이 보고서는 ｢포뮬러 방식을 통한 대학 재정지원 예산배분의 문제점과 개선방안 연구｣에 대한 국회예산정책처의 정책연구 용역사업에 의한 것임.

포뮬러 방식을 통한 대학 재정지원 예산배분의 문제점과 개선방안 연구

2013. 7.

포뮬러 방식을 통한 대학 재정지원 예산배분의 문제점과 개선방안 연구

2013. 7.

연구책임자		박 형 준		(성균관대학교 행정학과 교수)
연구보조원		김 동 현		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)
		박 형 근		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)
		임 주 영		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)
		박 범 준		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)
		최 지 원		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)

이 연구는 국회예산정책처(정책연구 용역사업)에 의해 수행되었으나, 본 연구에서 제시된 의견이나 대안 등은 국회예산정책처의 공식의견이 아니라 본 연구진의 개인 의견임.

연구의 요약

본 연구는 정부의 대학 재정지원 사업의 효율적 운용을 위한 개선방안의 모색을 목적으로, 대학 재정지원 대상자 선정 방법 및 지원구조의 합리성에 대한 점검을 통해 정부의 고등교육지원 정책의 효과성 및 탈락 대학의 순응도를 높이고자 하였다. 이를 위해 대학 재정지원사업의 대표적 예산배분방식인 포뮬러 펀딩방식의 문제점을 중심으로 분석을 시도하여 고등교육재정지원 정책의 효과적 시행을 위한 개선방안을 제시하였다.

이를 위해, 기존 문헌을 대상으로 대학 재정지원과 포뮬러 펀딩 방식에 대한 유형 및 구성요소, 문제점 등을 체계적으로 고찰하였으며, 2008년부터 시행된 교육역량강화 사업을 대상으로 우리나라 포뮬러 재정지원 방식의 현황과 문제점을 분석하고 영국·미국·일본의 관련 해외 사례분석을 통해 우리나라 고등교육 재정지원 정책의 성공적인 시행을 위한 시사점을 제공하고자 하였다.

영국은 포뮬러 펀딩방식을 통해 국가 재정지원의 효과성을 높이기 위한 방안으로 중간기구를 활용하여 있으며, 미국은 재정배분에서의 정치적 영향력을 줄여 공정성을 확보하기 위한 목적으로 포뮬러 펀딩방식을 사용하고 있다. 대학에 대한 지원 대상과 방식은 주마다 상이하게 이루어지고 있지만 대학에 대한 직접적 지원, 학생에 대한 재정적 지원, 계약프로그램에 대한 지원을 주요 골자로 한 재정지원이 이루어지고 있다. 일본은 교육을 공공재로 인식하여 중앙정부로부터 ‘운영비 교부금’을 받는 법인의 운영을 통해 국립대학에게 표준운영비 교부금과 특정운영비 형식의 교부금이 지급되고 있으며, 사립대학에 대한 지원은 사립대학 경상비 보조 및 사립대학 교육연구 고도화 추진 특별보조금이 지급되어 국립대학과 사립대학에 대한 차등적 지원이 시행되고 있는 특징을 보였다.

이외에도 본 분석과정을 통해 살펴본 우리나라 대학 재정지원 사업은 국립대학과 사립대학 사이에 구분을 두지 않고 동시 경쟁을 통한 재원 배분 방식을 채택하고 있어 대학 간의 과도한 경쟁을 조장할 우려가 존재한다. 이에 개별 대학의 특성을 고려한 재정지원 서비스가 제공되어야 하며 이외에도 재정지원 대상 선정 과정에서의 공정성 확보를 위한 제도적 장치의 마련이 필요할 것으로 보인다.

또한 포뮬러 예산 방식의 적용에 있어 지원 대상에 대한 범위 선정 그리고 포뮬러에 어떠한 요소들을 포함하여 조합할 것인가에 대한 문제, 평가지표의 객관성 확보, 순위결정 포뮬러 적용과정에서 발생하는 순위역전 현상과 교육의 정성적 가치 측정문제를 해결하고 재정 지원 대상 선정 과정에서의 신뢰성 확보를 위한 개선안이 요구된다.

대학 재정지원에 대한 개선방안의 모색을 위해 국내외 사례분석을 토대로 한 반구조화 (semi-constructed)된 질문을 구성하여 1차로 대학교육과 재정분야 전문가에게 설문을 시행하고, 이어 전문가 6인을 대상으로 초점집단의견조사를 시행하여 본 조사를 통해  제시된 전문가 의견을 종합해 보면 다음과 같다.

현재 적용되고 있는 포뮬러 재정지원 방식의 적절성에 관해서는 대체적으로 현재의 방식을 유지하되, 일부 대학의 독점현상을 배제하고 형평성을 높이기 위한 방안의 마련과 함께 재정지원금의 유형에 따른 차별적 적용방식이 고려될 필요가 있다. 또한 유형별 대학 재정지원 방식의 장·단점에 대해서는 조건에 부합되는 대학에 대한 재정 지원을 시행할 경우 대학의 자율성을  기대할 수 있지만 초기의 시행 목적에 맞도록 사용되었는지에 대한 적절한 사후 관리 문제와 이를 위해 소요되는 재정확보의 현실성이 지적되었으며, 포뮬러 방식의 적용은 대학 간의 상호 건설적인 경쟁을 유도할 수 있는 장점이 존재하지만 획일화된 지표에 의한 평가로 개별대학의 특성을 잘 반영하지 못하여 대학교육의 질적 향상에 어려움이 있다는 한계가 존재한다.

이외에도 포뮬러 지표 구성에 따라 대학 경영방침이 일반화 되는 현상에 대해 전문가들은 이는 불가피한 현상으로 대학이 지표향상을 위해 단기적인 시각을 유지하고 있다는 점이 대학경영의 일반화 보다 더욱 우려시 되는 사안으로, 이를 위해 지표체계를 적용하는 기구가 중립적인 성격을 확보할 수 있도록 해야 한다는 의견을 제시하였다.

또한 고등교육의 질적 제고를 위해 기존 포뮬러에 새롭게 추가되어야 할 지표에 대한 의견으로는 지역사회나 국가발전에 대한 기여도, 학생의 만족도 등을 중심으로 성과지표를 활용하고, 교육 및 연구에 대한 우수성 판단을 위해서는 국가 연구개발(R&D)의 질적· 양적 성장에 대학 대학의 기여도, 연구의 인용도, 교육의 질 등에 대해 고려되어야할 필요성을 개진했다.

마지막으로 대학의 특성화 도모를 위한 정성적 평가 인증방식의 도입에 대해서는 정량적인 평가와 정성적인 평가의 조화를 통해 대학발전을 위한 정보제공의 기능을 수행 할 수 있도록 하고, 대학평가시스템 개선을 위해 활용되고 있는 중간기구에는 독립적 의사결정 권한을 부여하는 동시에 정부는 이에 대한 가이드라인을 마련하여 평가의 객관성 및 공정성을 확보하도록 할 것을 제언하였다.

내 용 목 차

제 1 장 서론	1

제 2 장 이론적 고찰	4

제 1 절  대학 재정지원 고찰	4

1. 재정지원의 개념과 유형	4

2. 대학 재정지원의 근거와 원칙	7

3. 대학 재정지원의 방식	12

제 2 절  포뮬러 예산배분 방식	17

1. 포뮬러 펀딩 방식의 개념과 유형	17

2. 포뮬러 펀딩의 요인과 지표	20

제 3 절  대학 재정지원 포뮬러 방식의 문제점	24

1. 대학 재정지원방식의 주요 쟁점	24

2. 포뮬러 방식의 주요 쟁점	25

제 3 장 국내 사례 분석	29

제 1 절  사례의 배경과 개요	29

제 2 절  사례의 주요 내용	31

1. 지원대상의 선정	31

2. 교육지표 포뮬러와 방식	31

제 3 절  사례의 문제점 분석	37

1. 적용범위와 방법의 문제	37

2. 순위역전 현상의 문제	38

3. 대학특성화 반영의 부족	39

제 4 장 해외 사례 분석	41

제 1 절  영국 사례	41

1. 대학 재정지원의 배경과 개요	41

2. 대학 재정지원의 방식	42

3. 대학 재정지원의 주체	46

제 2 절  미국 사례	49

1. 대학 재정지원의 배경과 개요	49

2. 대학 재정지원 방식	49

3. 대학 재정지원의 주체	53

제 3 절  일본 사례	54

1. 대학 재정현황	54

2. 대학 재정지원 방식	55

3. 대학 재정지원의 주체	58

제 5 장 초점집단의견조사 결과 분석	59

제 1 절  전문가 의견조사의 설계	59

1. 초점집단의견조사의 활용	59

2. 초점집단의견조사를 위한 조사설계	60

제 2 절  전문가 의견조사의 결과	62

1. 대학 재정지원 방식의 평가	62

2. 포뮬러 지표의 평가	71

3. 평가방식의 개선방안	80

제 6 장 결론	91

참고문헌	93

서론

지식기반사회에서 국가의 인적 자원은 국가경쟁력의 원동력이 되고 있다. 1990년대 후반부터 정보화와 세계화라는 거대한 담론 속에서 선진국들은 인적 자원의 질적 수준을 제고하기 위해 다양한 노력을 시도하였다. 이러한 담론 속에서 교육에 대한 사회적 기대와 관심은 정부에게 중요한 정책적 과제로 인식되어 왔다(신현석, 2003: 87).

