2018년에는 6.0%로 증가세가 완화될 것으로 전망된다. 2015~2017년 사이 증가율이 둔화되는 것은 2015년 담뱃세 인상에 따른 세수증가율 급등이 원인으로, 이를 제외하면 국세수입증가율은 2014년부터 2017년까지 점차적으로 상승하는 모습을 보일 전망이다. 국세외수입은 연평균 4.1% 증가에 그칠 전망인데, 이는 세외수입이 2014~2018년간 연평균 0.6% 증가에 불과할 것으로 예상되기 때문이다. 세외수입은 2015년 혁신 도시 이전에 따른 자산매각 및 정부보유주식(기업은행) 매각 계획 완료 예정에 따라 2016년에 마이너스 증가율을 나타낸 이후 점진적으로 상승하여 27.2조원 수준에 머물 것으로 예상된다. 한편, 기금수입은 최근 5년간(2009~2013년)의 연평균 증가율(8.3%)에 비해 크게 둔화된 4.8% 증가를 나타낼 전망이다. 이는 사회보장기여금이 취업자수 증가율 둔화에 따른 가입자수 증가폭 감소 등으로 증가세가 둔화(2014년 10.8% → 2015년 이후 7%내외)되는 가운데 기타 항목 전반의 증가세가 낮아질 것으로 예상되기 때문이다.

[표 ] 2014~2018년 총수입 전망

(단위: 조원, %)

		2014	2015	2016	2017	2018	'14~'18 증가율	'09~'13 증가율
조원	총수입	356.8	378.4	396.8	418.9	437.9	(5.3)	(6.2)
	국세수입	205.7	218.2	231.3	245.7	260.3	(6.1)	(5.2)
	국세외수입	151.1	160.2	165.5	173.1	177.6	(4.1)	(7.6)
	세외수입	26.6	27.0	26.1	27.2	27.2	(0.6)	(4.8)
	기금수입	124.5	133.2	139.4	145.9	150.3	(4.8)	(8.3)
	(사회보장기여금)	51.1	54.7	58.6	62.7	66.8	(6.9)	(8.0)
GDP 대비	총수입	23.9	24.0	23.7	23.7	23.5	-	-
	국세수입	13.8	13.8	13.8	13.9	14.0	-	-
	국세외수입	10.1	10.2	9.9	9.8	9.5	-	-
	세외수입	1.8	1.7	1.6	1.5	1.5	-	-
	기금수입	8.3	8.4	8.3	8.3	8.1	-	-
	(사회보장기여금)	3.4	3.5	3.5	3.5	3.6	-	-
증가율	총수입	1.4	6.1	4.9	5.6	4.5	-	-
	국세수입	1.9	6.1	6.0	6.3	6.0	-	-
	국세외수입	0.8	6.1	3.3	4.6	2.6	-	-
	세외수입	-2.9	1.8	-3.3	4.2	-0.0	-	-
	기금수입	1.6	7.0	4.7	4.7	3.0	-	-
	(사회보장기여금)	10.8	7.1	7.0	7.0	6.7	-	-
경상성장률		4.6	5.6	6.0	5.7	5.6	(5.7)	(5.5)
실질성장률		3.6	3.8	3.9	3.7	3.7	(3.7)	(3.8)
국세탄성치		0.41	1.08	1.00	1.11	1.06	1.06	0.95

주: (  )는 연평균 증가율

나. 행정부 전망과의 비교

2014~2018년 동안 행정부는 총수입이 369.3조원에서 450.8조원으로 증가할 것으로 예상한 반면 국회예산정책처는 356.8조원에서 437.9조원으로 전망함에 따라 총수입 차이가 5년간 △46.9조원에 이를 것으로 전망된다. 이 중 국세수입의 차이는 △41.3조원이고 국세외수입의 차이는 △5.6조원으로 나타났다. 그러나 동 기간 연평균 총수입 및 국세수입 증가율은 국회예산정책처가 5.3%, 6.1%로, 행정부의 5.1%, 5.9% 보다 높게 전망된다.

이와 같이 행정부와 국회예산정책처 간 총수입 전망 차이는 중기성장률 전망과 국세탄성치 전망 차이에 기인한다. 우선, 국회예산정책처는 2015년 경상성장률을 행정부(6.1%) 보다 0.5%p 낮은 5.6%로 보고 있다. 2016년 경상성장률 전망 차이는 0.1%p로 축소되나, 2017~2018년 전망치 차이는 각각 0.4%p, 0.5%p로 다시 확대된다. 이는 국회예산정책처가 미국이 양적완화 종료 이후 금리 인상을 본격화하고 중국의 경제정책이 질적 성장 및 내수 확대 기조로 전환되면서 세계경제 성장률이 둔화되는 효과를 반영하기 때문이다.

둘째, 행정부는 2016~2018년 중 연도별 국세탄성치가 1.10~1.23에 이를 것으로 전망한 반면, 국회예산정책처는 연도별 국세탄성치를 1.00~1.11로 전망한다. 이는 국회예산정책처가 2015년 이후 경기가 회복됨에도 불구하고 저물가와 내수부진 등 경제의 구조적인 요인들로 인해 국세탄성치가 크게 개선되기 어려울 것으로 보기 때문이다.

국세외수입은 행정부와 비교할 때 2014년 1.8조원에서 2015년 이후 1.0조원 정도 낮은 수준으로 전망된다. 이는 2014~2018년간 취업자수 증가율 하락에 따른 가입자수 증가폭 감소 전망 등으로 사회보장기여금 증가세가 둔화되는 가운데, 경기회복 및 금리의 완만한 상승에도 불구하고 저금리기조가 지속될 것으로 예상됨에 따라 한은잉여금, 이자수입(기금운용수익 등) 등 재산수입이 행정부보다 저조할 것으로 전망되기 때문이다. 다만, 경상이전수입은 벌금, 몰수금 및 과태료의 연례적 실적 부진이 예상됨에도 불구하고 담배가격 인상에 따른 법정부담금 세수효과 반영으로 행정부와 근소한 차이를 보일 것으로 전망된다. 이외의 국세외수입 항목은 정부의 계획 등을 반영함에 따라 행정부와 거의 비슷한 수준을 보일 것으로 예상된다.

[표 ] 2014~2018년 NABO 전망과 행정부 전망 비교

(단위: 조원, %)

		2014	2015	2016	2017	2018	증가율/합 계
NABO(A)	총수입	356.8	378.4	396.8	418.9	437.9	(5.3)
	국세수입	205.7	218.2	231.3	245.7	260.3	(6.1)
	국세외수입	151.1	160.2	165.5	173.1	177.6	(4.1)
	경상성장률	4.6	5.6	6.0	5.7	5.6	(5.7)
	국세탄성치	0.41	1.08	1.00	1.11	1.06	-
행정부(B)	총수입	369.3	382.7	404.6	428.1	450.8	(5.1)
	국세수입	216.5	221.5	238.1	254.1	272.3	(5.9)1)
	국세외수입	152.8	161.2	166.5	174.0	178.5	(4.0)
	경상성장률	5.3	6.1	6.1	6.1	6.1	(6.1)
	국세탄성치	1.361)	0.381)	1.23	1.10	1.17	-
차이 (A-B)	총수입	-12.5	-4.4	-7.8	-9.2	-12.9	-46.9
	국세수입	-10.7	-3.4	-6.8	-8.4	-12.0	-41.3
	국세외수입	-1.8	-1.0	-1.0	-0.9	-0.9	-5.6
주: 1) 2014년 국세수입에 대해 행정부가 공식적인 전망치를 제시하고 있지 않음에 따라 예산(216.5조원)을 전제로 계산한 연평균 증가율 및 국세탄성치임. 2014년 국세수입 행정부 전망치를 예산대비 △8.5조원 감액한 208.0조원으로 전제할 경우 2014~2018년간 연평균 증가율은 7.0%로 상승하고, 국세탄성치는 2014년 0.57, 2015년 1.07로 변화 2) ( ) 는 연평균 증가율임.

3. 총지출

가. NABO 재정 전망

행정부는 2010년 5월에 개정된 ｢국가재정법｣에 근거하여 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 지출을 의무지출과 재량지출로 구분하여 국회에 제출하였다. 본고에서는 국회에 제출된 국가재정운용계획이 예산안 심의에 참고가 될 수 있도록 행정부의 의무지출 구분과 동일한 기준을 적용하여 의무지출을 전망한다. 중기전망의 초기연도인 2014년 국회예산정책처의 총지출 금액은 2014년 세수 결손전망치(12.5조원)에서 행정부와의 사회보장기여금 전망 차이(△0.8조원)를 차감한 금액(△11.7조원)을 재량지출에 반영하면서 344.1조원이 된다. 2015년 이후 재량지출은 ｢국가재정운용계획｣과 동일한 수준으로 가정한다. 반면 2014년의 의무지출 금액은 행정부의 2014년 의무지출 규모와 동일한 167.2조원이 된다. 2015년 이후의 의무지출 규모는 재정전망 방식과 거시경제 전망의 차이로 인해 두 기관의 전망치가 달라지게 된다.

제7조(국가재정운용계획의 수립 등)

②국가재정운용계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
4의2. 의무지출(재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출을 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다)의 증가율 및 산출내역.
4의3. 재량지출(재정지출에서 의무지출을 제외한 지출을 말한다)의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획.

국회예산정책처의 전망 결과, 2015년 정부 총지출은 373.9조원으로 2014년 전망치(344.1조원)에 비해 29.8조원(8.7%) 증가할 것으로 보인다. 총지출을 의무지출과 재량지출로 나누어 살펴보면, 2015년 의무지출은 2014년 예산(167.2조원) 대비 4.7조원(2.8%) 증가한 171.9조원으로 전망된다. 기초생활보장급여, 기초연금 등으로 구성된 2015년 복지분야 의무지출은 전년 예산(69.8조원) 대비 7.8조원(11.2%) 증가한 77.6조원으로 전망된다. 2015년 이자지출은 16.6조원으로 2014년 예산(16.8조원) 대비 0.2조원(△1.0%) 감소할 것으로 보인다. 지방교부세와 지방교육재정교부금으로 구성된 2015년 지방이전재원은 2014년 예산(76.6조원)보다 3.4조원(△4.4%) 감소한 73.2조원으로 전망된다. 이는 지방이전재원이 내국세 전망의 일정비율로 산정되는데, 2013년에 세입이 예산보다 적게 걷히면서 교부세 정산을 위해 4조 8,160억원 만큼 2015년 지방이전재원에서 차감되었기 때문이다. 2015년 재량지출은 2014년 전망치(176.9조원)보다 25.1조원(14.2%) 증가한 202.0조원으로 정부예산안과 동일한 수준으로 가정한다.

지방교부세는 내국세의 19.24%와 종합부동산세로, 지방교육재정교부금은 내국세의 20.27%와 교육세로 산정된다.

2014~2018년 동안 총지출은 연평균 5.0% 증가하여 경상성장률 5.7%에 미치지 못할 전망이며, 이는 재량지출의 낮은 증가율(3.7%)에 기인한다. 의무지출의 경우 연평균 증가율이 6.4%로, 경기고점인 2016년 10.1%의 높은 증가율을 나타낸 이후 2017년에는 증가세가 완화될 것으로 전망된다.

[표 ] 2014~2018년 총지출 전망

(단위: 조원, %)

항 목	세부내역	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
공공부조(a)	국민기초생활보장	7.8	8.7	8.8	9.0	9.1	3.8
사회보험(b)	건강보험(정부지원금)	6.3	7.8	8.6	9.2	9.9	11.7
	건강보험(공교부담금)	0.6	0.7	0.7	0.7	0.8	5.4
	고용보험	4.7	5.1	5.4	5.6	5.9	5.7
	산재보험	3.9	4.0	4.2	4.4	4.5	3.6
	소 계	15.6	17.6	19.0	20.0	21.0	7.8
공적연금(c)	국민연금	14.6	16.3	18.7	21.1	23.6	12.8
	공무원연금	12.4	13.0	14.3	15.8	17.1	8.5
	사학연금	2.3	2.3	2.5	2.7	2.9	6.8
	군인연금	2.8	3.0	3.2	3.4	3.6	6.5
	소 계	32.0	34.6	38.6	42.9	47.3	10.2
노 인(d)	기초연금	5.2	7.6	7.9	8.2	8.8	13.9
	노인장기요양보험	0.6	0.6	0.7	0.7	0.8	7.1
	소 계	5.8	8.2	8.6	9.0	9.5	13.3
보 훈(e)		3.8	3.9	3.9	4.0	4.0	1.3
보육 및 장애인(f)	영유아보육	3.3	3.1	3.1	3.1	3.1	-1.9
	장애수당(기초)	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	9.8
	장애인연금	0.5	0.6	0.6	0.6	0.6	7.2
	소 계	3.8	3.7	3.7	3.7	3.8	-0.5
기타 복지지출(g)		0.9	1.0	1.0	1.0	1.0	2.4
복지분야 의무지출 (A=a+b+c+d+e+f+g) (전년 대비 증가율)		69.8	77.6	83.7	89.6	95.7	8.2
			(11.2)	(7.8)	(7.1)	(6.8)
이자지출(B)		16.8	16.6	18.2	19.4	20.3	4.9
기타 의무지출(C)		4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
지방이전재원 (D)	지방교부세	35.7	34.2	38.6	41.1	43.7	5.2
	지방교육재정교부금	40.9	38.9	44.1	46.9	49.7	5.0
	소 계	76.6	73.2	82.6	88.0	93.3	5.1
	(전년 대비 증가율)		(-4.4)	(12.9)	(6.5)	(6.1)
의무지출(E=A+B+C+D)		167.2	171.9	189.3	201.8	214.2	6.4
(전년 대비 증가율)			(2.8)	(10.1)	(6.6)	(6.2)
재량지출(F)		176.9	202.0	201.4	203.3	204.3	3.7
(전년 대비 증가율)			(14.2)	(-0.3)	(1.0)	(0.5)
총지출(E+F)		344.1	373.9	390.7	405.1	418.6	5.0
(전년 대비 증가율)			(8.7)	(4.5)	(3.7)	(3.3)

[그림 ] 2014~2018년 국회예산정책처의 총지출 전망

(단위: 조원)

의무지출을 행정부 분류기준에 따라 지방이전재원, 복지분야 법정지출, 이자지출과 기타 의무지출의 4가지 범주로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 국민기초생활보장, 건강보험, 공적연금, 사회보험 등을 포함하는 복지분야 법정지출의 연평균 증가율은 8.2%로 가장 높을 것으로 나타났으며, 뒤를 이어 지방교부세 등 지방이전재원 5.1%, 이자지출 4.9%, 기타의무지출 4.7%의 순서로 증가할 것으로 나타난다.

GDP 대비 비율의 경우 의무지출 범주별 전망추이를 살펴보면, 복지분야 법정지출이 2014년에 4.67%에서 2018년 5.13%로 0.46%p 증가하여 가장 높은 증가세를 나타낼 것으로 보인다. 반면 지방이전재원은 2015년에 4.64%로 감소하다가 2018년에 5.0%로 증가할 것으로 전망된다. 또한 이자지출과 기타 의무지출 부문도 GDP 대비 비중이 2014년 대비 2018년에 각각 0.05%p, 0.01%p 감소할 것으로 나타났다.

총지출 대비 비율 측면에서도 GDP 대비 비중 측면과 같이 복지분야 법정지출이 2014년에 20.28%에서 2018년 22.87%로 2.59%p 증가하여 가장 높은 증가세를 보일 것으로 전망된다. 지방이전재원은 동 기간 동안 22.25%에서 22.3%로 0.05%p 증가할 것으로 전망된다. 이에 반해, 이자지출은 동 기간 동안 4.88%에서 4.85%로 0.03%p, 기타 의무지출 부분은 1.18%에서 1.17%로 0.01%p 감소할 전망이다.

[표 ] 2014~2018년 의무지출 전망

(단위: 조원, %)

항목	분류	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
지방 이전 재원	금 액	76.6	73.2	82.6	88.0	93.3	5.1
	(전년 대비 증가율)		-4.4	12.9	6.5	6.1
	(GDP 대비 비율)	5.12	4.64	4.94	4.98	5.00
	(총지출 대비 비율)	22.25	19.57	21.16	21.72	22.30
복지 분야 법정 지출	국민기초생활보장	7.8	8.7	8.8	9.0	9.1	3.8
	건강보험	7.0	8.5	9.3	10.0	10.7	11.2
	4대 공적연금	32.0	34.6	38.6	42.9	47.3	10.2
	노인부문	5.8	8.2	8.6	9.0	9.5	13.3
	보훈부문	3.8	3.9	3.9	4.0	4.0	1.3
	고용 · 산재보험	8.6	9.1	9.6	10.0	10.4	4.7
	보육 및 장애인	3.8	3.7	3.7	3.7	3.8	-0.5
	기타	0.9	1.0	1.0	1.0	1.0	2.4
	소 계	69.8	77.6	83.7	89.6	95.7	8.2
	(전년 대비 증가율)		11.2	7.8	7.1	6.8
	(GDP 대비 비율)	4.67	4.92	5.00	5.07	5.13
	(총지출 대비 비율)	20.28	20.76	21.42	22.12	22.87
이자 지출	금 액	16.8	16.6	18.2	19.4	20.3	4.9
	(전년 대비 증가율)		-1.0	9.4	7.0	4.4
	(GDP 대비 비율)	1.12	1.05	1.09	1.10	1.09
	(총지출 대비 비율)	4.88	4.44	4.65	4.80	4.85
기타 의무 지출	금 액	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
	(전년 대비 증가율)		11.0	6.5	-1.2	2.9
	(GDP 대비 비율)	0.27	0.29	0.29	0.27	0.26
	(총지출 대비 비율)	1.18	1.21	1.23	1.17	1.17
의무 지출	금 액	167.2	171.8	189.3	201.7	214.2	6.4
	(전년 대비 증가율)		2.8	10.1	6.6	6.2
	(GDP 대비 비율)	11.2	10.9	11.3	11.4	11.5
	(총지출 대비 비율)	48.6	46.0	48.4	49.8	51.2

재량지출은 2014~2018년 기간 동안 평균 3.7% 증가하는 것으로 나타났다. 전년대비 증가율로는 2015년의 14.2%에서 2016년에 △0.3%로 하락한 이후 2017년에 1.0%, 2018년에 0.5%의 완만한 증가세를 보일 전망이다. GDP대비 비율은 2014년에 11.8%에서 2015년에 12.8%로 증가하다가 2018년에 11.0%로 감소하며 총지출 대비 비율도 2014년에 51.4%에서 2015년에 54.0%로 증가하다가 2018년에 48.8%로 점차 감소하는 것으로 나타난다.

[표 ] 2014~2018년 재량지출 전망

(단위: 조원, %)

항목	분류	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
재량 지출	재량지출	176.9	202.0	201.4	203.3	204.3	3.7
	(전년 대비 증가율)		14.2	-0.3	1.0	0.5
	(GDP 대비 비율)	11.8	12.8	12.0	11.5	11.0
	(총지출 대비 비율)	51.4	54.0	51.6	50.2	48.8

나. 행정부 전망과의 비교

행정부는 2014~2018년 동안 총지출 증가율을 재정수입 증가율(5.7%)보다 1.2%p 낮은 수준인 4.5%로 관리할 계획인 반면, 국회예산정책처는 동 기간에 총지출을 연평균 5.0% 증가할 것으로 전망한다. 그러나 두 기관의 전망 간 금액차이는 5년간 △25.5조원이 누적될 것으로 보인다. 이미 언급한 대로 국회예산정책처는 2015~2018년 동안 행정부의 정책 의지를 반영하여 재량지출을 국가재정운용계획 상의 전망치를 그대로 따랐기 때문에 이 금액차이는 주로 의무지출 전망의 차이에 기인한다. 다만, 2014년의 경우 세수결손 전망치와 사회보장기여금수입의 차이를 반영함으로써 2014년 재량지출에서 행정부와 11.7조원의 금액 차이가 발생한다.

의무지출의 경우 2014~2018년 동안 국회예산정책처는 연평균 6.4% 증가할 것으로 전망한 반면, 행정부는 연평균 7.1% 증가할 것으로 전망하였다. 세부적으로 살펴보면, 복지분야 법정지출 부문의 연평균 증가율은 국회예산정책처(8.2%)가 행정부(8.4%)보다 0.2%p 낮을 것으로 보인다. 이자지출의 경우 국회예산정책처가 2014~2018년 동안 연평균 4.9% 증가할 것으로 전망한 반면, 행정부는 이보다 0.1%p 낮은 4.8% 증가율을 보일 것으로 전망한다. 반면, 지방이전재원의 경우, 국회예산정책처(5.1%)가 행정부(6.4%)보다 1.3%p 낮게 전망된다. 이런 차이는 각각 거시전망의 차이로 인한 세수전망의 차이 때문에 발생한 것이다. 즉, 지방이전재원 부문의 차이는 지방교부금과 지방교육재정교부금의 재원이 되는 종합부동산세, 교육세 및 내국세의 전망에 있어서 행정부가 국회예산정책처보다 높기 때문에 발생한 것이고, 이자지출 부문의 차이는 국회예산정책처가 행정부에 비해 이자율을 낮게 전망했지만 누적 국가채무 규모가 크기 때문에 발생한 것이다.

[표 ] 2014~2018년 NABO 재정 전망과 행정부 총지출 전망 비교

(단위: 조원, %)

		2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
NABO (A)	총지출	344.1	373.9	390.7	405.1	418.6	5.0
	의무지출	167.2	171.9	189.3	201.8	214.2	6.4
	복지분야 의무지출	69.8	77.6	83.7	89.6	95.7	8.2
	이자지출	16.8	16.6	18.2	19.4	20.3	4.9
	기타 의무지출	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
	지방이전재원	76.6	73.2	82.6	88.0	93.3	5.1
	재량지출	176.9	202.0	201.4	203.3	204.3	3.7
행정부 (B)	총지출	355.8	376.0	393.6	408.4	424.0	4.5
	의무지출	167.2	174.0	192.2	205.1	219.6	7.1
	복지분야 의무지출	69.8	77.3	83.6	89.7	96.4	8.4
	이자지출	16.8	18.0	18.5	19.3	20.3	4.8
	기타 의무지출	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
	지방이전재원	76.6	74.2	85.3	91.3	98.1	6.4
	재량지출	188.6	202.0	201.4	203.3	204.3	2.0
차이 (A-B)	총지출	-11.7	-2.1	-2.9	-3.3	-5.4
	의무지출	0.0	-2.1	-2.9	-3.3	-5.4
	복지분야 의무지출	0.0	0.3	0.1	-0.2	-0.7
	이자지출	0.0	-1.4	-0.4	0.1	0.0
	기타 의무지출	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0
	지방이전재원	0.0	-1.0	-2.7	-3.3	-4.8
	재량지출	-11.7	0.0	0.0	0.0	0.0

[그림 ] 2014~2018년 NABO 재정전망과 행정부 총지출 전망 비교

(단위: 조원)

[표 ] ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 총지출 계획

(단위: 조원, %)

항목	분류	세부내역	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
복지 분야 법정 지출	공공부조	국민기초생활보장	7.8	8.4	8.6	8.9	9.2	4.0
	건강 보험	가입자 지원(일반)	5.3	5.6	5.8	6.2	6.8	6.4
		가입자 지원(기금)	1.0	1.5	1.6	1.6	1.6	11.3
		공무원･교직원 국가부담금	0.6	0.6	0.7	0.7	0.8	4.8
		소 계	7.0	7.7	8.0	8.4	9.1	7.0
	공적 연금	국민연금	14.6	16.6	19.2	21.8	24.4	13.7
		공무원연금	12.4	13.2	14.5	16.0	17.3	8.8
		사학연금	2.3	2.6	2.7	2.9	3.2	9.0
		군인연금	2.8	2.9	3.2	3.4	3.7	7.0
		소 계	32.0	35.2	39.7	44.2	48.6	11.0
	노인	기초노령연금	5.2	7.6	8.0	8.5	9.1	15.0
		노인장기요양보험	0.6	0.6	0.6	0.6	0.7	3.3
		소 계	5.8	8.2	8.7	9.2	9.8	14.0
	보훈	보상금	2.3	2.5	2.5	2.6	2.6	2.7
		간호수당	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	2.7
		참전명예수당	0.5	0.5	0.6	0.6	0.6	3.4
		보훈 및 위탁병원진료	0.5	0.5	0.5	0.6	0.6	3.9
		기타	0.4	0.4	0.4	0.4	0.4	0.8
		소 계	3.8	3.9	4.0	4.1	4.2	2.8
	사회 보험	고용보험	4.7	5.1	5.3	5.5	5.8	5.2
		산재보험	3.9	4.1	4.3	4.4	4.5	3.7
		소 계	8.6	9.2	9.6	9.9	10.3	4.5
	보육 및 장애인	영유아보육	3.3	3.0	3.0	3.1	3.1	-1.9
		장애수당(기초)	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	7.2
		장애인연금	0.5	0.6	0.7	0.7	0.7	10.4
		소 계	3.8	3.6	3.8	3.8	3.8	0.0
	기타	기타 복지지출	0.9	1.0	1.1	1.1	1.4	10.1
	소 계		69.8	77.3	83.6	89.7	96.4	8.4
	(전년 대비 증가율)			(10.8)	(8.1)	(7.4)	(7.4)
이자지출		소 계	16.8	18.0	18.5	19.3	20.3	4.8
		(전년 대비 증가율)		(7.1)	(3.1)	(4.3)	(4.9)
기타 의무지출		소 계	4.1	4.5	4.8	4.8	4.9	4.7
		(전년 대비 증가율)		(11.0)	(6.5)	(-1.2)	(2.9)
지방 이전 재원	지방 이전 재원	지방교부세	35.7	34.7	39.9	42.7	46.0	6.6
		지방교육재정교부금	40.9	39.5	45.5	48.6	52.1	6.3
		합 계	76.6	74.2	85.3	91.3	98.1	6.4
		(전년 대비 증가율)		(-3.1)	(15.0)	(7.0)	(7.5)
의무지출		소 계	167.2	174.0	192.2	205.1	219.6	7.1
		(전년 대비 증가율)		(4.1)	(10.5)	(6.7)	(7.1)
재량지출		소 계	188.6	202.0	201.4	203.3	204.3	2.0
		(전년 대비 증가율)		(7.1)	(-0.3)	(1.0)	(0.5)
총지출		소 계	355.8	376.0	393.6	408.4	424.0	4.5
		(전년 대비 증가율)		(5.7)	(4.7)	(3.8)	(3.8)

4. 재정수지

가. NABO 재정 전망

총수입 및 총지출 전망 결과를 바탕으로 2014~2018년 동안 통합재정수지를 계산하면, 2014년에 12.7조원의 흑자가 발생한 후 2015년에 4.5조원으로 감소할 것으로 전망된다. 2015년에 흑자규모가 6.1조원으로 다시 증가한 이후 2018년 19.3조원으로 계속 증가할 것으로 보인다.

[표 ] 2014~2018년 통합재정수지 전망

(단위: 조원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018
총수입	356.8	378.4	396.8	418.9	437.9
총지출	344.1	373.9	390.7	405.1	418.6
통합재정수지 (GDP 대비 비율)	12.7	4.5	6.1	13.8	19.3
	(0.8)	(0.3)	(0.4)	(0.8)	(1.0)

관리재정수지는 통합재정수지에서 사회보장성기금 수지(흑자분)를 차감하여 계산된다. 2014~2018년 동안 사회보장성기금은 계속 흑자를 보이고 있는데, 2014년 38.2조원에서 2018년 43.3조원으로 증가 추세를 보인다. 관리재정수지는 2014년에 25.5조원 적자에서 2015년에 34.9조원 적자로 적자폭이 크게 증가하다가 이후 2018년에 23.9조원으로 적자규모가 감소할 것으로 전망된다.

[표 ] 2014~2018년 사회보장성기금수지와 관리재정수지 전망

(단위: 조원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018
사회보장성 기금수지	38.2	39.4	40.6	42.0	43.3
관리재정수지 (GDP 대비 비율)	-25.5	-34.9	-34.5	-28.2	-23.9
	(-1.7)	(-2.2)	(-2.1)	(-1.6)	(-1.3)

나. 행정부 전망과의 비교

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 따르면, 통합재정수지는 2014~2018년 동안 사회보장성기금 수지가 개선되면서 2014년 13.5조원 흑자에서 2018년에 26.8조원으로 지속적으로 흑자를 기록할 것으로 전망되고, 관리재정수지는 2014년 25.5조원의 적자에서 2018년에는 18.1조원 적자로 감소하는 것으로 전망되었다. 이는 국회예산정책처의 전망 결과와는 차이가 있는 것으로, 두 기관의 전망치는 2018년 기준으로 통합재정수지 및 관리재정수지가 각각 7.5조원, 5.8조원 가량 차이가 날 것으로 보인다.

재정수지에서 차이가 발생하는 원인을 살펴보면, 행정부의 총수입 전망치가 국회예산정책처의 총수입 전망치보다 2018년 기준으로 약 12.9조원 많게 나타나기 때문이다. 이는 2014~2018년간 행정부와 국회예산정책처의 경상성장률의 차이가 총수입의 차이로 연계되어 총수입 증가율이 국회예산정책처가 5.3%를 전망하는데 비해, 행정부는 5.7%로 다소 높게 전망하기 때문이다. 또한 저물가와 내수 부진 등 경제의 구조적인 요인들로 인해 국세탄성치가 크게 개선되기 어려울 것으로 보는 것 등에 기인한다. 재정지출의 경우, 국회예산정책처는 행정부의 중기 계획치 4.5%보다 빠른 5.0% 증가율을 전망하지만, 전망 시작연도인 2014년에 행정부의 예산(355.8조원)에서 세수결손 전망치(11.7조원)을 반영하고 재량지출이 정부의 계획을 그대로 따른다고 가정함으로써 두 기관 간의 전망 차이는 미미할 것으로 보인다.

[표 ] 국회예산정책처와 행정부의 재정수지 비교

(단위: 조원, %, %p)

		2014	2015	2016	2017	2018
통합 재정수지	NABO(A)	12.7	4.5	6.1	13.8	19.3
		(0.8)	(0.3)	(0.4)	(0.8)	(1.0)
	행정부(B)	13.5	6.8	11.0	19.7	26.8
		(0.9)	(0.4)	(0.7)	(1.1)	(1.4)
	차이(A-B)	-0.8	-2.3	-4.9	-5.9	-7.5
		(-0.1)	(-0.1)	(-0.3)	(-0.3)	(-0.4)
관리 재정수지	NABO(C)	-25.5	-34.9	-34.5	-28.2	-23.9
		(-1.7)	(-2.2)	(-2.1)	(-1.6)	(-1.3)
	행정부(D)	-25.5	-33.6	-30.9	-24.0	-18.1
		(-1.7)	(-2.1)	(-1.8)	(-1.4)	(-1.0)
	차이(C-D)	0.0	-1.3	-3.6	-4.2	-5.8
		(0.0)	(-0.1)	(-0.2)	(-0.2)	(-0.3)

주: ( )은 GDP 대비 비율과 GDP 대비 비율 차이임

[그림 ] 국회예산정책처와 행정부의 관리재정수지 비교

(단위: 조원)

5. 국가채무

가. NABO 재정 전망

재정수지 적자는 국채 발행 등 차입 등을 통해 보전되어야 하므로, 국가채무의 순증으로 이어지게 된다. 따라서 관리재정수지 적자는 전액 국가채무의 증가로 이어지고 국민주택채권과 외평채 등 금융성 채무의 증가는 정부의 계획을 따를 것이라고 가정한다.

관리재정수지의 적자액을 국가채무 규모에 반영하여 계산한 결과, 2014년의 국가채무 규모는 527.0조원에서 2018년 706.6조원으로 연평균 7.6% 증가할 것으로 예상된다. 국회예산정책처의 GDP전망치를 활용하여 국가채무의 GDP대비 비중을 살펴보면, 2014년 35.3%에서 지속적으로 증가하여 2018년 37.9%에 이를 것으로 보인다.

[표 ] 2014~2018년 국가채무 전망

(단위: 조원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
국가채무 규모	527.0	571.4	620.3	668.6	706.6	7.6
(GDP 대비 비율)	(35.3)	(36.2)	(37.1)	(37.8)	(37.9)

주: GDP는 신계열 기준

나. 행정부 전망과의 비교

국회예산정책처는 국가채무가 2014년 527.0조원에서 2018년 706.6조원으로 700조원을 초과할 것으로 전망된다. 이에 반해 행정부는 2014년에 527.0조원에서 2018년에 691.6조원으로 증가할 것으로 계획하고 있다. 이로 인해 국회예산정책처 전망치가 2015년에서 2018년까지 행정부 계획보다 각각 1.3조원, 4.9조원, 9.2조원, 15.0조원 클 것으로 전망된다. 연평균 증가율로 비교하면, 국회예산정책처는 국가채무가 매년 7.6%로 증가할 것으로 전망하나 행정부는 매년 7.0%씩 증가할 것으로 계획되어 0.6%p의 차이를 보일 것으로 전망된다. 국회예산정책처의 GDP전망치를 활용하여 GDP대비 국가채무를 살펴보면, 2014년 35.3%에서 지속적으로 증가하여 2018년에 GDP대비 37.9%를 보일 것으로 전망되나 행정부는 2014년 35.1%에서 2017년에 36.7%로 증가하다가 2018년에 36.3%로 다소 감소될 것으로 계획하고 있다.

[표 ] 2014~2018년 국가채무 비교

(단위: 조원, %, %p)

	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
NABO(A)	527.0	571.4	620.3	668.6	706.6	7.6
(GDP 대비 비율)	(35.3)	(36.2)	(37.1)	(37.8)	(37.9)
행정부(B)	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6	7.0
(GDP 대비 비율)	(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)
차이 (A-B)	0.0	1.3	4.9	9.2	15.0	0.6
(GDP 대비 비율)	(0.2)	(0.5)	(0.7)	(1.1)	(1.6)

주: 행정부의 GDP 대비 비율은 행정부의 GDP 전망치 대비임

[그림 ] 국가채무 규모의 추이와 전망

(단위: 조원, %)

Ⅱ. 2014~2018년 국가재정운용계획 분석

II. 2014~2018년 국가재정운용계획 분석 ∙

1. 재정정책 기조 분석

가. 2015년 예산안의 재정기조 분석

재정정책 기조는 재정수지, 재정지출 증가율, FI 등 여러 가지 재정지표를 이용하여 판단할 수 있다. 먼저 재정수지는 통합재정수지와 관리재정수지로 구분된다. 통합재정수지는 당해 재정수입에서 재정지출을 차감한 수치로 재정활동의 적자 또는 흑자 등 재정운영수지를 측정하여 재정활동의 건전성을 파악할 수 있는 지표이다. 그리고 관리대상수지는 통합재정수지에서 사회보험성기금 수지를 제외한 재정수지로서 재정건전성을 보다 정확히 판단하기 위한 지표로 사용된다. FI(Fiscal Impulse, 재정충격지수)는 IMF 방식에 따라 경기적 요인을 제거한 재정수지의 전년대비 규모로 측정되며, 부호가 양(+)이면 해당연도의 재량적 재정정책 기조가 전년에 비해 확장적임을 의미한다.

재정정책 기조를 판단하기 위해서는 여러 가지 재정지표를 종합적으로 활용하는 것이 필요하다. 재정기조 판단에 있어 어떠한 재정지표가 아무리 뛰어나다 하더라도 단점이 있기 때문이다. 일반적으로 재량적 재정정책 기조를 측정하기 위해 개발된 재정충격지수(FI)의 경우 실제 재정수지에서 경기적 요인에 의한 부분을 제거한 구조적 재정수지를 이용하여 계산하게 되는데 재정수지를 변동시키는 요인은 경기적 요인이외도 무수히 많기 때문에 이를 모두 재정당국의 재량적 재정정책에 의한 것으로 간주하는 문제점을 가지고 있다. 이에 따라 이하에서는 다양한 재정지표를 활용하여 ｢2015년 예산안｣의 재정기조를 파악해 보고자 한다.

먼저 재정수지를 살펴보면 일반회계 적자보전용 국채발행 규모가 전년 예산(27.7조원)대비 5.4조원 증가하고, 관리재정수지 적자도 GDP대비 1.7%에서 2.1%로 확대되는 등 재정수지 지표들이 전반적으로 확장적인 흐름으로 나타났다. 이러한 일반회계 적자보전용 국채발행 규모는 2012년(13.3조원)과 비교할 때 2.5배 늘어난 수준이다. 또한 사회보장성기금 수지의 흑자폭이 소폭 증가했음에도 불구하고 통합재정수지의 흑자폭은 전년(13.5조원)대비 절반 감소하였다. 이에 따라 사회보장성기금 흑자를 제외한 관리재정수지를 보더라도 2014년 25.5조원(GDP대비 △1.3%) 적자에서 2015년 33.6조원(△2.1%)로 크게 악화될 전망이다. 한편, 우리나라의 경우 순융자 규모가 크고 변동이 심하기 때문에 재정기조를 판단할 때 관리재정수지에서 순융자를 차감한 수지도 함께 살펴볼 필요가 있다. 순융자를 차감한 관리재정수지는 24.5조원 적자로 전년 예산(20.2조원) 대비 4.3조원 증가하여 상기 재정정책 지표들의 흐름과 비슷한 것으로 나타났다.

IMF Country Report에 따르면 우리나라의 FI 계산 시 순융자의 변동이 심한 연도에 대해서는 순융자를 제외하고 있는 것으로 나타났다.

다음으로 재정지출 증가율을 종합적으로 살펴보면 2014년에는 2013년 추경예산 대비 중립적인 기조를 보였으나 2015년 예산안에서 재정지출 증가율이 확대된 것으로 나타났다. 총지출은 최근 3년간 연평균 증가율(4.6%)에 비해 0.9%p 높고, 통합재정지출 기준으로도 8%대의 증가율을 기록하였으며, 총수요를 직접적으로 유발시키지 않는 순융자를 제외할 경우에도 2014년에 비해 크게 증가한 것으로 나타났다. 반면 총수입 증가율(3.6%)은 최근 3년간 연평균 증가율(3.7%) 대비 소폭 둔화된 것으로 보인다.

마지막으로 국제적으로 사용되고 있는 IMF 방식의 FI를 통해 재정기조를 분석할 수 있다. 재정충격지수(FI)는 명목잠재성장률, 실질성장률, 총수입, 총지출을 이용하여 경기변동에 의한 부분을 제거한 구조적 재정수지(Structural Balance)를 산출하여 직전 연도의 구조적 재정수지에서 당해 연도의 구조적 재정수지를 차감하여 해당 수치가 양(+)이면 확장적, 음(-)이면 긴축적 재정기조로 판단한다. IMF 방식의 구조적 재정수지는 경기조정 재정수지(CAB, Cyclically Adjusted Balance)와 재정기조지표(FIS, a measure of fiscal stance)로 구분할 수 있는데, 이를 이용한 재정충격지수(FI)를 계산하는 자세한 방법은 <참고>와 같다.

본고에서는 IMF의 구조적 재정수지 추정방법을 모두 이용하여 재정충격지수(FI)을 산출해 보았는데 방향성과 크기에서 큰 차이가 없어 경기조정 재정수지(CAB)를 이용한 결과만 제시하였다. 또한 IMF에서는 우리나라의 FI 계산 시 별도의 기준연도 설정하는 FIS을 이용하기 보다는 GDP갭 및 세입의 GDP 탄성치를 이용하여 CAB를 추정한 후 FI를 계산하고 있다.

이러한 재정충격지수의 산출결과는 상기 재정지표를 분석한 결과와 크게 다르지 않다. 재정기조 변화를 관리재정수지 기준의 재정충격지수(FI)로 살펴보면, 2014년 본예산은 2013년 추경예산과 비교할 때 0.04%로 나타나 재정기조가 중립적인 것으로 나타났다. 그러나 ｢2015년 예산안｣의 FI는 2014년 본예산대비 0.57%로 나타나 재정기조가 전년의 중립에서 확장으로 전환된 것으로 보인다. 반면, 순융자를 제외한 관리재정수지의 재정충격지수(FI) 기준으로 살펴보면 2014년 본예산은 2013년 추경예산과 비교할 때 △0.10%로 나타나 재정기조가 긴축적인 것으로 나타났으나, ｢2015년 예산안｣은 2014년 본예산대비 0.05%로 나타나 재정기조가 전년의 긴축에서 중립으로 전환된 것으로 보인다.

[표 ] 재정기조 판단을 위한 재정지표 추이

(단위: 조원, %)

	2012	2013	2014	2015
	(결산)	(결산)	(예산)	(예산안)
재정수지
- 일반회계 적자국채	13.3	24.3	27.7	33.1
- 통합재정수지	18.5	14.2	13.5	6.8
- 사회보장성기금 수지	35.9	35.3	39.0	40.4
- 관리재정수지	-17.4	-21.1	-25.5	-33.6
(GDP 대비, %)	(-1.3)	(-1.5)	(-1.7)	(-2.1)
- 관리재정수지(순융자제외)	-11.4	-22.9	-20.2	-24.5
(GDP 대비, %)	(-0.8)	(-1.6)	(-1.4)	(-1.6)
총수입(예산기준)	343.5	372.6	369.3	382.7
(증가율)	(9.3)	(8.5)	(-0.9)	(3.6)
재정지출 규모
- 총지출(예산기준)	325.4	349.0	355.8	376.0
(증가율, %)	(5.3)	(7.3)	(1.9)	(5.7)
- 통합재정지출	293.0	300.2	325.4	351.5
(증가율, %)	(7.1)	(2.5)	(8.4)	(8.0)
- 순융자제외	286.9	302.0	320.1	344.7
(증가율, %)	(6.3)	(5.3)	(6.0)	(7.7)
재정충격지수
FI(관리재정수지)	0.01	0.02	0.04	0.57
FI(관리재정수지, 순융자제외)	-0.28	-0.24	-0.10	0.05

<참고> 재정충격지수 산출방법

재정충격지수(FI: Fiscal Impulse, IMF): CAB 이용

경기변동효과를 제거한 재정수지인 경기조정 재정수지(CAB,  Cyclically- adjusted Balance)의 변동을 당해연도 GDP로 나누어 산출

CAB는 경제가 잠재 GDP 수준에 있다고 가정하여 계산

→ FI > 0 이면 재정정책기조가 전년대비 확장적,

FI < 0 이면 전년대비 긴축적임을 의미

,  [eqn: CAB _{t} =R _{t} CDOT {Y _{t} ^{P}} over {Y _{t}} -G _{t}]

* R = 총수입-사회보장성수입,  * YP = 잠재GDP

* G = 총지출-사회보장성지출,  * Y = 명목GDP

재정충격지수(FI: Fiscal Impulse, IMF): FIS 이용

현재의 재정수지가 경기중립적 재정수지와 보이는 차이를 나타내는 FIS(a measure of fiscal stance)의 변화분을 잠재GDP로 나누어 산출

FIS와 구조적 재정수지의 관계는 다음과 같다. 구조적 재정수지는 실제의 재정수지에서 실제 GDP가 잠재GDP를 이탈함으로써 발생하는 세수의 변화분을 차감한 것이다. GDP에 대한 세수 탄력성이 1이라고 하면, 구조적 재정수지(SB, Structural Balance)는 다음과 같다.

[eqn: SB=B-t _{0} (Y-Y ^{P} )]

상기 FIS의 정의식에서 [eqn: B=B _{n} -FIS]가 되므로 구조적 재정수지와 FIS의 관계는 다음과 같다.

[eqn: SB=B _{n} -FIS-t _{0} (Y-Y ^{P} )=-FIS+(t _{0} Y ^{p} -g _{0} Y ^{P} )]

여기에서 [eqn: (t _{0} Y ^{p} -g _{0} Y ^{P} )]는 정책의 변화가 없는 상태에서 실제GDP와 잠재GDP가 같을 때의 재정수지로서, 이를 ‘재정장애(fiscal drag)’라고 한다. 구조적 재정수지는 FIS와는 달리 이러한 재정장애를 포함하는 개념이다. 그러나 이렇게 구한 구조적 재정수지는 엄밀한 의미에서의 구조적 재정수지는 아니다. 구조적 재정수지는 조세정책의 변화, 즉, [eqn: t _{0}]의 변화는 주어진 것으로 하고, 생산이 잠재적 수준일 때의 재정수지이다. 따라서 변화된 세수탄력성을 계산해 진정한 의미의 구조적 재정수지가 된다.(이상의 내용은 이삼호(2005)를 참조)

→ FSI > 0 이면 재정정책기조가 전년대비 확장적,

FSI < 0 이면 전년대비 긴축적임을 의미

[eqn: FI= TRIANGLE LEFT ( {FIS} over {Y ^{P}} RIGHT )], [eqn: FIS == B _{n} -B], [eqn: B _{n} =t _{0} Y-g _{0} Y ^{P}]

* YP= 잠재 GDP, Y : 명목GDP,   * [eqn: t _{0}] = 기준시점의 세수/GDP

* [eqn: B _{n}]= 경기중립적 재정수지,       * [eqn: g _{0}]= 기준시점의 지출/GDP

나. 최근 재정정책의 경기대응성 분석

본고의 재정정책의 경기대응성에 대한 분석내용은 박형수(2002), ｢재정의 경기조절기능 연구｣, 한국조세연구원, 이삼호(2005), ｢재정정책의 경기조절 역할에 대한 실증적 연구｣, KDI, 황성현(2006), ｢1997년 경제위기 전후의 재정정책기조의 비교․분석 연구｣, 한국경제의 분석, 김성태(2012), ｢구조적 재정수지를 이용한 우리나라의 재정정책 평가｣, KDI 등을 참조하였다.

재정정책이 경기조절에 효과적인 수단이 되기 위해서는 경기대응이 적절한 시점에서 이루어져야 하며, 해당 재정정책이 실물경제에 미치는 승수효과가 유효해야 한다. 거시적 측면에서 재정의 경기대응성에 대한 평가는 1) 재정정책 시점의 적절성(timeliness)과 2) 경기안정에 얼마나 기여했는가로 구분할 수 있다. 먼저 재정정책 시점의 적절성이란 경기가 불황(하강)국면에 있을 때 재정기조는 확장적이어야 하며, 호황(상승)국면에 있을 때 긴축적이어야함을 의미한다. 이는 재량적 재정정책의 규모를 나타내는 구조적 재정수지, 이를 이용한 FI 등의 재정지표 분석을 통해 살펴볼 수 있다. 다음으로 경기안정에 대한 재정정책의 기여도는 재정기조가 확장적일 때는 경기부양의 효과가 있어야 하며, 긴축적일 때는 경기진정의 효과가 있어야 함을 의미한다. 이에 대한 평가는 거시계량모형 등을 이용하여 재정승수를 산출한 후 재정승수의 크기(magnitude)와 지속성(persistency)을 살펴보는 방식이 주로 이용된다. 이하에서는 재정의 경기대응성의 두가지 평가방법 중 재정정책 시점의 적정성측면에서 최근 경기상황에 따른 재정기조가 적절했는지를 분석하고자 한다. 또한 NABO 경제전망 하에서 ｢2015년 예산안｣ 및 ｢2014~2018 국가재정운용계획｣의 재정기조는 어떠한 방향성을 가지는지에 대해서 살펴보고자 한다.

분석방법은 기존연구와 같이 IMF 방식에 따른 FI를 3가지 재정지표(통합재정수지, 관리재정수지, 순융자를 제외한 관리재정수지) 기준으로 산출한 후, 경기상황을 나타내는 지표 중 대표적인 GDP갭이나 경기동행지수 순환변동치와 비교하는 방식으로 실시하였다. 이러한 3가지 기준을 이용하는 이유는 지표마다 재정의 경기대응성을 판단하는데 유용성이 다르기 때문이다. 국민연금의 경우 아직 급여지출이 본격화되지 않은 상황에서 보험료 수입의 지속적인 증가는 민간소비의 구축을 야기할 수 있고, 순융자의 경우에도 융자지출의 내용에 따라 총수요에 영향을 미칠 수 있다. 또한 우리나라의 순융자 규모는 상당한 변화를 보이면서 재정규모를 측정하는데 일종의 교란요인으로 작용할 수 있기 때문이다.

황성현(2006)을 참조. 통합재정에서 순융자란 융자지출에서 융자회수금을 차감한 수치이며, 융자지출은 예금은행 및 비통화금융기관, 기타 민간, 지방자치단체 등에 대한 융자금, 정부투자기관 및 민간부문에 대한 정부출자금, 예금은행에 대한 정부출자금 등으로 구성되어 있다.

재량적 재정정책이 당시의 경기상황에 대응하여 적절하게 실시되었는지를 평가하는 방법은 1) GDP갭(또는 경기동행지수 순환변동치)과 FI의 부호 비교, 2) GDP갭의 변화분과 FI의 상관관계 분석(X-Y graph)으로 나눌 수 있다. 전술한 바와 같이 FI가 양(+)이면 당기의 재정정책은 전년에 비해 확장적이며, 음(-)이면 전년에 비해 긴축적임을 나타낸다.

먼저 GDP갭(또는 경기동행지수 순환변동치)과 FI의 부호를 비교하는 방법을 살펴본다. GDP갭이 양(+)이면 경기호황, 음(-)이면 경기불황으로 구분할 경우 재정정책의 시점이 적정하다면 GDP갭이 양(+)이면 FI는 긴축적(-), GDP갭(-)이면 FI는 확장적(+)이 되어야 한다. 또한 경기동행지수 순환변동치로는 해당 수치가 100을 초과하면 경기호황, 100 미만이면 경기불황이 된다.

이에 더해 경기상승기와 경기하강기를 구분하는 기준은 GDP갭의 절대적 수준이라기보다는 변화의 방향이다. 즉, GDP갭(또는 경기동행지수 순환변동치)의 변화분이 양(+)이면 경기상승기를, 음(-)이면 경기하강기로 구분할 수 있다. 따라서 재정정책의 시점이 적정하다면 경기상승국면에서는 FI가 음(-)으로, 경기하강국면에서는 FI가 양(+)이 되어야 한다. 따라서 재정의 경기대응성을 평가하기 위해서는 GDP갭의 변화분과 FI 간의 상관관계를 분석해야 한다. 이와 관련하여 GDP갭의 변화분과 FI를 X-Y 그래프에 표시하여 분석하는 방법이 일반적이다. X-Y 그래프에서 해당연도가 II사분면 또는 IV사분면에 위치하는 경우 재정정책이 당시 경기상황에 적절하게 대응한 경우이다. 즉, GDP갭의 변화분과 FI의 상관관계가 음으로 나타나면 재정정책이 경기대응적(counter-cyclical)으로 실시되어 경기진폭을 완화하는 방향으로 작용한 것으로 평가할 수 있으며, 양으로 나타나면 재정정책은 경기순응적으로 작용하여 경기진폭을 오히려 확대시켰다고 할 수 있다.

[표 74]~[표 76] 및 [그림 37]~[그림 42]에는 상기 판단기준에 따라 최근 10년간(2005~2014) 우리나라의 재량적 재정정책이 경기상황에 따라 적정했는지를 분석한 결과가 요약되어 있다. 이에 더해 본 장에서는 NABO 경제전망을 바탕으로 ｢2015년 예산안｣ 및 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣상의 재정기조가 향후 어떠한 양상을 보일 것인지를 전망해 보았다. 일반적으로 재정기조를 판단할 때 가장 많이 이용되는 관리재정수지 기준에 따른 분석 결과에 따르면, 대체로 정책당국이 재량적 재정정책을 경기호황기(또는 상승기)에 비해 경기불황기(하강기)에 보다 적절하게 실시한 것으로 보이며, 통계청의 경기동행지수 순환변동치로 보더라도 같은 결과인 것으로 나타났다. 그러나 순융자를 제외한 관리재정수지 기준으로는 오히려 불황기(또는 하강기)에 비해 경기호황기(상승기)에 보다 적절한 것으로 나타났으나, 대체로 재정기조는 적정하지 않은 것으로 나타났다. 이는 전술한 바와 같이 우리나라의 경우 순융자의 변동성이 커 재정규모를 측정하는데 일종의 교란요인으로 작용할 수 있다는 것을 간접적으로 보여주는 결과라 할 수 있다.

한편, ｢2015년 예산안｣상의 재정기조는 GDP갭 부호와 GDP갭 변화분으로 경기를 판단할 경우 상이하게 나타났다. 먼저 GDP갭 부호로 경기를 판단할 경우 2015년은 마이너스(-)갭으로 나타나 분석 기준 상 2014년에 이어 불황국면에 위치할 것으로 전망되는데 이에 따른 재정기조는 확장적으로 나타나 분석 기준 상 적정한 것으로 나타났다. 반면, GDP갭 변화분으로 경기를 판단할 경우 2014년에 비해 GDP갭의 감소폭이 줄어들 것으로 예상됨에 따라 경기의 움직임 상 상승국면으로 전망된다. 이러한 경기전망이 실현된다는 전제 하에서  ｢2015년 예산안｣의 재정기조는 긴축적으로 나타야 하나, 재정충격지수(FI)가 상기의 여러 가지 재정지표들과 동일하게 2014년 예산대비 확장적인 것으로 나타나 예산 집행단계에서 경기흐름(상승)에 대한 신중한 검토가 필요할 것으로 보인다. 다만, 2015년에도 경기회복세가 크게 개선되기 어려울 것으로 예상되어 세수여건도 그리 낙관적이지 않을 것으로 전망됨에 따라 예산상의 재정기조가 확장적으로 나타났다 하더라도 결산 기준으로는 2013년과 같이 중립적인 수준 정도로 나타날 가능성이 있다.

재정정책도 경기상황에 영향을 미치기 때문에 GDP갭이나 GDP갭의 변화분과 재정충격지수의 상관관계를 보는 것은 재정정책의 경기대응성을 완전히 파악하는데 한계를 가질 수 있다. 이에 따라 본고에서는 분석결과에 대한 해석을 ‘분석 기준 상’ 등의 용어로 한정하여 해석하고 있음에 유의할 필요가 있다. 이러한 점을 고려할 때 상술한 바와 같이 재정기조 분석에는 다양한 경기 및 재정지표의 크기나 방향성 등의 확인을 통해 종합적인 분석을 요한다.

2013년의 경우 추경예산 편성으로 전년 예산대비 확장적(FI=0.35%)으로 나타났으나, 세입결손에 따는 불용액 증가 등으로 결산기준으로는 중립수준(FI=0.02%)에 그쳤다.

다음으로 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣상 전망연도에 해당하는 2016~ 2018년의 재정기조는 긴축적인 것으로 보여 경제전망의 흐름 상 적절한 것으로 보인다. 그러나 중기적으로도 경기가 크게 회복될 모멘텀이 낮을 것으로 예상되는 점과 그간 정부가 연례적으로 중기계획상 전망연도에 대해 낙관적 전망 또는 정책목표 차원의 다소 높은 경제성장률을 제시해왔다는 점에서 향후 예산상의 재정기조가 실제 결산상의 기조와 매우 다른 양상으로 나타날 수 있음에 유의할 필요가 있다. 따라서 행정부는 동 계획의 신뢰성 및 책임성 강화방안 마련 등 실효성 제고를 통해 향후 재정수요에 대비한 재정건전성 확보에 노력해야 할 것이다.

[표 ] 경기상황과 재정기조 대비 결과(관리재정수지 기준)

경기상황	재량적 재정정책	재정기조 적정		재정기조 부적정
		호황(상승)	불황(하강)	호황(상승)	불황(하강)
GDP갭 부호 (경기호황/불황)	FI	2006~07, 2010, 2016~18	2009, 2012~14, 2015	2008, 2011	-
		(6/8)	(5/5)	(2/8)	(0/5)
GDP갭 변화분 (경기상승/하락)	FI	2006~07, 2010 2016~18	2008~09, 2012~13	2011, 2014, 2015	-
		(6/9)	(4/4)	(3/9)	(0/4)
소 계		12/17=71%	9/9=100%	5/17=29%	0/9=0%
경기동행지수 순환변동치 ( >100: 경기호황/ .<100: 경기불황)	FI	2007, 2010	2009	2008, 2011, 2014	2006
		(2/7)	(1/2)	(2/7)	(1/2)
경기동행지수 순환변동치 증감 (경기상승/하락)	FI	2006~07, 2010	2008~09 2012~13	2011 2014	-
		(3/5)	(4/4)	(2/5)	(0/4)
소 계		5/12=42%	5/6=83%	4/12=58%	1/6=17%

주: 1) 2006~2013년은 결산 기준이며, 2014년은 본예산 및 2013년 추경예산 대비, 2015년은 정부안 기준임(이하 표 동일)

2) 2013~2014년 GDP는 국회예산정책처의 전망치임

자료: 대한민국정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 및 국회예산정책처

[표 ] 경기상황과 재정기조 대비 결과(통합재정수지 기준)

경기상황	재량적 재정정책	재정기조 적정		재정기조 부적정
		호황(상승)	불황(하강)	호황(상승)	불황(하강)
GDP갭 부호 (경기호황/불황)	FI	2006~07, 2010~11	2009, 2013, 2015	2008	2012, 2014
		(4/5)	(3/5)	(1/5)	(2/5)
GDP갭 변화분 (경기상승/하락)	FI	2006~07, 2010~11, 2014	2008~09, 2013	2015	2012
		(5/6)	(3/4)	(1/6)	(1/4)
소 계		9/11=82%	6/9=67%	2/11=18%	3/9=33%
경기동행지수 순환변동치 ( >100: 경기호황/ .<100: 경기불황)	FI	2007, 2010~12, 2014	2009	2008, 2013	2006
		(5/7)	(1/2)	(2/7)	(1/2)
경기동행지수 순환변동치 증감 (경기상승/하락)	FI	2006~07, 2010~11, 2014	2008~09, 2013	-	2012
		(5/5)	(3/4)	(0/5)	(1/4)
소 계		10/12=83%	4/6=67%	2/12=17%	2/6=33%

[표 ] 경기상황과 재정기조 대비 결과(관리재정수지, 순융자 제외 기준)

경기상황	재량적 재정정책	재정기조 적정		재정기조 부적정
		호황(상승)	불황(하강)	호황(상승)	불황(하강)
GDP갭 부호 (경기호황/불황)	FI	2006, 2008	2015	2007, 2010~11	2009, 2012~14
		(2/5)	(1/5)	(3/5)	(4/5)
GDP갭 변화분 (경기상승/하락)	FI	2006, 2014	-	2007, 2010~11, 2015	2008~09 2012~13
		(2/6)	(0/4)	(4/6)	(4/4)
소 계		4/11=36%	1/9=11%	7/11=64%	8/9=89%
경기동행지수 순환변동치 ( >100: 경기호황/ .<100: 경기불황)	FI	2008, 2012~14	-	2007, 2010~11	2006, 2009
		(4/7)	(0/2)	(3/7)	(1/2)
경기동행지수 순환변동치 증감 (경기상승/하락)	FI	2006, 2014	-	2007, 2010~11	2008~09 2012~13
		(5/5)	(0/4)	(3/5)	(1/4)
소 계		9/12=75%	0/6=0%	6/12=50%	2/6=33%

[그림 ] GDP갭 수준과 재정정책기조(관리재정수지 기준)

[그림 ] GDP갭 수준과 재정정책기조(통합재정수지 기준)

[그림 ] GDP갭 수준과 재정정책기조(관리재정수지-순융자 제외 기준)

[그림 ] GDP갭 변화분과 재정정책기조(관리재정수지 기준)

[그림 ] GDP갭 변화분과 재정정책기조(통합재정수지 기준)

[그림 ] GDP갭 변화분과 재정정책기조(관리재정수지-순융자 제외 기준)

2. 중기 재정목표 평가

가. 균형재정 목표 수립 필요

행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣ 중 재정운용방향에서 확장적 재정운용에 따라 재정수지가 악화될 전망이라고 밝혔다. 행정부는 재정지출 확대로 인해 경제성장의 마중물이 된다면 내수가 회복되고 다시 세수가 증대되는 선순환 구조로 전환될 것이며, 이로 인해 새로운 확대균형점에서 재정건전성이 점진적으로 회복될 것으로 기대하고 있다. 하지만 중기기간 내인 2018년 관리재정수지는 GDP 대비 △1.0% 수준으로 악화될 것이므로 이전 정부에서 설정한 “2014년 균형재정 달성”, 작년의 “임기내(2017년) 균형재정 수준(GDP 대비 △0.4%)까지 단계적 개선”의 중기재정목표에서 벗어난 것으로 파악된다.

우선 행정부의 중기재정운용목표를 자세히 살펴보면 다음과 같다. 행정부는 2015년에 경기회복을 뒷받침하기 위해 GDP 대비 관리재정수지를 △2.1%(△33.6조원)로 2014년 예산수준(△1.7%, △25.5조원)보다 확장시키고, 2016년 이후 적자규모를 지속적으로 축소하여 2018년에 GDP 대비 △1.0%(△18.1조원)으로 개선시킬 계획이다. 이와 같은 계획에서는 이전 정부에서 목표로 설정해왔던 균형재정은 2018년 이후에서나 계획될 수밖에 없다.

[표 ] 국가재정운용계획상 중기재정운용 목표

국가재정 운용계획	관리재정수지/GDP 비율		국가채무/GDP 비율
	수준	표현	수준	표현
2004~2008	2008년까지 균형	목표	2006년 수준 이하	목표
2005~2009	±1% 수준	관리	2006년 수준 이하	전망
2006~2010	-1% 수준	관리	2007년 수준 이하	전망
2007~2011	-1% 내외	전망	2007년 수준 이하	전망
2008~2012	2012년까지 균형	관리	30%대로 하락	전망
2009~2013	2013~2014년 중 균형	전망/관리	40% 이내	관리
2010~2014	2013~2014년 중 균형	관리	30%대 중반	관리
2011~2015	2013년 균형	목표	20%대 후반	관리
2012~2016	균형재정 기조 유지	관리	30% 이내	전망
2013~2017	2017년 균형 수준	관리	30%대 중반	관리
2014~2018	-1% 수준	전망	30%대 중반	관리

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣, 각 연도

이전 정부에서 항상 균형재정이 목표로 설정되어 왔던 것은 아니다. [표 77]과 같이 2005년에서 2007년까지는 국가재정운용계획에서 균형재정이 중기재정목표로 설정되지 않았다. 그러나, 행정부가 대부분의 국가재정운용계획에서 균형재정 달성 목표를 설정함에도 불구하고 달성연도의 GDP대비 관리재정수지 비중 실적치를 비교한 결과, 균형재정 달성목표를 지키지 못하고 있는 것으로 나타났다.

[표 ] 국가재정운용계획의 GDP대비 관리재정수지 비율 전망

(단위: %)

발표 연도	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2004 계획	-0.9	-1.0	-0.6	-0.3	0.0
2005 계획		-1.5	-1.3	-1.1	-1.0	-0.9
2006 계획			-1.7	-1.5	-1.2	-1.0	-0.8
2007 계획				-1.6	-1.1	-1.0	-0.9	-0.6
2008 계획					-1.1	-1.0	-0.9	-0.5	0.0
2009 계획						-5.0	-2.9	-2.3	-1.3	-0.5
2010 계획							-2.7	-2.0	-1.1	-0.4	0.2
2011 계획								-2.0	-1.0	0.0	0.2	0.3
2012 계획									-1.1	-1.8	-0.4	-0.3	0.0
2013 계획										-1.8	-1.8	-1.1	-0.9	-0.4
2014 계획											-1.7	-2.1	-1.8	-1.3	-1.0
실적치	-0.4	-0.8	-0.9	0.7	-1.1	-4.1	-1.1	-1.1	-1.4	-1.5

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣, 각 연도.

[표 78]을 살펴보면 계획이 수립될 당시 관리재정수지의 적자수준을 계획기간 내에 회복시키는 국가재정운용계획을 반복적으로 수립하여 왔다. 행정부의 재정건전화 의지에 관한 부분을 감안하더라도 지속적으로 반복되는 균형재정의 재정목표 달성기간의 조정은 재정건전성에 대한 우려를 낳게 한다. 따라서 행정부는 빠른 시기 내에 균형재정 목표를 달성할 수 있도록 어려운 경제·재정 여건 하에서도 재정건전성을 확보하기 위한 지속적인 노력이 필요할 것이다.

나. 재정지출 관리 목표

행정부는 과거 국가재정운용계획에서 중기재정목표 달성을 위해 총지출 증가율을 총수입 증가율보다 낮게 유지한다는 재정규율을 제시한 바 있다. ｢2010~2014년 국가재정운용계획｣에서 재정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 2.9%p 낮은 수준인 연평균 4.8%수준으로 관리할 계획임을 내세웠으며, ｢2011~2015년 국가재정운용계획｣에서는 재정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 2.4%p 낮은 수준인 연평균 4.8%수준으로 관리할 계획임을 밝혔으며, ｢2012~2016년 국가재정운용계획｣에서는 재정수입 증가율보다 1.7%p 낮은 수준인 연평균 4.6%수준으로, ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에는 재정지출 증가율을 재정수입 증가율(5.0%)보다 1.5%p 낮은 수준인 연평균 3.5% 수준으로 지출관리 계획을 제시하고 있다. 금번 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에는 재정지출 증가율을 재정수입 증가율(5.1%)보다 0.6%p 낮은 수준인 연평균 4.5% 수준으로 관리할 계획이라 밝혔다.

국가재정운용계획에서의 재정수입 증가율과 재정지출 증가율의 차이가 매년 작아지고 있어 (2010년 2.9%p → 2011년 2.4%p → 2012년 1.7%p → 2013년 1.5%p → 2014년 0.6%p) 형식적인 재정지출 증가율 관리목표로 전락하지 않을지 우려된다.

재정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 낮은 수준으로 관리할 계획의 주요내용은 재량지출 규모를 억제하는 것으로 보인다. 행정부의 계획은 2015년 확장재정정책으로 늘어난 202.0조원의 재량지출 규모를 2016년까지 201.4조원으로 감소시킨 후 2018년 204.3조원까지 조금 늘어나는 모습을 보이고 있다. 2015~2018년 동안 재량지출이 연평균 0.4% 증가되는 계획으로, 소비자물가상승률(2.4%)보다 낮도록 행정부가 재량지출 증가를 강하게 억제하고 있는 것으로 보인다.

[그림 ] 2014~2018년 국가재정운용계획상 총지출 및 재량지출 전망

그러나 지난 2007년부터 2013년간 결산상 재량지출 증가율(4.6%)은 소비자물가상승률(2.8%)보다 높은 것을 알 수 있다. 이를 바탕으로 고려해 보면 2016~2018년 재량지출 계획을 달성하기에 실현가능성이 낮아 보인다.

[표 ] 재량지출 증가율 및 CPI증가율의 비교

(단위: 조원, %)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
재량 지출	138.2	147.7	172.7	155.1	164.5	173.5	181.4	188.6	202.0	201.4	203.3	204.3
증가율		6.9	16.9	-10.2	6.1	5.5	4.6	4.0	7.1	-0.3	0.9	0.5
CPI 증가율	2.2	4.2	2.6	2.9	4.0	2.3	1.4	1.7	2.3	2.5	2.4	2.4

주: 1) 재량지출 수치는 2007~2013년은 결산, 2014년은 예산, 2015~2018년은 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣

2) CPI증가율의 경우 2007~2013년은 한국은행, 2014~2018년은 국회예산정책처 전망

자료: 대한민국 정부, 국회예산정책처

재량지출을 소비자물가상승률보다 낮게 증가하도록 관리하기 위해서 행정부는 불요불급한 사업을 정리하는 등 강력한 세출구조조정이 필요한 것으로 보인다.

또한 2010∼2013년까지 결산 결과 총지출 증가율이 총수입 증가율보다 높아서 제시한 준칙을 준수하지 못하고 있는 것으로 보인다. 2010~2013년의 총지출 증가율은 6.1%로 동 기간 총수입 증가율 5.5%를 상회하는 것으로 나타났다. 따라서 행정부가 재정지출 관리목표를 실현시키기 위해서 지속적으로 노력할 필요가 있다.

[표 ] 총수입과 총지출 결산 추이

(단위: 조원, %)

	2010년	2011년	2012년	2013년	연평균증가율
총수입	299.5	323.0	341.8	351.9	5.5
(전년대비 증가율)		(7.8)	(5.8)	(3.0)
총지출	282.8	304.4	323.3	337.7	6.1
(전년대비 증가율)		(7.6)	(6.2)	(4.5)

자료: 기획재정부 자료를 바탕으로 국회예산정책처에서 정리

다. 국가채무비율 관리목표

행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 국가채무가 2014년 527.0조원에서 2018년 691.6조원이 될 것으로 계획했다. GDP 대비 국가채무의 비율은 2014년 35.1%에서 2015년~2018년 각각 35.7%, 36.4%, 36.7%, 36.3%로 계획기간 내 30%대 중반 수준에서 관리한다는 계획이다.

그러나 국회예산정책처의 전망에 따르면 [표 81]에서 보는 바와 같이 국가채무는 2014년 527.0조원에서 2015년 571.4조원, 2016년 620.4조원, 2017년 668.6조원, 2018년에는 706.6조원으로 증가하여 700조원을 넘을 것으로 전망된다. 이는 2015년부터 2018년까지 행정부 계획보다 각각 1.3조원, 4.9조원, 9.2조원, 15.0조원 큰 규모를 보일 것으로 예상된다. GDP 대비 국가채무 비율은 2015년 36.2%에서 2018년 37.9%까지 증가하는 것으로 전망되었다.

국회예산정책처의 국가채무 전망은 물가상승률보다 낮은 행정부의 재량지출 관리계획을 그대로 반영했으며, 담배세수 인상 효과 및 국민연금 제도변화 (2018년 연금수급개시연령 상향조정) 효과를 행정부 계획보다 크게 반영되었음에도 불구하고 행정부의 국가채무 전망을 상회하는 것으로 나타났다. 따라서 행정부는 국가재정운용계획 기간내 국가채무 30%중반 수준 관리 목표를 달성하기 위해서 경제 활성화 정책을 통해 경제를 성장시키는 동시에 효율적인 재정건전성을 관리할 필요가 있다. 효율적인 재정건전성 관리를 위해서는 세입기반 확충, 성과중심의 재정운용 강화, 유사·중복사업 통폐합, 세출 절감 등을 시행할 필요가 있다.