2008년 리먼 브라더스의 파산 이후 세계 경제가 침체된 상황에서 영국의 블레어 수상 정권은 ‘교육은 최선의 경제 정책’이라고 주장하였으며, 이후 세계적 경제 위기 속에서 새로이 시작한 브라운 수상의 정권 또한 ‘고등교육은 국가발전을 위해 절대적으로 필요한 혁신의 산실’이라고 단언하며 국가경쟁력 제고를 위한 고등교육 방향 설정의 중요성을 역설하기도 하였다(김수경, 2012: 2).

특히 대학은 학문을 유지하고 계승 및 발전해야 한다는 대학의 내적인 욕구, 국가사회의 발전에 필요한 인력양성과 연구수행이라는 대학의 외적 요구와의 조화를 통해 변화와 성장을 동시에 이루어 왔으며(Karmel, 1989), 국가차원의 경제발전을 도모하기 위해 세계의 대학들은 우수한 교원 및 학생의 유치, 그리고 우수한 대학교육과정과 프로그램을 개발하여  역량 있는 졸업생을 배출하는데 초점을 두고 대학 간 경쟁을 지속하고 있다(김수경, 2012: 2).

전 세계적으로 대학교육에 대한 품질을 향상시키기 위해 정부는 재정을 투입하고 있다. 정부가 공공재정을 투입하는 것은 숙련된 노동력의 양성, 혁신적 아이디어와 기술의 개발 과 적용, 그리고 확산을 통해 국가의 글로벌 경쟁력을 높이는데 기여하기 때문이다(Salami, 2009: 2). 또한 교육 기회의 확대, 교육 불평등의 해소, 사회적 통합, 경제적 발전을 위한 대학 교육의 역할 또한 중요한 기대가치이다(김병주, 2010: 226). 이러한 측면에서 특히 경제협력개발기구(OECD)의 국가들은 대학의 교육활동이나 학생복지를 지원하기 위한 대학 운영비 지원을 비롯해 연구나 취업 성과를 향상시키기 위한 다양한 재정지원 사업을 전개하고 있다.

또한 사회구성원들의 교육적 욕구에 부응하여 체계적인 중장기적 교육계획 및 정책설계에 대한 필요성이 제기되고 있을 뿐만 아니라, 이는 교육정책의 직접적 성과요인이 될 수 있기 때문에 대학에 대한 재정지원정책은 중요하다. 특히 미래 국가 인적자원의 개발과 국가경쟁력이라는 맥락에서 전략적 수단으로서 대학에 대한 재정지원은 의미가 있다(최강식·정진화, 2005: 76).

하지만 최근의 글로벌 경제위기 상황에서 대학에 대한 재정지원의 확대는 용이하지 않은 상황이다. 미국의 경우 대학재정의 주된 재원은 학생의 납입금, 연방과 주 및 지방정부의 지원금, 민간기부금, 기관자체의 수입 등으로 구성되어 있으며, 고등교육기관에 소요되는 경비는 공립의 경우에는 주정부의 보조금이, 사립의 경우에는 학생의 납입금이 주를 이루어왔다. 미국의 대학 시스템에서 공립대학은 조세수입에 의존하여 국민들에게 보편적인 서비스를 저렴한 가격으로 제공하는 역할을 담당하는 것에 반해, 사립대학은 차별화된 교육서비스를 제공하는 분업체계를 구축하였으나(송기창, 2007: 62), 주정부의 재정상태가 악화되고 사회의 각 분야에서 긴축재정이 실시되면서 주정부 차원에서 교육에 대한 지원은 감소 할  수밖에 없는 상황에 직면하게 되었다. 이러한 상황에서 공립과 사립을 막론하고 필요한 재원을 마련하기 위해 등록금 자율책정에 대한 규정을 통해 학생의 납입금을 인상하는 방안을 활용하고 있다(김수경, 2012: 3).

우리나라의 경우에도 대학교육의 수월성을 제고하기 위해 꾸준하게 재정지원이 이루어져 왔다. 그럼에도 불구하고 교육여건에 대해서는 여전히 사회적 문제로 제기되고 있으며, 대학교육의 질적인 수준이 제고되었는지에 대해서도 의문이 제기된다(권기헌 외, 2008: 64). 이러한 상황에서 정부는 대학교육의 질적 수준의 제고를 위해 대학에 균등하게 재정을 분배하기보다 일부 대학에 선별해 지원하는 방식을 선택하고 있다. 이와 같은 선택의 배경에는 미국이 고등교육의 재정확보를 위해 등록금을 자율책정하도록 하는 방안을 활용하고 있는 것과는 달리, 우리의 경우 등록금 인상에 대한 부정적 인식이 있기 때문에 정부가 대학에 재정지원을 해야 한다는 사회적 인식이 존재하기 때문이다.

하지만 정부가 모든 대학을 대상으로 재정을 지원하기에는 자원이 한정되어 있으며, 특히 세계적 경제위기 상황은 이를 심화시키고 있다. 더불어 우리나라의 경우 상대적으로 정부의 대학재정에 대한 부담규모가 작기 때문에 선택과 집중을 통한 대학재정지원의 기조가 강화되는 경향을 보이고 있다. 즉 대학교육의 중요성 및 정부의 재정지원의 필요성과 더불어 재정지원 방식 또한 중요하다는 측면에서 우리정부는 한정된 정부재정의 효과적 활용을 통해 대학의 성과를 향상시키기 위한 재원배분의 방식의 중요성이 증대되고 있는 것이다.

정부가 부담하는 고등교육 재정지원 규모는 OECD 국가들과 비교할 때 상대적으로 적은 대신 민간이 부담하는 비중은 크다. 교육과학기술부의 ‘2012 OECD 교육지표’에 따르면 대학 등 고등교육에서 정부가 부담하는 비율은 국내총생산(GDP)대비 0.7%로 OECD 평균(1.1%) 보다 낮은 반면 민간 부담률은 국내총생산(GDP) 대비 1.9%(OECD 평균 0.5%)로 회원국 중 1위(교육과학기술부, 9월11일자 ‘2012년 OECD 교육지표 조사 발표’ 보도자료. GDP는 2009년 기준.)

OECD 국가들은 재원배분의 방식을 적용함에 있어 성과 기반 재정지원(performance based funding) 방식을 주로 활용하고 있다. 성과에 기반한 재정지원의 목표는 재원배분의 능률성, 책무성(accountability), 고등교육의 질을 향상시키는 것이며(Frolich, 2008: 12-13), 정책 목표를 달성하기 위해 각국 정부는 산식(算式·Formula)을 활용해 재정을 배분하는 포뮬러 펀딩(Formula Funding) 방식을 주로 도입하고 있다.

이러한 측면에서 대학에 재정을 지원하는데 있어 포뮬러 펀딩 방식을 도입하여 객관적이고 정량적인 산식을 구성하고, 지원 대학의 선정과 재원배분에 활용하고 있는 것을 평가할 필요가 있다. 교육부는 산식에 의한 재정지원, 즉 포뮬러 펀딩에 관해 객관적이고 정량적인 산식이라고 규정하였으며, 사전에 정해진 공식과 정량적인 지표 값을 가지고 지원을 받을 대학과 지원금 규모를 정하고 대학이 받은 지원금은 정부의 통제를 받지 않고 자율적으로 사용하도록 하고 있다. 포뮬러 펀딩 방식에 활용하는 주요 지표는 취업률, 재학생 충원율, 국제화 등의 성과 지표와 전임 교원확보율, 장학금 지급률, 교육비 등 교육여건에 해당하는 내용을 중심으로 구성되어 있다.

교육과학기술부는 2008년 7월24일 ‘우수 인력양성 대학 교육역량강화 사업 확정,공고’ 보도자료에서 “기존의 선정 평가 방식은 사업 계획서 작성 등 대학의 행정 부담을 가중시키고, 지원 예산의 용처 지정으로 대학의 자율성을 저해하는 측면이 있어 대학의 교육여건 및 성과를 측정할 수 있는 객관적이고 정량적 지표로 공식을 구성해 지원대상 대학을 선정한다(포뮬러 펀딩)”고 발표했다.