[표 ] 2014~2018년 국가채무 전망 및 비교

(단위: 조원, %)

	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	연평균 증가율
국회예산정책처전망(A)	527.0	571.4	620.4	668.6	706.6	7.6
(GDP 대비 %)	(35.3)	(36.2)	(37.1)	(37.8)	(37.9)	-
행정부 계획(B)	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6	7.0
(GDP 대비 %)	(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)	-
차이 (A-B)	0	1.3	4.9	9.2	15.0	0.6%p

주: 1) 2014년 행정부 계획은 전망수치임
2) 행정부 계획의 GDP 대비 %는 행정부의 GDP 전망치 대비임

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014, 국회예산정책처

한편, 2014년의 국가채무 규모가 527.0조원으로 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서의 2014년 국가채무 규모인 515.2조원보다 11.8조원 증가하였으나 GDP 대비 비율은 오히려 36.5%(2013년 계획)에서 35.1%(2014년 계획)으로 감소하였다. 이는 2013년 계획은 GDP를 2005년 기준인 구계열 GDP로 계산된 반면 2014년 계획은 GDP를 2010년 기준인 신계열 GDP로 계산했기 때문이다. 2014년 계획의 국가채무 비율은 신계열 GDP 대비 35~36%대를 유지할 계획이나 구계열 GDP 대비로는 37~38%대를 기록할 것으로 추정된다. 따라서 국가채무 관리계획에서 국가채무 전망규모는 전년도보다 증가한 것으로 보인다.

[그림 ] 2009~2013년 ｢국가채무관리계획｣ 비교

자료: 대한민국 정부, ｢국가채무관리계획｣, 각 연도

3. 바람직한 중기재정 운용방향

가. 중기 경제전망의 예측력 제고 필요

(1) ｢국가재정운용계획｣의 경제전망 문제

국가재정운용계획의 중기 경제전망은 세입전망과 재정지출 전망의 기본 토대가 된다는 점에서 전망의 정확성(예측력)을 높이는 것이 무엇보다 필요하다. 경제전망의 전망치와 실적치간 오차가 커질수록 세입전망의 차이가 발생하게 되고, 이는 재정운영에 차질을 초래하여 중기재정계획의 실효성을 떨어뜨리게 된다.

2004~2013년까지 제출된 국가재정운용계획을 살펴보면, 2009년 금융위기로 인해 기저효과가 나타난 2010년을 제외하고 경제성장률의 실적치가 전망치를 하회하면서 매년 낙관적 전망 경향을 보이고 있다. 또한 국가재정운용계획은 경제성장률 전망치를 제시하는 방법에서 몇 번의 변화를 보이고 있다. 초반부(2005년, 2006년, 2007년 계획)에는 구체적인 수치를 제시하다가 ｢2008~2012년 계획｣에서 명시적인 범위로 변경되었고, 2009년 금융위기 이후에는 대략적인 범위를 제시하는 형태로 변화되었다. ‘~내외’, ‘~수준’, ‘초중반’과 같이 대략적인 범위를 제시하는 형태의 성장률 전망치는 전망오차의 여지는 줄일 수 있지만, 다소 자의적인 해석을 초래할 수 있어 신뢰성을 떨어뜨리는 요인이 되고 있다.

.

[표 ] 2004~2008년까지 국가재정운용계획의 경제성장률 전망치와 실적치 비교

(단위: %)

		2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
2004 계획	경상	8%수준	8%수준	8%수준	8%수준	8%수준
	실질	5%대	5%대	5%대	5%대	5%대
2005 계획	경상		4.8	7.5	7.4	7.4	7.3
	실질		3.8	5.0	4.9	4.9	4.8
2006 계획	경상			5.3	6.7	7.4	7.3	7.3
	실질			5.0	4.6	4.9	4.8	4.8
2007 계획	경상				6.5	7.3	7.1	7.1	7.1
	실질				4.6	5.0	4.8	4.8	4.8
2008 계획	경상					6.8	7.2~7.6	7.6~8.0	8.1~8.5	8.8~9.2
	실질					4.7	4.8~5.2	5.2~5.6	5.8~6.2	6.6~7.0
실적치	경상	7.8	4.6	5.0	7.3	5.3	3.8	10.2	5.3	3.0
	실질	4.6	4.0	5.2	5.1	2.3	0.3	6.3	3.7	2.0

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣ 각 연도, 한국은행

[표 ] 2009년 이후 국가재정운용계획의 경제성장률 전망치와 실적치 비교

(단위: %)

		2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2009 계획	경상	1.1	6.6	7.6내외	7.6내외	7.6내외
	실질	-1.5	4	5 내외	5 내외	5 내외
2010 계획	경상			7.6내외	7.6내외	7.6내외	7.6내외
	실질			5내외	5내외	5내외	5내외
2011 계획	경상				-	-	-	-
	실질			4수준	4중반	4중반	4중반	4중반
2012 계획	경상					-	-	-	-
	실질					4초중반	4초중반	4초중반	4초중반
2013 계획	경상						-	-	-	-
	실질						3.9	4	4	4
2014 계획	경상						5.3	6.1	6.1	6.1	6.1
	실질							4%수준	4%수준	4%수준	4%수준
실적치	경상	3.8	10.2	5.3	3.0	-
	실질	0.3	6.3	3.7	2.0	2.8

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣ 각 연도, 한국은행

국가재정운용계획의 낙관적인 경제전망은 관리재정수지의 전망 형태에도 영향을 미치고 있다. 낙관적인 경제전망이 관리재정수지에 미치는 영향은 경제성장률 실적치와 계획 제출연도(t)의 경제성장률 전망치간 오차를 동일한 기준에서 산출한 관리재정수지 실적치와 전망치간 오차와의 상관관계 분석을 통해 확인할 수 있다. 같은 방식으로 경제성장률 실적치와 1년 전 제출한 계획(t-1)의 전망치간 오차와 관리대상수지 오차간 상관관계를 구해 볼 수 있다. 2008~2013년까지 경제성장률 전망치와 실적치간 오차와 관리대상수지 오차와의 상관계수를 구해보면 0.7(t)과 0.9(t-1)로 양(+)의 상관관계를 보이고 있다. 이는 경제성장률의 실적치가 전망치를 이탈함에 따라 관리재정수지도 목표했던 계획치에서 벗어났다고 해석될 수 있다.

이러한 경제성장률 오차와 재정수지 오차간의 양의 상관관계는 EU 10개국을 대상으로 할 경우에도 동일하게 나타나고 있다. 2008~2013년 동안 EU 10개국의 경제성장률 오차와 재정수지 오차간 상관계수는 0.4(t), 0.7(t-1)로 분석되었다. 이러한 결과는 경제성장률의 실적치가 전망치보다 높을수록 재정수지의 실적치도 전망치에 비해 흑자폭이 늘어나거나, 혹은 적자폭이 줄어드는 방향으로 움직이는 관계가 있는 것으로 해석된다. 즉, 경제성장률의 전망오차는 재정전망의 오차로 이어져 성장률 전망의 중요성을 시사하고 있으며 이에 대한 대책이 요구되고 있다.

분석에 포함된 국가는 독일, 프랑스, 영국, 이탈리아, 벨기에, 덴마크, 네덜란드, 오스트리아, 스웨덴, 그리스이다.

[그림 ] 경제성장률 및 관리재정수지 전망치 대비 실적치 차이의 상관관계 분석(우리나라)

(단위: %p)

자료: 각 연도 ｢국가재정운용계획｣을 바탕으로 국회예산정책처 분석

[그림 ] 경제성장률 및 관리재정수지 전망치 대비 실적치 차이의 상관관계 분석(EU 10개국)

(단위: %p)

자료: 2008~2013년 동안 각 국가가 EU 집행위원회에 제출한 ‘Stability ․ Convergence Programme’을 바탕으로 국회예산정책처 분석

(2) OECD 주요국의 경제전망 운용사례

OECD 주요국들은 낙관적인 경제전망 및 재정전망의 가능성을 사전에 차단하기 위해 다양한 제도적 방안을 강구하고 있다. OECD(2014)에 따르면, 33개 국가 중 18개국에서 중앙예산당국 또는 재무부가 경제전망과 함께 예산편성을 수행하지만, 14개국은 경제전망을 예산편성과 직접적 관련이 없는 정부부처나 공공부문에서 수행하고 있는 것으로 나타났다. 글로벌 금융위기 이후 경제전망의 예측력을 높이고 신뢰성을 담보하기 위해 중앙예산당국 또는 재무부(21개국→18개국)가 아닌 비예산부처(7개국→11개국)에서 경제전망을 실시하는 국가가 증가한 점도 특징적이다.

[표 ] OECD 국가별 경제전망 수행 기관의 분포

구분	2007년	2012년	국가
중앙예산당국 (Central budget authority)	21	11	호주, 오스트리아, 헝가리, 아일랜드, 이탈리아, 한국, 멕시코, 뉴질랜드, 노르웨이, 폴란드, 슬로바키아
재무부(Ministry of Finance, other department)		7	체코, 에스토니아, 핀란드, 그리스, 이스라엘, 포르투갈, 스웨덴
소계	21	18
비예산부처 (Other government body)	7	11	독일, 덴마크, 스페인, 미국, 스위스, 벨기에, 칠레, 프랑스, 일본, 슬로베니아, 터키
독립적 기구 (Independent body)	3	3	룩셈부르크, 네덜란드, 영국
민간영역(Private Sector)	2	1	캐나다
소계	12	15
합계	33	33

자료: OECD, Budgeting Practices and Procedures in OECD, 2014. 5

OECD 국가 중 독일, 덴마크, 스페인, 미국, 스위스, 벨기에 등 11개국은 예산편성과 직접적 관련이 없는 부처에서 경제전망을 실시하거나 부처간 협업을 통해 경제전망의 예측력을 높이고자 노력하고 있다. 독일은 경제 ․ 에너지 ․ 기술정책을 주관하는 정부부처인 BMWi(Bundesministerium für Wirtschaft und Energie)가 경제전망을 담당하고 있다. 덴마크는 경제 및 내각부(Ministry of Economic Affairs and Interior)와 재무부(The Ministry of finance)가 협업하여 경제전망치를 발표하고 있다. 스페인은 경제 및 경쟁력부(Economic and Competitiveness Ministry)에서 경제전망을 담당하고 있다. 미국은 경제자문위원회(Council of Economic Advisor)와 재무부장관(Secretary of Treasury), 예산관리국(Office of Management and Budget, OMB)이 협업하여 경제전망을 수행하고 있다. 스위스의 경우는 행정부로부터 독립적인 전문가 그룹이 다양한 정부 부처들과 중앙은행의 대표자들과 함께 경제전망 임무를 수행하고 있다. 벨기에는 FPB(Federal Planning Bureau), 칠레는 중앙은행이 경제전망을 담당하고 있다.

네덜란드, 영국, 룩셈부르크 등 3개국은 공공부문에 속하는 독립적 기구에서 경제전망을 수행하고 있다. 네덜란드는 CPB(Central Planning Bureau)가 독립된 경제전망 기관으로서의 지위를 갖고 있다. CPB는 독립적인 외부 자문 위원회를 가지고 있으며 야당과 내각과도 협력적인 관계를 유지하고 있다. 룩셈부르크와 영국도 행정부와 입법부에 소속되지 않는 독립적인 공공기관에서 경제전망을 실시하고 있다.

한편, 캐나다는 경제전망치를 주요 은행들과 민간 경제전망 기관들의 평균치를 바탕으로 하고 있다. 캐나다의 재정부(The Department of Finance)는 매 분기에 한 번씩 20여개 민간 경제전망 기관들의 노동 및 임금, 실질경제성장률, 물가, 금리, 환율 등 거시경제변수 전망치를 수집하며, 이 자료의 평균치가 공식적인 정부 지출과 수입전망치의 기본이 되고 있다.

[그림 ] 금융위기 전 ․ 후 OECD 국가별 경제전망 수행 기관의 비중 변화

(단위: %)

자료: OECD, Budgeting Practices and Procedures in OECD, 2014. 5

(3) 경제전망의 예측력 제고를 위한 개선방안

경제전망의 신뢰성 측면에서 근본적인 문제는 작성과정이 투명하지 못하고 전망의 책임성이 약한데서 발생하고 있다. 올해까지 제출된 국가재정운용계획을 보면 중기계획의 기초가 되는 경제전망의 시행절차, 주요 가정, 전망의 세부내역이 명확히 제시되어 있지 못하고, 과거의 전망오차에 대한 분석 등의 사후절차가 마련되어 있지 못해 전망의 투명성과 책임성이 확보되지 못하고 있다.

따라서 성장률 전망치만 대략적으로 명시하고 있는 현행 국가재정운용계획에 추가적으로 지출항목별 GDP, 물가 등 가격변수 전망, 고용 및 임금전망 등의 상세내역과 전년도 전망치와의 비교를 포함하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. EU는 규약(Code of conduct)에서 매년 4월 EU회원국이 EU집행위원회에 제출하는 ‘안정 및 수렴보고서(The stability and convergence programmes)’의 형식과 내용을 규정하고 있다. 동 규약에 따라 EU회원국은 ‘안정 및 수렴보고서(The stability and convergence programmes)’에 중기 경제전망(명목 및 실질), 지출항목별 GDP, GDP에 대한 성장기여도, 가격전망(GDP 디플레이터, CPI, 수출․입 디플레이터), 고용전망(취업자수, 실업자수, 노동생산성, 임금), 재정수입 ․ 지출 ․ 수지 ․ 부채, 전년도 전망치와의 비교(GDP, 재정수지, 국가부채), 전망의 전제(장 ․ 단기 이자율, 환율, 유가, 명목실효환율 등) 등을 포함해야 한다.

한편 ｢국가재정법｣제7조제4항에 따르면 기획재정부장관은 국가재정운용계획을 수립함에 있어 필요한 때에는 관계 국가기관 또는 공공단체의 장에게 중·장기 대내·외 거시경제전망 및 재정전망 등에 관하여 자료의 제출을 요청하거나, 관계 국가기관 또는 공공단체의 장과 이에 관하여 협의할 수 있다. 동 조항은 국가재정운용계획의 수립의 전제가 되는 경제 및 재정전망의 신뢰성을 확보하기 위한 장치이지만 임의조항이기 때문에 경제전망 시 관련기관의 전망치를 반드시 반영할 의무는 없는 상황이다.

따라서 향후 행정부는 예측력이 높고 신뢰성을 확보할 수 있는 경제전망치의 산출을 위해 KDI, 한국은행 등으로부터의 경제전망치를 제출받아 평균치를 활용하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 아울러 최근 OECD 국가들의 경제전망 동향에서 볼 수 있는 것처럼 중앙예산당국이 경제정책을 담당하는 부처나 중앙은행 등과 협업을 통해 경제전망치를 도출하거나, 독립적인 기구를 통해 경제전망의 예측력을 높이려는 노력은 우리나라에 시사하는 바가 크다.

나. 재정준칙 법제화 방안

본 절은 국회예산정책처(2013), ｢해외 주요국의 재정준칙 운용동향과 정책시사점｣의 내용을 중심으로 수정･보완하였다.

(1) 재정준칙의 정의 및 분류

재정준칙(Fiscal Rules)은 재정수입, 재정지출, 재정수지, 국가채무 등 총량적 재정지표에 대한 구체적이고, 법적 구속력이 있는 재정운용 목표로 주요국이 도입 ․ 운영 중인 재정정책수단이다. 재정준칙은 재정지표의 목표 설정, 법적 근거, 제재조치, 회계기준 등에 따라 국가별로 다양한 형태가 존재하며, 목표변수에 따라 수입준칙, 지출준칙, 재정수지준칙, 채무준칙 등으로 구분된다.

수입준칙은 초과세입이 발생할 경우 이에 대한 배분비율을 규정하는 방식 등이 사용된다. 지출준칙은 총지출한도, 분야별 명목 ․ 실질지출한도, 명목 ․ 실질지출증가율 한도를 설정하는 방식이다. 재정수지준칙은 매 회계연도마다 또는 일정 기간 동안 재정수지를 균형으로 하거나 일정 수준으로 유지하도록 하는 방식이다. 채무준칙은 GDP 대비 국가채무비율을 일정수준에서 유지 혹은 단계적으로 감소하도록 하는 제약조건을 가하거나 국가채무의 한도를 정하는 방식이다.

(2) 행정부의 재정규율 강화 계획 및 한계

행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 재정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 낮게 유지하는 지출준칙과 ｢2015년 예산안｣ 편성과정에서부터 행정부 내 Pay-go원칙을 강화하기로 하였다. 각 부처는 재정당국에 예산안을 요구할 때, Pay-go원칙에 따라 제도변경을 수반하는 의무지출 변경, 신규사업에 대해서는 재원대책을 제시해야 하는 것이다. 또한 예산의 효율적 활용 등을 위해 일부 예외를 인정하고 있었으나, 예산의 투명성을 높이고 재정운용의 실효성을 확보하기 위해 예산총계주의 원칙을 강화하기로 하였다.

그러나, 행정부가 제시하는 ‘지출준칙’은 법률에 의해 강제되지 않는 내부지침으로 해외 국가들이 운영하는 재정준칙과는 법적 기속력, 명확성, 투명성 등의 측면에서 차이가 크다고 볼 수 있다. 아울러 Pay-go 원칙은 우리나라와 미국의 예산제도의 차이, 예산 비법률주의, 수입법안과 지출법안의 소관 상임위원회 불일치, 예결위의 비상임위원회 등으로 인해 국회에 적용하기에는 한계가 존재한다.

특히, 우리나라와 미국의 예산제도 차이에 따라 Pay-go제도는 효과가 제한될 수 있다. 미국은 예산법률주의를 채택하고 있는데 반해, 우리나라는 예산과 법률이 각각 구분되어 있어 법률로서 예산을 완벽히 통제하기 곤란하다. 즉, 미국의 경우 의무지출이 법률에서의 자격요건과 급여 산출식에 따라 발생하지만, 우리나라 의무지출의 경우 법률에서 도입근거 및 대상만 규정하고 시행령 또는 시행규칙 등에 의해 실질적인 자격요건이나 급여액 등이 정해지는 경우가 많아 의무지출을 법률만으로 통제하기 곤란하다.

(3) 해외 주요국의 재정준칙 운용 사례

IMF(2012)에 따르면 1990년에는 총 5개국에서 재정준칙을 운용했으나 2012년 3월 기준으로 76개국에서 재정준칙이 운용되고 있다. 이는 EU 회원국들에게 적용되는 범 EU차원의 재정준칙(GDP 대비 3% 재정적자, GDP 대비 60% 국가채무)이 EU 회원국의 증가와 함께 반영된 것에 일부 기인하지만, 세계 각국에서 재정건전성을 제고하기 위한 방안으로 재정준칙의 도입 필요성을 인식하여 이를 도입하고 있는 것으로 해석된다. 국가별 재정준칙의 운용 현황을 아래 [표 85]에서 보여주고 있다.

이 중 독일은 2009년 ｢헌법｣ 개정을 통해 균형재정 목표연도를 설정하는 동시에 신규 채무 규모를 명시적으로 규정하는 채무준칙을 도입했다. 채무준칙의 주요 내용은 수입과 지출이 원칙적으로 균형을 이뤄야 하며, 신규 채무 규모가 명목 GDP의 0.35%를 넘지 않아야 한다는 것이다. 다만 ‘경기변동, 자연재해 등 비상상황 발생 시’의 경우에만 부채를 부담할 수 있다는 예외조항을 운용하고 있다. 균형재정의 목표연도는 연방정부는 2016년, 주정부는 2020년이며, 재정수지 적자규모를 2011년부터 단계적으로 감축해 나가야 함을 규정하고 있다.

독일 ｢헌법｣ 제115조 및 제109조 주요 내용

조문	주요 내용
제115조	①미래의 회계연도에 있어 지출할 수 있는 자금의 차입, 담보의 제공, 기타 보장조치들은 연방법률을 통해 최고상한액이 결정될 수 있다. ②수입과 지출은 원칙적으로 균형을 이루어야 하며, 새로운 회계연도의 국가부채는 원칙적으로 명목GDP의 0.35%를 넘지 않아야 한다. 헌법적 한계를 벗어난 국가부채는 통제계정(Kontrollkonto)를 통해 관리한다. 통제계정 내 GDP의 1.5%를 상회하는 부채는 경기순환을 고려하여 상환해야 한다. 재정거래에 대한 수입과 지출의 정산, 채무상한기준과의 균형 및 통제 하에 경기변동을 고려한 연 단위 순차입의 한계설정절차는 연방법률로 정해야 한다. 자연재해 및 경제위기를 포함한 국가적인 위급상황에서 재정이 악화될 경우에는 연방의회 재적과반수의 의결로 부채의 차입이 가능하나 반드시 의회에 의한 통제를 받아야 한다. 이때 의회는 상환계획과 연동한 승인검토를 해야 한다. 차입금의 상환 역시 적정한 기간 내에 이루어져야 한다. 국가적인 위급상황의 판단여부는 의회가 결정권을 행사한다.
제109조	①연방과 주의 예산은 국가부채의 증가 없이 균형재정을 이루어야 한다. ②연방과 주는 경기의 과열과 침체 등 경기의 비정상적인 상황, 자연재해, 비상사태 등의 경우에 필요한 기준을 마련할 수 있다. 단 이때에도 상환조치가 수반되어야 한다. ③연방상원의 승인을 받은 연방법률은 연방과 주의 재정권한(Hoheitsrecht), 경기대응적 재정운용, 다년도 재정운용계획을 정할 수 있다.

[표 ] 국가별 재정준칙 운용 현황

	재정운용목표	법적 기반	주요 내용
독일	채무비율	헌법	수입과 지출은 원칙적으로 균형이어야 함 순차입이 GDP 대비 0.35% 이내
미국	PAYGO 채무한도	법률	의무지출 증가 또는 세입 감소를 내용으로 하는 신규 입법시 반드시 이에 대응되는 다른 의무지출 감소나 세입 증가 등 재원조달 방안이 동시에 입법화 되도록 의무화함 법률에 의해 채무한도를 매년 통제
영국	채무비율	법률 규약	GDP 대비 순차입이 증가될 수 없음 GDP 대비 순부채 비율은 40% 이내로 유지되어야 함
프랑스	지출증가율	법률	이자지출과 연금지출을 제외한 일반적 예산지출의 경우 명목가치 이상으로 증가될 수 없음
스웨덴	재정수지비율 명목지출한도	법률	GDP 대비 1%의 구조적 재정수지 흑자를 규정함 중앙정부의 명목총지출한도와 27개 분야별 지출한도 설정
네덜란드	세입배분 실질지출한도	연정협정	세수초과분의 50%는 채무상환에 사용해야 함 중앙정부예산, 연금, 건강보험에 실질지출 한도를 설정함
스페인	재정수지비율 채무비율	법률	3년 중기계획에서의 재정수지 목표를 달성해야 함 지방정부는 순차입이 수입의 75% 초과 시 중앙정부의 관리감독을 받아야 함
폴란드	지출증가율	법률	재량지출과 신규 입법되는 의무지출의 증가율을 통제
아일랜드	명목지출한도	법률	5년 중기계획에서 부처별 자본지출한도를 설정
스위스	균형재정	헌법	지출은 경기변동요인을 감안한 수입전망치 내에서 달성

주: 구조적 재정수지는 경기변동에 따른 수입 및 지출의 자동적인 증가부분을 제거한 후 계산된 재정수지를 의미함

하지만 이와 같은 재정준칙의 효과는 이미 나타나고 있는 것으로 보인다. 독일은 글로벌 금융위기 극복을 위한 대규모 경기부양지출, 저출산·고령화에 따른 복지재정 증가 등으로 인해 국가채무가 2008년 GDP 대비 69.9%에서 2012년 88.5%으로 증가한 바 있으나, 2012년 및 2013년 균형재정을 달성함에 따라 국가채무가 2012년 88.5%에서 2013년 85.9%로 감축되었다.

[표 ] 독일의 재정수지 및 국가채무 추이

(단위: GDP 대비 %)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
재정수지	-1.7	0.2	-0.1	-3.1	-4.2	-0.8	0.1	0.0
국가채무	69.8	65.6	69.9	77.5	86.2	85.8	88.5	85.9

자료: OECD, Economic Outlook 95, 2014. 4

(4) 재정준칙 법제화 방안

우리나라는 ｢국가재정법｣과 ｢국가재정운용계획｣을 통해 수입 및 지출통제, 국가채무 관리 등에 관한 준칙을 운용하고 있으나, 실질적 구속력이 약한 선언적 규정에 그쳐 좀 더 법적 구속력을 가질 수 있는 제도를 도입할 필요가 있다. 현재 재정준칙 도입과 관련하여 제19대 국회에 제출된 법률개정안은 총 5건으로, PAYGO 제도, 국가채무준칙, 재정수지준칙+국가채무준칙 등이다. 재정건전성을 확보하면서 법적 구속력을 강화하기 위해 계류 중인 재정준칙 관련 법률개정안 처리에 관심을 가질 필요가 있다.

[표 ] 재정준칙의 도입 관련 법률개정안 현황

구분	법률안		주요 내용
PAYGO제도	이만우 의원안 (2012.10.30)	국가 재정법	정부가 의무지출을 증가시키는 법률안 등을 제출 시 이를 상쇄하기 위한 법률안의 동반 제출 의무 부여
		국회법	국회의원 또는 위원회가 의무지출을 증가시키는 법률안 등을 제출 시 이를 상쇄하기 위한 법률안의 동반 제출 의무 부여
국가채무준칙	김춘진 의원안 (2013.9.3)	국가 재정법	국가채무가 국내총생산액의 일정비율을 초과하지 않도록 하는 등 국가채무의 한도액을 정해 국가채무를 관리 부득이한 사유로 국가채무총량을 초과하는 경우가 발생하는 때에는 미리 국회의 의결을 얻어야 함
재정수지준칙 + 국가채무준칙	김무성 의원안 (2013.10.10)	국가 재정법	재정수입과 재정지출이 원칙적으로 균형을 이루도록 관리해야 함 해당 회계연도의 국내총생산 대비 국가채무 비율이 직전 회계연도의 국내총생산 대비 국가채무 비율보다 낮게 유지되도록 국가채무를 관리해야 함
국가채무준칙	이낙연 의원안 (2013.11.25)	국가 재정법	국가채무가 국내총생산의 일정비율을 초과하지 않도록 하는 등 국가채무의 한도액을 정하여 국가채무를 관리 부득이한 사유로 국가채무총량을 초과하는 경우에는 미리 국회의 의결을 얻어야 함
PAYGO제도	이노근 의원안 (2013.11.28)	국회법	위원회는 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 심사하는 경우 의안과 재원조달방안에 관한 자료를 함께 검토 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의할 경우 비용추계서 및 재원조달방안 제출 의무를 부여

자료: 국회예산정책처(2013) 및 내부자료

다만 재정준칙으로 인한 경직적인 재정운용을 최소화하기 위해 중기 재정운용목표를 현행 관리재정수지에서 경기변동에 따른 수입･지출의 자동적 증가분을 제외한 구조적 재정수지로 설정하는 방안도 고려할 필요가 있다.

다. 복지지출의 지속가능성 및 효율성 제고

저출산 ·고령화, 소득불균형의 심화, 노동시장의 이원화, 잠재성장력의 둔화로 인한 양질의 일자리 감소 등으로 사회문제가 심화되면서 사회통합을 위한 복지지출의 비중이 증가하고 있다. OECD 복지지출 통계에 따르면, 우리나라의 공공부문 복지지출은 2000년에 GDP 대비 4.82%에 불과했으나 2012년에 9.30%로 증가한 것으로 나타났다. 짧은 기간에 복지지출이 두 배로 증가한 원인은 IMF 외환위기 이후 지속적인 복지제도의 확충과 연금제도의 성숙 등에 기인한다.

비록 2014년을 기준으로 조세부담률이 18.0%, 국민부담률이 24.8%로 OECD 국가들에 비해 낮아 복지재원을 늘릴 여력이 있는 것으로 평가되지만 현 제도를 유지하는 상황에서도 고령화에 따른 복지재정의 부담이 크고 선진국의 사례에서 볼 수 있듯이 높은 복지지출 비중이 경제위기시 재정과 경제에 미치는 영향을 고려할 때 복지정책의 우선순위에 대한 고려가 시급해 보인다. 본 절에서는 최근 복지지출의 추이와 정부의 중기 복지지출 투자계획을 분석하고 중기 복지재정의 바람직한 운용방향을 제시하고자 한다.

(1) 2009~2018년 복지지출 추이 및 계획

(가) 최근 5년간의 복지지출 추이

최근 5년간 정부는 저출산 ․ 고령화, 복지사각지대, 양극화 등 사회적 위험에 대응하기 위해 다양한 정책과 사업을 도입 및 확대하였다. 이로 인해 복지지출의 연평균 증가율은 5.2%로 총지출 연평균 증가율 2.8%를 크게 상회하였고 총지출 대비 복지재정의 비중도 2009년에 26.6%에서 2013년에 29.2%로 증가하였다. 지출 규모로 보면, 공적연금, 주택, 노동, 기초생활보장, 건강보험지원 등 순서에는 변함이 없지만 보육 ․ 가족 ․ 여성(28.0%), 공적연금(8.7%), 노인 ․ 청소년(8.0%), 식품안전(7.9%)의 순으로 연평균 증가율이 높게 나타났고 취약계층지원(△9.1%), 노동(△2.0%) 부문이 2009년에 비해 2013년에 감소한 것으로 나타났다. 이는 2008년 글로벌 금융위기 시 직접일자리 사업과 실업급여 등을 중심으로 확대되었던 예산이 감소한데 기인한다.

대표적으로 추진된 사업으로는 기초노령연금(2007년) ․ 노인장기요양보험(2008년) ․ 장애인연금(2010년)의 도입, 영유아 보육지원 확대, 경제 위기시 취약계층 지원을 위한 일자리 사업 확대, 부처 ․ 중앙정부 ․ 지방정부간의 중복 사업과 부정수급을 막기 위한 사회복지통합망의 도입 등을 들 수 있다. 추가적인 연금과 보험의 도입으로 기존에 있던 건강보험(1977년), 국민연금보험(1988년), 고용보험(1995년), 산재보험(1964년)과 더불어 필요한 사회보장체계를 어느 정도 갖추었다고 평가된다.

[표 ] 보건 · 복지 · 고용 분야 지출 추이: 2009~2013년

(단위: 십억원, %)

분야	부문	2009	2010	2011	2012	2013	2013 예산안비중	연평균 증가율
사회 복지 분야	공적연금	23,820	25,986	28,183	31,268	33,221	33.7	8.7
	주택	15,288	16,716	18,054	19,006	18,056	18.3	4.2
	노동	14,685	12,294	12,618	13,124	13,525	13.7	-2.0
	기초생활보장	7,980	7,294	7,524	7,910	8,653	8.8	2.0
	노인․청소년	3,284	3,663	3,876	4,051	4,468	4.5	8.0
	보육․가족․여성	1,957	2,369	2,876	3,385	5,251	5.3	28.0
	보훈	3,360	3,609	3,874	4,054	4,279	4.3	6.2
	취약계층지원	2,406	1,521	1,343	1,395	1,640	1.7	-9.1
	사회복지일반	641	464	546	579	705	0.7	2.4
	계	73,421	73,916	78,894	84,772	89,798	91.1	5.2
보건의료	건강보험지원	5,204	5,383	5,710	6,011	6,492	6.6	5.7
	보건의료	1,584	1,704	1,560	1,604	1,992	2.0	5.9
	식품안전	208	244	230	244	282	0.3	7.9
	계	6,996	7,331	7,500	7,859	8,767	8.9	5.8
복지재정 합계		80,417	81,247	86,394	92,631	98,565	100.0	5.2
정부 총지출(조원)		301.8	292.8	309.1	325.4	337.7	-	2.8
총지출 대비 복지재정 비중		26.6	27.7	28	28.5	29.2	-	-

주: 2009년은 추경기준

자료: 국회예산정책처, ｢2013년도 대한민국 재정｣, 2013.

(나) 2014~2018년 복지지출 계획

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에 따르면, 보건 · 복지 · 고용지출은 2014년에 106.4조원에서 2018년에 137.7조원으로 연평균 6.7% 증가하는 것으로 나타났다.

[표 ] 보건 · 복지 · 고용 분야 투자계획: 2014~2018년

(단위: 십억원, %)

분야	부문	2014	2015	2016	2017	2018	2014 예산안비중	연평균 증가율
사회 복지 분야	공적연금	36,403	39,658	44,097	48,592	52,835	34.2	9.8
	주택	18,234	18,552	18,670	19,284	19,699	17.1	2.0
	노동	14,459	15,542	16,110	16,590	17,625	13.6	5.1
	기초생활보장	8,831	9,339	9,634	9,943	10,208	8.3	3.7
	노인․청소년	6,562	8,986	9,592	10,277	11,029	6.2	13.9
	보육․가족․여성	5,716	5,337	5,778	5,870	5,933	5.4	0.9
	보훈	4,458	4,636	4,783	4,890	5,025	4.2	3.0
	취약계층지원	1,799	2,342	2,384	2,432	2,500	1.7	8.6
	사회복지일반	744	758	777	814	835	0.7	2.9
	계	97,206	105,150	111,825	118,692	125,689	91.3	6.6
보건의료	건강보험지원	6,966	7,744	8,045	8,432	9,143	6.5	7.0
	보건의료	1,945	2,242	2,297	2,363	2,449	1.8	5.9
	식품안전	322	373	389	416	438	0.3	8.0
	계	9,233	10,359	10,731	11,211	12,030	8.7	6.8
복지재정 합계		106,439	115,509	122,555	129,902	137,718	100.0	6.7
정부 총지출(조원)		355.8	376.0	393.6	408.4	424.0	-	4.5
총지출 대비 복지재정 비중		29.9	30.7	31.1	31.8	32.5	-	-

자료: 대한민국정부, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣, 2014.

부문별로 보면, 노인 · 청소년이 13.9%, 공적연금이 9.8%, 취약계층 지원이 8.6% 등의 순으로 연평균 증가율이 높게 나타났다. 이는 2014년 7월에 기초노령연금에서 기초연금으로 전환되면서 급여가 최대 10만원에서 20만원으로 인상되고 연금제도의 성숙에 따라 연금수급자가 빠르게 증가하고 있기 때문이다. 취약계층 지원의 경우, 2005년 지방으로 이양되었던 장애인거주시설 · 양로시설 · 정신요양시설 운영지원 사업이 국고로 환원되면서 관련 예산이 증가한데 기인한다. 보육 · 가족 · 여성의 경우 2014년에 전년 대비 25.8% 증가한 것은 영유아보육료의 보조율이 15%p 인상되었기 때문이며 2015년에 6.6% 감소하는 것은 3세 아동에 대한 영유아 보육료 지원이 지방재정교부금으로 전환되기 때문이다. 노동의 경우 2015년에 7.5% 증가하는 것은 구직급여의 상한이 일일 4만원에서 5만원으로 증가한 것 등에 기인한다.

이로 인해 복지지출이 총지출 연평균 증가율(4.5%)보다 빠르게 증가하면서 총지출 대비 복지재정의 비중이 2014년에 29.9%에서 2018년에 32.5%로 증가할 계획이다. 참고로, 2014년 기준으로 부문별 비중을 살펴보면, 공적연금이 34.2%, 주택이 17.1%, 노동이 13.6%, 기초생활보장이 8.3%, 건강보험이 6.5% 등의 순으로 나타났다.