포뮬러 방식을 활용하는 것은 평가와 재정지원의 긍정적인 연계를 통해 대학은 포뮬러 펀딩 방식에 맞춰 제시된 지표수준을 높이는 자구노력을 경주하도록 유도하고, 이로 인해 대학 간 경쟁촉발과 교육의 질이 개선될 것으로 기대하기 때문이다. 하지만 포뮬러 펀딩방식으로 인한 대학 간 경쟁 촉발에 비해 상대적으로 대학의 특성화에 대한 문제가 지적되고 있다. 국립대와 사립대, 수도권대와 지방대 등 설립목적이나 지역적 특성이 상이한 대학들이 획일적 평가 기준에 의해 평가를 받는 과정에서 대학별 특성화가 약화되는 원인이 된다는 지적이 있으며, 대학의 획일화를 초래하고, 대학 나름의 고유 프로그램의 개발 동기를 저해하기 때문에 대학에 대한 평가인증제도의 도입이 포뮬러 펀딩방식을 활용한 개선방안으로 부상하고 있는 형편이다. 또한 재정지원을 받지 못하는 대학들은 더욱 여건이 열악해지는 문제도 발생하는 등 우수 대학에 집중된 지원으로 대학 간 부익부 빈익빈 현상 또한 문제로 지적되고 있다.

따라서 본 연구에서는 포뮬러 방식의 대학재정지원사업의 문제점을 검토하고 포뮬러 펀딩방식과 특성화 방안을 모색하기 위해 사례분석 및 전문가를 대상으로 초점집단인터뷰(FGI)를 실시하고자 한다.

이론적 고찰

대학 재정지원 고찰

재정지원의 개념과 유형

재정지원의 개념

정부는 시민에게 공공 서비스를 제공하기 위해 국민과 기업 등을 대상으로 한 조세수입을 금전적 기반으로 하여 공공서비스를 제공하는 기관에 배분한다. 이처럼 정부가 가진 재원을 배분하는 행위를 재정지원이라고 하며 이를 통해 국민에게 제공되는 서비스는 다양한 분야에서 이루어지게 된다(강홍준, 2012: 15). 정부가 공공기관 및 비영리 단체 등에게 재정을 지원하는 목적은 해당 지원금의 수혜자들로 하여금 시민에게 제공되는 공공 서비스의 질(quality)을 향상하거나, 정부가 의도하는 특정 활동이나 정책 목표를 장려하고자 하는 것이다(Salamon, 2002; 341-343).

여기에서 ‘재정’이란 국가 및 공공 단체가 국민의 요구에 부흥하기 위해 필요한 금전적 수단을 관리 및 사용하는 정부의 경제 활동이며, 보다 구체적으로는 국가나 공공단체가 ‘국가·사회의 공익활동인 교육을 지원하기 위하여 필요한 재원을 확보·배분·지출·평가하는 일련의 경제활동’으로 설명할 수 있다. 재정과 재정지원의 개념을 토대로 살펴볼 때, 고등교육재정지원은 ‘국가가 고등교육을 위해 필요한 재원을 확보하고 적절히 배분하여 이에 대한 성과를 평가하는 활동’이라 정의할 수 있다(송선영, 2006: 6).

재정지원의 유형

재정지원의 유형을 살펴보기 위해, 재정지원금을 살펴보면 다음과 같다. 우선 재정지원금의 정의는 정부가 지원 대상 기관의 고유 설립 목적에 부합하는 기능을 돕기 위해 주는 자금이다(KISTEP, 2011: 15-17). 재정지원금을 구분함에 있어 Fisher(1996)는 재원의 용도제한 및 분배과정에서의 분배 기준 및 재원설정방식을 다음과 같이 분류하고 있다. 보다 구체적으로 <그림 2-1>과 같이 Fisher의 분류방식에 따르면 일반보조금은(general grants)은 공식주의에 입각하여 산정하고 해당 재원의 사용에 있어 제약이 존재하지 않으며, 정액보조금(lum-sum grants)의 형태로 배분하는 것이다. 비록 공식주의에 입각하여 산정하지만 징세노력과 같은 요소와 연계하여 산정될 수 있다(effort-related grants). 즉 일반 보조금은 지원금 수혜기관에게 제공 기금의 사용에 있어 어떠한 규제 및 제약을 가하지 않기 때문에 수혜기관의 자율성을 보장하고 있어 강제성(coerciveness)이 낮고 높은 자율성(automaticity)을 가지고 있는 특징을 가진다.

반면에 특정 보조금은(specific grants)는 지원 계약 시에 규정된 특정 목적의 달성을 위해 한정된 범위 내에서 재원이 사용되어야 하는 보조금으로, 특정보조금은 공식주의를 채택할 수도 있지만 상급 기관의 정책적 목표를 달성하기 위해 재량적으로 선별하여 배분한다. 특정 보조금은 지방비 부담의 여부에 따라, 지방비를 부과하는 정률보조금(matching grants)과 지방비를 부담하지 않는 정액보조금(non-matching grants)의 형태로 구분할 수 있다. 특정 보조금은 수혜기관의 자율성을 제한하고 상급정부가 사업의 적합성 등을 기준으로 재량적으로 선별하여 지원하는 방식으로 운영된다. 이러한 특성은 수혜기관의 자율성을 제한할 수 있어 능률성 저하에 대한 우려가 제기되기도 한다(조기현, 2012).

<그림 2-> 재정지원의 유형

출처: 조기현(2012: 44)

Fisher(1996)의 재정지원에서 나아가 Salamon(2002)과 Smith(2007)은 지원금의 배분 방법 및 통제의 정도에 따라 일반(general) 또는 특정(specific) 지원금 유형에 정액지원금(block grant) 유형을 포함하여 구분하였다. 정액지원금은 일반 정액보조금(lump-sum general grant)과 특정 정율보조금(specific matching grant)의 중간에 위치하고 있는 것으로 정부 간 보조금의 한 유형에 해당한다. 보다 구체적으로 정액지원금은 수혜자조직이 자금을 가장 훌륭하게 배분하는 방법을 결정하도록 하면서 지방의 보건, 교육, 사회복지 욕구를 충족시키기 위하여 자금을 지불하는 제도로서 예산을 항목별로 분류하고 모든 개별 프로그램과 범주적 프로그램(categorical program)을 위하여 미리 획득하여 표시하는 자금의 필요성을 제거하기 위해 고안되었다(이철수 외, 2009)

이철수 외. (2009). 사회복지학사전. 서울: Blue Fish.

미국회계감사원(GAO: General Accounting Office, 1982)과 ACIR(1977)은 정액지원금의 특성을 다음과 같이 언급하고 있다. 첫째, 연방정부가 폭넓게 지정한 세출가능 범주에서 지방정부의 자유로운 활동이 보장된다. 둘째, 지방정부는 문제에 대해 스스로 정의하여 이를 토대로 사업선정 및 재원 배분 등에 있어 실질적인 재량권을 소유한다. 셋째, 연방정부는 정책목적을 이유로 하여 지방정부에게 예산사업의 실적보고, 계획수립 등의 최소한으로 행정적 조건을 요구해야 한다. 넷째, 지방정부별 재원의 배분은 연방정부의 정책적인 재량에 의해서 이루어지는 것이 아닌 법정 공식을 기반으로 산정하여 세출한도액을 운용한다. 다섯째, 선출직 공무원과 일반 지방공무원에게 주요 의사결정권이 부여된다(조기현, 2012: 49 재인용).

KISTEP(2011: 15-17)은 재정지원금을 교부금 또는 보조금(grant), 지원금(funding) 등으로 구분하였다. 지원금의 범위에는 정부의 출연금(institutional funding), 운영비 교부금(operational grant), 경쟁예산(competitive funding), 프로그램 예산(program budgeting) 등을 포함하여 설명하고 있다. 출연금이란 정부가 지원 기관에 일괄적으로 지원하는 자금을 의미한다. 운영비 교부금 역시 특정 사업이나 활동의 용도에 제한되지 않으며, 일반적으로 이월이 가능한 운영비용을 지원하는 것을 뜻한다. 경쟁예산이란 연구자 개인 또는 집단의 제안서 내용을 전문가들이 심의하여 대상자를 선정하고, 지원하는 방식으로 경쟁을 통한 지원 예산을 말한다. 프로그램 예산은 프로그램의 목표 달성 정보를 바탕으로 자원을 배분하는 등 성과평가 체계와 연계된 지원금을 의미한다(강홍준, 2012: 16). 위의 내용을 정리하면 <표 2-1>과 같이 재정지원금의 분류로 정리가 가능하다.

<표 2-> 재정지원금의 분류

목적	지원금 유형	개념	지원 분야	특징
일반	출연금	정부 또는 자금 지원기관이 지원 대상 기관에 일괄적으로 지원하는 자금	인건비, 장비비 정부가 직접 수행하기 어렵거나 민간이 대행하는 것이 보다 효과적인 사업	사용 때 단서가 붙지 않아 자유로운 사용이 가능 사용 용도 미지정 사후 불정산 집행 잔액 귀속
	운영비 교부금	지원을 받는 기관의 일반적인 운영을 위한 자금	임대비, 인건비, 장비비 등	특정사업이나 활동 제한이 없음
	정액 교부금	정부 또는 자금 지원 기관이 자금의 사용 방향과 총액만 결정하는 예산	지원을 받는 기관의 설립 고유 목적에 부합하는 분야	지원 받는 기관의 자율성 확보 가능
특정	경쟁예산	개인 또는 집단이 지원요청서 또는 제안서를 제출하면 심의 결과에 의해 지원 받는 자금	프로젝트, 프로그램 단위 지원	객관적 선정 과정 사용에 따른 평가 및 감시
	프로그램 예산	예산의 사용 후 성과 평가 체제와 연계 관리되는 자금	프로젝트, 프로그램 단위 지원	객관적 성과 평가 가능
자료: 강홍준(2012: 18)

대학재정지원의 근거와 원칙

대학대정지원의 법적 근거

대학재정지원에 대한 「교육기본법」에 규정된 내용을 살펴보면, 국가는 대학에 대해 적어도 세 가지의 역할을 요구받는다. 첫째는 국립대학 설립자로서의 역할이며, 둘째는 국·공·사립대학의 교육에 대한 지도·감독자로서의 역할이며, 셋째는 국·공·사립대학의 교육에 대한 지원 및 육성자로서의 역할이다.

교육기본법 [시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정]

보다 구체적으로 살펴보면, 첫째, 「교육기본법」 11조에서는 국가와 지방자치단체는 대학을 포함한 학교를 설립·경영할 수 있고, 학교의 설립·경영자는 시설·설비 등 대통령령이 정하는 설립기준을 갖추어야 하기 때문에(「교육기본법」 16조 1항, 「고등교육법」 4조 1항), 국립대학의 설립자로서 국가는 그동안 일정한 역할을 수행해 왔다고 볼 수 있다. 둘째, 「교육기본법」 17조에서 국가는 대학을 포함한 학교를 지도·감독하도록 되어 있으며, 대학은 교육부장관의 지도와 감독을 받도록 되어 있기 때문에(「고등교육법」 5조, 「사립학교법」 4조 3항), 국가는 대학에 대한 지도 및 감독자로서의 역할을 수행해 왔다. 즉 모든 대학 또한 교육부의 지도·감독에서 벗어날 수 없었다. 셋째, 대학교육에 대한 국가의 지원 및 육성자로서의 역할은 그동안 상대적으로 소홀하게 여겨져 왔는데, 대학육성의 관건이 대학대정이라고 보았을 때, 법에 명시된 지원·육성자로서의 역할이란 대학교육 발전을 위한 국가의 재정지원을 중심으로 살펴볼 필요가 있다(송기창, 2000). 하지만 「교육기본법」 25조에서 “국가 및 지방자치단체는 사립학교를 지원·육성하여야하며, 사립학교의 다양하고 특성있는 설립목적이 존중되도록 하여야 한다”고 규정하고 있지만, 구체적으로 어떠한 방법 및 재원으로 지원 할 것인가에 대한 언급은 없다. 다만 「사립학교법」 43조 1항에서는 “국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교 교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원 단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다”고 하여 사립대학을 포함한 사학에 대한 재정지원을 규정하고 있다. 하지만 강제적인 규정이 아닌 임의규정으로 해석하는 것이 적절하기 때문에 재정지원의 강제성을 가지고 있다고 보기는 어렵다.

고등교육법 [시행 2013.3.23] [법률 제11690호, 2013.3.23, 타법개정]

사립학교법 [시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정]

우리나라의 재정지원에 대한 법적근거를 살펴보면, 국립대학에 대학 재정지원을 제외하고는 대학교육에 대한 국가 재정지원의 법적 근거가 다소 임의적이라 할 수 있으며, 사립대학에 대한 투입 재원의 범위를 명확하게 규정하고 있지 않아 이는 국가의 재량사항에 속한다. 특히 우리나라 고등교육의 재원이 사적지원에 크게 의존하여 왔기 때문에 재단이나 사회적 기부 등이 어려운 상황에서의 국가 지원의 필요성이 제기되고 있어(김병주 외, 2010) 법적인 근거에 대한 구체화 등에 대한 논의가 필요함을 확인할 수 있다.

대학 재정지원의 근거 논리

정부의 대학 재정지원에 대한 정당성은 우선 공공분야의 측면에서 대학의 경제적 효과에서 근거를 찾을 수 있다. 일반적으로 대학교육이 기업의 인적 자원에 대한 수요에 기여하고, 대학교육 이수자들의 고소득 직종의 취업을 위한 자격요건으로써의 기능적 역할만을 수행한다면 대학 교육과 연구 재원은 사립학교와 교육을 받은 개인, 그리고 기업으로부터 나와야 하며 대학운영자금의 지출은 기업과 개인이 요구하는 인적 자원 양성을 위한 훈련 및 교육에 투자되어야 할 것이다. 하지만 이러한 개인과 기업에 대한 기여 이외에도 고등교육의 공적 역할은 민주적 시민의식의 고양, 과학, 인문, 예술 등의 총체적 분야에서의 학문적 발전을 통한 새로운 지식의 생성 및 국가경제성장, 사회적 리더 양성 등 그 효과가 지역사회와 국가에 미치는 금전적 또는 비금전적인 경제적 외부효과(spillover effect)를 지니고 있으므로 그 부분에 해당하는 만큼의 국가지원은 당위성을 가지게 된다(Kezar 외, 2005: 23). 보다 구체적으로 Kezar 외(2005)는 지금까지 논의된 고등교육의 수익을 공적, 사적, 경제적, 사회적 수익으로 구분하여 다음 <표 2-2>와 같이 정리하였다.

<표 2-> 고등교육의 수익 유형화

	공적 수익	사적 수익
경제적 수익	⦁세입확대 ⦁생산성 증대 ⦁소비증대 ⦁노동력 유연성 확대 ⦁정부의 재정지원 의존 감소	⦁고소득보장 ⦁고용확대 ⦁저축 수준 증가 ⦁직무 조건 개선 ⦁개인적 / 전문적 이동성
사회적 수익	⦁범죄율 감소 ⦁사회적 자선 기부 증대 및 지역사회 기여 확대 ⦁시민들의 삶의 질 개선 ⦁사회적 통합 및 사회적 다양성 증대 ⦁신기술의 적용 및 사용 능력 증진	⦁건강증진/ 삶의 기대 수준 상승 ⦁개인의 삶의 질 개선 ⦁바람직한 소비 의사결정 ⦁개인적 지위 상승 ⦁취미, 레저 활동 활성화
출처: Kezar, Chambers & Burkhardt(2005 : 10)

권기헌 외(2008: 67-69)는 대학 재정지원을 대학교육의 성격과 연관시켜 국민들에게 교육 기회의 균등차원에서 교육 서비스를 제공하기 때문에 당위성을 가지는 정책이라고 설명하고 있다. 또한 대학교육이 개인이 시장을 통해 선택하는 상품(commodity)의 성격을 가지고 있지만, 정부는 노동시장에서 취업과 승진에 영향을 줄 수 있기 때문에 부의 불균형 문제를 초래하지 않도록 재정 수단으로의 활용이 가능하다는 것이다.

둘째, 재화의 측면에서 고등교육을 공공재(public good)로 평가하고, 고등교육의 기회를 균등하게 보장하기 위해 국가 및 지방자치단체가 고등교육 재정을 부담할 당위성을 갖는다는 견해이다. 우리나라 이외에도 대부분의 나라들이 교육을 공공재로 인식하여, 교육의 기회균등 차원에서 국가와 같은 공급자 주도의 교육체제의 정당성을 인정하고 있다(Chapman 외, 1999; 반상진, 2011:108 재인용). 실례로 유럽에서는 고등교육이 외부효과가 매우 큰 공공재로 간주되어 왔고, 이에 따라 수업료 면제 혹은 일부 부담 방식을 통해 고등교육에 대한 재정지원이 꾸준히 이루어지고 있다(반상진, 2011: 108). 또한 고등교육을 상품으로 간주하고 있는 논리적 측면에서는 교육을 사적재(private good)로 보고 수익자 부담의 원칙에 근거하여 대학교육을 받기 위해서는 대학등록금을 납입해야 하며, 대학은 기본적으로 학생유치를 통해 대학재정을 마련하게 된다. 이로 인해 대학 간에는 상호경쟁의 구조가 형성된다. 1980년대 이후 사립대학에 대한 재정지원이 되면서 시장형 재정지원방식이 확산되고, 대학재원의 다양화가 강조되어 대학 간 경쟁, 수익자 부담, 수익사업이 확대되면서 고등교육재정지원이 교육의 질적 관리를 위한 수단적 측면이 강조되었다. 즉 정부의 대학 재정지원 목적은 고등교육의 질적 향상을 위한 것으로, 이를 위해 재정을 확보하려는 대학 간의 경쟁을 활성화시킴으로써 궁극적으로 고등교육의 수월성과 질 개선이라는 효과를 기대하는 논리이다(김수경, 2012: 9-10).