(다) 지표로 살펴본 복지지출의 성과 및 국제비교

복지지출의 규모는 2012년을 기준으로 GDP 대비 약 9.3%로 OECD 국가 중 멕시코 다음으로 낮은 수준이지만 2000~2012년 동안 복지지출의 연평균 증가율은 5.6%로 OECD 국가 중 가장 빠른 증가세를 보이고 있다. 이러한 급격한 복지지출의 증가추세가 소득불평등 정도를 개선하는데 효과가 있는 것으로 보인다. 복지지출의 소득분배지표인 지니계수를 살펴보면, 2009년까지 소득불평등도가 지속적으로 악화되어 왔으나 이후 감소추세를 나타내고 있다. 또한 상대적 빈곤율(중위소득 50% 미만의 인구 비중)도 2009년 이후에 등락이 있으나 감소 추세를 보이고 있다.

일본과 터키는 최근 자료가 없는 관계로 계산에서 제외되었다.

지니계수는 소득불평등도를 나타내는 지표(0 ~ 1)로서 1에 가까울수록 불평등도가 높다.
상대적빈곤율: 소득수준으로 정렬한 상태에서 한가운데 소득(중위소득)의 50% 미만의 인구비중시장소득(세전소득) = 근로소득 +사업소득 + 재산소득 +사적이전소득
가처분소득 = 시장소득 + 공적이전소득 – 공적비소비지출
공적이전소득 : 공적연금, 기초노령연금, 사회수혜금, 세금환급금
공적비소비지출 : 경상조세, 연금, 사회보험

[표 ] 소득분배 지표 추이

(단위: %, 배)

		1990	1995	2000	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
지 니계수	전체				0.306	0.312	0.314	0.314	0.310	0.311	0.307	0.302
	비농가				0.291	0.295	0.296	0.294	0.288	0.288	0.285	0.280
	도시	0.256	0.251	0.266	0.285	0.292	0.294	0.295	0.289	0.289	0.285	0.280
5분위배율 (배)					5.38	5.60	5.71	5.75	5.66	5.73	5.54	5.43
상대적 빈곤율 (%)					14.3	14.8	15.2	15.3	14.9	15.2	14.6	14.6

주: 1) 지니계수, 5분위 배율, 상대적 빈곤율 가처분소득 기준을 의미
2) 지니계수(비농가, 도시)는 2인이상 가구를 의미
3) 상대적 빈곤율은 중위소득 50% 이하 가구를 의미

자료: 통계청

[그림 ] 지니계수(가처분소득)의 변화추이

자료: 통계청

그러나 이와 같은 최근의 소득불평등도 개선에도 불구하고 OECD 국가들과 비교할 때 상대적 빈곤율이 높은 편이다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 재정위기를 겪었던 스페인이나 인구고령화와 오랜 기간 경기침체로 국가채무 수준이 GDP 대비 200%를 초과한 일본을 제외한 나머지 국가들과 비교해 보면 상대적 빈곤율이 1.16~2.43배에 이르는 것으로 나타났다.

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[표 ] OECD 국가들의 소득분배 지표

(단위: %)

	북유럽형		대륙형		영미형		남유럽형		아시아
	덴마크	스웨덴	프랑스	독일	영국	아일 랜드	스페인	이탈 리아	일본	한국
지니계수	0.253	0.273	0.309	0.293	0.344	0.302	0.344	0.321	0.336	0.307
상대적 빈곤율(%)	6.0	9.7	8.0	8.7	9.5	9.7	15.1	12.6	16.0	14.6

주: 일본은 2009년, 한국은 2012년, 기타 국가는 2011년 기준

자료: OECD SOCX

(2) 중기 복지재정의 운용방향

이와 같이 상대적 빈곤율이 높은 것은 선진국과 달리 짧은 복지제도의 역사와 ‘저부담 저복지’ 지출 구조와 연관이 깊다. 또한 다양한 사회보장제도가 도입되었지만 사각지대의 비중이 높고 급여 수준이 선진국에 비해 상대적으로 낮기 때문이다.  이런 상황에서 급속한 고령화 추세로 인해 제도의 확대 없이 공적연금, 기초연금, 건강보험 등을 중심으로 복지지출이 빠르게 증가하여 2060년에 OECD 평균 수준(22.7%)에 도달할 것으로 전망된다. 뿐만 아니라, 선거공약에서 복지수요가 증폭되는 반면, 추가적인 세입확충은 복지수요를 따라가지 못하고 있어 재정에 부담이 되고 있다. 따라서 한정된 재원 내에서 재정의 지속가능성과 효율성을 제고할 복지정책의 원칙과 우선순위 마련이 시급해 보인다.

｢2012~2060년 장기 재정전망 및 분석｣(국회예산정책처, 2012)에 따르면, 총지출은 2012년에 24.8%에서 2060년에 35.4%로 10.6%p 증가하고 이 중 의무지출은 2012년에 11.3%에서 2060년에 22.4%로 증가할 것으로 전망되었다.

(가) 복지재정의 지속가능성 제고

첫째, 연금제도의 지속적인 보완이 필요해 보인다. 이미 언급한 대로 빠른 인구고령화로 인해 국민연금 지출이 중장기적으로 가파르게 증가할 것으로 전망되고 있다. 국민연금의 경우 1998년과 2007년에 걸쳐 연금개혁이 실시되었으나 2041년에 재정수지가 적자로 전환되고 2053년에 기금이 소진될 전망이다. 국민연금 재정의 지속가능성과 세대 간 형평성을 제고하기 위해 연금개시연령의 연장, 연금기여율의 상승, 기대여명에 따른 급여조정 등 조치가 필요해 보인다. 뿐만 아니라 이미 재정수지 적자를 보이고 있는 공무원연금 등 직역연금에 대해서도 재정의 안정화를 도모할 수 있는 추가적인 방안 마련이 필요해 보인다.

국회예산정책처, ｢2012~2060년 장기 재정전망 및 분석｣, 국회예산정책처, 2012, 79쪽.

｢국민연금 장기 지속가능성 확보방안｣(김대철 ․ 심혜정, 2012)에 따르면, 2025년까지 보험료율을 12.9%로 인상하고 수급개시연령을 2025년까지 67세로 조정할 경우, 2070년까지 적립배율이 4배 수준까지 유지되고 기준선 전망 보다 수익비 감소가 전 세대에 거쳐 고르게 이루어져 세대 간의 형평성을 제고할 수 있다고 보았다.

둘째, 향후 복지제도의 확대를 고려할 때 소득에 기반한 복지서비스의 자부담 반영이 필요해 보인다. 최근 몇 년 사이에 보편적 복지서비스에 대한 수요가 증가하고 있다. 예를 들면, 0~5세 영유아 보육료 지원과 양육수당의 대상이 점진적으로 확대되었고 2013년부터 소득이나 근로유무에 관계없이 지원을 받고 있다. 보편적 복지서비스의 확대에 따른 긍정적인 면도 있지만 복지서비스에 대한 가(假)수요가 증가하고 시간제 보육이 필요한 아동이 종일반 보육서비스에 등록하는 등 예산의 낭비가 초래되고 있다. 일부 선진국의 경우에도 이런 부작용을 예방하고 복지재정의 효율화를 도모하기 위해 소득과 근로유무에 따라 보육서비스의 자부담을 두고 있음을 고려할 필요가 있다.

｢보육정책의 성과와 과제｣(서문희 외, 2012)에 따르면, 취업모 아동의 경우 주로 오전 8시부터 오후 6시 30분까지 이용하는 반면, 미취업모 아동의 경우 오전 9시 30분부터 오후 3시 30분까지 이용하는 것으로 나타났다. 참고로, 보육료 지원은 12시간 종일반 이용을 기준으로 지원되고 있다.

셋째, 성장과 복지의 선순환을 위해 적극적 노동시장정책을 강화할 필요가 있다. OECD 국가들의 복지지출 구조를 살펴보면, 연금과 보건의 비중이 상대적으로 높은 가운데 가족 · 근로무능력자 · 적극적 노동시장정책에 대한 지출이 높은 것으로 나타났다. 특히 적극적 노동시장정책은 고용보조금, 직업교육, 취업알선, 직접일자리 사업 등으로 구성되며 고용창출을 통해 간접적으로 경기부양을 한다는 측면에서 현금이전보다 더 바람직하다고 볼 수 있다. OECD 주요 선진국에서 적극적 노동시장정책의 지출 비중이 GDP 대비 약 1% 이상을 나타내는 반면 우리나라는 0.6%에 불과한 것으로 나타났다. 경제침체기에 인적자원의 손실을 최소화하는 것이 지속적인 성장의 밑거름이 된다는 점에서 우리나라도 적극적 노동시장정책을 복지정책의 우선순위에 두어야 할 것으로 보인다.

[표 ] OECD 국가들의 분야별 복지지출(2009년)

(단위: GDP 대비 %)

		노령	유족	근로 무능 력자	보건	가족	적극적 노동시장 정책	실업	주택	기타	합계
북유럽	덴마크	8.2	0.0	4.9	7.7	3.9	1.6	2.3	0.7	0.9	30.2
	핀란드	10.2	0.9	4.1	6.8	3.3	0.9	2.0	0.5	0.7	29.4
	노르웨이	7.1	0.3	4.7	6.2	3.2	0.5	0.4	0.2	0.7	23.3
	스웨덴	10.2	0.5	5.0	7.3	3.7	1.1	0.7	0.5	0.7	29.7
대륙	프랑스	12.3	1.8	2.0	9.0	3.2	1.0	1.5	0.8	0.4	32.0
	벨기에	8.1	2.1	2.5	8.1	2.8	1.4	3.7	0.2	0.8	29.7
	독일	9.1	2.2	2.3	8.6	2.1	1.0	1.7	0.6	0.2	27.8
	네델란드	5.8	0.2	3.1	7.9	1.7	1.2	1.4	0.4	1.4	23.1
영미	영국	6.7	0.1	2.9	8.1	3.8	0.3	0.5	1.5	0.2	24.1
	아일랜드	4.5	1.1	2.4	7.1	4.1	0.9	2.6	0.3	0.6	23.6
남유럽	스페인	7.7	2.2	2.7	7.0	1.5	0.9	3.5	0.2	0.3	26.0
	이탈리아	13.0	2.6	1.9	7.4	1.6	0.4	0.8	0.0	0.0	27.7
아시아	일본	10.4	1.4	1.0	7.2	1.0	0.4	0.4	0.2	0.3	22.3
	한국	2.1	0.3	0.6	4.0	0.8	0.6	0.4	0.0	0.8	9.6
OECD평균		7.3	1.0	2.4	6.6	2.3	0.5	1.1	0.7	0.8	22.7

자료: OECD SOCX

(나) 지속적인 사회보험 사각지대 해소 필요

우리나라는 최근까지 연금과 사회보험 제도를 도입함으로써 복지체계의 기틀을 마련하였으나 사회보험의 가입률이 저조하여 사회안전망으로서 기능이 크게 감소하는 것으로 나타났다. 이는 사회보험료 부담에 대한 사업주의 규제회피, 간접고용 및 특수근로형태에 대한 보험 적용 제외 등에 기인하는 것으로 보인다. 이에 정부는 점진적으로 사회보험 적용 제외를 줄여가면서 2012년부터 저임금 근로자를 대상으로 사회보험 가입을 촉진하는 두루누리 사업을 실시하고 있다. 이를 통해 2012년 이후부터 2014년 8월까지 약 77만명 이상이 신규로 사회보험에 가입한 것으로 추정된다. 그러나 이런 정부의 노력에도 불구하고 비정규직 중 임시 및 일용근로자 및 저임금 근로자를 중심으로 사회보험가입률이 저조한 것으로 나타났다. 통계청 자료에 따르면, 임금근로자 중 상용근로자의 국민연금 가입률은 97.0%, 건강보험이 99.0%, 고용보험이 97.1%인 반면 임시 · 일용근로자의 사회보험 가입률이 20%대에 머물고 있는 것으로 나타났다. 월평균급여로 보면 200만원 미만의 근로자들의 가입률이 상대적으로 저조한 것으로 나타나 제도적 보완과 지속적인 행정감독이 필요해 보인다.

｢사회보험 사각지대 해소 방안｣(이병희 외, 2012)에 따르면, 저임금 및 비정규직 근로자가 주로 근무하는 영세사업장에서는 행정감독을 피하기 위해 일부 근로자만을 사회보험에 가입시키거나 고용보험의 적용을 받지 않는 고용 및 도급형태를 활용하고 있으며 사업자등록을 하지 않음으로써 사업주의 책임을 회피하고 있다고 한다.

2014년 현재 10인 미만의 사업장에서 근무하는 월 보수 135만원 미만의 근로자와 사업주를 대상으로 고용보험 및 국민연금 부담금의 50%를 지원하고 있다.

고용노동부가 제출한 자료에서 2012년부터 2014년 8월까지 신규 가입자는 고용보험이 77만명,국민연금이 86만명으로 나타났다.

2013년 10월 기준으로 취업자수는 약 2,554.5만명이며 이 중 임금근로자는 72.4%인 1,848.9만명으로 나타났다.

[표 ] 임금근로자의 종사상지위·월평균임금별 사회보험 가입률

(단위: 천명, %)

		임금근로자	국민연금	건강보험1)	고용보험
전 체		18,489	68.4	71.3	67.7
지위	상용근로자	11,875	97.0	99.0	97.1
	임시·일용근로자	6,614	17.1	21.6	20.1
월평균임금	100만원 미만	2,386	16.1	21.1	18.3
	100~200만원 미만	6,985	60.3	64.7	62.1
	200~300만원 미만	4,493	81.9	83.3	81.6
	300~400만원 미만	2,374	92.8	93.7	91.6
	400만원 이상	2,251	96.3	97.9	95.4

주:  직장가입자만 집계하였으며 지역가입자, 수급권자, 피부양자는 제외
공무원, 사립학교 교직원, 별정우체국 직원 등 특수직역연금 포함

자료: 통계청, ‘사회보험 가입현황’, 통계청 보도자료, 2013. 10.

(다) 복지서비스의 질적 제고 필요

핵가족화, 여성의 경제활동 증가, 인구의 고령화는 보육, 간병 등을 중심으로 돌봄서비스에 대한 국가적 지원의 필요성을 증대시켜 왔다. 이에 정부는 민간을 중심으로 복지서비스를 제공하면서 보다 많은 공급을 유도하기 위해 진입요건을 낮추어 왔고 이로 인해 상대적으로 낮은 가격에서 복지서비스를 제공할 수 있었다. 문제는 공급의 과잉 속에서 다수의 보건복지 분야의 근로자들이 낮은 임금, 장시간 근무, 높은 비정규직 비율, 경력관리 · 교육  · 사회보험이 부재한 열악한 환경에 노출되어 있다는 점이다. 이로 인해 근로자들의 이직률이 높아 서비스의 질이 문제점으로 지적되고 있다. 이런 상황에서 향후 고령화에 따른 노동공급의 감소와 실소득 증가에 따른 보다 나은 서비스에 대한 수요 증가가 돌봄서비스의 단가를 증대시켜 재정에 부담을 줄 것으로 예상된다. 따라서, 이 분야에 종사하는 인적자원을 체계적으로 관리하고 육성할 수 있는 공공인프라를 마련하여 복지서비스의 질을 높이고 재정의 부담을 완화시키는 노력이 필요해 보인다.

｢돌봄서비스 분야 근로조건에 관한 연구(Ⅰ)｣, (윤자영 외, 2011) 에 따르면, 특히 공공 가사서비스에 편입되어 노동관계법을 적용받는 요양보호사나 아이돌보미 사업과 달리 민간시장의 가사노동자들의 경우 주 평균 30~100시간 근무를 하지만 90~100만원 정도의 저임금을 받고 있으며 일당 외에 수당, 퇴직금, 식대와 교통비 등에 있어 혜택이 없고 법적으로 근로자로 인정을 받지 못하기 때문에 사회보험에 가입할 수 없어 질병, 실업, 노후에 대한 대비가 부족한 상황이다.

2016년 이후 생산가능인구의 감소에 따라 노년부양비(15~64세 생산가능인구 대비 65세 인구의 비율)가 2014년에 17.3%에서 2040년에 57.2%로 증가할 것으로 전망된다.

라. 민간투자사업 활성화

(1) 민간투자사업의 현황 및 특징

정부는 재정을 보완하고 단기간에 사회기반시설 등의 확충에 기여할 수 있다는 측면에서 민간투자사업을 활성화 하고자 한다. 이를 위해 민간투자사업의 신속한 추진 및 다양한 형태의 민간투자사업의 추진, 재정부담 완화방안을 지속적으로 추진하려 한다.

｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 따르면 민간투자사업은 사회기반시설과 관련된 중·장기계획 및 국가투자사업의 우선순위에 부합하며 민간부문의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업이어야 한다. 민간투자사업의 방식으로 다양한 사업방식이 있으나 주된 방식으로는 수익형민간투자사업(BTO: Build Transfer Operate), 임대형민간투자사업(BTL : Build Transfer Lease) 등이 있다. 수익형민간투자사업(BTO)은 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식을 말한다. 최종수요자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 가능한 시설을 그 대상으로 하며 최종사용자의 사용료로 투자비를 회수하게 된다. 따라서 민간이 사업 리스크를 부담하는 형태이다. 반면 임대형민간투자사업(BTL)은 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용·수익하는 방식을 말한다. 따라서 최종수요자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 어려운 시설이 대상이 되며 정부의 시설 임대료로 투자비가 회수된다. 이에 따라 민간이 사업 리스크에서 배제되는 형태를 갖는다. 민간입장에서는 안전한 임대형민간투자사업(BTL)에 대한 선호가 높게 나타나며 대체로 도로, 철도, 항만, 환경시설 등이 수익형방식(BTO)으로 추진되었고 교육, 군주거시설, 문화시설, 환경시설 등이 임대형방식(BTL)으로 추진되었다.

[표 ] 민간투자 사업의 추진 방식별 비교

추진방식	수익형민간투자사업(BTO)	임대형민간투자사업(BTL)
대상시설 및 성격	최종이용자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 가능한 시설	최종사용자에게 사용료 부과로 투자비 회수가 어려운 시설
적용사업	고속도로, 항만, 경전철, 지하철, 하수처리장, 환경시설 등	학교, 군인주거시설, 문화복지시설, 하수관, 일반철도 등
투자비회수	최종이용자의 사용료 (수익자부담원칙)	정부시설 임대료 (정부재정부담)
사업리스크	민간이 수요위험부담 운영수입 변동 위험성	민간의 수요위험 배체 운영수입의 확정
사용료선정	총사업비 기준(고시·협약체결 시점가격) 기준사용료 산정 후, 물가변동분 별도 반영	총민간투자비 기준(시설의 준공시점가격) 임대료 산정 후 균등 분할하여 지급
재정지원	정부고시사업에 한하여 건설기간 중 건설 분담금과 운영기간 중 운영수입보장	예외시 제외하고 재정지원 없음
수익률산정	6∼8%	국채 금리 + α

자료: 기획재정부

지난 8년간 민간투자사업의 현황을 보면 2008년 이후 사업 규모가 점차 감소하다가 2012년에는 임대형민간투자사업(BTL) 사업의 증가로 인해 6.3조원으로 대폭 증가하였으나 2014년도는 민간투자사업 기본계획에 따르면 4.5조원 수준으로 다시 감소할 것으로 나타났다. 민간투자사업 규모를 정부의 SOC 분야 재정지출 규모와 단순 비교하면 2008년 이후 감소하는 추세이며 그 규모 역시 20%내외 수준으로 낮아졌음을 알 수 있다.

BTO, BTL 사업에는 재정으로 추진 시 재원배분에서 SOC 분야 외의 교육, 국방 보건 등 다른 분야도 포함되어 있다. 해당 분석은 정부의 SOC투자 금액 대비 민간투자 규모의 단순 비교에 해당한다.

[표 ] 민간투자 사업의 현황

(단위: 조원, %)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
BTO (비중)	6.1 (68.5)	3.1 (37.3)	1.9 (28.8)	2.7 (69.2)	2.8 (44.4)	2.2 (46.2)	2.9 (64.4)
BTL (비중)	2.8 (31.5)	5.2 (62.7)	4.7 (71.2)	1.2 (30.8)	3.5 (55.6)	2.5 (53.8)	1.6 (35.6)
합계(A)	8.9	8.3	6.6	3.9	6.3	4.7	4.5
정부 SOC 투자금액(B)	20.5	25.4	25.1	24.4	23.1	25.0	23.7
비중(A/B)	43.41	32.68	26.29	15.98	27.27	18.18	18.99

주: 2014년도는 계획임

자료: 기획재정부, 국토교통부

(2) 민간투자사업 활성화 방안 검토

정부는 민간투자사업 활성화와 관련하여 민간투자사업 대상의 추가 발굴 및 신속한 사업의 추진을 고려하고 있다. 이에 따라 노후시설에 대한 보수·유지 및 공공청사를 민간투자사업 대상에 포함시키는 방안과 민간제안방식을 임대형민간투자사업(BTL)에도 허용하는 방안이 제시되고 있다.

현재 민간투자사업의 대상은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣제2조 제1호에 규정되어 있으며, 1994년 처음 제정된 이후 사회간접자본시설에서 사회기반시설로 그 대상이 점차 확대되어 2014년 현재 49개 유형에 적용되고 있다.

민간투자사업이 대규모의 시중 여유자금을 실물 공공투자로 유도함으로써 경제의 선순환과 안정적인 선순환에 기여할 수 있다는 측면에서 최근 경제 상황을 고려할 때 활성화 필요성이 인정된다고 보인다. 그러나 민간투자사업은 장기적으로 정부의 재정 부담과 연결될 수 있으므로 활성화 방안을 검토해 보고자 한다.

[표 ] ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 의한 민간투자 대상시설

분 야	사회기반시설 유형
도로(4)	도로 및 도로부속물, 노외주차장, 복합환승센터 및 지능형교통체계, 자전거 이용시설
철도(3)	철도, 도시철도, 철도시설
항만(3)	항만시설, 어항시설, 신항만
산업(1)	산업집적기반시설
공항(1)	공항시설
수자원(3)	다목적댐, 수도 및 중수도, 하천시설
정보통신(5)	전기통신설비, 정보통신망, 공간정보체계, 초고속정보통신망, 유비쿼터스도시기반시설
에너지(4)	전원설비, 가스공급시설, 집단에너지시설, 신재생에너지설비,
환경(5)	하수도․공공하수처리시설․분뇨처리시설․하폐수처리수 재이용시설, 폐기물처리시설, 폐수종말처리시설, 공공처리시설, 재활용시설
유통(2)	물류터미널 및 물류단지, 여객자동차터미널
문화관광 체육(9)	관광지 및 관광단지, 도시공원, 전문체육시설 및 생활체육시설, 청소년 수련시설, 도서관, 박물관 및 미술관, 국제회의시설, 과학관, 문화시설
교육(1)	유치원 및 학교
국방(1)	교육․훈련․병영생활 및 주거시설 및 군부대에 부속된 복지․체육시설
주택(1)	공공임대주택
보건복지(4)	어린이집, 노인주거․노인의료․재가노인복지시설, 공공보건의료시설, 장애인복지시설
산림(2)	자연휴양림, 수목원

자료: 기획재정부

(가) 민간투자사업 대상 추가 방안의 타당성 여부

정부는 노후시설 유지 ․ 보수 사업을 민간투자 대상 시설로 포함하는 RTO(Rehabi
litate-Transfer-Operate), RTL(Rehabilitate-Transfer-Lease) 방식을 적극 활용하고자 한다. RTO방식이란 국가 또는 지방자치단체 소유의 기존시설을 수익형민간투자사업(BTO)방식으로 개량․보수․증설하는 방식을 말하며, RTL방식이란 국가 또는 지방자치단체 소유의 기존시설을 임대형민간투자사업(BTL)방식으로 개량․보수․증설 또는 확장하는 방식을 의미한다. 현재 RTO, RTL 방식은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣제4조제6호에 의거하여 ｢민간투자시설사업기본계획｣의 제3조에 제시되어 있을 뿐, 세부 사항에 대한 규정은 없는 상태이다.

｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣제4조(민간투자사업의 추진방식) 민간투자사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방식으로 추진하여야 한다.
1~5. 생략
6. 그 밖에 주무관청이 제10조에 따라 수립한 민간투자시설사업기본계획에 제시한 방식

노후시설의 유지․보수를 민간투자사업 대상으로 할 경우 노후시설의 정의 및 유지․보수의 범위와 관련된 문제가 발생할 수 있다. 노후시설의 정의와 관련하여 기존의 사회기반시설이 모두 대상이 되는지와 노후의 기준이 건설된 시점인지, 노후 정도인지 등 대상 선정에서 구체적이고 세부적인 기준이 필요할 것으로 보인다.

또한 RTO, RTL 방식의 정의에서 사업 추진 절차 등이 수익형민간투자사업(BTO)과 임대형민간투자사업(BTL)방식과 유사할 것으로 예상되므로 이에 따라 현재 민간투자사업 방식이 가지고 있는 문제점을 답습할 우려가 있다. 더불어 해당 시설의 유지․보수 이후 투자비 회수와 관련하여 기존의 민간투자사업자들의 투자비 회수 절차에서와 같이 정부지출이 과도하게 발생할 수 있는바 관련 제도의 종합적인 개선 방안을 마련할 필요가 있는 것으로 보인다.

민간투자사업 대상으로 새롭게 포함하고자 하는 공공청사의 경우 사무공간 위주의 시설이라는 특성상 민간의 수익이 어려우므로 민간투자사업 추진 시 대부분 임대형민간투자사업(BTL) 방식이 될 것으로 보이는데, 임대형민간투자사업(BTL) 허용에 따라 필요 이상으로 공공청사 신축이 남발되어 정부의 과도한 재정부담으로 작용할 수 있다는 점에서 주의가 필요하다. 또한 공공청사는｢예비타당성조사 운영지침｣상의 면제 사업에 해당되어 예비타당성조사의 대상이 아닌바 해당 민간투자사업에 대한 적정성 및 타당성을 확보할 수 있는 대안 및 기준이 필요하다.

제11조(면제사업) ①국가재정법 제38조 제2항에 따라 다음 각 호에 해당하는 사업은 예비타당성조사 대상에서 제외한다. (이하 ‘예타면제’라 한다)

1. 공공청사, 교정시설, 초․중등 교육시설의 신․증축사업
주: 공공청사란 국가가 중앙행정기관 및 그 소속기관의 사무용과 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 건물·부대시설 및 그 대지를 의미한다.(정부청사관리규정 제2조, 제3조 참고)

(나) 민간제안사업 확대의 필요성 여부

정부는 민간투자사업의 활성화를 위해 임대형민간투자사업(BTL)에도 민간제안을 허용할 계획이다. 민간제안사업의 경우 사업발굴과정에 있어서 소요되는 비용을 절감할 수 있을 뿐 아니라 정부고시사업에 비하여 빠르게 사업을 진행할 수 있고 이에 따라 편익의 조기실현 및 이로 인한 후생효과를 기대할 수 있다. 반면 과다한 제안비용의 지출, 무분별한 사업제안의 남발, 경쟁 미흡, 사적 이익의 극대화 우려 등의 부정적인 측면도 지적되고 있다.

｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣제9조 제1항은 민간부문의 사업제안과 관련하여 동법 제4조 제2호의 사업방식은 제외한다고 규정하고 있다. 제4조 제2호는 사회기반시설의 준공과 동시에 해당시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용․수익하는 방식을 의미하여 임대형민간투자사업(BTL)은 민간부문의 사업제안에서 제외되고 있다.

2012년 12월 말을 기준으로 추진 방식별 민간투자사업의 현황을 보면 정부고시사업이 528개 사업, 총투자비 56.9조원으로 사업 당 평균 1,078억원 수준이며 민간제안사업의 경우 105개 사업, 총투자비 37.9조원으로 사업 당 평균 3,613억원 수준에 이르고 있어 민간제안사업의 평균 투자비가 더 높게 나타나고 있다.

[표 ] 추진방식별 민간투자사업 현황(2012년 12월 말 기준)

(단위: 건, 억원)

구분		사업수(비중)	총투자비(비중)	평균투자비
수익형 (BTO)	민간제안사업	105(50.2.%)	379,397(55.8%)	3,613
	정부고시사업	104(49.8%)	300,077(44.2%)	2,885
	소 계	209(100%)	679,475(100%)	3,251
임대형 (BTL)	정부고시사업	424	269,251	635
합 계	민간제안사업	105(16.6%)	379,397(30.0%)	3,613
	정부고시사업	528(83.4%)	569,328(60.0%)	1,078
		633(100%)	948,726	1,499

자료: 기획재정부, ｢사회기반시설에 대한 민간투자법 제9조 제 1항의 개정규정에 대한 타당성 검토결과｣, 2013.8

현재 민간제안 사업은 수익형민간투자사업(BTO)에만 허가되며 임대형민간투자사업(BTL)의 경우 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 의하여 민간제안이 규제되고 있어 이를 과도한 규제라고 비판하는 입장도 있다.

그러나 임대형민간투자사업(BTL)은 정부가 시설 임대료 및 운영비를 지급하는 사업으로 정부지급금은 예산안에 반영되는 경직성 경비에 해당한다. 임대형민간투자사업의 중기지급금 규모 추이를 보면 연도별 정부지급금이 매년 증가할 것으로 전망되고 있음을 알 수 있다.

[표 ] 임대형민간투자사업(BTL) 중기 정부지급금추이

(단위: 억원, %)

	2014	2015	2016	2017	2018
정부지급금	10,492	11,707	13,100	13,605	13,636
- 국가사업	6,720	7,762	9,059	9,472	9,503
- 국고보조	3,772	3,945	4,042	4,133	4,133

자료: 기획재정부, ｢임대형 민자사업(BTL) 정부지급금추계서｣, 2014

민간제안사업 허용 시 이러한 정부지급금의 규모가 더 증가할 수 있으며, 운영리스크 완화에 따른 민간제안 남발 시 민간의 제안비용 및 공공부문의 평가부담 증가 또한 예상할 수 있다. 수익형민간투자사업(BTO)과 임대형민간투자사업(BTL)의 대상이 도로, 항만을 제외하면 크게 다르지 않다는 면을 고려할 때 민간제안 사업 확대 방안의 신중한 추진이 필요할 것으로 보인다.

(3) 재정부담 완화 방안의 검토

정부는 민간투자사업 활성화와 함께 민간투자사업으로 인한 재정부담을 완화하기 위해 기존사업의 재구조화와 보상자금 선투입제도 방안을 추진하고 있다.

민간투자사업 방식은 사업추진이 결정되면 재정투입을 통해 직접 추진하는 경우와 비교하여 장기적으로 국가 재정에 부담이 될 수 있다. 수익형민간투자사업(BTO)의 경우 2009년에 완전 폐지되었으나 이전에 체결된 최소운영수입보장제도(MRG:　Minimum Revenue Guarantee)로 인하여 현재 정부의 재정 부담이 지속적으로 나타나고 있다. 따라서 중장기적인 관점에서 민간투자사업의 활성화와 함께 재정부담 완화를 위한 노력이 병행되어야 한다.

최소운영수입보장제도(MRG)의 지급액은 [협약수입×최소보장률 – 실제수입]으로 결정된다. 예상수익금액에 미치지 못한 금액을 정부가 지급해주게 되며 이에 따른 정부의 지급액의 규모는 2009년 4,550억원에서 2013년 8,605억원으로 연평균 17.3% 증가하고 있다. 반면 일정기준 이상 수익이 발생하여 정부로 환수된 금액은 2009년 149억원, 2012년 188억원 등 지급액 대비 약 3% 내외에 해당하고 있다. 정부의 재정지출인 순지급액은 연평균 18.2%로 증가하고 있어 이는 재정지출과 관련하여 정부의 부담이 증가될 수 있음을 보여주고 있다. 최소운영수입보장제도(MRG)의 지급액과 환수액의 추이는 민간투자사업에 있어서 해당시설의 정확한 수요측정의 어려움을 보여주는 현상이기도 하다.

시민단체의 조사에 의하면 대형국책사업으로 평가되는 용인경전철의 경우 예상수요의 5% 정도만 이용하고 있는 것으로 나타나고 있으며 부산-김해 경전철의 경우 예상수요의 17%만이 이용하고 있는 것으로 나타나고 있다.

[표 ] 수익형민간투자사업(BTO)의 최소운영수입보장 현황

(단위: 건, 억원, %)

	2009	2010	2011	2012	2013	연평균 증가율
사업수(운영중)	119	133	144	153	158	7.3
지급액(A)	4,550	5,074	5,331	6,547	8,605	17.3
환수액(B)	149	160	91	188	-
순 지급액(A-B)	4,401	4,914	5,240	6,359	8,605	18.2

주: 2013년도 환수액은 2014년 10월 현재 정산중임

자료: 기획재정부, ｢민간투자사업 운영현황 및 추진실적｣, 각 년도

정부는 이러한 최소수입보장제도(MRG)에 따른 재정부담을 완화하기 위해 기존 사업의 재구조화를 지속적으로 추진할 계획이다. 이를 위해 민간투자사업자와 사업시행조건의 재협상을 통해 기존의 최소운영수입보장방식(MRG)을 비용보전방식(CC :Cost Compensation)으로의 변경하는 방안을 고려중이다. 비용보전방식(CC)은 보장내용이 [(매입원금잔액×이자) + 원금 상각액 + 운영비 등 – 실제수입]으로 결정된다. 이 경우 기존의 계약과 다른 방식에 해당하여 이에 대한 법리적 문제가 발생할 수 있으며 금리문제, 감가상각, 시장가격 등을 고려할 때 재정부담 완화 정도가 크지 않을 수 있다. 사업의 비용과 수익은 상이한 시점에서 상이한 크기로 나타나므로 모든 비용과 수익은 공통시점(기준년도)에서 할인하여 비용을 산정하게 된다. 이때 비용의 현재가치를 산출하기 위한 할인율의 경우 자본의 기회비용을 의미하며 불변가격기준으로 산정 시 인플레이션 제거, 사회적 할인율과 재무적 할인율의 차이, 적용할 할인율 수준 등과 관련하여 불확실성이 존재한다. 이는 SOC투자에서 존재하고 있는 문제점으로 비용보전방식(CC)의 적용 시에도 적정비용 산정에서 여전히 문제가 될 수 있다. 또한 이자결정에 있어서도 민간투자사업의 자금조달 이자 적용에서 알 수 있듯이 높은 이자율이 적용될 수 있어 장기적으로 정부의 재정적 문제가 발생할 수 있다. 따라서 비용보전방식(CC)의 추진에 있어서 체계적인 검토와 함께 금융시장의 이용 등 다양한 방안이 고려되어야 할 것으로 보인다.

비용보전방식(CC :Cost Compensation)이란 수익형민간투자사업(BTO)에 있어서 투자비 회수와 관련하여 일정한 수익률이 달성되지 않는 경우 정부가 최소비용에 해당하는 금액을 보전하여 주는 방식을 의미한다. 비용보전방식은 수익형민간투자사업(BTO)에서 민간의 위험성을 완화시켜 주는 수단이 될 수 있다.

이와 더불어 정부는 보상자금 선투입제도를 도입하고 있다. 보상자금 선투입제도란 민간투자사업을 추진하는 데 있어 토지보상비 지급과 관련하여, 민간투자사업자가 토지보상자금을 자체조달 할 경우 정부에서 조달비용(이자, 보증수수료)을 지원해주는 것을 말한다. 정부는 5년 만기 국고채 금리(2.97%) + 1.1%(가산금리)에 신용보증수수료(0.1%)를 합한 금액(4.17%수준)을 지원할 예정이다. 이는 토지보상비 지급이 늦어져 사업이 지연되고 또한 보상비 과다증가로 재정 부담이 커지는 사례가 다수 발생하고 있어 이를 완화하기 위한 방안이다. 보상자금 선투입제도를 통해 정부의 부담도 완화시키고 신속한 사업추진을 하고자 하는 것이다.

2014년 6월 현재 기획재정부가 산정한 금액으로, 기획재정부는 금융권을 통한 실제 차입시 더 낮은 금리로 조달이 가능하다고 보고 있다.

보상자금 선투입제도는 기획재정부가 사전에 협의한 한도 내에서 시행되고 있다. 보상자금 선투입제도에 투입되는 재원 역시 정부의 부담이며 다음 연도 예산에 반영된다. 현재 정부는 임대형 민간투자사업(BTL)의 총한도액 등과 전년도 사용한 대상시설별 예비한도액의 사용 명세를 국회에 제출하고 있다. 2015년 예산안과 함께 제출한 임대형 민간투자사업(BTL)한도액 규모는 0.5조원 수준이다. 2014년 상반기에 신청을 받아 하반기에 실시하고 있는 보상자금 선투입제도의 규모가 0.3조원 수준임을 고려할 때, 보상자금 선투입제도 한도액 규모 및 한도 설정 기준 등에 대한 정보 역시 공개되어야 할 것으로 보인다. 또한 보상자금 선투입제도에 적용되는 이자율 등 재정에 부담이 될 수 있는 정보를 제공하여 보다 체계적인 민간투자사업이 진행될 수 있도록 하여야 할 것이다.

마. 지방재정 건전성 제고

(1) 지방재정의 현황

2014년 지방예산 및 지방교육예산 규모는 각각 163.6조원, 52.9조원이며 이를 중앙정부예산과 비교하면, 중앙정부예산:지방정부예산:지방교육예산이 55.9:33.3:10.8로 2013년과 동일한 비중을 유지하고 있다. 중앙 대 지방예산(지방정부예산 + 지방교육예산)은 2009년 55:45에서 2014년 56:44로 지방예산의 비중이 상대적으로 감소하고 있으나 지방교육예산의 비중은 2009년 10.1%에서 2014년 10.8%로 다소 증가하고 있는 추세이다.

[표 ] 중앙정부 예산과 지방정부 ․ 지방교육예산 규모

(단위: 조원, %)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014
중앙정부예산 (비중)	217.5 (55.1)	225.9 (55.5)	235.6 (56.0)	248.6 (55.5)	263.6 (55.9)	274.7 (55.9)
지방정부예산 (비중)	137.5 (34.8)	139.9 (34.4)	141.0 (33.5)	151.1 (33.8)	156.9 (33.2)	163.6 (33.3)
지방교육예산 (비중)	40.0 (10.1)	41.1 (10.1)	43.9 (10.5)	47.7 (10.7)	51.5 (10.9)	52.9 (10.8)

주: 중앙정부 예산은 지방이전재원을 제외한 것

자료: 안전행정부, ｢지방자치단체 통합재정개요｣, 2014

2014년 지방자치단체 예산은 2013년(156.9조원)에 비하여 6.7조원 증가한 163.6조원의 규모이다. 세입 내역별로 살펴보면 자체수입이 75.1조원, 의존수입이 69.3조원, 보전수입등 내부거래가 14.4조원, 지방채가 4.9조원이다. 자체수입 중 세외수입이 2013년 33.4조원에서 20.6조원으로 감소하였으나 이는 지방세입과목 개편에 의한 것으로 보전수입 등 내부거래 항목이 새로 생겨남에 따른 것이다. 지방자치단체 전체 예산에서 의존수입이 차지하는 비중은 42.4%로 2013년(41.8%)보다 0.6%p증가하였으며 자체수입의 비중은 55.6%에서 45.9%로 감소하고 있어 지방자치단체의 재정자립도가 지속적으로 감소하는 추이를 보이고 있음을 알 수 있다.

기존의 내부거래(전입금 등)와 잉여금(불용액, 초과세입) 등이 세외수입으로 간주되어 지방재정 통계의 왜곡을 가져온다는 지적에 의해 2014년에 세입과목이 개편되었다. 이에 따라 종전 세외수입(임시적세외수입)에 포함되던 이월금, 회계간 전입금과 지방채 등에 포함되던 예탁금및예수금, 예수금 환수금 등이 보전수입 및 내부거래항목으로 편성되고 있다.

지방재정자립도=[eqn: {지방세+세외수입} over {지방자치단체`예산규모}]× 100

[표 ] 지방자치단체 수입 예산의 종류별 추이

(단위: 조원, %)

구분		2010	2011	2012	2013	2014
지자체 전체예산		139.9	141.0	151.1	156.9	163.6
자체수입 (비중)		79.4 (56.8)	79.3 (56.3)	85.9 (56.8)	87.2 (55.6)	75.1 (45.9)
	지방세	47.9	49.7	53.8	53.7	54.5
	세외수입	6	29.6	32.1	33.4	20.6
의존수입 (비중)		55.3 (39.5)	57.9 (41.1)	61.3 (40.6)	65.6 (41.8)	69.3 (42.4)
	지방교부세	25.5	27.4	29.2	31.5	31.6
	보조금	29.7	30.6	32.0	34.2	37.7
보전수입등 내부거래		-	-	-	-	14.4(8.8)
지방채등 (비중)		5.2 (3.7)	3.7 (2.6)	3.9 (2.6)	4.1 (2.6)	4.9 (3.0)

자료: 안전행정부, ｢지방자치단체 통합재정개요｣, 2014

연도별 전국 평균 재정자립도를 보면 2009년 53.6% 이후 2014년 50.3%(세입과목 개편 후 기준 44.8%)로 감소하는 추세이며, 특별시․광역시․특별자치시의 재정자립도는 60% 이상으로 전국 평균보다 높은 편이나 군의 재정자립도는 10%대로 매우 낮은 편이다. 이는 지방재정이 중앙정부에 의존하는 비중이 크다는 것으로 볼 수 있으며 시, 군, 자치구의 경우 이러한 현상이 더욱 두드러지게 나타나고 있어 지방재정의 근본적인 문제가 되고 있는 것으로 보인다.

2014년 각 재정자립도는 비교의 편의를 위해 2013년도 세입과목 개편 전 기준으로 산정한 재정자립도이다.

[그림 ] 연도별 재정자립도 추이

(단위: %)

자료: 안전행정부, ｢지방자치단체 통합재정개요｣, 2014

(2) 지방이전재원 및 지방채무의 건전성 검토

지방이전재원은 정부가 국가와 지방자치단체 간 재정조정을 위해 교부하는 재원으로, 자치단체에게 지급하는 지방교부세와 지방교육재정에 교부하는 지방교육재정교부금이 있다. 지방교부세는 내국세 총액의 19.24%와 종합부동산세 전액, 지방교육재정교부금은 내국세 총액의 20.27%와 교육세 전액으로 이루어진다. 이러한 지방이전재원은 지방행정운영에 필요한 재원을 보충해 준다는 측면에서 재원보장기능을, 지방간 재정의 불균형을 시정한다는 측면에서 재정형평화 기능을 수행하고 있다.

2014~2018년 중기 지방이전재원은 NABO전망에 따르면 2014년 76.6조원에서 2018년 93.3조원으로 연평균 5.1% 증가하는 반면 정부는 2014년 76.6조원에서 2018년 98.1조원으로 연평균 6.4% 증가할 것으로 전망하고 있다. 2018년 NABO와 정부의 전망차이는 4.8조원으로 정부가 보다 낙관적으로 전망하고 있음을 알 수 있다.

2015년 지방이전재원은 2014년 예산 대비 NABO는 3.4조원, 행정부는 2.4조원 감소하는데, 이는 2015년 세입은 증가하나 2013년 세수부진에 따른 지방교부세 및 지방교육재정교부금 정산분(△4.8조원) 반영에 기인한다.

[표 ] 지방이전재원 전망 비교

(단위: 조원, %)

	세부내역	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
NABO 전망	지방교부세	35.7	34.2	38.6	41.1	43.7	5.2
	지방교육재정교부금	40.9	38.9	44.1	46.9	49.7	5.0
	합계(A)	76.6	73.2	82.6	88.0	93.3	5.1
행정부 전망	지방교부세	35.7	34.7	39.9	42.7	46.0	6.6
	지방교육재정교부금	40.9	39.5	45.4	48.6	52.1	6.3
	합계(B)	76.6	74.2	85.3	91.3	98.1	6.4
	차이(B-A)	0.0	1.0	2.7	3.3	4.8	-

자료: 국회예산정책처, 기획재정부

이러한 정산분 반영은 관련 법률에 따른 것으로 ｢지방교부세법｣ 및 ｢지방교육재정교부금법｣은 과다계상 등 교부세 및 교부금의 정산은 차차년도까지 하여야 한다고 규정되어 있다. 최근 지방교육재정교부금의 감소와 관련하여 논란이 되고 있는 누리과정의 예산편성 역시 이러한 지방교육재정교부금 감소에 따른 것이다. 누리과정은 2012년 법률개정을 거쳐 시행 중인 제도로 무상교육의 범위를 만5세에서 만3~5세로 확대하며, 관련 재원을 지방교육청에서 교부하도록 되어있다. 따라서 지방교육청은 단계적 대상 확대에 따라 2015년에는 누리과정에 소요되는 전액을 부담해야 한다. 누리과정을 위해 지방교육청이 부담하는 금액은 2012년 1.6조원에서 2015년 4.0조원으로 증가할 전망이며 이에 따라 지방교육재정교부금에서 차지하는 비중도 증가하고 있다. 이러한 재정수요 증가에 따라 지방교육재정의 어려움이 예상되는 가운데 2015년의 경우 2013년 정산분 2.7조원의 반영으로 2014년 지방교육재정교부금(40.9조원)보다 1.3조원이 감소하여 지방교육재정의 어려움이 더욱 가중될 것으로 보인다.

｢지방교부세법｣ 제5조(예산 계상) ① 국가는 해마다 이 법에 따른 교부세를 국가예산에 계상하여야 한다.

② 추가경정예산에 의하여 교부세의 재원인 국세(國稅)가 늘거나 줄면 교부세도 함께 조절하여야 한다. 다만, 국세가 줄어드는 경우에는 지방재정 여건 등을 고려하여 다음 다음 연도까지 교부세를 조절할 수 있다.

③ 다음 각 호의 교부세 차액은 늦어도 다음 다음 연도의 국가예산에 계상하여 정산하여야 한다.

1. 내국세 예산액과 그 결산액의 차액으로 인한 교부세의 차액

2. 종합부동산세 예산액과 그 결산액의 차액으로 인한 교부세의 차액

｢지방교육재정교부금법｣ 제9조(예산계상) ① 국가는 회계연도마다 이 법의 규정에 의한 교부금을 국가예산에 계상하여야 한다.

② 추가경정예산에 따라 내국세 및 교육세의 증감이 있을 경우에는 교부금도 증감하여야 한다.

③ 내국세 및 교육세의 예산액과 결산액의 차액으로 인한 교부금의 차액은 늦어도 다음 다음 연도의 국가예산에 계상하여 정산하여야 한다.

[표 ] 지방교육청 누리과정 소요 재원 규모

(단위: 억원, %, %p)

구 분	2012	2013	2014	2015
				정산분 반영(a)	정산분 미반영(b)	차이 (b-a)
지방교육재정교부금(A)	384,473	410,619	408,680	395,206	421,939	26,733
지방교육청 누리과정 소요 재원(B)	16,041	26,492	34,166	39,641
비중	4.2	6.5	8.4	10.0	9.4	-0.6

주: 2015년 누리과정 소요 재원은 2014년 동일 단가 적용시의 추계임.

자료: 교육부

정부는 2015년 지방교부세과 지방교육재정교부금의 감액에 따른 일시적 재원부족을 해소하기 위하여 지방자치단체와 지방교육청이 지방채를 발행할 경우 이를 공공자금관리기금에서 3.3조원(지방교육재정 지방채 1.9조원 포함) 규모의 지방채를 인수하도록 지원할 예정이다. 지방채를 발행한다면 지방교육재정교부금의 경우 41.4조원(2015년 예산안 39.5조원 + 1.9조원)의 규모를 갖게 된다. 그러나 지방채 인수 지원을 통한 지방재정 재원부족 대책은 지방채가 향후 원리금 상환을 전제로 조달되며, 이자부담이 지속적으로 발생한다는 점에서 재원부족 대책으로는 제한적일 수밖에 없다. 또한 지방자치단체의 채무 증가로 이어져 지방재정건전성의 우려가 있다.

2014년 지방자치단체 채무는 32.8조원으로 전망되고 있다. 정부의 전망에 따르면 2015년 33.5조원 이후 지방자치단체 채무 규모는 지속적으로 감소하게 된다.

[그림 ] 지방자치단체 채무 추이

그러나 세수전망이 정부의 전망처럼 낙관적이지 않을 경우 그 규모가 증가할 가능성이 여전히 존재한다. 최근 3년간의 ｢국가채무관리계획｣에 기재된 지방정부 채무 규모 전망과 실적을 보면 2013년의 채무실적(31.6조원)은 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서의 계획(28조원)보다 3.6조원 증가하였고, ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서의 지방자치단체 채무 전망은 2013년도의 전망보다 매년 6조원 이상 높은 것을 알 수 있다. 이는 세수부족에 따른 재원부족과 학교신설 및 영유아보육료 등 재원수요 증가에 따른 것으로 중앙정부의 국가채무와 함께 지방자치단체의 채무 역시 지속적인 관리가 요구되는 것으로 보인다.

[표 ] 지방자치단체 채무 전망 및 실적

(단위: 조원)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2012년계획	30.0	29.0	27.4	25.6	23.8
2013년계획		28.0	26.4	24.6	23.1	21.0
2014년계획			32.8	33.5	32.0	30.4	29.0
채무실적	29.2	31.6	-	-	-	-	-

자료: 기획재정부, ｢국가채무관리계획｣, 각 년도

중앙정부는 이러한 재정상황에 대한 효율적 관리를 위해 재정상태가 심각한 자치단체에 대하여는 지방채 발행 제한 등 재정건전화 조치를 취할 계획이다. 현재 안전행정부는 지방자치단체의 재정 통계와 관련하여 매년 4월 ｢지방자치단체 통합재정 개요｣를 발행하고 있다. ｢지방자치단체 통합재정 개요｣는 지방채의 규모 및 지방채무 관리방안, 통합재정수지를 명시하고 있지만, 자치단체별 채무 규모를 직접적으로 제시하고 있지는 않다. 국가재정운용계획 역시 전체 자치단체의 총 채무만을 제시하고 있을 뿐이다. 따라서 보다 효과적으로 자치단체별 재정구조에 맞는 재정건전화 조치를 하기 위해서는 이를 체계적으로 관리 할 수 있는 정보의 제공과 중앙정부의 지속적인 모니터링 등 관리 노력이 필요할 것으로 보인다. 또한 지방자치단체 스스로 비효율적인 부분에 대한 재정개혁이 요구되며, 보다 체계적인 지방채무관리가 필요하다.

(3) 국고보조금 사업의 효율성 검토

국고보조금은 국가위임사무 등에 대한 사용범위를 정하여 그 경비의 전부 또는 일부를 보조하거나 재정상의 원조를 교부하는 보조금 등을 의미하며, 지방자치단체 국고보조금은 ｢지방자치법｣제141조와 ｢지방재정법｣ 제23조에 근거하여 교부된다.

지방교부세가 용도 지정 없는 일반재원으로 재원부족액을 기준으로 배정되는 반면 국고보조금은 지방자치단체의 특정사업 지원을 목적으로 하며 국가의 일반회계 등 예산을 재원으로 하여 사업별 용도가 지정되고, 지방자치단체에게는 지방비 확보의 의무가 있다.

2014년 지방자치단체에 지급되는 국고보조금은 37.7조원으로 지방자치단체 전체예산의 23.0%를 차지하고 있으며 점차 그 규모가 증가되고 있는 추세이다. 국고보조사업 규모(총사업비)의 증가는 국고보조금의 특성상 총사업비의 일정률(혹은 정액)에 해당하는 지방비의 의무적 증가를 의미한다. 국고보조사업에서 국고보조금과 대응지방비를 비교하면 국고보조금(연평균 6.6%)보다 대응 지방비(연평균 7.4%)가 더 빠르게 증가하고 있다. 또한 지방자치단체 전체 예산의 연평균 증가율(4.0%)보다 대응 지방비의 연평균 증가율이 높아 국고보조사업의 증가가 지방재정의 경직성을 더욱 심화시키고 있는 것으로 보인다.

[표 ] 국고보조사업의 국고보조금 및 지방비 부담 현황

(단위: 조원, %)

구분	2010	2011	2012	2013	2014	연평균 증가율
지자체 전체예산	139.9	141.0	151.1	156.9	163.6	4.0
국고보조사업(A)	46.7	48.6	52.6	56.7	61.0	6.9
국고보조금(B)	29.2	30.1	32.1	34.0	37.7	6.6
평균 국고보조율(B/A)	62.5	61.9	60.9	60.0	61.8	-
지방비부담(C)	17.5	18.5	20.6	22.7	23.3	7.4
대응지방비부담률(C/A)	37.5	38.1	39.1	40.0	38.2	-

자료: 안전행정부, ｢지방자치단체 통합재정개요｣, 2014

정부는 이를 완화하기 위해 지방자치단체가 특성과 선호에 맞는 사업 내용을 스스로 선택할 수 있는 포괄보조금 사업 규모를 확대해 나갈 계획이다. 포괄보조금은 보조금을 교부할 때 국가가 지방자치단체의 준수를 요구하는 교부조건이 포괄적으로 설정되는 보조금을 의미한다. 따라서 포괄보조금은 보조금의 교부에 있어서 그 총액과 용도의 범위만을 지정해주고 보조금을 충당할 경비의 세목, 수량, 단가 등을 지방자치단체의 선택에 맡김으로써 조세보다 효율적인 집행을 기하는 동시에 지방재정의 자주성을 강화하고자 하는데 의미가 있다. 정부가 편성한 2015년 포괄보조금은 4.7조원으로 2014년 예산(3.6조원) 대비 1.1조원 증가하였으며, 전체 국고보조금에서 차지하는 비중도 9.0%에서 10.6%로 증가하였다.

[표 ] 포괄보조금 규모 현황

(단위: 조원, %)

	2011	2012	2013	2014	2015
국고보조금전체(A)	32.3	34.2	37.7	40.0	44.3
포괄보조금(B)	3.6	3.5	3.5	3.6	4.7
비중(B/A)	11.2	10.1	9.2	9.0	10.6

주: 2011~2013년 포괄보조금에는 제주특별자치도의 자료가 포함되지 않음

자료: 디지털예산회계시스템(www.dbrain.go.kr)을 토대로 국회예산정책처 재구성

포괄보조금이 주로 활용되는 분야는 농림수산, 환경, 문화관광 등이다. 포괄보조금사업은 일반농산어촌개발사업, 상수도시설확충 및 관리 사업 등 지방의 특성과 선호가 다른 사업으로 구성되어 있다. 2015년 포괄보조금 확대로 증가한 분야는 공공질서 및 안전, 농림수산, 사회복지, 환경 등으로 생태하천복원사업, 소하천정비 사업 등의 일반보조금 사업이 포괄보조금 사업으로 새롭게 편성되었다. 소하천정비 사업의 경우 수해위험이 높은 미정비 소하천의 체계적인 정비를 통해 재해 사전예방을 하고자 하는 소방방재청 소관의 사업으로 공공질서 및 안전 분야에 편성된 사업이다.

국고보조금은 지방교부세와 같이 법률로 보장된 것이 아니라 매년 예산에 반영되어야만 하고, 배분 공식도 특정되어 있지 않아서 지방자치단체는 재원 확보를 위해 중앙부처 및 국회에 의존하게 된다. 이에 따라 지방자치단체 등은 보조금의 효율적 집행보다는 관련 예산을 확보하는 것에 집중하고 있다는 비판을 받기도 한다. 또한 ｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣에는 국고보조금의 신청주의가 명시되어 있으나, 지방의 선택보다는 중앙정부에 의하여 국고보조금이 일방적으로 결정되는 경향이 있다. 이러한 경우 지방비 부담의 가중에 의해 지방자치단체의 자체사업이 축소되고 보조금규모로 인해 중앙-지방간 갈등이 발생하게 된다. 따라서 중앙정부와 지방자치단체의 협의를 거친 국고보조금 사업의 결정이 확립되어야 할 것이다.

｢보조금의 예산 및 관리에 관한 법률｣ 4조(보조사업을 수행하려는 자의 예산 계상 신청 등)

① 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다.

더불어 국고보조금 사업에 대한 성과평가가 보다 엄밀하게 이루어져야 할 것으로 보인다. 기획재정부는 2012년부터 국고보조금사업에 대한 관리를 강화하기 위하여 매년 전체 국고보조금사업의 1/3을 선정하여 ｢국고보조사업 운용평가 보고서｣를 발표하고 있다. 최근 3년간의 ｢국고보조사업 운용평가 보고서｣를 보면 평가대상에서 포괄보조금 사업이 포함된 적은 거의 없어 3년간 한 번도 평가 대상이 되지 못한 사업들도 있음을 알 수 있다. 국가보조사업의 엄밀한 평가를 위해서 평가대상 선정에 있어 주기적으로 모든 사업들이 포함될 수 있는 방안이 고려되어야 할 것으로 보인다.

바. 장기 재정전망의 의의 및 필요성

행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 향후  인구고령화로 인한 복지수요 증가 등으로 인해 재정위험이 증가할 것으로 예상되어 행정부 차원의 장기재정전망 작업을 수행하며, 이를 종합한 장기재정전망 보고서를 작성할 계획임을 제시하였다.

장기재정전망을 통해 장래에 예상될 수 있는 고령화 등 사회 · 경제적 여건 변화에 따라 재정의 소요와 건전성이 어떠한 영향을 받을 지를 분석해 봄으로써 예산안 및 중기재정운용계획이 장기적인 재정 건전화 및 효율화 과정에 제대로 부합하는지를 살펴볼 필요가 있다.

IMF 및 OECD 등과 같은 국제기구에서도 투명한 재정운용을 위해 장기 재정전망을 수립하도록 권고하고 있으며, 미국 · 영국 · EU 등 주요 선진국들은 이미 오래 전부터 장기재정전망을 발표하고 있다.

[표 ] 주요 선진국의 장기재정전망 보고서

국가	전망 기관	보고서명	공표주기	추계 기간	추계결과	특이사항
미국	CBO	Long-Term Budge Outlook	2003년 이후 2년1회	75년	국가채무 2038년 GDP의 100%	기준선 전망과 정책변화에 따른 시나리오 전망
	OMB	Analytical Perspectives	1996년 이후 매년	75년	국가채무 2085년 GDP의 -57.1%	민감도분석(정책변화,인구변화,거시경제변수변화)
영국	재무성	Fiscal Sustainability Report	매년	50년	재정갭이 매년 GDP의 1.9%	민감도분석(정책변화,인구변화,이자율등경제변수변화)
독일	재무성	Report on the Sustainability of Public Finances	4년마다	40년	2060년 국가채무 GDP의 100% (낙관적가정)	낙관적 전망과 비관적 전망으로 구분
EU	경제 재정국	Fiscal Sustainability Report	매년	20년	국가별 GDP대비 국가채무전망	기준선 전망과 위험 전망으로 구분
일본	내각부	中長期の経済財政に関する試算	2007년 이후 매년	10년	2020년 국가채무 GDP의 187.9%	일반조성법이 아닌 경제모형을 통해 전망
캐나다	PBO	Fiscal Sustainability Report	비정기	2086년 까지	2086년 국가채무 GDP의 195%	지방재정 장기전망과 재정의 지속가능성 검정 등
호주	재무성	Australia to 2050	5년마다	40년	2050년 순채무 GDP의 20.2%	의료지출과환경지출중심,민감도분석
뉴질 랜드	재무성	Long Term Fiscal Projection	4년마다	40년	2060년 순채무 GDP의 198.3%	경제모형으로전망,정책변화시나리오분석
네덜 란드	CPB	Dutch Long Term Fiscal Projection	비정기	100년	2100년 국가채무 GDP의 213.3%	정책변화시나리오분석,민감도분석

자료: 국회예산정책처

우리나라도 ｢국가재정법｣에서 국가재정운용계획에 중 · 장기 재전전망을 포함하도록 하고 있지만 현재 중기계획만 수립할 뿐, 장기전망을 포함하지 않고 있는 실정이다. 특히 2011년에 신설된 ｢국가재정법 시행령｣제2조에 따르면 40년 이상의 기간을 대상으로 최소 5년마다 장기 재정전망을 실시하여야 한다. 따라서 행정부는 늦어도 2016년까지 장기 재정전망을 통해 미래 우리나라 재정구조의 윤곽을 그려야 할 것이다.

｢국가재정법｣ 제7조(국가재정운용계획의 수립 등)

② 국가재정운용계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.<개정 2010.5.17.>

1. 재정운용의 기본방향과 목표

2. 중·장기 재정전망

｢국가재정법 시행령｣ 제2조(국가재정운용계획의 수립 등)

③ 기획재정부장관은 법 제7조제2항제2호에 따른 장기 재정전망을 할 때에는 40회계연도 이상의 기간을 대상으로 적어도 5년마다 실시하여야 한다.<신설 2011.12.30>

장기재정전망은 단기－중기－장기의 재정운용 틀을 확립하는 최종단계의 관리계획인 것이다. 이를 통해 장기적 재정전망 하에서 중기 계획을 수립하고, 이러한 중 · 장기적인 재정운용의 틀 안에서 예산안을 편성하고 심의해야 재정건전성을 효율적으로 확보할 수 있게 된다. 특히, 인구 고령화에 따라 공적연금, 사회보험 등의 지출이 급격하게 늘어날 수 있기 때문에 이를 반영한 장기재정전망을 수행할 필요가 있다. 행정부도 이러한 인식하에 장기재정전망 작업을 수행해 보고서를 작성할 계획임을 국가재정운용계획에 공식적으로 제시하고 있는 것이다.

우리나라는 급속한 출산율 하락과 평균수명의 증가로 인해 인구구조의 고령화가 지속되고 있는 상황이다. 우리나라의 합계출산율은 1965년 5.63명에서 꾸준히 감소하여 1983년 인구대체수준인 2.08명을 거쳐 2013년 현재 1.19명으로 세계 최저 수준을 기록하고 있다. 평균수명의 경우 소득수준의 향상, 의료기술의 발달 등으로 인해 남녀 모든 연령대의 사망률이 감소한 결과, 1971년 62.3세에서 2012년 81.4세로 40년 전에 비해 19.1세 길어졌다.

합계출산율은 한 여자가 가임기간(15세~49세) 사이에 낳는 평균 출생아수

통계청 인구전망(2011. 12)에 따르면 저출산·고령화에 따라 인구가 감소하는 등 인구구조가 변화하는 것으로 예상된다. 2030년 이후에 총인구(2010년 4.9천만명, 2030년 5.2천만명, 2060년 4.4천만명)가 감소하나, 생산가능연령인구(15~64세)는 2016년에 최고인 3,704만명을 기록한 후 총인구보다 14년 전부터 감소하기 시작한다. 인구고령화가 진행됨에 따라 경제의 역동성이 떨어지고, 의료 · 보건 및 공적연금 등의 재정지출이 증가할 것으로 예상된다.

[그림 ] 우리나라 성별․연령별 인구 피라미드 변화

자료: 통계청, 국회예산정책처(2012)에서 재인용

금번 국가재정운용계획에서도 밝히고 있지만, 우리나라의 경우 국민연금 등 개별 분야별로 재정재계산을 실시하고 있으나, 분야별 전망의 전제가 상이하고 시행시기·공개여부 등이 개별법령에 각기 다르게 규정되어 있어 종합적인 장기 재정전망에는 한계가 있었다. 행정부는 고령화의 진전에 따른 장기적인 재정의 모습을 파악하기 위해 연금, 의료, 교육 등 인구구조 변화와 연관되면서 장기적으로 재정에 부담을 줄 것으로 예상되는 10개 지출분야에 대해 각 소관 기관별로 분야별 장기재정전망을 작업 중이라고 밝혔다.

장기재정전망 시 기준선 전망의 기본 시나리오 뿐만 아니라, 대안시나리오 전망을 통해 고령화 등과 관련된 재정지출 법개정이 발생할 경우 장기재정전망 결과가 어떻게 달라지는지, 이에 따라 재정건전성에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하여 예산 및 중기에 관련 지출시스템의 개선여부를 점검할 수 있어야 할 것이다.

국회예산정책처에서는 2012년 6월에 국회에서 처음으로 저출산 ․ 고령화에 따른 장기재정을 전망하여 ｢2012~2060년 장기 재정전망 및 분석｣를 발표함으로써 향후 우리나라의 재정건전성에 경고메시지를 주고자 하였다. 또한 올해 내에 2012년 전망 이후 경기여건의 변화, 소득세 최고구간 신설과 기초연금 도입 등 재정 관련 법률이 개정된 부분 등을 반영하여 재계산된 장기 재정전망 결과를 발표할 계획이다. 향후 국회와 행정부의 장기 재정전망을 통해 우리나라 재정의 지속가능성을 유지하기 위한 여러 가지 정책 대안들을 논의할 수 있는 기회로 삼을 수 있도록 해야 할 것이다.

∙ 첨부서류 분석

첨부서류 분석

Ⅰ. 2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석 보고서 검토

I. 2013~2017년 국가재정운용계획 평가 · 분석보고서 검토 ∙

1. 개관

정부는 2010년 5월에 개정된 ｢국가재정법｣에 따라 전년도에 수립한 국가재정운용계획 대비 변동사항, 변동요인, 관리계획 등에 대한 평가 ․ 분석보고서를 작성하고 있다. 즉, ｢국가재정법｣ 제7조제3항에서 국회에 제출되는 국가재정운용계획에 “전년도에 수립한 국가재정운용계획 대비 변동사항, 변동요인 및 관리계획 등에 대한 평가 · 분석보고서”를 첨부하도록 규정하고 있다.

｢국가재정법｣ 제7조(국가재정운용계획의 수립 등) ③ 제1항에 따라 국회에 제출하는 국가재정운용계획에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.  <신설 2010.5.17., 2014.1.1.>

1. 전년도에 수립한 국가재정운용계획 대비 변동사항, 변동요인 및 관리계획 등에 대한 평가·분석보고서

2. 제73조의3에 따른 중장기 기금재정관리계획

3. 제91조에 따른 국가채무관리계획

4. ｢국세기본법｣ 제20조의2에 따른 중장기 조세정책운용계획

｢2014~2018년 국가재정운용계획｣의 첨부서류로 제출된 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣는 ‘경제여건 변동 분석’, ‘재정여건 변동 분석’, ‘관리계획 평가 ․ 분석’, ‘종합 평가’로 구성되어 있다. 2010년 ｢국가재정법｣ 개정 이후 처음 제출된 ｢2009~2013년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에서 금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에 이르기까지 상기의 목차로 일관되게 구성되어 있다.

‘경제여건 변동 분석’은 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣ 수립 시 대내외 경제여건과 그 동안 변경된 경제여건과 요인을 설명하고 있다. ‘재정여건 변동 분석’은 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 주요내용과 재정여건 변동사항 및 요인, 재정여건 변동에 따른 재정총량 변동 효과로 구분하여 서술하고 있다. ‘관리계획 평가 ․ 분석’은 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 주요내용, 세입기반 확충 실적, 지출효율성 제고 실적, 공공부문 부채 관리 강화 실적으로 나누어 서술되고 있다.

2. 경제여건 변동 분석에 대한 검토

정부는 ‘경제여건 변동 분석’에서 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣ 수립 시 대내외 경제여건을 설명하고 최근 경제여건이 어떤 요인에 의해 어떻게 변화하였는지를 서술하고 있다. ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣을 수립할 때 2014년 이후 국내경제는 미국 등 선진국 경기의 회복 영향과 경기회복을 위한 정책 노력 등으로 완만한 회복세를 보일 것으로 전망하였다. 이에 따라 정부는 경상성장률을 2013년 4.2%, 2014년 6.5%, 2015년 이후 6.6%대로 전망하였다. 그러나 2013년 하반기 이후 유럽 재정위기의 여파에서 벗어나며 미국 등 선진국의 경기회복세가 지속되는 가운데, 세월호 사고 영향 등으로 내수회복세가 미약하고 투자심리 위축으로 설비투자가 감소세로 전환되면서 국내경기의 성장세가 다소 영향을 받을 것으로 보인다. 이에 따라 정부는 실질성장률을 2014년 3.9%에서 3.7%로 수정하였다.

중기 시계의 국가재정을 계획하고 운영함에 있어 무엇보다도 중요한 사항은 정확하게 경제를 전망하는 것이다. 그러나 정부는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 경상성장률을 2013년 4.2%, 2014년 6.5%, 2015년 이후 6.6%대로 전망하였으나, 2013년 실적으로 경상성장률은 3.7%로 나타나서 낙관적인 전망 경향을 보이고 있다. 이런 낙관적인 경제전망은 거의 매해 국가재정운용계획에서 반복되고 있는 것으로 나타났다.

[표 ] 국가재정운용계획 간 경제성장률 전망 비교

		2013년	2014년	2015년 이후
경상성장률	2013~2017년 국가재정운용계획	4.2%	6.5%	6.6%
	2014~2017년 국가재정운용계획	3.7%1)	5.3%	6.1%
실질성장률	2013~2017년 국가재정운용계획	2.3%	3.9%	4%수준
	2014~2017년 국가재정운용계획	3.0%1)	3.7%	4%수준

주: 실적치임.

자료: 대한민국정부, ｢국가재정운용계획｣, 각 연도.

지난 국가재정운용계획의 경제성장률을 살펴보면, 2009년 글로벌 금융위기로 인한 기저효과가 나타난 2010년을 제외하고 실적치가 전망치를 하회하고 있다. 경제전망은 중기재정운용계획 기간 전체에 걸친 세입전망과 재정수지 전망에 중요한 영향을 미친다는 점에서 신중한 접근이 필요한 것으로 보인다.