재화에 대한 측면에서 고등교육은 ‘국민의 소비가 그 자체로서 바람직하기 때문에 정부가 직접 생산·공급하는 재화나 서비스’라는 가치재적 성격을 가지기 때문이며(신현석, 2005: 25), 고등교육의 투자수익과 노동시장에서의 우위선점이 경제력 보다는 개인의 능력에 좌우되기 때문에 정부지원이 필요하다는 것이다(윤정일, 1992).

가치재(merit goods)는 개인들의 자발적인 선택에 의해서는 일정이상의 바람직한 수준까지 소비되지 않는 재화와 서비스 등을 의미하며, 대표적으로 주택이나 교육 등이 해당한다.

셋째, 정부가 대학에 재정을 지원해야 한다는 논리는 고등교육의 질적 향상을 통해 궁극적으로 국가경쟁력을 강화하기 위한 공통적인 목적을 가지고 있지만, 국립대학과 사립대학의 경우는 상이하다는 입장에서 살펴볼 필요가 있다. 즉 국립과 사립대학은 사업목적과 사업 내용에 따라서도 달라 질수 있으며(송기창, 2009), 논리에 따라 부합하는 재정지원배분 방식도 다르게 선택되었다(김수경, 2012). 따라서 사립대학을 대상으로 대학재정지원의 근거를 살펴보면, 송기창(2008: 299)과 같이 사립대학의 현실론을 살펴볼 수 있다. 사립대학의 재정 상태를 획기적으로 개선할 수 있는 적절한 대책으로 정부의 국고지원을 늘리는 방편이 가장 적절하며, 정부의 책임론은 사립대학의 설립 및 인가권과 지도·감독권을 행사해온 정부가 일정 수준 이상의 사립대학 교육의 질을 보장하기 위하여 적극적으로 책임질 필요가 있다는 것이다. 보다 구체적으로 국민의 교육권 보장을 위해 국가가 고등교육에 대한 재정지원을 하는 것에 대한 정당성에 대한 논리는 고등교육이 보편적 성격론과 경쟁력 강화론에 기초하여 살펴볼 수 있다. 즉 정부가 국립대학에 대한 지원을 늘리거나 사업별 지원을 늘리더라도 이를 통해 고등교육 전반의 질적 개선을 도모하기에는 한계가 있으므로 사립대학에 대한 지원을 통해 고등교육의 경쟁력을 확보하자는 주장이다.

사립대학 또한 국공립대학과 마찬가지로 국민교육증대에 기여하고 있는바, 사립대학에 대한 국고지원은 재단에 대한 지원이 아닌 국민의 교육권보호 차원이라 할 수 있다. 따라서 국가는 국립대학과 마찬가지로 사립대학에 대한 국고지원을 통해 국민 교육의 의무를 이행해야 한다는 점에서 재정지원의 근거를 찾아볼 수 있다.

보다 구체적으로 사립대학의 법적 지위는 국·공립대학과 동등한 교육기관으로 사립대학에 대한 국고보조는 국·공립대학에 준하는 수준이어야 한다. 또한 사립대학은 우리나라 대학교육의 4/5를 담당하고 있어 공익을 위한 사회 발전에 기여하는 바가 크다. 따라서 사립대학이 대학교육에서 차지하고 있는 비중으로 보았을 때, 사학의 열악한 재정 상태로 인해 야기되는 질적 저하는 우리나라 대학교육 전반의 질적 저하로 이어지게 되므로 사립대학에 대한 지원은 꾸준히 이루어져야 한다. 하지만 ‘설립자 부담의 원칙’을 들어 사립대학의 설립자인 학교 법인이 재정 부담을 하는 것은 당연한 논리일 뿐만 아니라 일부 부실 사립대학에 대한 국고 보조로 인해 재정 손실로 이루어진 사례도 있음으로 사립대학의 국고지원에 대해 반대하는 의견도 존재한다. 이외에도 국가의 재원은 한정되어 있어 사립대학에 대한 국고지원은 자동적으로 국공립학교의 손해를 초래하게 된다는 반대견해도 있다(김병주 외, 2010: 76-78).

대학 재정지원의 원칙

유현숙 외(2006)은 재정지원 배분의 원칙을 효율성, 효과성, 적절성, 반응성, 형평성으로 지적하였다. 효율성은 재원의 투입 대비 산출 효과의 극대화를 의미하며, 적절성은 재정지원을 통한 특정 목표의 달성 시에 동원되는 수단과 방법이 지원 대상 및 집단 능력의 수준과 특성을 고려하여, 사회의 도덕적 가치체계에 부합되는지에 대해 고려하는 것이다. 효과성은 사전에 명시된 정책 목표를 달성하기 위한 재정지원이 이루어져야 함을 의미한다. 반응성은 재정지원 대상 집단의 요구를 충분히 반영하였는가에 대한 것이며 마지막으로 형평성은 재정지원 대상자에게 어떠한 차별 없이 균등하고 동등하게 혜택이 주어져야 한다는 원리로, 절대적인 평등을 의미하는 것이 아닌 재정 지원 대상에 대한 상대적 혹은 비례적인 평등을 의미한다.

윤정일(2004)은 대학 재정지원 정책의 단계별 추진과정에서 요구되어지는 원칙을 제시하였다. 즉 교육재정 확보단계에서는 충족성과 적절성, 그리고 재원의 배분단계에서는 효율성과 공정성, 지출단계에서는 자율성과 적절성, 그리고 평가 단계에서는 효과성과 책무성을 강조하였다. 또한 반상진 외(2005)는 같은 맥락에서 대학 재정지원 시행의 단계별 과정에서 지향되어야 하는 가치를 제시하고 있는데 첫 번째 교육재정 확보 단계에서는 충족성, 안정성, 일관성을 교육재정의 배분 단계에서는 효율성 및 공평성을 교육재정 지출단계에서는 민주성과 투명성을 통해 국가 공신력을 확보하고 자율성을 바탕으로 한 지원정책을 강조하고 있으며 마지막으로 지원 평가 단계에서는 책무성, 효과성, 연계성을 제시하고 있다. 이를 정리하면 <표 2-3>과 같다.

<표 2-> 대학 재정지원 단계별 주요 가치

단계	윤정일(2004)	반상진 외(2005)
재정확보단계	충족성, 적절성	충족성, 안전성, 일관성
재정배분단계	효율성, 공정성	효율성, 공평성
재정지출단계	자율성, 적절성	민주성, 투명성, 자율성
지원평가단계	효과성, 책무성	책무성, 효과성, 연계성
자료: 윤정일(2004), 반상진 외(2005)의 재구성

대학 재정지원의 방식

원칙에 따른 대학 재정지원방식

대학 재정지원에 대하여 원칙을 기준으로 하여 제시한 Jongbloed 외(2000)는 정부의 재정지원 원칙과 지원방법을 연계하여 재정지원방식의 유형화를 시도했다. 수평축은 투입과 산출로 구분하고 수직축은 경쟁의 정도와 중앙 집중 정도에 의해 나누었다. 수평축에 위치하고 있는 투입지향은 대학운영은 위한 교직원 임금 및 건물 유지 및 보수에 지출되는 일반 운영비 등으로 등록학생과 같은 투입요소에 관련되어 있는 정도를 의미한다. 또한 산출지향이란 연구 성과 및 학생 교육 등을 측정하는 지표로서 대학에 대한 지원이 특정 연구 성과 및 교육에 연관된 정도를 의미하며 이는 정량적인 지표를 통해 측정된다. 수직축은 재정지원의 제공의 방향성에 따라 구분하였다. 재정지원이 정부기관에 의해 결정될 경우를 중앙집권적 접근 그리고 재정지원의 수혜대상인 학생이나 연구기관 등의 고객의 요구나 결정에 의해 영향 받는 경우는 시장적 접근이라 구분하였다. 이에 대한 내용을 정리하면 <그림 2-2>와 같다.

<그림 2-> 재정지원의 유형 구분

	중앙집권적 접근
투입지향	예산 지향 (협상형 재정지원)		프로그램 지향 (성과 기반)	산출지향
	학생 지향 (투입기반 지향)		공급주도 (시장경쟁 지향)
	분권적(시장적) 접근
자료: Jongbloed et al.(2000)

Jongbloed 외(2000)의 유형구분을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 예산지향(협상형 재정지원)은 학생 수와 같은 투입요소를 기반으로 결정하는 재정지원을 의미하여 이는 정부의 중앙집권적 주도에 의해 결정된다. 또한 이 유형은 전통적인 예산 편성과 유사하며 배분은 전년도 대비 변화분을 고려하여 결정한다. 둘째, 프로그램 지향은 성과(졸업생 수, 이수 학점 수 등)을 기준으로 한 포뮬러에 의해 재원을 중앙집권적으로 배분하여 이는 성과를 기반으로 하는 재원배분의 전형적인 유형이다. 셋째, 학생지향은 수요 주도형(demand-driven)은 투입 기반형 재정지원을 의미하며, 주로 바우처(voucher) 방식을 활용하고 있다. 바우처란 특정한 유형의 재화나 서비스를 구매할 수 있도록 개인의 구매력을 높여주는 차원에서 정부가 지불을 보증하는 일종의 전표를 의미한다. 이를 통해 학생들은 교육서비스를 구매할 수 있어 바우처를 지닌 학생들의 선택에 의해 재정지원을 받게 된다(강홍준, 2012: 21-23). 넷째, 공급 주도(supply-driven)는 가장 경쟁적인 재정지원 방식으로서 대학이나 사업단 간의 경쟁을 거쳐 정부와의 계약을 통해 지원하는 방식을 뜻한다. 주로 연구 분야에 대한 재정지원이 여기에 해당한다(Frolich, 2010: 9-12).