[표 ] 국가재정운용계획의 각 연도 경제성장률 비교

(단위: %)

		2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2008 계획	경상	6.8	7.2~7.6	7.6~8.0	8.1~8.5	8.8~9.2
	실질	4.7	4.8~5.2	5.2~5.6	5.8~6.2	6.6~7.0
2009 계획	경상		1.1	6.6	7.6내외	7.6내외	7.6내외
	실질		-1.5	4.0	5내외	5내외	5내외
2010 계획	경상				7.6내외	7.6내외	7.6내외	7.6내외
	실질				5내외	5내외	5내외	5내외
2011 계획	경상					-	-	-	-
	실질					4중반	4중반	4중반	4중반
2012 계획	경상						-	-	-	-
	실질						4초중반	4초중반	4초중반	4초중반
2013 계획	경상						4.2	6.5	6.6	6.6	6.6
	실질						2.3	3.9	4.0	4.0	4.0
2014 계획	경상							5.3	6.1	6.1	6.1	6.1
	실질							3.7	4.0	4.0	4.0	4.0
실적치 (결산)	경상	5.3	3.8	10.2	5.3	3.0	3.7
	실질	2.3	0.3	6.3	3.7	2.0	3.0
주: 2008~2012년 경제성장률 실적치는 구계열 기준이며, 2013년은 신계열 기준임 자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣, 각 연도 및 한국은행

금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에서도 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣ 수립 시 대내외 경제여건을 설명하고 최근의 경제여건 변화를 대외경제와 국내경제로 나누어 서술할 뿐, 작년 경제전망을 낙관적으로 전망하게 된 원인에 대한 분석은 전혀 없는 것으로 나타났다. 따라서 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣의 ‘경제여건 변동 분석’에서는 경제전망이 정확하게 되지 않은 원인을 분석하고 이에 대한 대처방안을 제시할 필요가 있다.

3. 재정여건 변동 분석에 대한 검토

금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣의 ‘재정여건 변동 분석’에서는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 목표를 제시하고 재원배분 방향을 서술하고 있다. ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서는 재정지출 증가율(3.5%)을 재정수입 증가율(5.0%)보다 낮게 유지하여 2017년 재정수지를 균형 수준인 △0.4%까지 단계적으로 개선하는 것을 목표로 제시하였다. 그러나 최근 경기회복 지연에 따른 세수 감소로 인해 2013년 결산 결과, 총수입은 추경(360.8조원) 대비 8.9조원 부족한 351.9조원으로 나타났다. 또한 2014년 예산안 국회심의 결과, 총수입과 총지출은 지방소비세 전환율 3%p 추가 인상 등으로 각각 △1.4조원과 △1.9조원 감소한 것으로 최종 확정되었다. 여기에 더해 정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 경제 활성화, 민생안정, 안전사회 구현에 대한 투자를 확대함에 따라 ｢2013~2017년 계획｣(3.5%)보다 총지출 증가율(4.5%)을 상향 조정할 계획이다.

[표 ] 국가재정운용계획 간 재정총량 비교

(단위: 조원, %)

		2013 추경	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
총수입	2013~2017년 계획	360.8	370.7	392.1	413.2	438.3		5.0
			(2.7)	(5.8)	(5.4)	(6.1)
	2014~2018년 계획		369.3	382.7	404.6	428.1	450.8	5.1
				(3.6)	(5.7)	(5.8)	(5.3)
총지출	2013~2017년 계획	349.0	357.7	368.4	384.2	400.7		3.5
			(2.5)	(3.0)	(4.3)	(4.3)
	2014~2018년 계획		355.8	376.0	393.6	408.4	424.0	4.5
				(5.7)	(4.7)	(3.8)	(3.8)
관리 재정 수지	2013~2017년 계획	-23.4	-25.9	-17.0	-14.1	-7.4
		(-1.8)	(-1.8)	(-1.1)	(-0.9)	(-0.4)
	2014~2018년 계획		-25.5	-33.6	-30.9	-24.0	-18.1
			(-1.7)	(-2.1)	(-1.8)	(-1.3)	(-1.0)
국가 채무	2013~2017년 계획	480.3	515.2	550.4	583.1	610.0		6.2
		(36.2)	(36.5)	(36.5)	(36.3)	(35.6)
	2014~2018년 계획		527.0	570.1	615.5	659.4	691.6	7.0
			(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)

주: 1) 총수입과 총지출에서 괄호는 전년대비 증가율이고 관리재정수지와 국가채무에서 괄호는 GDP대비 비중임

2) GDP는 2013~2017년 계획에서 구계열 기준이고 2014~2018년 계획에서 신계열 기준임

3) 2014년 확정예산 기준 국가채무는 514.8조원(33.8%)임

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣, 각 연도

따라서 ｢2013~2017년 계획｣의 2017년 균형재정 목표는 달성되기 어려울 것으로 보인다. 이렇게 ｢2013~2017년 계획｣에서 설정한 균형재정 달성 목표가 지켜지지 않은 이유 중 가장 큰 요인은 총수입 계획을 너무 낙관적으로 전망했기 때문으로 보인다. 과거 국가재정운용계획에서 총수입은 글로벌 금융위기 기간에 세워진  ｢2009~2013년 계획｣을 제외하면, 실적치가 계획치를 하회하면서 대체적으로 낙관적 전망 경향을 보이고 있다. ｢2008~2012년 계획｣ 및 ｢2011~2015년 국가재정운용계획｣, ｢2012~2016년 국가재정운용계획｣, ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 총수입 계획치는 실적치보다 높았으며, 전망오차율(평균)은 △5.5%, △1.4%, △3.1%, △2.5%로 나타났다.

｢2009~2013년 계획｣에서 2009~2012년 총수입 계획치는 실적치보다 낮았으며, 전망오차율이 2010~2012년 동안 1.2~4.4%로 나타났다.

[표 ] 총수입 규모의 변화

(단위: 조원, %)

		2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	연평균 증가율
계획	2008	274.3	295	314.7	339.2	367							7.5
	2009		279.8	287.8	309.5	337.6	361.7						6.6
	2010			290.8	314.6	342.9	365.1	390.9					7.7
	2011				314.4	344.1	375.7	395.8	415.3				7.2
	2012					343.5	373.1	369.1	415.2	439.1			6.3
	2013						360.8	370.7	392.1	413.2	438.3		5.0
	2014							369.3	382.7	404.6	428.1	450.8	5.1
실적치				299.5	323.0	341.8	351.9
오차	2008			-15.2	-16.2	-25.2
	2009			11.7	13.5	4.2	-9.8
	2010			8.7	8.4	-1.1	-13.2
	2011				8.6	-2.3	-23.8
	2012					-1.7	-21.2
	2013						-8.9
오차율	2008			-4.8	-4.8	-6.9
	2009			4.1	4.4	1.2	-2.7
	2010			3.0	2.7	-0.3	-3.6
	2011				2.7	-0.7	-6.3
	2012					-0.5	-5.7
	2013						-2.5

주: 오차 = 실적치 – 계획치

자료: 대한민국 정부, ｢국가재정운용계획｣ 각 연도, 국회예산정책처

정부는 ‘재정여건 변동 분석’에서 단순하게 경제여건 및 재정여건 변동에 따른 재정총량 변동만을 설명하고 있을 뿐, ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣을 평가하는 내용은 담지 않고 있다. 즉, ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣이 제대로 준수되지 못한 원인을 분석하고 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 수정되어야 하는 요인에 대한 구체적인 분석이 부족한 것으로 보인다. 경제여건 변화나 예측 오류에 따라 재정총량이 얼마만큼 변화하였고, 그 변동이 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣의 재정목표에 어떠한 영향을 미쳤는가에 대한 세부적인 평가를 수행할 필요가 있다.

4. 관리계획 평가 ․ 분석에 대한 검토

금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣의 ‘관리계획 평가 ․ 분석’에서는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 재정건전화 대책으로 고려했던 비과세 ․ 감면 정비 등 세입기반 확충방안과 재정지출 효율화를 통한 세출절감 추진방안, 공공부문 부채 관리 강화 등에 대한 추진실적을 서술하고 있다.

정부는 작년 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 재정수지를 2017년 균형 수준인 △0.4%까지 단계적으로 개선하고 국가채무를 30%대 중반 수준에서 관리해 나갈 것을 중기재정목표로 제시하였다. 이를 위해 비과세 ․ 감면 축소, 지하경제 양성화 등의 세입기반 확충과 지출효율화를 통한 세출절감 등을 추진하겠다고 계획하였다. ‘관리계획 평가 ․ 분석’에서는 2013년 세법개정과 2014년 세법개정을 통해 소득공제를 세액공제 방식으로 전환하고 최저한세율을 상향조정하는 등 여러 가지 비과세 ․ 감면항목을 정비하고 현금영수증 의무발급 기준금액 인하 등 지하경제 양성화를 위한 제도개선 방안을 추진하였다고 서술하고 있다. 또한 정부는 부처별 핵심 재정개혁 과제를 선정하고 신규과제를 지속적으로 발굴하는 동시에 유사 ․ 중복사업, 국회 등 외부 지적사업 등에 대한 심층평가를 강화하는 등 재정지출 효율화를 통한 세출절감을 추진하려고 계획하였다. 이에 따라 ‘관리계획 평가 ․ 분석’에서 2013년부터 재정개혁위원회를 구성하여 70여개 재정개혁 과제를 추진하여 2014~2018년 기간 중 총 20조원 내외의 재원을 확충할 계획이라고 설명하고 있다.

그러나 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에서 이런 방안을 통해 어느 정도의 세수증대효과가 있어 이런 대책들이 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 균형재정 목표 달성에 도움이 되었는지를 분석한 내용이 전혀 없다. 국회예산정책처는 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 분석｣(2013. 11)을 통해 지하경제 양성화 등의 재원확보대책과 재량지출 감소 계획의 실현 불가능으로 균형재정 목표 달성이 어려울 것으로 지적하였다. 국회예산정책처는 ｢2013년 총수입 결산 분석｣에서 2013년 지하경제 양성화에 따른 세수효과는 3.1조원으로 추정되며, 공약가계부의 2013년 계획 2.7조원의 약 116% 수준이지만, 무리한 징세행정에 따른 기업 경기위축, 향후 소송패소 ․ 불복환급 증가 가능성 등으로 향후 지속적인 세수효과를 기대하기 어려운 측면이 있다고 지적하였다. 또한 2012~2013년 비과세·감면정비에 따른 세수확보계획 15.3조원 대비 실제 정비규모는 3.9조원으로 당초계획의 26% 수준에 그쳐 향후 보다 적극적인 비과세·감면의 축소 노력이 요구된다고 분석하였다.

｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에서는 세입기반 확충방안과 같이 세출구조조정을 통한 재정지출 절감효과로 인해 ｢2013~2017년 계획｣에서 설정한 2017년 균형재정 목표 달성에 어떤 영향을 미쳤는가에 대한 분석이 없다. 작년 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 총지출을 총수입보다 낮은 수준으로 관리하여 임기 내 건전재정 기조 회복 목표를 달성하기 위해 필요한 세출절감 규모를 추산하면 2013~2017년 동안 24.5조원이 필요한 것으로 보인다. 정부 계획과 동일한 법·제도의 변화를 반영한 ｢NABO 재정 전망｣은 국가재정운용계획 대비 총수입은 작고, 총지출은 다소 크게 전망됨에 따라 GDP 대비 관리재정수지 적자 비중은 2017년 △0.8%로 전망되어, ｢2013~2017년 계획｣ 대비 △0.4%p 차이가 발생하였다. 따라서 추가적인 세출절감 규모는 ｢NABO 재정 전망｣의 총수입에 기초하여 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 2017년 재정목표를 달성하기 위해 2013~2017년 동안 24.5조원이 필요한 것으로 전망하였다.

‘관리계획 평가 ․ 분석’에서는 이런 ｢2013~2017년 계획｣의 목표를 달성하기 위해 어떤 대책을 추진하였고 이런 대책들이 어떤 효과를 나타내어 ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣의 목표를 달성하였는가에 대한 냉정한 평가와 분석이 필요하지만, ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서 추진하려고 했던 관리계획의 추진실적만 단순하게 서술하고 있다.

[표 ] ｢NABO 재정 전망｣과 ｢국가재정운용계획｣의 차이

(단위: 조원, %)

	2013	2014	2015	2016	2017	연평균 증가율
[NABO 재정 전망](A)
총수입	351.0	365.4	385.3	406.7	430.4	5.2
총지출	339.2	356.3	366.7	384.3	401.8	4.3
[국가재정운용계획](B)
총수입	360.8	370.71)	392.1	413.2	438.3	5.5
총지출	349.0	357.71)	368.4	384.2	400.7	3.5
[차 이](A-B)
총수입	-9.8	-5.3	-6.8	-6.4	-7.0
총지출	-9.8	-1.4	-1.7	0.1	1.1
세출절감 규모2)	-	-3.9	-5.1	-6.5	-9.0

주: 1) 2014년 예산안 심의 결과, 총수입은 정부안 대비 1.4조원 감소된 369.3조원, 총지출은 1.9조원 감소된 355.8조원임. 이에 따라 확정예산 기준 세출절감 규모는 △3.4조원임

2) 세출절감 규모는 ｢NABO 재정 전망｣의 총수입에 기초하여 ｢국가재정운용계획｣의 2017년 재정목표를 달성하기 위해 필요한 추가적인 세출 절감 규모를 의미

마지막으로 금번 ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에도 국가재정운용계획 간 분야별 재원배분 변화에 대한 평가 ․ 분석이 누락되어 있다. 매년 국가재정운용계획의 많은 부분이 분야별 재원배분 계획으로 할애되고 있지만, ｢2013~2017년 국가재정운용계획 평가 ․ 분석보고서｣에서는 분야별 재원배분에 대한 변동사항이나 추진실적에 대한 평가나 분석이 빠져있다. ｢2013~2017년 국가재정운용계획｣에서의 분야별 재원배분 변화에 대한 평가 ․ 분석은 향후 중기계획의 실효성과 관련이 높기 때문에 매년 중기계획의 ‘분야별 재원배분에 대한 평가와 분석’이 추가될 필요가 있다.

Ⅱ. 2014~2018년 국가채무관리계획 분석

II. 2014~2018년 국가채무관리계획 분석 ∙

1. 개관

가. 의의 및 작성배경

1998년 IMF 외환위기 이후 재정이 적극적인 역할을 수행함에 따라 국가채무 규모가 빠르게 증가하여 재정건전성에 대한 우려가 고조되었다. 이에 재정건전성 유지 및 국가채무의 체계적인 관리 필요성이 강조되었고, 2007년 ｢국가재정법｣ 개정에 따라 행정부가 ｢국가채무관리계획｣을 매년 수립하여 국회에 제출하도록 하였다. 동 계획에는 국채 ․ 차입금 등의 차입 및 상환실적 및 전망, 5회계연도 이상의 기간에 대한 국가채무 전망 등을 필수적으로 포함하도록 하여 단년도 시계가 아닌 중기적 시계에서 국가채무를 관리하고 있다.

국가재정법 제91조(국가채무의 관리).
① 기획재정부장관은 국가의 회계 또는 기금이 부담하는 금전채무에 대하여 매년 다음 각 호의 사항이 포함된 국가채무관리계획을 수립하여야 한다.

나. 작성범위

국가채무관리계획의 작성 대상이 되는 국가채무 범위는 ｢국가재정법｣ 제91조에 따라 국가의 회계 또는 기금(중앙관서의 장이 관리 및 운용하지 않는 기금 제외)이 발행한 채권, 차입금, 국고채무부담행위가 된다.

(1) 국채

국채는 국가의 재정수지 상의 세입부족액을 보전하고 수지균형을 도모하기 위해 국가가 발행하는 채권이다. 국채는 ｢국채법｣ 제3조의 규정에 의해 공공자금관리기금의 부담으로 기획재정부장관이 발행한다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 그 법률에 따라 회계 ․ 기금 또는 특별계정의 부담으로 기획재정부장관이 이를 발행한다.

2014년 10월 현재 발행되고 있는 국채는 3가지 종류로서 국고채권, 국민주택채권(제1종, 제2종), 외국환평형기금채권으로 구분된다. 그 밖에 제3종 국민주택채권과 IMF, ADB 등 국제금융기구에 출자·출연하기 위한 출자재정증권이 법적으로 발행 가능하나 2000년 이후 발행되지 않고 있다.

원화표시 외국환평형기금채권은 2003년 11월부터 국고채로 통합발행 되고 있으며, 기발행분은 2008년까지 전액 상환되었다.

[표 ] 국채 종류별 발행조건 및 발행방법

	부담주체	발행목적	발행방법	발행조건		근거법
				만기	이 율
국고채권	공공자금 관리기금 (기획재정부)	재정자금 조달	경쟁입찰	3~30년	시장 금리	국채법, 공공자금 관리기금법
외국환평형 기금채권	외국환평형기금 (기획재정부)	외환시장 안정 등	경쟁입찰	5~30년	시장 금리	외국환 거래법
제1종 국민 주택채권	국민주택기금 (국토교통부)	주택건설촉진 재원마련	첨가소화	5년	2.5%→ 2.25%1)	주택법
제2종 국민 주택채권				10년	0%

주: 1) 2013.5.1. 발행분부터 연 2.25%로 0.25%p 발행금리 인하

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014

(2) 차입금

차입금은 정부가 한국은행, 민간기금 또는 국제기구 등으로부터 법정 유가증권의 발행 없이 직접 차입한 금액을 의미한다. 차입금은 차입대상에 따라 한국은행 등 국내 금융기관, 민간기금 등으로부터 차입하는 국내차입금과 IBRD, ADB 등 국제기구 및 외국정부 등으로부터 차입하는 해외차입금으로 구분된다.

(3) 국고채무부담행위

국고채무부담행위는 ｢국가재정법｣ 제25조에 의하여 국가가 예산의 확보 없이 미리 채무를 지는 행위로서, 사전에 국회의 의결을 받은 범위 내에서 이루어진다. 국고채무부담행위는 채무를 부담할 권한만을 부여받은 것으로서 실제 지출에 있어서는 차년도 이후 예산안으로 다시 국회 의결을 받아야 한다.

다. 2014~2018년 국가채무관리계획의 주요 내용

｢2014~2018년 국가채무관리계획｣은 개요, 국가채무의 현황 및 전망, 국가채무 관리방안으로 구성되어 있다. 개요에서는 국가채무관리계획의 수립목적 및 근거를 밝히고 작성주체, 작성범위, 기대효과 등을 적시하였으며, 국가채무의 현황 및 전망에서는 2013년도 차입 및 상환실적, 2014년 이후 국가채무 전망 등을 제시하였으며, 국가채무 관리방안에서는 국가채무 수준 관리방안과 재무위험 관리방안으로 구분된다.

(1) 2013년도 차입 및 상환실적

2013 회계연도 결산 결과, 2013년 국가채무는 2012년 대비 46.6조원(10.5%) 증가한 489.8조원이며, GDP대비 비중은 34.3%로 나타났다. 이 중 중앙정부 채무는 464.0조원으로, 2013년 중 103.2조원을 차입하고 64.3조원을 상환하여 전년 대비 38.9조원(9.2%) 증가하였다.

[표 ] 국가채무 차입 및 상환실적

(단위: 조원, %)

	2012년			2013년
	차입	상환	잔액	차입	상환	잔액
국가채무 총계	-	-	443.1	-	-	489.8
(GDP 대비, %)			(32.2)			(34.3)
중앙정부 채무	93.0	70.7	425.1	103.2	64.3	464.0
국채	89.4	66.5	420.0	100.0	60.5	459.5
국고채	79.7	56.8	362.9	88.4	50.6	400.7
국민주택채권	9.7	9.1	49.5	10.5	8.8	51.3
외평채	-	0.5	7.6	1.1	1.1	7.5
차입금	1.6	1.7	2.3	1.1	1.6	1.9
국내차입금	1.6	1.1	1.8	1.1	1.2	1.7
해외차입금	-	0.6	0.6	-	0.4	0.1
국고채무부담행위	2.0	2.5	2.8	2.1	2.2	2.7
지방정부 순채무	-	-	18.0	-	-	25.7

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014.

(2) 2014~2018년도 전망

행정부는 2014년 말 국가채무를 527.0조원 수준으로 전망하였다. 이는 2013년 결산 대비 37.2조원(7.6%) 증가한 것이다. 2013년 대비 국가채무가 증가한 원인은 일반회계 적자보전(27.7조원) 및 외환시장 안정(16.0조원)을 위한 국고채 발행에 주로 기인한다. 또한 이는 2014년 예산(514.8조원) 대비 12.2조원(2.4%) 증가한 것이다. 이와 같은 증가 규모는 국민주택채권 증가(4.1조원), 지방정부 순채무증가(9.5조원) 등에 기인한다.

지방정부 순채무 증가 9.5조원 중 5.3조원은 저금리 차환(저금리 지방채를 발행하여 민간에서 차입하고 공공자금 관리기금의 고금리 지방채를 상환)규모이나 공공자금 관리기금에서 여유자금으로 보유함으로써 국가채무 규모가 증가

외평채 감소(-0.8조원), 국고채무부담행위 감소(-0.7조원)

2014년 이후에도 국가채무는 지속적으로 증가하여 2018년에는 691.6조원이 될 것으로 전망되었다. 행정부는 국가채무의 GDP대비 비중이 2014년 35.1%에서 2017년 36.7%까지 증가한 이후 2018년에 36.3%로 약간 감소할 것으로 전망하였다.

[표 ] 2014년 이후 국가채무 내역별 전망

(단위: 조원)

	2014		2015	2016	2017	2018
	예산	전망
국가채무 총계	514.8	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6
(GDP 대비, %)	(36.4)	(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)
중앙정부 채무	496.8	499.5	544.6	591.1	636.3	669.5
국채	491.3	494.7	539.9	586.7	632.3	666.5
국고채	438.8	438.9	482.1	529.1	573.3	606.5
국민주택채권	45.0	49.1	51.0	50.9	52.3	53.3
외평채	7.6	6.8	6.8	6.8	6.8	6.8
차입금	2.6	2.6	3.1	3.1	2.9	2.0
국내차입금	2.5	2.5	3.1	3.1	2.9	2.0
해외차입금	0.06	0.05	0.03	0.02	0.01	0.01
국고채무부담행위	2.9	2.3	1.6	1.2	1.1	1.0
지방정부 순채무	18.0	27.4	25.5	24.4	23.2	22.2

주: 2014년 예산의 GDP는 구계열 GDP(기준연도 2005년)임

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014.

(3) 국가채무 관리방안

행정부는 국가채무 관리의 목표로서 ① 재정의 지속가능성(fiscal sustainability) 유지, ② 행정부의 재정정책 수행을 위한 자금의 안정적 확보 및 중장기 차입비용 최소화를 제시하였다. 국가채무 수준 관리를 위한 방안으로는 총량 관리계획과 성질별 관리계획을 나누어 제시하였다. 총량 관리계획에 따르면, 재정수반 법률안에 대한 Pay-go원칙 등 재정준칙을 도입하여 재정규율을 강화하고, 3대 재정개혁 방향을 중심으로 법령 개정 및 제도개편 등을 통해 재정개혁을 추진하며, 성과관리를 강화하여 평가결과를 예산편성에 적극적으로 반영하고자 하였다. 또한 정책목적을 달성하였거나 정책효과가 미미한 비과세·감면 제도를 우선적으로 정비하고, 세원의 투명성 제고 및 금융소득 과세강화를 통해 세입기반을 확충하고자 하였다.

①국민의 눈높이에서 사업 재설계, ②재정구조 정상화, ③민간의 창의와 효율 활용

성질별 관리계획에서는 국가채무를 적자성 채무와 금융성 채무로 구분하여 관리방안을 제시하였다. 적자성 채무와 관련하여 일반회계 적자보전용 채무는 경기침체에 대응한 확장적 재정운용으로 2016년까지 발행규모가 증가할 전망이나 2016년 이후 연간 발행규모가 지속적으로 감소되도록 관리할 것으로 계획하였으며, 공적자금 국채전환분은 공적자금상환계획에 따라 차질 없이 상환할 것으로 계획하였다. 금융성 채무와 관련하여서는 외환시장 안정용 채무의 경우 발행규모의 적정수준 관리 및 만기분산을 통해 상환부담을 최소화하고자 하였으며 서민주거 안정용 국채는 대출금 및 여유자금 만기관리 등을 통해 상환에 차질이 없도록 관리하고자 하였다.

적자성 채무는 대응자산이 없어 채무상환 시 조세 등으로 재원을 마련해야 하므로 향후 국민부담으로 연결되는 채무이며, 금융성 채무는 융자금 ․ 외화자산 등 채무에 대응하는 자산이 있어 자체상환이 가능한 채무이다.

국민주택채권의 대응자산은 국민주택기금의 융자금 등의 형태로 존재한다.

또한, 국가채무의 재무위험(financial risk) 관리를 위한 방안도 제시하였다. 국고채 시장의 안정적 운용 및 관리를 위해 월별 균등발행 기조 원칙을 유지하고 외국인 투자동향 모니터링을 지속하고자 하였다. 국고채 통합정보 시스템 구축 및 만기분산을 통해 국고채를 관리하고자 하였으며, 해외 차입금 관리를 강화하고자 하였다.

마지막으로, 부록에서 지방정부 채무에 대한 현황 및 전망, 관리방안을 제시하였다. 행정부는 지방정부 채무가 2014년 이후 지속적으로 감소할 것이라고 전망하였다. 또한, 채무과다 자치단체나 한도액 초과발행 자치단체에 대하여 채무를 적정하게 관리하도록 하며, ｢지방재정 사전위기경보체계｣ 운영을 강화하여 재정상태가 심각한 지방자치단체에 대하여는 지방채 발행 제한 등 재정건전화 조치를 이행하도록 하였다.

2. 변동추이 및 증가요인 분석

가. 국가채무 현황 및 추이

｢2014~2018년 국가채무관리계획｣에 따르면 2015년 기준 우리나라의 국가채무는 570.1조원으로 계획되었는데, 이는 2014년 말 전망치인 527.0조원보다 43.1조원(8.2%) 증가한 것이다. 2015년 GDP 대비 국가채무 비율은 35.7%에 이르는 수준인데, 2009년 31.2%에서 지속적으로 증가하는 추세이다.

국민주택채권 증가(4.1조원), 지방정부 순채무증가(9.5조원) 등으로 인해 2014년 예산(514.8조원) 대비 12.2조원(2.4%) 증가할 것으로 전망된다.

[표 ] 2009년 이후 국가채무 내역별 추이

(단위: 조원, %)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014 예산	2014 전망	2015 예산안
국가채무 (A+B+F) 또는(C+D+E+F)	359.6	392.2	420.5	443.1	489.8	514.8	527.0	570.1
(GDP대비)	31.2	31.0	31.6	32.2	34.3		35.1	35.7
중앙정부 채무 (A+B) 또는 (C+D+E)	346.0	373.8	402.8	425.1	464.1	496.8	499.6	544.6
(GDP대비)	30.1	29.5	30.2	30.9	32.5
적자성채무(A)	155.2	174.9	189.2	202.0	227.4	256.0	255.3	288.7
일반회계 적자보전	97.0	119.7	135.3	148.6	172.9	200.6	200.6	233.7
공적자금 국채전환	49.5	47.0	45.7	45.7	46.9	47.8	47.8	48.7
기타	8.7	8.2	8.2	7.7	7.6	7.6	6.9	6.3
금융성채무(B)	190.8	198.9	213.6	223.1	236.7	240.8	244.3	255.9
외평기금채권	104.9	120.6	136.7	153.0	171.0	187.0	186.2	199.2
국민주택기금채권	48.5	49.3	48.9	49.6	51.3	45.0	49.1	51.0
기타	37.4	29.0	28.0	20.5	14.4	8.8	8.9	5.6
국채(C)	337.5	367.2	397.1	420	459.5	491.3	494.7	539.9
국고채권	280.9	310.1	340.1	362.9	400.7	438.8	438.9	482.1
외국환평형기금채권	8.4	8	8.1	7.6	7.5	7.6	6.8	6.8
국민주택채권	48.3	49	48.9	49.5	51.3	45.0	49.1	51.0
차입금(D)	5.4	3.5	2.5	2.3	1.9	2.6	2.6	3.1
국내차입금	2.8	1.7	1.3	1.8	1.7	2.5	2.5	3.1
해외차입금	2.7	1.9	1.2	0.6	0.1	0.06	0.05	0.03
국고채무부담행위(E)	3.2	3.1	3.3	2.8	2.7	2.9	2.3	1.6
지방정부순채무(F)	13.5	18.4	17.6	18	25.7	18.0	27.4	25.5

주: 1) 2009~2013년 결산 기준, 2014년 예산 및 2014년 행정부 전망 기준

2) GDP 신계열 기준(기준년: 2010년)

3) 소수점 이하는 단수 차이로 합계에 차이가 발생할 수 있음

자료: 기획재정부

나. 국가채무 증가요인 분석

국가채무는 1997년 60.3조원에서 1998년 IMF 외환위기와 2009년 글로벌 금융위기를 거치면서 급격하게 증가하여 2013년에 489.8조원에 이르렀으며, 2015년 예산안 기준으로 570.1조원에 이를 것으로 예상된다. 국가채무의 GDP대비 비율로는 1997년 11.9%에서 점차 증가하여 2013년 34.3%에 이르렀으며, 2015년 예산안 기준으로 35.7% 수준을 기록할 것으로 전망된다.

[그림 ] 국가채무 추이

주: 1) ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣상 국가채무 규모는 노란색으로 표시함
2) 괄호 안은 GDP 신계열(기준연도: 2010) 기준

자료: 기획재정부 자료를 바탕으로 재구성

정부별 GDP 대비 국가채무비율도 비교하면, 국민의 정부 시기에는 11.9%에서 18.6%로 6.7%p 증가하였고, 참여 정부 시기에는 18.6%에서 30.7%로 12.1%p 증가한 것으로 나타났다. 이명박 정부 시기에는 30.7%에서 34.8%로 4.1%p 증가하였다. 각 정부의 국가채무 증가요인을 자세히 살펴보면 다음과 같다.

1998~2002년 국민의 정부 시기 국가채무는 60.3조원에서 133.8조원으로 73.5조원 증가하였는데, 이는 주로 재정수지 적자로 인한 적자성 채무와 국민주택기금 등에 기인한다. 외환위기 이후의 국세수입 감소 등으로 적자성 채무가 13.2조원에서 36조원으로 증가하였고 서민주거생활안정대책에 따른 임대주택건설 증가로 국민주택기금의 채무가 16.6원에서 34조원으로 증가한 것으로 분석된다.

2003~2007년의 참여정부 시기 국가채무는 133.8조원에서 299.2조원으로 165.4조원 증가하였는데, 증가요인은 주로 공적자금 국채 전환과 외환시장 안정용 채권 발행에 기인하였다. 외환위기 극복과정에서 소요된 공적자금 상환분을 국채로 전환하면서, 이에 따른 국채발행이 2007년 52.7조원 규모에 이른다. 또한 경상수지 흑자에 따른 환율 하락 압력요인으로 외환시장 안정용 채권 규모가 20.7조원에서 89.7조원으로 증가한 것을 알 수 있다.

2008~2012년 이명박 정부 시기 국가채무는 299.2조원에서 443.1조원으로 143.9조원 증가했다. 이는 주로 글로벌 금융위기 극복을 위한 적극적인 재정 확대에 기인한 것으로 일반회계 적자보전용 채무가 2007년 55.6조원에서 2012년 148.6조원으로 93.0조원 증가하였고 외환시장 안정용 채권 발행은 89.7조원에서 153.0조원으로 63.3조원 증가한 것을 살펴볼 수 있다.

2013~2017년(계획) 박근혜 정부 시기 국가채무는 443.1조원에서 659.4조원으로 216.3조원 증가할 것으로 계획되었다. 이 중 일반회계 적자보전용 채무가 153.8조원 증가하고, 외환시장 안정용 채권 발행이 72.2조원 증가할 것으로 계획하고 있다.

[그림 ] 정부별 국가채무 구성요소

3. 2014~2018년 NABO와 행정부의 국가채무 전망 비교

국회예산정책처의 전망에 따르면 아래 표에서 보는 바와 같이 국가채무는 2014년 527.0조원에서 2015년 571.4조원, 2016년 620.4조원, 2017년 668.6조원, 2018년에는 706.6조원으로 증가하여 700조원을 넘을 것으로 전망된다. 행정부 계획과 비교하면 2015년부터 2018년까지 행정부 계획보다 각각 1.3조원, 4.9조원, 9.2조원, 15.0조원 큰 규모를 보일 것으로 예상된다. 연평균 증가율로 비교하면 국회예산정책처는 국가채무가 매년 7.6%씩 증가할 것으로 전망되지만 ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣에 따르면 행정부는 매년 7.0%씩 증가될 것으로 계획하여 0.6%p의 차이를 보이고 있다.

[표 ] 2014~2018년 국가채무 전망 및 비교

(단위: 조원, %, %p)

	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	연평균 증가율
국회예산정책처전망(A)	527.0	571.4	620.4	668.6	706.6	7.6
(GDP 대비 %)	(35.3)	(36.2)	(37.1)	(37.8)	(37.9)	-
행정부 계획(B)	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6	7.0
(GDP 대비 %)	(35.1)	(35.7)	(36.4)	(36.7)	(36.3)	-
차이 (A-B)	0	1.3	4.9	9.2	15.0	0.6%p

주: 1) 2014년 행정부 계획은 전망수치임
2) 행정부계획의 GDP 대비 %는 행정부의 GDP 전망치 대비임

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014
국회예산정책처

4. 국가채무 수준 관리방안 검토

국가채무의 총량 관리는 기본적으로 세입기반 확충 및 지출효율성 제고 등과 같은 재정건전화 방안에 의해 관리되는 부분이다. 국가채무는 재정수입과 재정지출의 결과로 나타나는 재정지표일 뿐이지, 국가채무 수준 자체를 관리하여 감소시킬 수 있는 부분이 아니기 때문이다.

따라서 행정부가 제시하는 재정건전성 제고방안이 곧 국가채무 수준 관리방안으로 연결된다. 즉, 비과세 · 감면 정비, 세원투명성 강화 및 금융소득 과세강화 등 세입기반 확충방안과 성과평가 결과를 예산에 반영하는 성과중심의 재정운용 강화, 세출절감 및 유사 · 중복사업 통폐합 추진 등과 같은 지출 효율성 제고방안이 바로 국가채무 관리를 통해 재정의 지속가능성이 확보하는 방안이라고 할 수 있다. 여기에 항구적·구조적 세출절감 추진과 ｢재정개혁위원회｣를 통한 재정개혁 이행상황 지속 점검 등은 새로운 국가채무 관리방안은 아니지만 현재 우리가 당면한 급격한 국가채무 총량 증가를 관리하기 위한 바람직한 방안으로 볼 수 있다. 다만, 빠르게 증가하는 적자성 채무, 공적자금 국채전환분 상환계획, 공공부문 부채관리 등은 더욱 관심을 가질 필요가 있다.

가. 적자성 채무의 급속한 증가

최근 적자성 채무가 빠르게 증가하고 있는 점을 눈여겨 살필 필요가 있다. 2012년까지는 금융성 채무의 비중이 적자성 채무의 비중보다 높았으나, 2013년부터 적자성 채무의 비중이 51.7%가 되어, 금융성 채무의 비중(48.3%)보다 높아졌다.

[표 ] 국가채무 중 적자성 채무와 금융성 채무의 비율

(단위: 조원, %)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
국가채무	392.2	420.5	443.1	489.8	527.0	570.1	615.5	659.4	691.6
적자성 채무	193.3	206.9	220.0	253.1	282.7	314.2	349.6	378.6	400.2
(비중)	(49.3)	(49.2)	(49.7)	(51.7)	(53.6)	(55.1)	(56.8)	(57.4)	(57.9)
금융성 채무	199.0	213.6	223.1	236.7	244.3	255.9	265.9	280.9	291.4
(비중)	(50.7)	(50.8)	(50.3)	(48.3)	(46.4)	(44.9)	(43.2)	(42.6)	(42.1)

주: 2010~2013은 결산기준, 2014년 이후는 ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣의 전망치임

자료: 대한민국 정부 ｢2014~2018년 국가채무관리계획｣, 2014

금융성 채무는 융자금·외화자산 등 대응자산이 있어 채무상환을 위한 별도의 재원조성 없이 자체상환이 가능한 채무인데 반해, 적자성 채무는 대응자산이 없어 채무상환 시 조세 등으로 재원을 마련해야 하고 향후 국민부담으로 연결되는 채무이다. 그러므로, 특히 적자성 채무 증가에 대해서는 깊은 관심을 가져야 할 필요가 있다.

나. 공적자금 국채전환분 상환계획의 실현가능성 제고방안 필요

적자성 채무 관리방안 중 공적자금 국채전환분에 대해서 행정부는 2002년에 작성된 공적자금상환계획에 따라 일반회계 출연금 등을 통해 2027년까지 차질없이 상환하기로 밝히고 있다. 2002년 공적자금 상환계획에 따르면 2014년 계획되어 있는 잔액은 55.0조원이나 현재 국채잔액 실적은 47.8조원이므로 계획 이상으로 잘 지켜온 것으로 보인다.

[표 ] 공적자금 국채전환분 상환계획 및 상환실적

(단위: 조원)

연도	’02년 상환대책			실 적
	국채전환 규모	재정지원 (’02년대책)	국채잔액						국채잔액
				일반회계 전입금	세계 잉여금	부실채권 정리기금	특별회계 전입금	소 계
2003	13.0	2.0	14.7						14.4
				2.1	-	-	-	2.1
2004	12.0	2.1	28.1						29.4
				0.25	-	-	0.04	0.29
2005	12.0	2.3	41.3						42.4
				1.3	-	-	0.04	1.34
2006	12.0	2.4	54.2						53.3
				3.0	0.38	-	0.04	3.42
2007	-	2.6	54.9						52.7
				0.02	-	3.0	0.04	3.06
2008	-	2.7	55.4						49.2
				0.02	2.98	3.0	0.06	6.06
2009	-	2.9	55.9						49.5
				0.08	1.28	0.65	0.05	2.06
2010	-	3.1	56.1						47.0
				3.0	0.85	1.05	0.05	4.95
2011	-	3.3	56.2						45.7
				1.45	1.31	0.75	0.07	3.58
2012	-	3.5	56.0						45.7
				0.34	0.95	0.86	0.08	2.23
2013	-	3.8	55.6						46.9
				-	0.19	0.37	0.08	0.64
2014	-	4.0	55.0						47.8
				1.0	-	-	0.09	1.09
소 계	49.0	34.7
				12.56	7.94	9.68	0.64	30.82

주: ’14년 공적자금상환 기금운용계획상 금액을 실적에 반영하여 예상 국채잔액을 산출

자료: 금융위원회

그러나 2002년 공적자금 상환계획에 따르면 [표 120]와 같이 2021년부터 한 해 6조원 이상 상환시켜야 하며, 2027년에는 9.5조원을 상환되어야 하는 것으로 나타났다. 작년부터 이어지고 있는 세입결손에 따라 세계잉여금도 거의 발생하지 않고 있는 상황에서 매년 계획되어 있는 상환규모를 회계전입금으로 충당하기에는 실현가능성이 낮아 보인다. 따라서 상환계획의 실현가능성을 제고시킬 방안을 마련하거나, 상환연도별 상환규모를 재계산하여 상환계획을 수정하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다.

[표 ] 2002년 공적자금 상환계획의 2015년 이후 공적자금 국채전환분 상환계획

연도	상환계획	국채잔액
2015	4.3	54.0
2016	4.6	52.6
2017	4.9	50.9
2018	5.2	48.8
2019	5.5	46.1
2020	5.9	43.0
2021	6.3	39.3
2022	6.7	34.9
2023	7.2	29.7
2024	7.8	23.8
2025	8.3	16.9
2026	8.9	9.0
2027	9.5	0.0

자료: 금융위원회

다. 공공부문 부채 관리계획 마련 필요

행정부는 2014년에 일반정부 부채에 공기업 부채를 포함시킨 공공부문 부채(2012회계연도 기준)를 발표한 바 있다. 따라서 현재 행정부가 산출하는 국가채무(부채) 관련 재정지표는 회계의 인식시점과 포괄범위에 따라 국가채무(D1), 일반정부 부채(D2), 공공부문 부채(D3), 국가재무제표상 부채 등으로 분류된다.

[표 ] 국가채무(부채) 지표별 주요 활용 현황

재정지표	규모(’12년) (GDP 대비)	포괄범위	산출기준	주요 활용
국가채무 (D1)	443.1조원 (32.2%)	중앙 및 지방정부의 회계․기금	국가재정법, 현금주의	예산·결산, 국가재정운용계획 및 국가채무관리계획 수립
일반정부 부채 (D2)	504.6조원 (36.6%)	D1 + 비영리 공공기관	국제지침(GFS), 발생주의	국가간 재정건전성 비교 (IMF, OECD)
공공부문 부채 (D3)	821.1조원 (59.6%)	D2 + 비금융 공기업	국제지침(PSDS), 발생주의	공공부문의 재정위험 및 재정건전성 관리 지표
국가재무제표상 부채	902.4조원 (65.5%)	중앙정부의 회계 및 기금	국가회계법, 발생주의	D2와 D3를 산출하기 위한 기초데이터로 활용

주: 2013년 결산 기준 국가채무(D1)는 482.6조원(33.8%)이고, 국가재무제표상 부채는 1,117.9조원(78.3%)임

자료: 기획재정부 자료를 바탕으로 재구성

따라서 공공부문 부채에 대한 관리방안이 국가채무관리계획과 함께 제시될 필요가 있다. 행정부는 ｢2014~2018년 국가재정운용계획｣에서 공공부문 부채, 연금 충당부채, 보증채무 등 공공부문의 각종 재정위험을 종합 분석하는 공공부문 재정위험 보고서를 작성할 계획이라고 제시하고 있다. 현재 다양한 재정위험에 관한 각종 관리계획이 작성 중에 있으나 이를 통합하여 정보를 제공하는 것은 효과적인 재정운용을 위한 바람직한 계획으로 보이며, 이를 통해 실질적인 재정건전성 확보로 이어질 수 있을 것으로 기대된다.

5. 국고채 시장의 효율적·안정적 운용

행정부는 전반적인 국고채 수요 증가와 국고채 시장 조성을 위해 국고채 전문 딜러(PD: Primary Dealers) 제도 도입 및 개선, 다양한 국채 상품 개발 등 여러 노력을 기울였다. 이는 안정적인 국고채 발행과 유통을 위해 필요한 사항이라 판단된다.

최근 전세계적 경제충격이 빈번해짐에 따라 원활한 재원조달을 위한 국고채 시장의 안정적 관리 필요성이 증가하고 있다. 2013년 제1차 추가경정예산과 같이 급격한 경기변동에 따라 행정부가 계획보다 많은 국채를 발행하였을 경우, 시장이 비탄력적인 상황 하에 있다면 발행된 국채를 소화하지 못하는 경우도 발생할 수 있다는 우려가 존재한다. 따라서 행정부는 국고채 적정발행물량을 유지하는 안정적인 국고채 발행 물량 유지 방안을 제시할 필요가 있다.

[표 122]와 같이 연도별 만기 잔액규모를 살펴보면 2015년 51.9조원, 2016년 61.1조원, 2018년 52.2조원으로 다른 연도에 비해 큰 규모임을 알 수 있다. 이는 2008년 글로벌 금융위기 대응과정에서 발행된 국고채가 도래함에 따라 2015년과 2016년, 2018년에 만기물이 상당 규모로 도래하는 것으로 분석된다. 향후 국고채 발행과정에서 향후 특정시기에 만기물량이 집중적으로 도래하지 않도록 적정한 만기구조를 지닌 국고채를 발행하는 등 대책이 필요한 것으로 보인다.

[표 ] 2014년 7월말 기준 연도별 국고채 만기도래 구조

(단위: 조원)

연도	’14	’15	’16	’17	’18	’19	’20	’21	’22	’23	’24	’25이후
만기 도래액	29.7	51.9	61.1	41.8	52.2	12.5	20.1	25.6	15.3	26.0	11.3	90.1

자료: 기획재정부

｢2013회계연도 국가채무관리보고서｣를 살펴보면, 과거 채권시장이 활성화되지 못했던 시기의 단기채 중심 발행에서 최근 국채의 만기구조 장기화를 통해 10년 만기 국고채권 발행 비중이 높아지는 추세를 확인할 수 있다. 이는 상환에 따른 유동성 위험을 축소하고, 장기적으로 안정적인 재정자금조달을 위해 매우 바람직한 방향이라 할 수 있다.

[표 ] 만기물별 국고채 발행추이

(단위: 조원)

구분	3년물	5년물	10년물	20년물	30년물	합계
2007	10.7 (22.1%)	19.1 (39.5%)	13.61) (28.2%)	4.9 (10.1%)		48.3 (100%)
2008	13.6 (26.0%)	20.6 (39.6%)	12.91) (24.9%)	4.9 (9.5%)		52.1 (100%)
2009	28.2 (33.2%)	32.8 (38.6%)	15.9 (18.7%)	8.0 (9.5%)		85.0 (100%)
2010	17.2 (22.2%)	27.7 (35.6%)	21.61) (27.8%)	11.2 (14.3%)		77.7 (100%)
2011	21.2 (26.1%)	25.2 (31.0%)	22.71) (27.9%)	12.2 (15.0%)		81.3 (100%)
2012	19.4 (24.3%)	23.5 (29.5%)	24.31) (30.5%)	10.8 (13.6%)	1.6 (2.1%)	79.7 (100%)
2013	23.1 (26.1%)	22.7 (25.7%)	24.81) (28.1%)	8.7 (9.9%)	9.0 (10.2%)	88.4 (100%)

주: 물가연동국고채 포함

자료: 대한민국 정부, ｢2013회계연도 국가채무관리보고서｣, 2014.

행정부의 장기채 발행 노력에도 불구하고 아직 시장에서는 장기채의 거래가 활성화되지 못하는 실정이다. [표 124]를 살펴보면, 2013년 전체거래량의 약 69%가 3년물과 5년물에 집중되어 있는 것을 확인할 수 있다. 우리나라 경제 및 재정여건에 대한 투자자들의 신뢰성을 제고하고 발행시장 측면에서 장기국채 발행비중을 늘리면서 유통시장 측면에서 거래 유인도 동시에 강화하기 위한 행정부의 지속적인 노력이 필요한 것으로 보인다.

[표 ] 만기물별 국고채 거래량

(단위: 조원, %)

연도	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
국고채 거래량 (전체채권대비%)	1,062.0 (55.7)	927.5 (56.7)	877.1 (56.9)	923.8 (51.5)	1,484.3 (57.6)	1,955.9 (58.1)	2,285.1 (61.8)	2,876.8 (67.2)	2,976.7 (68.5)
3년물	491.0	421.7	362.5	382.7	719.9	732.8	771.9	686.4	689.4
5년물	491.1	419.3	432.1	457.7	644.3	920.5	1,078.6	1,505.6	1,363.4
10년물	79.9	77.0	72.2	75.4	103.2	265.5	422.1	592.5	802.7
20년물	―	9.5	10.3	8.2	16.9	37.1	72.6	90.5	90.6
30년물	―	―	―	―	―	―	―	1.8	30.5
국고채 회전율(%)	623.0	448.5	378.2	386.1	528.5	630.8	672.0	802.3	743.9

자료: 기획재정부

Ⅲ. 2014~2018년 국가보증채무관리계획 분석

III. 2014~2018년 국가보증채무관리계획 분석 ∙

1. 개관

국가보증채무는 채무자가 원리금의 상환의무를 이행하지 못할 경우 국가채무로 전환되는 이른바 우발채무(contingency liability)이다. 지난 외환위기 당시 공적자금 투입을 위한 보증채무가 국가채무로 전환된 사례를 볼 때 보증채무가 재정의 위험요인으로 작용할 수 있으며 이러한 관점에서 국가채무와 별도로 관리되고 있다.

국가보증채무관리계획은 ｢국가재정법｣제9조 2(재정관련 자료의 제출)와 제92조(국가보증채무의 부담 및 관리)에 의거하여 국회에 제출되고 있다.

제9조의2(재정 관련 자료의 제출) 기획재정부장관은 매년 회계연도 개시 90일 전까지 다음 각 호의 서류를 국회에 제출하여야 한다.

1. 제92조에 따른 국가보증채무관리계획
제92조(국가보증채무의 부담 및 관리) ① 국가가 보증채무를 부담하고자 하는 때에는 미리 국회의 동의를 얻어야 한다. ② 기획재정부장관은 매년 제1항에 따른 국가보증채무의 부담 및 관리에 관한 국가보증채무관리계획을 작성하여야 한다. ③ 제1항에 따른 보증채무의 관리 및 제2항에 따른 국가보증채무관리계획의 작성 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

2008년 글로벌 금융위기 이후 급격한 재정건전성 악화에 대한 우려가 있었고 국가채무 등 통계가 보증채무와 같은 재정위험요인들을 반영하지 못한다는 문제가 지적되었다. 이를 개선하기 위해 행정부는 2010년 5월에 ｢국가재정법｣을 개정하여 매년 ｢국가보증채무관리계획｣을 국회에 제출하고 있다. 또한 2009년 결산까지는 국가채무의 참고사항으로 부기되었던 보증채무를 대상별로 구분하여 그 전망과 산출근거 및 관리계획 등을 상세히 기술하도록 하고 있다.

2. 국가보증채무 현황 및 추이

국가보증채무 규모는 2014년 8월 기준으로 30.0조원(GDP 대비 2.0%)이다. 추이를 살펴보면, 1997년 약 13조원이었던 국가보증채무가 IMF 외환위기로 1998년에 72조원으로, 2001년에는 106.8조원으로 급증하였으나 이후 예금보험기금채권과 부실채권정리기금채권이 상환되면서 보증채무 규모는 2008년에 28.1조원까지 감소하였다. 한편 2008년 하반기 글로벌 금융위기가 발생하자 행정부는 금융기관의 부실 자산 등을 효율적 처리를 위해 2009년 9월에 구조조정기금을 설치하였고 구조조정기금채권을 발행하였다. 또한 2010년부터 한국장학재단이 채권을 발행하면서 국가보증채무가 다소 증가하였다.

행정부는 이를 위해 ｢금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산공사의 설립에 관한 법률｣을 개정하였다.

[그림 ] 국가보증채무 추이

(단위: 조원, GDP 대비 %)

자료: 대한민국 정부, ｢2014 ~ 2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

[표 ] 최근 보증채무 규모 추이

(단위: 조원)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014. 8월
보증채무	29.8	34.8	35.1	32.8	33.0	30.0
(GDP 대비, %)	(2.6)	(2.8)	(2.6)	(2.4)	(2.3)	(2.0)
예보채상환기금채권	27.3	26.7	23.7	22.8	22.5	18.5
장학재단채권	-	2.5	4.8	6.9	8.3	9.9
구조조정기금채권	0.8	4.0	5.2	3.0	2.1	1.5
수리자금	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
국내은행 외화표시 채무	1.5	1.5	1.2	-	-	-

주: 국내은행 외화표시 채무는 2012년 6월말 상환이 완료되어 보증잔액이 없음

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

국가보증채무는 예보채상환기금채권, 한국장학재단채권, 구조조정기금채권, 수리자금으로 구분된다.

[표 ] 보증채무 채권 현황

(단위: 조원)

	2013년 잔액	2014년 보증한도	실적(2014년 1 ~ 8월)			2014년 잔액 (8월 기준)
			발행 (A)	상환 (B)	증감 (A-B)
예보채상환기금채권	22.5	1.4	1.0	5.0	-4.0	18.5
한국장학재단채권	8.3	3.2	2.2	0.6	1.6	9.9
구조조정기금채권	2.1	-	-	0.6	-0.6	1.5
수리자금	0.1	-	-	-	-	0.1

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

예보채상환기금은 예금보험채권의 안정적이고 원활한 상환을 위해 마련되었다. 예금보험공사는 1998년 IMF 외환위기 이후 2002년까지 금융구조조정 및 금융시장 안정화를 위해 채권을 발행하여 공적자금을 조성하였다. 예금보험공사의 상환대상 공적자금 82.4조원 중 재정지원 45.7조원을 제외한 36.7조원을 파산배당, 자산매각 수입 등의 회수자금(16.7조원)과 금융회사의 특별기여금(20조원)으로 2027년까지 상환하기로 계획되어 있다. 그러나, 예금보험채권의 만기가 대부분 2008년 안에 도래하기 때문에 상환과 재원조달 시기가 일치하지 않으므로, 이를 해소하기 위해 예보채상환기금을 설립하였고 예보채상환기금채권 발행을 통해 상환 재원을 조달하고 있다. 2013년 결산 기준으로 예보채상환기금채권의 보증잔액은 22.5조원이고, 국회가 동의한 2014년의 보증한도는 1.4조원이며 2014년 8월말까지 발행실적은 1.0조원, 상환실적은 5.0조원으로 4.0조원 감소하여 2014년 8월말 현재 보증잔액은 18.5조원이다.

한국장학재단은 대학등록금과 생활비를 ‘든든학자금대출제도(ICL: Income Contingent Loan)’와 일반학자금상환제도를 통해 대출하고 있는데, 이에 필요한 재원 마련을 위해 2010년부터 2014년 8월까지 약 9.9조원의 장학재단채권을 발행하였다. 2013년 기준으로 보증 잔액은 8.3조원이고 국회가 동의한 2014년의 보증한도는 3.2조원이며 2014년 8월말까지 발행실적은 2.2조원, 상환실적은 0.6조원으로 나타났다.

동 제도는 대학등록금 전액 및 생활비 일정액을 대출해 주고 일정기준을 초과하는 소득 발생시부터 장기에 걸쳐 원리금을 분할 상환하도록 하는 제도이다.

동 제도는 대학등록금 전액 및 생활비 일정액을 대출해 주고 소득의 발생과 관계없이 최장 10년 거치, 10년 원금 및 이자를 분할 상환하는 제도이다.

글로벌 금융위기에 따른 국내 금융시장의 불안정성 확대를 차단하고 금융회사의 부실채권 등의 신속한 처리를 위해 2009년 5월에 설치된 구조조정기금은 2014년까지 한시적으로 운영될 예정이다. 구조조정지원 사업이 2011년도에 종료되어 2012년 이후 신규 채권 발행은 없었으며 2014년에 0.6조원 상환되어 2014년 8월말 보증잔액은 1.5조원으로 나타났다.

마지막으로 수리자금은 농업용수개발, 수리시설 개보수 등 농업기반조성사업을 위하여 한국농어촌공사가 농협으로부터 받은 융자원리금에 대해 국가가 지급을 보증한 것이다. 2013년 말 보증잔액은 741억원이며 2014년 12월에 상환되는 채무는 158억원이다.

원래 1958 ~ 1988년까지는 5년 거치 30년 상환을 목표로 농업인들이 원리금의 20~30%를 부담하였으나 1989년부터 농업인들의 부담을 경감하기 위해 만기가 도래하는 원리금 전액을 국고보조로 지원하고 있다. 이에 대한 법적근거는 ｢한국농어촌공사 및 농지관리기금법｣ 부칙 제13조(장기채에 관한 경과조치)로 장기채의 상환이 완료될 때까지 종전의 ｢농지개량조합육성에 관한 특별조치법｣제3조의 효력을 가진다.

3. 국가보증채무 전망 및 평가

가. 전망결과

｢2014 ~ 2018년 국가보증채무관리계획｣에 따르면, 2014년 말 기준 보증채무는 2013년 보다 3.7조원 감소한 29.3조원이 될 것으로 전망되며 이후 2018년 21.5조원(GDP 대비 1.1%)으로 지속적으로 감소할 전망이다.

[표 ] 국가보증채무 전망

(단위: 조원)

	2013	2014	2015	2016	2017	2018
보증채무	33.0	29.3	30.1	25.1	23.7	21.5
(GDP 대비, %)	(2.3)	(1.9)	(1.9)	(1.5)	(1.3)	(1.1)
예보채상환기금채권	22.5	18.5	17.0	10.8	8.3	5.1
장학재단채권	8.3	10.7	13.1	14.3	15.4	16.4
구조조정기금채권	2.1	-	-	-	-	-
수리자금	0.07	0.06	0.04	0.03	0.02	0.01

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

나. 전망에 대한 평가

(1) 지난 국가보증채무관리계획의 전망들과의 비교

지난 4년간의 ｢국가보증채무관리계획｣을 비교해 보면 보증채무 실적이 계획에 비해 하회하고 있는 것으로 나타났다. 이는 2013년의 경우 예금보험공사의 자회사인 KR&C(구 정리금융회사)의 대출금 회수액과 출자주식 배당금이 증가한데 기인하며, 국가장학금의 확대 등으로 한국장학재단의 대출액이 감소하면서 장학재단채권 발행이 계획에 비해 축소되었기 때문이다.

2015년 국가 보증채무의 전망은 30.1조원으로 이전 계획보다 증가하였다. 이는 주로 장학재단채권이 학자금 전환대출 대상자 확대(2014년 당초 0.3조원 → 2014년 변경 1.6조원)로 2014년 보증한도(3.2조원)를 초과한 대출재원을 기업어음증권(CP) 등을 통해 마련한 후 2015년에 만기 상환시켜 2015년 보증한도가 상향될 것으로 전망되었기 때문이다. 2014년에 계획된 학자금 전환대출 대상자는 재학생(5.4만명, 0.3조원)으로 한정되었으나, 관련법 개정으로 졸업생까지 확대(32.6만명, 1.8조원)되었다. 이에 따라 전환대출 소요는 2014년 1.6조원(28.7만명), 2015년 0.2조원(3.9만명)으로 계획되고 있다.

서민 금융부담 완화를 위해 ’10년 이전 고금리(7% 내외) 학자금 대출자에 대해 저금리(현행금리 2.9%) 대출(｢한국장학재단 설립 등에 관한 법률｣등 관련법 개정일(‘14.5.14)로부터 1년간 한시 운영)로 전환하는 것을 말한다.

’14년에 계획된 학자금 전환대출 대상자는 재학생(5.4만명, 0.3조원)으로 한정되었으나, 관련법 개정으로 졸업생까지 확대(47.3만명, 2.7조원)하였다. 전체 전환대출 대상자 중 저소득층 수혜자, 연체자 등 미신청 예상자를 고려할 경우, 실제 전환대출 대상자는 32.6만명(68.7%), 1.8조원으로 예상된다. 따라서 2014년 전환대출(1.6조원) 재원은 (기반영 0.3조원 + 보증한도 여유분 0.3조원+ CP발행 1.0조원)이며, 2015년 전환대출(0.2조원)과 합쳐 전체 전환대출 규모는 1.8조원이다.

[표 ] 국가보증채무 전망치 비교

(단위: 조원)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
2010 ~ 2014 국가보증채무관리계획	34.9	41.3	42.5	38.6	35.4	-	-	-	-
2011 ~ 2015 국가보증채무관리계획	-	36.5	38.0	35.6	30.9	28.5	-	-	-
2012 ~ 2016 국가보증채무관리계획	-	-	33.8	36.3	31.3	24.9	24.0	-	-
2013 ~ 2017 국가보증채무관리계획	-	-	-	33.5	30.3	29.0	24.3	23.1	-
2014 ~ 2018 국가보증채무관리계획	-	-	-	-	29.3	30.1	25.1	23.7	21.5
실적치	34.8	35.1	32.8	33.0	-	-	-	-	-

자료: 대한민국 정부, ｢국가보증채무관리계획｣, 각 연도

(2) 전망 근거의 구체적 제시 필요

행정부는 이번 국가보증채무관리계획에서 보증채무별 잔액 전망 및 근거를 간략하게 제시하고 있다. 그러나 세부 근거자료와 설명이 부족하여 여전히 국가보증채무의 전망을 충분히 이해하는데 한계가 있는 것으로 나타났다.

예보채상환기금채권의 경우 주요 수입원이 회수자금과 특별기여금인데, 2014년에 3.0조원에서 2016년 5.9조원으로 계속 증가한 이후 감소하여 2018년 1.7조원이 될 것으로 행정부는 전망하고 있다. 이는 우리금융지주 등 예보채상환기금 보유 주식 매각 계획을 반영하여 전망한 결과이다. 하지만, 국가보증채무관리계획에는 이에 대한 구체적인 언급이 없는 상황이다.

[표 ] 2014~2018년 예보채상환기금채권 보증잔액 전망 및 근거

(단위: 조원)

		2014	2015	2016	2017	2018
지출	채권원리금 상환	5.0	4.7	6.3	3.4	5.3
	원금 상환(A)	5.0	4.7	6.3	3.4	5.3
	기말보유자금	1.4	2.7	1.7	3.8	1.9
	기타	0.8	0.7	0.6	0.6	0.5
	소 계	7.2	8.1	8.6	7.8	7.7
수입	기초보유자금	3.1	1.4	2.7	1.7	3.8
	회수자금 및 특별기여금	3.0	3.5	5.9	5.1	1.7
	기타	0.02	0.03	0.04	0.07	0.02
	소 계	6.2	4.9	8.6	6.9	5.6
	상환기금채권 발행(B)	1.0	3.2	-	0.9	2.1
전년도말 보증잔액(C)		22.5	18.5	17.0	10.8	8.3
기말 보증잔액(C+B-A)		18.5	17.0	10.8	8.3	5.1

자료: 대한민국 정부, ｢2014 ~ 2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

예금보험공사의 추가적인 자료에 따르면 예보채상환기금채권의 2014년 보증잔액 18.5조원과 2018년 보증잔액 5.1조원의 차이(순상환액)는 13.5조원이다. 이는 출자주식 매각이 9.8조원, 특별기여금이 6.3조원으로 계획되어 있기 때문이다.

[표 ] 2015~2018년 순상환액 상세내역

(단위: 조원)

구 분	14년말 보증잔액	’15~’18년 순상환액			18년말 보증잔액
		상환	발행	소계
금 액	18.5	19.7	6.2	13.5	5.1
상환재원		출자주식매각 9.8, 특별기여금 6.3, 이자비용 등 -2.6

자료: 예금보험공사

특히 예금보험공사는 2018년까지 우리금융지주(6.1조원), 한화생명(1.5조원), 서울보증(2.2조원) 등 출자주식이 매각될 것으로 예상하고 있다.

[표 ] 2015~2018년 출자주식매각액 산정근거

(단위: 백만주, 조원)

구 분	보유·매각주식수	매각액	기타
우리금융지주	385.3	6.1	지방은행 매각대금 1.6조원 포함
한화생명	215.0	1.5
서울보증	32.8	2.2
합 계		9.8

자료: 예금보험공사

한국장학재단의 경우 신규대출 규모 전망을 신규대출 인원에 1인당 연평균 대출액으로 곱하여 산출하고 있다. 그런데 한국장학재단은 신규 대출 인원과 1인당 연평균 대출액을 전망할 때 5년간 동일하게 유지한다고 가정하고 있다. 이런 가정은 경기 및 인구구조 변동, 대학등록금 인상 등의 변화가 반영되지 않는 것이므로 전망의 정확도를 제고할 필요가 있다. 이런 변화를 고려한 전망과 상세한 전망근거가 추가적으로 제시되어야 할 것이다.

[표 ] 2014~2018년 장학재단채권 보증잔액 전망 및 근거

(단위: 조원)

		2014	2015	2016	2017	2018
신규 대출	ICL1)	1.7	1.6	1.7	1.7	1.7
	일반1)	0.8	0.9	0.8	0.7	0.7
	전환대출2)	1.6	0.2	-	-	-
	소 계(A)	4.1	2.7	2.5	2.5	2.5
대출상환액(B)		1.0	1.3	1.4	1.4	1.4
채권순발행 소요(C=A-B)		3.1	1.4	1.1	1.1	1.0
채권 차환 발행	’09년 발행한 채권(D)	0.4	-	0.1	-	-
	’14년 발행한 CP3)(E)	-	1.0	-	-	-
	’09년 이후 발행한 보증채권	0.8	2.0	1.4	1.6	1.6
	소 계(F)	1.1	3.0	1.6	1.6	1.6
신규채권 발행액(C+F)		4.2	4.4	2.6	2.7	2.6
기말 보증잔액((C+D+E)의 누적)4)		10.7	13.1	14.3	15.4	16.4

주: 1) ICL: 취업 후 상환 학자금대출, 일반: 일반 상환 학자금대출

2) 전환대출(2014~2015년 한시적 운영)에 따른 신규대출 재원 소요

3) CP(기업어음증권): 1년 이내 무보증 단기차입 수단으로 2014년도 전환대출 재원 중 보증한도 초과분 발행에 따른 CP만기도래분

4) 전환대출 증가(0.3→1.6조원)에도 불구하고, 2014년 보증한도(3.2조원) 발행액 및 차입금 상환액만 반영하여 보증잔액 산정: 10.7조원=8.3조원(13년말 잔액)+3.2조원(14년 발행액)-0.8조원(14년 보증채 상환액)

자료: 대한민국 정부, ｢2014~2018년 국가보증채무관리계획｣, 2014

4. 국가보증채무 관리방안

행정부는 각 보증채무별로 관리방향과 발생 가능한 리스크 요인을 분석하여 관리방안을 제시하고 있다.

종류별 국가보증채무 추이 및 전망을 살펴보면 아래 [그림 55]에서 보는 바와 같이 현재 채무 비중이 가장 높은 예보채상환기금채권은 점차 감소할 것으로 전망된다. 이에 반해 장학재단채권의 보증규모가 점점 증가하여 2015년에는 예보채상환기금채권의 규모를 넘을 것으로 전망된다.

[그림 ] 종류별 국가보증채무 추이 및 전망

또한 외환위기를 극복하면서 발생한 예보채상환기금채권은 우리금융지주 등 출자주식매각계획 시행에 대한 위험요인을 제외하고 상환의무를 이행하지 못해 국가채무로 전환될 가능성이 낮은 것으로 보인다. 구조조정기금채권 및 국내은행외화표시 채무 등의 규모도 빠르게 감소하고 있으며 상환위험요인이 크지 않은 것으로 보인다. 따라서 중기적으로 한국장학재단채권을 제외한 나머지 보증채무는 심각한 재정위험요인으로 작용할 가능성이 낮다고 할 수 있다.

그러나 한국장학재단의 채권발행의 경우 경기침체에 따른 청년실업이 장기적으로 심화될 경우 대출 연체자가 증가되면 채권상환의 이행되지 못하는 위험상황이 발생할 가능성이 있다. 이와 같은 상황 하에서는 한국장학재단의 국가보증채무가 국가채무로 전환될 것으로 예상될 수 있다. 따라서 향후 보증채무 관리방안은 장학재단채권을 중심으로 관리방안이 마련될 필요가 있다.

한국장학재단은 다양한 리스크 관리방안을 제시하고 있지만 대출 및 상환 규모의 추이를 고려할 때 신용리스크 관리를 강화할 필요가 있다. 2010년 이후 한국장학재단의 연간 평균 대출건수는 약 75,000건이고 전체 대출액은 연간 약 2.6조원으로, 1건당 약 337만원 대출된 것으로 나타났다. 대출 유형별로 살펴보면, 최장 10년 거치 10년 상환을 조건으로 하는 일반학자금대출은 2011년에 약 1.6조원 규모에서 2014년에 0.8조원으로 감소한 반면 졸업 후 일정 소득 발생 시 상환하는 ICL(든든학자금대출)은 2011년에 1.1조원에서 2013년 약 1.8조원으로 점차 증가하고 있는 것으로 나타났다.

[표 ] 한국장학재단의 대출 현황

(단위: 건, 억원)

		2009	2010	2011	2012	2013	2014년 9월말
ICL	대출건수	-	232,448	303,792	510,052	590,746	570,891
	대출금액	-	8,456	10,873	15,150	17,811	16,154
일반	대출자	331,470	528,943	429,742	217,615	194,054	195,096
	대출금액	12,014	19,205	15,980	8,115	7,709	7,796
합계	대출자	331,470	761,391	733,534	727,667	784,800	765,987
	대출금액	12,014	27,661	26,853	23,265	25,520	23,950

주: 전환대출을 제외한 정규학기 대출 기준

자료: 한국장학재단

2013년 기준 ICL대출과 일반학자금대출의 대출액은 2조 5,520억원인 것에 반해 상환액은 1조 657억원(3,975억원+6,682억원)인 것으로 나타났다. 이는 한국장학재단이 설립 초기라 원금보다는 이자가 주로 상환되는데 기인한다.

일반학자금대출의 경우 거치 10년 동안 이자만 납부하고 후에 원금과 이자를 10년 내에 상환하도록 하고 있고 ICL(든든학자금대출)은 상환기준 소득 이상의 소득이 발생하기 전 원금과 이자납부를 유예할 수 있으며 소득 발생 이후 기준소득 초과분의 20%를 국세청에서 원천징수한다.

[표 ] 한국장학재단의 상환 현황

(단위: 건, 억원)

		2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014년 9월말
ICL	상환자수	-	-	44,031	90,296	348,683	937,859	958,192
	상환금액	-	-	450	803	2,187	3,975	4,718
일반	상환자수	-	84,589	515,156	1,167,645	1,799,279	2,452,988	4,971,142
	상환금액	-	401	1,982	3,804	5,231	6,682	7,445
기존 대출	상환자수	1,854,306	2,682,404	3,223,319	3,540,993	3,732,448	3,855,297	2,780,893
	상환금액	5,414	8,088	7,976	7,845	7,769	6,784	11,429
합계	상환자수	1,854,306	2,766,993	3,782,506	4,798,934	5,880,410	7,246,144	8,710,227
	상환금액	5,414	8,489	10,408	12,452	15,187	17,441	23,592

주: 기존대출은 2005년 2학기부터 2009년 1학기까지 있었던 정부보증부 학자금대출을 의미

자료: 한국장학재단

대출 규모가 점차 증가하고 경기침체에 따른 청년실업의 장기화가 심화되면서 연체자 및 신용유의자 규모도 증가하고 있는 것으로 나타났다. 구체적으로 연체자가 2008년 40,682명에서 2013년 75,854명으로 크게 증가하였으며, 연체금액은 동일 기간 1,759억원에서 3,866억원으로 증가하였다. 2014년 9월 기준으로 신용유의자 누적 인원수는 40,969명이며 누적 금액은 약 2,688억원에 달한다.

신용회복제도를 통해 신용유의 해소자는 2009년에 4,894명, 2010년에 11,760명, 2011년에 15,659명, 2012년에 25,930명, 2013년 9월말로 26,195명이었다.