유형별 대학 재정지원방식

대학 재정지원 방식을 유형별로 살펴보면 대체적으로 포뮬러 펀딩(수식형 재정지원), 바우처 제도, 성과중심 재정지원, 기금조성방안 개선, 학자금 융자제도, 성과지표의 개발, 재정운용기구의 운영 등으로 나눌 수 있다. 먼저 포뮬러 펀딩(formula funding)은 비용요인들 각각에 다른 가치를 부여하는 상호 합의된 규정에 기초하여 모든 대학에 동일한 방식으로 지원하는 방법이다(나민주, 1998). 포뮬러 펀딩은 일반적으로 단위비용에 등록학생 수를 곱하여 산출하며, 수식형에는 학생중심형, 직원중심형, 혼합형, 한계비용형, 성과중심형 등의 다양한 방식이 있지만, 교육과정의 유형별로 가중치를 달리하는 등록학생 수 중심을 보편적으로 사용한다(Ziderman & Albrecht, 1995).

첫째, 수식형 재정지원의 핵심은 교육원가에 대한 정확한 분석으로 최소 필요로 하는 고등교육 여건을 보장하는 재원확보를 위해 OECD나 선진국의 국제적 수준, 국제경영평가기구 등의 평가 지효 등을 이용하여 분석하거나, 국책사업지원에 대해 목적 교수, 인센티브 재원, 성과중심 재원의 구성을 조정하는 과정을 통해 다양한 확대 적용이 가능하다(송선영, 2006: 10).

둘째, 바우처(Voucher, 지불보증금) 제도란 학생이나 학부모들이 고등교육과 관련한 모든 소비에 필요한 일정 금액을 보증된 쿠폰으로 지급하는 것으로, 미국에서는 중앙에서 계산한 재정평가를 기반으로 하여 학생들의 필요에 근거한 바우처(Need-based Voucher)를 제공하는 프로그램인 Pell Grant Program과 군복무나 전쟁참가자를 대상으로 한 학생재정지원정책인 GI Bill을 실시한다. 특히 콜로라도 주에서는 지원수당과 교육지원금을 이용하는 시스템을 고안하여 적용한다. 지원수당이란 자격을 갖춘 대학의 학부교육에만 이용될 수 있는 일종의 바우처로서 학생에게 간접적으로 지원되며, 교육지원금은 주 고등교육의회에서 지출을 승인한 일반 지원금이다(O'Donnell, 2005). 프랑스는 학생이나 학부모의 수입에 근거하여 사회지원금 수혜 여부를 결정하여 이에 따라 바우처를 지급하고 있으며, 덴마크의 경우 학생들은 고등교육 관련 비용을 지불하도록 재학 중 최대 70번의 바우처를 정부로 부터 받을 수 있을 뿐만 아니라 지급받은 바우처를 저축하여 졸업 때까지 두 배로 증식할 수도 있다(Haupman, 2005).

셋째, 성과중심 재정지원은 공공정책의 목적을 반영하는 성과지표들을 이용하여 실질적인 산출의 양과 질에 초점을 두는 것으로(Holm-Nielsen, 2005), 각국은 성과중심 재정지원을 위한 여러 제도를 시행하고 있다 미국의 경우 연구중심대학 제도를 채택하여 연구문화를 활성화하고 과학정보기관(ISI: Institute for Scientific Information)의 문헌인용색인(SCI: Scientific Citation Index)과 같은 평가결과 데이터베이스에 근거하여 재정을 지원한다. 영국은 연구평가원(RAE) 체제를 통해 고등교육재정위원회가 매 4년마다 각 대학 학과별 연구수준을 평가하여 연구비를 지원한다. 핀란드 정부는 각 대학과 계약 이행에 필요한 재정의 일괄형식 지금 및 학위과정의 목표 달성 등을 규정한 3년 계약을 맺는다(Lampinen, 2005). 일본은 제 3자에 의한 평가 제도를 통해 양적정비, 내실화, 규제완화, 조직운영의 개선정도에 따라 재정을 지원하는데, 21세기 COE(Center of Excellence; 중핵적 연구거점) 프로그램과 같은 연구대학 중점 육성 사업에 이를 적용하고 있다(Kaneko, 2005). 이와 같은 성과중심 재정지원은 다양한 분야의 항목을 반영할 수 있어 재정배분에 융통성을 갖게 하지만, 적절한 수준의 목표설정이 어려우며 강력한 통제능력을 가진 감독기관이 마련되어야 하며 또한 수식형 재정지원에 비해 미래에 대한 예측 능력이 다소 떨어진다는 한계가 존재한다(Holum-Nielsen, 2005).

넷째, 고등교육기관은 공공예산의 축소, 경쟁의 증가 등으로 인해 추가 수입자원이 필요함으로 수익사업 활동, 기금 조성 등을 통해 재정 증대를 위한 노력을 기울이고 있다(Salmi, 2005). 이외에도 한정된 재정에 대한 효과적인 운용을 위해 명확한 수입배분규칙, 투명한 기금조성, 투자 전문가를 통한 자금운용관리체계의 개선이 필요하다. 이에 방글라데시는 대학의 통제와 경영개선, 질적 수준 제고, 대학 연구의 역할과 국가의 경제·사회적 발전 요구와의 일치 등의 고등교육 전략 계획을 세우고, 세계은행(world bank)의 지원 하에 10년에 걸친 장기계획(2005~2015년)을 개발하여 파트너십에 기초한 대학 설립을 시도하였다(Trriphad, 2005). 다섯째, 학자금 융자제도를 통한 고등교육 재정분야의 개선을 시도하고 있다. 학생대출제도는 개인의 수입여부와 관계없는 모기지(저당권) 형태의 대출과, 상환액과 기간이 개인의 수입과 관련있는 대출 두 종류로 나뉜다. 이는 국가차원과 기관차원에서 운영될 수 있으며, 대출자격기준, 대출적격심사, 이자율, 상환율 등의 요소가 다양하게 구성될 수 있다. 미국은 정부에서 직접 학자금 보조와 융자 프로그램을 운영하고 있을 뿐만 아니라, 정부의 지급 보증을 통해 민간 금융기관을 활용하고 있다.

의사결정방식에 따른 대학 재정지원 방식

고등교육에 대한 정부의 재정지원의 대상과 규모에 관한 의사결정이 이루어지는 방식을 중심으로 정부의 대학 재정지원 의사결정방식을 협상형, 수식형, 시장형으로 구분하였다(윤정일, 2004; 나민주, 1998).

첫째, 협상형 재정지원방식은 정부의 재정지원이 객관적인 준거에 의하여 이루어지지 않고 정부와 개학간의 당사자 간 정치적 협상에 의해 지원대상과 규모가 결정되는 경우를 말한다. 협상과정에서 정부는 해당 대학에 대하여 강력한 영향력을 유지 할 수 있으나 재정배분의 결과는 대학의 실제 운영 활동과는 직접적인 관계가 적다. 여기에는 점증형 예산(incremental budgeting), 특별협상(ad hoc negotiation), 고정비율 예산협정(fixed revenue agreement)등이 포함되며, 정부예산 편성방법으로 널리 사용되고 있는 품목별 예산제(line item budget system)도 협상형에 가깝다. 본 방식은 대학에 대한 정부의 강력한 영향력을 유지할 수 있어 안정적인 재원을 확보할 수 있는 장점이 있지만 효율성에 있어 어떠한 유인도 제공하지 못하며, 대학의 자율성에 제약이 많고, 대학의 실제 활동과 무관하게 예산을 배정받게 됨으로써, 예산이 먼저 배정되고 활동이 나중에 결정된다는 문제가 있다.

대학대표단과의 협상에 기초하여 예산을 배분하는 방식

정부지출 총액의 일정비율을 대학에 배정하는 방식

둘째, 수식형은 학생 수 혹은 교직원 수 등을 기초로 산출되는 교육과 연구 등에 필요한 비용을 기준으로 재원을 배정하는 방식으로, 교육과정 혹은 전공영역별 학생당 경비에 근거하여 재정을 지원하는 등록생 기반 수식형(enrollment based formula), 정규 교직원 수를 기준으로 재정을 지원하는 교직원 기반 수식형(staff based formula), 교육, 연구, 봉사 프로그램 등 다양한 비용 범주에 따라 재정을 지원하는 혼합 수식형(composite formula), 한계비용을 산출하여 지원하는 한계비용 수식형(marginal cost formula), 학생성적, 평가결과, 평가인정 프로그램 수, 연구실적 등 성과에 따라 지원하는 성과 수식형(performance formula), 졸업생 수과 같은 대학의 산출을 기준으로 재정을 지원하는 산출 수식형(output formula)등이 있다. 수식형에 의한 재정지원은 총괄배분제로 이루어지는 것이 일반적이고, 배정받은 예산을 대학의 자율적인 재량에 따라 사용할 수 있다. 수식의 각 요소들에 부여되는 가중치는 각 대학들이 재정을 지원받는데 무엇이 가장 유리한지를 판단하는 근거로써의 역할을 하게된다. 일반적으로 수식형에 의해 재정을 지원하는 경우, 입학생 수에 대한 특별 규제가 없는 상황에서는 각 대학이 예산확대의 방법으로 등록학생수를 더 많이 증원하려고 하는 부작용이 나타날 수 있다(송기창, 2009: 200-201). 이외에도 투입요소를 기준으로 하는 수식형 지원은 효율적 운영을 위한 유인기제로써의 작용이 미흡하여 대학 간의 지나친 경쟁을 유도할 가능성이 있으며 기준 단가를 계산할 때 활용해야 하는 대학교육 관련 통계자료의 불확실성에 따른 문제도 발생할 수 있다. 이에 수식형은 자율적인 대학운영을 도모하고 형평성을 향상시켰으나, 학생수 증가에 따른 정부의 부담 및 대학 간 동질성 조장, 외부시장에 대한 반응성 미흡 등과 같은 문제점이 제기되고 있다(반상진 외, 2005: 69).

셋째, 시장중심형은 협상형과 수식형의 여러 문제점을 해결하기 위해 제시된 방식으로 관련당사자 간의 정치적 협상이나 객관적인 수식이 아닌 정부의 재정지원에 시장원리를 적용하였다. 이는 바우처(voucher)를 수요자에게 제공하여 선택하도록 하는 교육비 지불권(바우처), 대여금, 졸업세(graduate tax) 등과 같은 학생중심의 재정지원과 특정 활동 수행을 위해 지정지원에 입찰한 대학에 대한 계약형 재정지원으로 구분할 수 있다. 계약형 재정지원은 대학 간의 경쟁을 강조함으로써 정부 정책의 목표 달성이 용이한 장점이 있지만, 이로인해 금전적 가치의 활동이 지나치게 강조될 가능성 및 대학 자율성의 위축, 학문간 불균형이 심화되는 문제가 나타날 수 있다(송기창, 2009).

김병주(2012:76), 사립대학 재정지원 개선방안

포뮬러 예산배분 방식

포뮬러 펀딩 방식의 개념과 유형

포뮬러 펀딩의 개념

재정지원에 있어 중앙과 지방 정부는 재정을 지급하는 주체로서 대상인 대학으로 하여금 최대한의 정책 효과를 도출하고자 한다. 따라서 지원주체는 한정된 재원을 사전에 계획된 목적에 부합되도록 재정 사용을 통해 효용을 극대화 하고자 한다. 이를 위해 개발도상국에서는 협상형에 기초한 대학 재정지원 방식을 활용하고 있다. 하지만 효과적인 대학 재정지원 방식으로 평가받지 못하고 있으며, 이는 협상과정을 통해 정부는 대학에 대하여 여러 제약을 행사하고, 대학입장에서는 비교적 안전적으로 재원을 확보할 수 있다는 장점을 가지고 있음에도 불구하고 효율성에 대한 유인인가가 적을 뿐만 아니라 각 대학은 향후의 예산 확보를 위하여 현 상황을 계속 유지하려는 경향을 보이기 때문이다. 이에 대학이 학생시장이나 기업과 같은 노동시장의 요구에 민감하게 반응하기 어렵게 된다. 시장의 요구에 반응하기 위해서는 재정을 자율적으로 사용할 수 있어야 하지만 협상형에서는 재정지출에 대한 정부의 통제가 따르게 됨으로 자율성에 제약을 받게 되는 문제점이 지적될 수 있다.

시장형의 경우에는 1980년대 이후 확대되어 활용되는 경향을 보였으나, 대학의 경영관리적 측면이 지나치게 강조되고 학문간 불균형이 심화되는 등의 문제점이 야기되어 정부의 재정지원이 감축되고 학생의 부담이 증가하여 교육 불평등이 심화될 가능성이 높다는 지적도 있다(김병주 외, 2009). 이로 인해 포뮬러 방식은 1970년대 이후 OECD국가에서 일반적인 대학 재정지원 방식으로 활용되고 있다. 이는 포뮬러 펀딩에 포함된 요소들과 가중치들은 각 대학들이 재정지원을 받는데 무엇이 유리한지를 판단하는 기준이 되기 때문이다. 예를 들어 정부의 지원이 등록학생수를 기준으로 할 경우, 대학의 재정수입은 그들이 유치한 학생수에 의해서 결정되기 때문에 각 대학은 시장의 주목을 받기 위해 잠재적인 소비자들이 원하는 것에 부응하기 위한 자구책을 강구하기 위해 노력하게 된다(Clark, 1983).

포뮬러 펀딩(formula funding)은 OECD 주요국에서 널리 사용되고 있는 대학 재정지원 방식으로 대학운영에 필요한 경비를 미리 결정된 배분공식에 의해 지원하는 방식이다. 초기에는 대수식을 사용한 객관성을 강조하여, 향후 예상되는 프로그램에 관한 자료를 이용하고 프로그램과 비용간의 관계를 활용함으로써 대학의 예산 소요액을 추정하기 위한 객관적 절차(Floyd, 1982)로 정의되었다. 이후 교육재정을 효율적이며 투명하게 배분하기 위해 사전에 합의된 일련의 공식을 적용하는 것으로 정의하면서(Ross & Levacic, 1999), 재정배분에 있어서 개입될 수 있는 정치적 요소를 배제하여 공정성을 강조하고 있다. 이러한 맥락에서 포뮬러 펀딩은 사전에 설정된 객관적 지표와 일련의 공식의 사용을 통해 재정배분에 있어 공공성과 합리성, 투명성을 확보하려는 재정배분모형으로 평가받고 있다. 특히 포뮬러 펀딩은 측정단위와 단가를 적용하여 배분한다는 의미에서 단위단가배분, 그리고 재정배분에 있어 표준교육조건을 기준으로 한다는 의미에서 표준교육비배분방식으로 불리기도 한다(고장완, 2009: 157-158).

용어와 관련하여 formula funding을 ‘포뮬러 펀딩’으로 표기하는 경우도 있으나(반상진 외, 2005: 윤정일, 2001), 사전에 정해진 수식으로 정의된 배분공식을 사용한다는 의미에서 ‘수식형’재정지원으로 번역되기도 한다(유현숙 외, 2005; 나민주, 2008).

포뮬러 방식을 활용하는 이유에 대하여 Mckewon(1999)은 재정지원에 따른 배분 과정에서 일어나는 정치적 로비와 경쟁을 줄이고 재정지원 추진 과정에서의 투명성을 공고히 하는데 포뮬러 방식이 유리하다고 하였다. Levacic(2004)은 재정 배분 시에 객관성을 유지 할 수 있는 효과적인 수단이 될 수 있다고 주장하였으며, Smith(2007)와 Fezekas(2012)는 포뮬러를 통해 사전에 마련된 배분 공식에 의해 재원이 할당되는 것은 지원 대상에 대한 모니터링의 필요성이 감소하여 기관의 행정비용이 절감되는 효율성 측면을 강조하였다(강홍준, 2012: 39 재인용).

<표 2-> 포뮬러 펀딩의 활용 근거

연구자	활용 이유
McKeown (1999)	대학 등 기관의 필요성을 결정하는데 있어 객관적 수단 제공 기관 간 정치적 경쟁과 로비 감소 대학의 수익과 지출을 측정하고, 지원의 적절성을 결정하는데 있어 단순하고 이해할 수 있는 기초 제공 공공의 책무성과 기관의 자율성의 조화 기관 활동의 능률성 제고
Levacic (2004)	재원 배분의 객관적 수단 정치적 동기에 의해 영향을 덜 받아 정치적 경쟁과 로비의 비용경감
Smith (2007)	재정지원 주체의 지원 대상에 대한 모니터링 필요성 감소, 기관비용 절감 재정지원 주체가 공정하고, 비당파적으로 자원 배분 가능 자원의 능률적인 배당 재원 공급의 능률성을 높이고, 서비스 전달자들 간의 경쟁을 유발 공공 부문 서비스에 필수적인 형평성 제고 기여
Fazekas (2012)	형평성, 적정성(adequacy), 능률성, 투명성, 책무성 제고 행정 기관의 비용 절감
출처: 강홍준(2012)에서 재인용

포뮬러가 재정지원에 활용되는 근거를 정리하면, 선행 연구자들은 자원 배분에 있어서 포뮬러 펀딩이 객관성, 능률성, 효율성, 형평성 등을 제고하고, 지원 대상 기관 간 로비나 정치적 경쟁의 비용을 낮춰줄 수 있다고 할 수 있으며 선행연구의 내용을 정리하면 <표 2-4>과 같다.