[표 ] 학자금대출 연체자 현황

(단위: 명, 억원)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014년 9월말
인원(누계)1)	40,682	53,008	62,829	95,182	93,510	75,854	57,505
금액(누계)2)	1,759	2,394	3,045	4,924	5,044	3,866	2,602

주: 1) 대상은 일반학자금(한국장학재단 전환대출 포함) 및 정부보증대출이며 ICL대출자는 포함되지 않음

2) 연체금액은 대출잔액을 기준으로 하며 기한이익상실 및 구상채권은 제외

자료: 한국장학재단

[표 ] 학자금대출 신용유의자 현황

(단위: 명, 억원)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014년 9월말
인원(누계)	3,785	10,250	22,142	26,097	31,363	40,419	41,691	40,969
금액(누계)	141	461	1,126	1,362	1,656	2,325	2,595	2,688

주: 2005년부터 시작한 학자금 보증부대출에 대한 신용유의자까지 포함

자료: 한국장학재단

이에 한국장학재단은 신용유의자에 대한 20년간 분할상환약정, 손해금 감면, 신청시 졸업 후 2년까지 신용유의정보등록유예 등을 통해 채무자의 신용회복과 상환을 독려하고 있다. 하지만, 실업상태의 연체자에 대한 대출금 상환 징수가 강제적으로 이루어지는 것은 쉽지 않은 상황이다. 따라서 이에 대한 대책을 보다 구체적으로 마련함으로써 리스크 관리에 만전을 기할 필요가 있다. 마지막으로 한국장학재단은 이와 함께 인구구조 변동에 따른 대학생 수 변화, 대학등록금 인상 등의 변화를 반영하여 장기 전망을 실시하여 보다 거시적인 장기 리스크를 파악하도록 노력할 필요가 있다.

Ⅳ. 2014~2018년 중장기 기금재정관리계획 분석

IV. 2014~2018년 중장기 기금재정관리계획 분석 ∙

1. 개관

행정부는 2010년부터 기금재정의 건전화와 효율화를 위해 연금급여 및 보험사업 수행을 목적으로 하는 기금 또는 채권을 발행하는 기금의 재정운용계획을 수립하여 국가재정운용계획의 첨부서류로 ｢중장기 기금재정관리계획｣(이하 ‘기금재정관리계획’)을 국회에 제출하고 있다.

｢국가재정법｣ 제7조는 국가재정운용계획의 첨부서류로서 전년도에 수립한 국가재정운용계획 대비 변동사항, 변동요인 및 관리계획 등에 대한 평가·분석보고서, 중장기 기금재정관리계획, 국가채무관리계획, 중장기 조세정책운용계획을 제출하도록 규정하고 있다. 동법 제73조의3에서는 기금재정관리계획에 재정수지 등의 전망과 근거 및 관리계획, 부채의 증감에 대한 전망과 근거 및 관리계획, 전년도 중장기 기금재정관리계획 대비 변동사항, 변동요인 및 관리계획 등에 대한 평가·분석 등을 포함하도록 규정하고 있다.

2010~2013년 동안 ｢국가재정법시행령｣ 제31조에 의해 연금성기금 4개 (국민연금기금, 공무원연금기금, 군인연금기금, 사립학교교직원연금기금), 보험성기금 3개 (고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금, 무역보험기금) , 채권발행기금 4개(구조조정기금, 예금보험기금채권상환기금, 국민주택기금, 중소기업창업및진흥기금) 등 11개 기금이 기금재정관리계획을 수립 ․ 제출하였다.

그러나 구조조정기금은 ｢금융회사부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률(이하 ‘자산관리공사법’｣부칙(법률 제9670호) 제2조제1항에 기금의 운용시한이 2014년 12월 31일까지로 명시되어 있음을 근거로 2014년에는 기금재정관리계획을 수립하지 않았다. 따라서 올해에는 국민연금기금, 고용보험기금, 무역보험기금 등 총 10개 기금이 기금재정관리계획을 수립 ․ 제출하였다.

구조조정기금은 2009년 글로벌 금융위기에 따라 국내 금융시장의 불안정성이 확대될 경우에 대비하여 금융회사 부실채권 등을 신속하게 처리함으로써 금융위기의 확산을 사전에 차단하기 위한 목적으로 2009년 5월에 ｢자산관리공사법｣에 의해 설치되었다. 기금의 운용재원은 국가가 지급을 보증하는 구조조정기금채권, 차입금, 금융기관 출연금, 자산관리공사 전입금, 정부 출연금 및 운용수익 등이며, 이를 금융회사 부실자산(개인 채권은 제외)의 인수, 부실징후기업과 구조개선기업의 자산 인수, 인수한 부실채권 및 자산 정리 등에 지출하였다. 구조조정기금은 ｢자산관리공사법｣부칙 제2조제3항에 따라 2014년 12월까지 구조조정기금채권 및 차입금의 원리금 상환과 인수자산의 정리 등을 완료하여야 하며, 운용기간 종료 후 3개월 이내에 잔여재산을 국고에 귀속시켜야 한다.

[표 ] 중장기 기금재정관리계획 대상 기금 현황

	설치근거	설치년도	운용 개시년도	주무부처	기금관리주체
공무원 연금기금	공무원연금법 제73조	1960년	1960년	안전 행정부	공무원 연금공단
국민연금기금	국민연금법 제101조	1988년	1988년	보건 복지부	보건 복지부
군인연금기금	군인연금법 제37조	1963년	1963년	국방부	국방부
사립학교교직원 연금기금	사립학교교직원연금법 제53조의2	1974년	1975년	교육부	사립학교 교직원 연금공단
고용보험기금	고용보험법 제78조-제83조	1995년	1995년	고용노동부	고용노동부
산업재해보상보험 및 예방기금	산업재해보상보험법 제95조	2002년	2002년	고용노동부	고용노동부
무역보험기금	무역보험법 제30조	1968년	1969년	산업통상 자원부	한국무역 보험공사
예금보험기금채권 상환기금	예금자보호법 제26조의3	2003년	2003년	금융위원회	예금 보험공사
국민주택기금	주택법 제60조	1981년	1981년	국토교통부	국토교통부
중소기업창업 및 진흥기금	중소기업진흥에관한 법률 제63조	1978년	1979년	중소기업청	중소기업 진흥공단

자료: 각 기금별 근거법률 및 소관 부처 자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

2. 재정수지 및 부채 현황

가. 재정수지 현황

연금성기금의 2013년 재정수지는 국민연금기금과 사학연금기금의 흑자폭 축소에 기인하여 2012년에 비해 4,296억원이 감소한 29.0조원 흑자를 기록하였다. 기금별로 보면, 국민연금기금은 2013년 기여금수입의 증가율(5.9%)이 전년(9.8%)에 비해 둔화되고, 이자수입의 증가율이 2012년 8.2%에서 2013년 △2.8%로 반전됨에 따라 재정수지 흑자가 2012년 33.6조원에서 2013년 33.3조원으로 축소되었다. 사학연금기금은 기여금수입이 2012년 2.0조원에서 2013년 1.8조원으로 △6.6% 감소함에 따라 재정수지 흑자가 전년에 비해 2,534억원 감소하였다. 공무원연금기금과 군인연금기금은 연금급여 지출 증가 등에 따라 2012년에 이어 2013년에도 각각 2.5조원, 2.1조원의 적자를 기록했다.

2000년 이후 국민연금기금의 기금재정수지는 글로벌 금융위기의 영향으로 2008년과 2009년에 전년 대비 각각 2조 7,192억원, 7,427억원 감소하였고, 이후 증가세를 기록하였으나 2013년에 다시 전년보다 3,107억원이 감소하였다.

[표 ] 2009~2013년 기금별 재정수지 추이

(단위: 억원)

		2009년	2010년	2011년	2012년	2013년
연금성	공무원연금기금	-15,371	-12,960	-20,095	-26,640	-24,992
	국민연금기금	264,647	299,406	314,847	335,610	332,503
	군인연금기금	-17,119	-18,531	-19,456	-20,806	-21,108
	사립학교교직원연금기금	1,415	3,525	2,789	5,915	3,381
	연금성 기금 합계	233,572	271,440	278,085	294,080	289,784
보험성	고용보험기금	-19,593	-12,304	-3,268	6,342	6,329
	산업재해보상보험및예방기금	10,105	6,732	6,736	11,670	11,287
	무역보험기금	3,094	-741	-1,932	3,912	2,837
	보험성 기금 합계	-6,395	-6,312	1,536	21,923	20,453
채권발행	예금보험기금채권상환기금	19,054	26,049	11,387	15,548	13,362
	국민주택기금	-50,741	-34,820	-33,577	-59,956	-23,398
	중소기업창업및진흥기금	-34,573	-550	2,006	-2,817	-10,062
	채권발행기금 합계	-66,260	-9,321	-20,183	-47,226	-20,098

주: 기금재정수지 = 자체수입 - (사업비 + 기금운영비 + 차입금이자상환)

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

보험성기금의 2013년 재정수지는 무역보험기금과 산재보험기금의 흑자폭 축소에 기인하여 2012년 2.2조원에 비해 1,470억원 감소한 2.0조원을 기록하였다. 무역보험기금의 경우 보험료수입 등으로 구성되어 있는 기타잡수입이 2012년 5,999억원에서 2013년 7,549억원으로 전년 대비 25.8% 증가한데 반해, 보험사고 발생 시 지급하는 보험금 등으로 구성되는 사업비가 2012년 4,716억원에서 2013년 8,431억원으로 전년 대비 78.8% 증가하여 재정수지 흑자가 2012년 3,912억원에서 2013년 2,837억원으로 감소하였다. 산재보험기금은 2013년 경기 부진으로 인해 개산보험료 징수 실적이 예상보다 저조하여 기여금수입이 2012년 5.5조원(14.6%)에서 2013년 5.4조원(△1.3%)으로 감소하면서 재정수지 흑자가 1.2조원에서 1.1조원으로 감소되었다. 고용보험기금은 2013년 7월 실업급여 보험료율의 인상(1.1%→1.3%)으로 인해 기여금수입이 전년 대비 10.5% 증가했음에도 불구하고, 통화금융기관이자수입과 비통화금융기관이자수입 등으로 구성되어 있는 재산수입(2012년: 745억원, 2013년: 434억원)이 전년 대비 △41.7% 감소하면서 재정수지 흑자가 2012년 6,342억원에서 2013년 6,329억원으로 소폭 축소되었다.

한편, 채권발행기금은 2013년 2.0조원 적자를 보였으며, 2012년에 비해 2.7조원 적자폭이 축소되었다. 기금별로 보면 국민주택기금은 민간융자자금회수, 차입금 등으로 이루어져 있는 자체수입이 2012년 13.3조원에서 2013년 15.4조원으로 전년 대비 15.5% 증가한데 반해, 융자사업비 감소 등의 영향으로 사업비지출이 2012년 17.0조원에서 2013년 15.7조원으로 전년 대비 △8.1% 감소함에 따라 재정수지 적자가 2012년 6.0조원에서 2013년 2.3조원으로 3.7조원 축소되었다. 예보채상환기금은 배당금수입 등이 2012년 7,888억원에서 2013년 2,880억원으로 전년 대비 △63.5% 감소를 시현하면서 자체수입이 전년 대비 △16.9% 줄어들어 재정수지 흑자가 2012년 1.6조원에서 2013년 1.3조원으로 감소하였다. 반면, 중소기업진흥기금은 융자지출이 2012년 3.6조원에서 2013년 4.4조원으로 21% 확대되고, 경상지출이 2012년 726억원에서 2013년 3,917억원으로 439.8% 증가함에 따라 재정수지 적자가 2012년 2,817억원에서 2013년 1.0조원으로 확대되었다.

나. 부채 현황

연금성기금의 부채는 2013년 8.4조원으로 2012년에 비해 4.3조원 증가하였다. 기금별로 보면, 공무원연금기금은 공무원대여학자금(4.5조원)이 국가회계기준의 적용으로 2013년부터 부채로 인식됨에 따라 고정부채가 2012년 1.9조원에서 2013년 6.6조원으로 확대되었다. 이에 따라 공무원연금기금의 부채규모는 2012년 2.4조원에서 2013년 6.9조원으로 증가하였다. 반면 국민연금기금은 결산기말 유가증권 거래 및 파생상품 평가의 영향으로 2012년 9,567억원에서 2013년 7,158억원으로 부채가 감소하였다.

채권발행기금의 부채는 2013년 130.6조원으로 2012년 121.4조원 대비 9.2조원 증가하였다. 기금별로 보면, 예보채상환기금은 기금채권 원리금 상환에 따라 부채가 2012년 23.2조원에서 2013년 22.7조원으로 감소하였다. 반면, 중소기업진흥기금은 채권발행잔액이 증가하여 부채가 2012년 15.0조원에서 2013년 15.3조원으로 전년 대비 2.2% 증가하였다. 국민주택기금은 주택청약저축가입자 증가 등의 영향으로 부채가 2012년 83.3조원에서 2013년 92.6조원으로 9.3조원(11.2%) 증가하였다.

중소기업진흥채권 발행잔액: (2012년) 14.7조원, (2013년) 15.1조원

[표 ] 2009~2013년 기금별 부채 추이

(단위: 억원, %)

		2009년	2010년	2011년	2012년	2013년	연평균 증가율
연금성	공무원연금기금	19,255	20,749	21,314	23,933	68,601	37.4
	국민연금기금	54,548	16,743	15,904	9,567	7,159	-39.8
	군인연금기금	0	0	0	0	0	0
	사립학교교직원연금기금	6,577	7,192	8,341	8,173	8,586	6.9
	연금성 기금 합계	80,380	44,684	45,560	41,673	84,346	1.2
보험성	고용보험기금	88,974	80,812	79,296	81,840	85,401	-1.0
	산업재해보상보험및예방기금	0	34,636	35,286	36,348	38,711	2.8
	무역보험기금	12,836	15,312	15,928	19,328	22,024	14.5
	보험성 기금 합계	101,810	130,760	130,510	137,516	146,135	9.5
채권발행	예금보험기금채권상환기금	279,162	272,057	241,143	231,507	227,400	-5.0
	국민주택기금	672,013	734,619	769,632	832,924	925,937	8.3
	중소기업창업및진흥기금	157,798	155,636	151,125	149,639	152,861	-0.8
	채권발행기금 합계	1,108,973	1,162,312	1,161,900	1,214,070	1,306,198	4.2

주: 공무원연금기금, 군인연금기금, 산재보험기금의 연금충당부채는 제외됨

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

3. 행정부의 2014~2018년 중장기 기금재정 전망

가. 재정수지 전망

｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣에 따르면 행정부는 연금성기금의 재정수지가 국민연금기금의 흑자에 기인하여 2014년 31.4조원에서 2018년에는 34.1조원으로 증가할 것으로 전망하고 있다. 국민연금기금은 가입자 수 증가와 평균소득월액의 상승, 기금운용 이자수입의 증가에 힘입어 재정수지 흑자규모가 2014년 35.3조원에서 2018년 39.9조원을 기록할 것으로 예상하고 있다. 반면, 공무원연금기금은 기여금수입이 2014~2018년 동안 연평균 8.2% 증가하는데 반해, 연금급여지출이   8.8% 수준으로 증가함에 따라 2014년 2.1조원의 재정수지 적자가 2018년까지 3.4조원으로 확대될 것으로 전망하고 있다. 군인연금기금은 재정수지 적자가 2014년 2.3조원에서 2018년 2.9조원으로 증가할 것으로 보고 있다.

[표 ] 2014~2018년 기금별 재정수지 전망

(단위: 억원)

		2014년	2015년	2016년	2017년	2018년
연금성	공무원연금기금	-21,458	-21,028	-23,985	-20,803	-33,859
	국민연금기금	353,231	371,204	378,208	387,806	399,153
	군인연금기금	-22,895	-23,188	-25,890	-27,223	-28,640
	사립학교교직원연금기금	5,237	4,454	5,163	4,776	4,005
	연금성 기금 합계	314,115	331,442	333,496	344,556	340,659
보험성	고용보험기금	12,138	11,052	15,975	21,717	21,607
	산업재해보상보험및예방기금	19,632	17,014	19,677	22,849	26,070
	무역보험기금	-90	1,440	2,267	2,951	3,015
	보험성 기금 합계	31,680	29,506	37,918	47,517	50,692
채권발행	예금보험기금채권상환기금	18,739	28,542	52,508	46,000	12,535
	국민주택기금	-33,626	-23,071	-20,986	-35,177	-48,266
	중소기업창업및진흥기금	-7,688	56	4,921	7,605	10,131
	채권발행기금 합계	-22,576	5,527	36,442	18,428	-25,600

주: 1) 기금재정수지 = 자체수입 - (사업비 + 기금운영비 + 차입금이자상환)

2) 사학연금기금은 기금재정수지에 정부내부수입을 포함하여 제출하여 국회예산정책처가 기금재정수지를 타 기금과 같은 기준으로 재계산함

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

보험성기금의 재정수지는 2014년 3.2조원 흑자에서 흑자규모가 증가하여 2018년에는 5.1조원 흑자를 보일 것으로 전망하고 있다. 고용보험기금의 경우, 명목임금상승 및 근로자수 증가에 따라 기여금수입이 증가하여 재정수지 흑자가 2014년 1.2조원에서 2018년에는 2.2조원을 기록할 것으로 예상하고 있다. 산재보험기금은 적용대상 확대 및 명목임금상승에 따라 기여금수입이 2014년 6.1조원에서 2018년 7.3조원으로 연평균 4.4% 증가함에 따라 재정수지 흑자가 2014년 2.0조원에서 2018년 2.6조원으로 확대될 것으로 보고 있다. 무역보험기금은 보험료수입 등으로 구성되어 있는 잡수입이 2014년 6,400억원에서 2018년 7,716억원으로 연평균 4.8% 증가하는데 반해, 사업비지출(보험금지출 등)이 2014년 8,979억원에서 2018년 8,027억원으로 연평균 △2.8% 감소할 것을 가정하여 재정수지가 2014년에 90억원 적자에서 2018년 3,015억원 흑자로 확대될 것으로 전망하고 있다.

2009~2013년 동안 산재보험기금 사회보장기여금수입의 연평균증가율은 3.5%이다.

[그림 ] 기금 유형별 재정수지 전망

(단위: 조원)

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

채권발행기금은 2014년 2.3조원 적자에서 2016년 3.6조원까지 흑자를 기록하다가 2018년에는 2.6조원의 적자를 기록할 것으로 전망하고 있다. 기금별로 보면, 국민주택기금은 2014년 3.4조원 적자에서 2018년에는 적자규모가 4.8조원으로 증가할 것으로 예상하고 있는데, 이는 청약저축 예수금이 2014년 10.7조원에서 2018년 16.8조원으로 연평균 12.0% 증가할 것으로 예상되지만, 국민주택채권 원리금 상환액이 2014년 20.7조원에서 2018년 26.8조원으로 연평균 6.7% 증가하고, 융자사업을 제외한 경상사업비가 2014년 1.9조원에서 2018년 2.8조원으로 연평균 10.0% 증가할 것으로 전망하고 있기 때문이다. 예보채상환기금은 재정수지 흑자가 2014년 1.9조원에서 2017년 4.6조원으로 확대되다가 2018년에는 1.3조원으로 축소될 것으로 보고 있다. 이는 예보채상환기금이 우리금융, 한화생명, 서울보증보험 등 주요 보유지분의 매각을 2017년까지 완료한다는 가정 하에 출자주식 매각수입을 산정한데 따른 것이다.

국민주택기금은 ｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣에서 융자사업비의 2014~2018년 증가율은 0.8%로 전망하고 있다.

나. 부채 전망

｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣에 따르면 행정부는 연금성기금과 채권발행기금의 부채가 2014~2018년 동안 연평균 △0.2%, △0.9% 감소하는데 반해, 보험성기금은 4.8% 증가할 것으로 전망하고 있다.

공무원연금기금은 고정부채(국민주택기금으로부터의 차입금, 임대주택보증금)가 2014년 7.0조원에서 2016년 7.1조원까지 증가하다가 2018년에 7.0조원 수준으로 감소되어 2014~2018년 동안 연평균 △0.5% 감소될 것으로 추정하고 있다. 이에 따라 공무원연금기금의 총 부채는 2014년 7.4조원에서 2018년 7.2조원으로 감소될 것으로 추정하고 있다. 사학연금기금은 고정부채(사학연금공단 보유회관의 사무실 임대계약 해지 시 반환되는 반납금, 국가로부터 위탁받은 국고대여학자금사업의 대여금잔액)가 2014년 8,831억원에서 2018년 8,754억원으로 연평균 △0.2% 감소할 것으로 추정하고 있다. 이에 따라 사학연금기금의 총 부채는 2014년 8,878억원에서 2018년 8,815억원으로 감소될 것으로 추정하고 있다.

국민연금기금은 ｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣에서 전망기간 동안 동일한 부채(7,159억원)가 유지되는 것으로 가정하고 있다.

고용보험기금은 고정부채(퇴직급여충당부채, 법정책임준비금)가 2014년 9.4조원에서 연평균 5.6% 증가해 2018년에 11.8조원을 기록할 것으로 추정하고 있다. 고용보험기금의 부채증가는 실업급여의 지속적인 증가와 육아휴직급여 등의 지출이 증가하면서 이에 따른 법정책임준비금이 증가하기 때문이다. 산재보험기금은 산재보험급여 지급액(법정책임준비금)의 증가추세를 반영하여 고정부채가 2014년 3.9조원에서 2018년 4.4조원으로 연평균 3.1% 증가할 것으로 보고 있다. 무역보험기금은 중장기수출보험 등 중장기성 보험종목의 지원확대에 따른 미경과보험료적립금 증가로 부채규모가 2014년 2.1조원에서 연평균 3.9% 증가해 2018년에 2.5조원이 될 것으로 예상하고 있다.

[표 ] 2014~2018년 기금별 부채 전망

(단위: 억원, %)

		2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	연평균 증가율
연금성	공무원연금기금	73,567	77,411	82,172	71,015	71,986	-0.5
	국민연금기금	7,159	7,159	7,159	7,159	7,159	0.0
	군인연금기금	0	0	0	0	0	0.0
	사립학교교직원연금기금	8,878	8,920	9,003	8,973	8,815	-0.2
	연금성 기금 합계	89,604	93,489	98,334	87,146	87,959	-0.5
보험성	고용보험기금	94,439	103,473	106,996	110,252	118,090	5.7
	산업재해보상보험및예방기금	39,309	40,849	41,047	43,295	44,327	3.0
	무역보험기금	21,419	21,977	22,599	23,684	24,926	3.9
	보험성 기금 합계	155,167	166,299	170,641	177,232	187,343	4.8
채권발행	예금보험기금채권상환기금	191,300	176,400	113,900	89,100	57,000	-26.1
	국민주택기금	818,994	864,666	901,040	932,174	936,940	3.4
	중소기업창업및진흥기금	151,625	143,648	135,986	131,548	126,190	-4.5
	채권발행기금 합계	1,161,919	1,184,714	1,150,926	1,152,821	1,120,130	-0.9

주: 공무원연금기금, 군인연금기금, 산재보험기금의 연금충당부채는 제외됨

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

예보채상환기금은 공적자금상환대책에 따른 원리금상환으로 부채규모가 2014년 19.1조원에서 2018년 5.7조원으로 축소될 것으로 예상하고 있다. 예보채상환기금은 2014~2018년 동안 출자주식 매각을 포함한 회수자금 11.1조원과 특별기여금 7.7조원 등으로 부채원리금을 상환하는 것을 가정하여 부채규모를 추정하였다. 중소기업진흥기금은 융자지출이 2014년 3.8조원에서 2018년 2.7조원으로 연평균 △3.8% 감소하고, 융자사업의 재원인 채권발행액이 2014년 3.2조원에서 2018년 1.4조원으로 감소할 것을 가정하여 부채가 2014년 15.2조원에서 2018년 12.6조원으로 연평균 △4.5% 감소할 것으로 추정하였다. 반면 국민주택기금은 주택경기가 점차 회복될 것으로 예상하여 국민주택채권의 발행이 증가하고 주택청약종합저축 가입자가 증가하여 부채가 2014년 81.9조원에서 2018년 93.7조원으로 연평균 3.4% 증가할 것으로 예상하고 있다.

4. 중장기 기금재정관리계획 평가 및 개선방향

중장기 기금재정관리계획이 2010년부터 올해까지 총 다섯 차례 국가재정운용계획의 첨부서류로서 국회에 제출되었다. 제출 첫해인 2010년에 비해 ｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣은 많은 점이 개선되었다. 그러나 수입 ․ 지출추계의 부정확성, 기금재정관리계획 의무 작성사항의 미이행 등 중장기 기금재정관리계획은 여러 가지 문제점을 노정하였다. 따라서 향후 중장기 기금재정관리계획의 실효성을 제고하고 도입취지를 충분히 살리기 위해 다음과 같은 개선이 이루어질 필요가 있다.

가. 수입 및 지출추계의 정확성 제고 필요

작년에 ｢2013~2017년 중장기 기금재정관리계획｣을 제출한 10개 기금의 2013년 결산 결과, 기금재정관리계획상 기금재정수지의 전망치 대비 실적치가 29.6조원 흑자에서 29.0조원 흑자로 감소하여 5,995억원의 차이가 발생한 것으로 나타났다.

구조조정기금은 ｢2014~2018년 중장기 기금재정관리계획｣을 제출하지 않아 2013년 실적 분석 대상에서 제외하였다.

2013년 기금재정수지에 대한 전망치와 실적치간 차이를 비교해 보면, 공무원연금기금은 전망치와 실적치간의 차이가 △1.1조원으로 나타나 10개 기금 중 가장 큰 차이를 보였다. 차이가 확대된 원인은 기여금수입, 금융자산의 투자수익으로 구성되는 이자수입, 기타수입이 전망치 대비 각각 △3,128억원, △2,588억원, △8,617억원 적게 징수된데 있다. 2013년 공무원연금기금의 기여금수입이 전망치보다 적게 징수된 원인은 공무원연금제도의 개선에 관한 논의가 시작되면서 퇴직자수가 예상보다 증가한데다, 육아휴직 등 휴직자수가 예상보다 증가하고 마지막으로 33년 재직기간 이후에는 기여금의 납부가 면제되는 ‘기여금납부면제자’ 수가 예상보다 증가폭이 커진데 그 원인이 있다.

공무원연금공단의 기금재정관리계획(2013년, 2014년)을 토대로 2013년 공무원연금기금의 기여금수입, 이자수입, 기타수입의 수납률(계획 대비 실적)을 산출해 보면 각각 96.4%, 45.1%, 67.4%로 나타난다.

공무원연금공단 제출자료(2014. 10)에 따르면 2013년 공무원 퇴직자수의 전망치 대비 실적치의 차이는 2,578명이다(전망치: 26,786명 → 실적치: 29,364명).

공무원 휴직자수는 (2011년) 75,316명, (2012년) 84,907명, (2013년) 97,897명이다.

기여금납부면제자수는 (2011년) 75,474명, (2012년) 82,887명 (2013년) 88,823명이다.

[표 ] 기금재정수지 전망치 대비 실적치 비교

(단위: 억원)

유형	기금	2013년 전망(A)	2013년 실적(B)	차이 (B-A)
사회 보장성 기금	공무원연금기금	-13,842	-24,992	-11,150
	국민연금기금	336,762	332,503	-4,259
	군인연금기금	-22,060	-21,108	952
	사립학교교직원연금기금	5,809	3,381	-2,427
	고용보험기금	-1,178	6,329	7,507
	산업재해보상보험및예방기금	11,244	11,287	43
정책자금 융자 ․ 보증 기금	무역보험기금	512	2,837	2,325
	국민주택기금	-31,522	-23,398	8,124
	중소기업창업및진흥기금	-4,930	-10,062	-5,131
기타	예금보험기금채권상환기금	15,339	13,362	-1,978
	합계	296,134	290,139	-5,995

주: 사학연금기금은 2013년과 2014년 기금재정관리계획 제출 시 재정수지 총괄표에 기금재정수지(자체수입-(사업비+기금운영비+차입금이자상환))에 전입금을 합산하여 기재했기 때문에 국회예산정책처가 기금재정수지를 재계산하여 실적치와 비교하였음

자료: 각 기금관리주체 제출자료를 토대로 국회예산정책처가 작성함

국민연금기금은 금융자산의 투자수익으로 구성되는 이자수입이 전망치보다 7,410억원 초과징수 되었음에도 불구하고, 기여금수입이 전망치보다 △9,378억원 적게 징수되고 연금급여지출이 전망치보다 2,825억원을 상회함에 따라 기금재정수지의 전망치와 실적치간의 차이가 △4,259억원을 기록했다.

2013년 국민연금기금 기여금수입의 실적치가 전망치보다 감소한 원인은 경기부진이 지속됨에 따라 사업장 가입자수 증가율이 둔화되고, 2009년 이후 증가세를 보여왔던 임의가입자 수가 감소하며(2012년: 207,890명, 2013년: 177,569명), 2013년부터 연금급여의 수급연령이 60세에서 61세로 상향조정됨에 따라 반납 ․ 추납자가 감소한데 주로 기인하고 있다. 이자수입의 경우는 주식직접운용이 전망치 대비 낮은 실적을 거두었으나 대체투자 및 위탁운용부문의 초과수입으로 전망치 대비 실적치는 증가하였다. 사학연금은 기여금수입 및 재산수입이 전망치보다 각각 △1,247억원, △2,077억원이 적게 징수된데다 퇴직수당급여가 전망치보다 642억원이 초과 지출되어 기금재정수지의 전망치와 실적치간의 차이가 △2,427억원 발생했다.

국민연금기금의 ｢2014~2018년 기금재정관리계획｣에 따르면 2013년 국민연금 이자수입의 계획대비 실적은 각각 주식운용 68.8%, 채권운용 97.7%, 대체투자 193.1%이다.

[표 ] 2013년 국민연금기금 결산 현황

(단위: 억원)

	계 획				실 적
	사업장 가입자	지역 가입자	반납․ 추납자 등	계	사업장 가입자	지역 가입자	반납․ 추납자 등	계
보험료수입	286,355	30,780	11,310	328,445	278,484	32,868	7,715	319,067

자료: 국민연금기금운용위원회, 국민연금기금운용위원회 2014년 제1차 회의자료, 2014. 2

[표 ] 사회보장성기금 주요 항목별 전망치 대비 실적치 비교

(단위: 억원)

		2013년 전망치(A)	2013년 실적치(B)	차이(B-A)
기여금 수입	국민연금기금	328,445	319,067	-9,378
	사학연금기금	19,545	18,298	-1,247
	공무원연금기금	86,405	83,277	-3,128
	군인연금기금	4,268	4,482	207
	고용보험기금	61,428	69,635	8,207
	산재보험기금	54,253	54,398	146
이자수입 (재산 수입)	국민연금기금	143,308	150,718	7,410
	사학연금기금	8,099	6,022	-2,077
	공무원연금기금	4,717	2,129	-2,588
	군인연금기금	160	118	-42
	고용보험기금	1,375	434	-941
	산재보험기금	2,176	542	-1,635
연금 (보험) 급여	국민연금기금	128,303	131,128	2,825
	사학연금기금(연금급여)	16,892	16,985	94
	사학연금기금(재해보상)	373	324	-49
	사학연금기금(퇴직수당)	3,000	3,642	642
	공무원연금기금	109,188	108,362	-826
	군인연금기금	26,545	25,759	-786
	고용보험기금	37,703	38,819	1,116
	산재보험기금	44,711	43,169	-1,543

주: 고용보험의 급여항목은 실업급여 기준이며, 산재보험은 사업비 기준임

이처럼 국민연금 ․ 공무원연금 ․ 사학연금의 2013년 기금재정수지 실적치가 전망치에 비해 악화된 원인은 기여금수입 및 이자수입, 급여지출 등의 추계오차에 의해 발생하고 있다. 추계오차는 주로 거시경제적 환경변화에 따른 가입자 수 증감, 기금운용수입의 변동, 제도적 요인으로 인한 수급자수 증감 등이 전망치에 충분히 반영되지 못한데 기인하고 있다. 따라서 향후 기여금수입 ․ 이자수입 및 급여지출 전망 시 거시경제 환경 변화 및 제도적 요인을 충분히 반영하여 추계의 정확성을 제고할 필요가 있다.

나. 계획의 충실한 작성 필요

｢중장기 기금재정관리계획｣에서 기준으로 하는 기금재정수지의 산출방식을 미적용한 기금이 일부 있었고, 기금재정수지 변동요인 ․ 전년도 관리계획에 대한 평가 등을 미포함한 기금이 있으므로 계획의 충실한 작성이 필요하다. ｢국가재정법｣에 명시되어 있는 의무사항을 포함하지 않은 것은 중장기 기금재정관리계획을 통해 장기 재정관리를 강화하고자 한 동 법률의 취지에 부합하지 않는 것이므로 이를 반드시 포함시켜야 한다. 뿐만 아니라 기금관리주체는 계획 작성 시 각 기금의 재정건전성 판단지표로 활용되는 기금재정수지의 산출 시 오류가 발생하지 않도록 해야 한다.

[표 ] 기금별 계획 작성 오류 및 의무 작성사항 미포함 사례

	작성 오류	변경 필요 사항
공무원연금기금	‘기금재정수지(자체수입에서 사업비, 기금운영비, 차입금이자상환을 제외)’를 기재하지 않고 ‘기금증가액’을 기재	‘기금재정수지’를 기준에 따라 산정할 필요
사학연금기금	‘기금재정수지’ 산정 시 전입금을 반영
국민주택기금	‘기금수지 변동요인’에 대한 설명 미포함	‘기금수지 변동요인’ 포함할 필요
사학연금기금	‘전년도 관리계획에 대한 평가’를 미포함	‘전년도 관리계획에 대한 평가’ 포함 필요

자료: 국회예산정책처

경제전망 및 재정분석 시리즈

보고서명	주요 내용	담 당
Ⅰ. 2015년 및 중기 경제전망	2014~2018년 중기 경제전망 지출부문별 전망 잠재성장률 전망	거시경제분석과 (788-3775)
Ⅱ. 2014년 세법개정안 분석	세법개정안 주요 내용 세법개정안 세수효과 분석 주요 쟁점 분석 등	세제분석과 (788-3778)
Ⅲ. 2015년 세입예산안 분석 및 중기 총수입 전망	2015년 총수입 전망 2015년 세입예산안 주요 쟁점분석 2014~2018년 총수입전망	세수추계과 (788-4744)
Ⅳ. 2014~2018년 국가재정운용계획 분석	2015년도 예산안 총량 분석 중기 재정운용 분석 국가재정운용계획 첨부서류 분석	재정정책분석과 (788-3777)
Ⅴ. 2015년도 조세지출예산서 분석	조세지출 운용현황 조세지출예산서 중점 분석 조세지출예산제도 개선방안	세제분석과 (788-3778)
※ 상기 보고서는 국회 예산안 심사 일정에 맞추어 순차적으로 발간됩니다.

2014~2018년 국가재정운용계획 분석

발간일	2014년 11월 03일
발행인	국경복 국회예산정책처장
편 집	경제분석실 재정정책분석과
발행처	국회예산정책처 서울특별시 영등포구 의사당대로 1 (tel 02 ․ 2070 ․ 3114)
인쇄처	대한인쇄사 (tel 02 ․ 2279 ․ 7834)
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ISBN 978-89-6073-775-4 93350 Ⓒ 국회예산정책처, 2014