이 외에도 반상진 외(2005)은 포뮬러 펀딩의 장점을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 대학은 안전적으로 재원을 확보할 수 있으며, 둘째, 대학은 정해진 범위 안에서 효과적인 교육재정의 사용이 가능하다. 셋째, 동일한 기준에 의해서 자원이 배분되기 때문에 형평성이 확보될 수 있다. 넷째, 교육재정배분의 투명성과 공정성을 확보할 수 있다. 즉, 포뮬러 펀딩을 통해서 대학에 재정을 지원하는 경우, 재정을 배분하는 입장이나 사용하는 입장 모두가 재정 수요에 대한 예측을 상호 합의된 기준에 의해 할 수 있으며, 예측된 수요에 따라 확보 가능한 재정규모를 장기적으로 전망할 수 있어 이를 통해 합리적인 예산 편성 및 운용 계획을 수립할 수 있다는 장점이 있다는 것이다(유현숙 외, 2005).

대학 재정배분 방식으로서 포뮬러 펀딩의 중요성은 특히 사립대학에 대한 재정지원에서 찾을 수 있다. 즉 우리나라 대학교육에서 사립대학의 비중이 높기 때문에 정부의 대학재정지원에 한계를 해결할 수 있으며, 대학의 도덕적 해이를 방지할 수 있는 기회를 제공한다. 하지만 사립대학에 대한 재정지원이 포뮬러 펀딩 방식으로 이루어질 경우 우려되는 문제점 또한 지적된다. 보다 구체적으로 재정적으로 부실한 사립대학의 구조조정을 지연시킬 수 있다는 점이다. 현행과 같이 목적사업에 따라 사전심사에 의해 이루어지는 재정지원 방식에서는 부실한 사립대학에 대한 재정지원이 차단됨으로 인해 대학의 구조조정이 촉진되는 장점이 있으나, 학생 수와 같은 획일적인 기준에 의해 재정지원이 이루어질 경우 불합리한 재정지원이 이루어질 여지가 있기 때문이다. 하지만 포뮬러 방식의 목적이 충실히 이행된다면 이러한 우려는 불식시킬 수 있을 뿐만 아니라 대학의 자구 노력을 유도하여 보다 효과적인 재정지원을 가능하게 할 수 있다(반상진 외, 2005).

포뮬러 펀딩의 유형

포뮬러 펀딩에는 등록학생 중심형, 교직원 중심형, 혼합형, 한계비용형, 성과 중심형 등이 있으나, 교육과정에 따른 비용차이를 반영하여 가중치를 달리하는 등록학생 중심형이 널리 활용되고 있다(Darling 외, 1989). 첫째, 등록학 생중심형(enrollment-based formula)은 교육과정 혹은 전공영역별 학생당 경비에 근거하여 재정을 지원함으로써 대학이 학생수여에 부흥할 수 있도록 한다. 본 형태는 북미에서 사용되는 보편적인 재정지원 방식으로서 등록학생수와 비용간의 직선 관계를 가정하고 있다. 둘째, 교직원 중심형(Staff based formula)은 정규 교직원수를 기준으로 재정을 지원하는 방식 이다. 셋째, 혼합형(composite formula)은 다양한 비용범주 예를 들어 연구, 교육, 봉사를 구분하거나 프로그램별, 지출영역별로 계수를 정하여 지원규모를 차별화하는 방법이다. 넷째, 한계비용형(marginal cost formula) 은 고정비용 혹은 가변지용을 조합하여 한계비용을 계산함으로써 대학규모와 규모효과를 고려하는 방식이다. 다섯째, 성과 유인형(performance incentives)은 평가인정을 받은 프로그램의 수, 졸업생의 표준화 검사성적, 재학생·졸업생·고용주의 프로그램 서비스 평가, 프로그램에 대한 동료 평가, 연구용역, 계약실적 등을 고려하는 방식이다.

포뮬러 펀딩의 요인과 지표

대학 재정지원 규모 영향요인

대학에 대한 정부의 재정지원 규모에 대한 영향 요인을 대학특성변인, 교육 및 연구 여건 변인, 실행 성과 변인으로 유형화 할 수 있다. 대학에 대한 정부의 재정지원 사업 중 일부의 경우 국·공·사립대학 혹은 수도권 및 지방대학 등으로 사업을 구분하기도 하여 대학의 설립 유형과 소재 지역과 같은 대학 특성변인은 정부의 재정지원 규모에 영향을 미친다. 유현숙 외(2001)의 고등교육 재정지원 사업의 지원규모를 분석한 연구에서 실제로 대학의 설립 유형과 소재 지역에 따라 정부의 재정지원 규모에 큰 차이가 있음을 지적한 바 있으며, 권기헌 외(2008)의 연구에서는 국·공립대학에 대한 지원이 사립대학보다 많다는 점을 밝힌 바 있다.

이외에도 대학의 학생 수는 대학에 대한 정부의 재정지원 규모에 상당한 영향을 미치는데, 유현숙 외(2005)의 연구와 같이 미국과 호주, 영국, 프랑스, 네덜란드, 체코 등의 포뮬러 펀딩 기준을 살펴보면 학생수가 지표의 주요 바탕을 이루는 것으로 분석되었다. 실례로 2008년부터 실시되고 있는 우리나라 교육 역량강화사업의 포뮬러 지표 또한, 총 6개의 지표 중 학생 수와 관련된 재학생 충원율 지표의 반영비율이 25%로 가장 높은 비중을 차지하고 있다(교육인적지원부, 2009).

또한 대학 교육의 연구 여건 변인으로 교수 1인당 학생 수가 지적되었다. 우리나라 교수 1인당 학생 수는 2004년의 경우 29.9명으로 OECD 평균인 15.5명에 비해 열악한 수준이었으나, 2005년 28.2명, 2006년 27.6명으로 점차 여건이 개선되고 있는 것으로 나타났다(교육인적지원부, 2007). 이러한 변화는 평가기반 재정지원 사업에 의해 많은 영향을 받은 것으로 보이며, 일부 재정지원 사업의 경우 교수확보율이 일정수준 이상이어야 사업에 참여할 수 있는 기회를 부여함으로써 많은 대학들이 이에 대한 노력을 기울이게 하는 계기가 되기도 하였다(오세의, 2006).

마지막으로 최근 대학평가에서 교수의 연구 성과에 높은 비중을 두어 정부의 재정지원 대상 및 지원 규모 결정 과정에서 높은 가중치를 부여하고 있다. 유현숙 외(2001)의 연구에 의하면, 교수 1인당 SCI급 논문 수가 많은 대학일수록 정부의 재정지원 규모가 크게 나타났음을 알 수 있었다. 이처럼 각 대학의 교수 1인당 연구 성과는 정부로부터의 재정지원 규모에 영향을 미치고, 그러한 지원을 다시 연구에 투자하게 됨으로써 훌륭한 연구 성과를 가능하게 하는 선순환 적인 관계를 가지고 있는 것으로 보인다.

포뮬러 펀딩의 주요 지표

포뮬러는 성과와 연계되지 않은 일반 교부금 방식의 배분과 성과기반의 평가 또는 경쟁에 의한 배분에 있어 모두 활용된다. 협상형 또는 총액 지원금(block grant)에서 포뮬러는 동일한 환경에 있는 개인에게 동일한 양의 서비스가 분배되어야 한다는 논리를 기저로 하여 학생 수나 교수의 수와 같은 수치를 기초로 구성된다.

포뮬러는 성과 연계 배분 방식에서도 활용되고 있다. 중앙정부가 대학에 지원금을 줄 때 수여 학위 수, 이수 학점 수, 과정 이수 학생의 수 등의 산출 지표(output indicators)를 기준으로 하며, 이들은 모두 표준화되어 있어 기관 간의 상호 비교가 가능하다는 점에서 의미가 있다(HEFCE, 2010: 3-4). 정부와 같은 지원기관의 입장에서 자원 배분의 단순화 및 효율성과 투명성을 확보할 수 있으며 지원받는 입장에서도 그 결과를 예측하여 이에 대비 할 수 있다는 장점이 있다.(강홍준, 2012: 32). 또한 포뮬러 펀딩은 정책 목표를 달성하기 위한 수단으로 사용될 수 있으며, 재정적인 보상이나 제재를 통해 학교 경영자, 교사, 부모에게 영향을 줄 수 있다. 그리고 학생에 대한 교육서비스 제공과 학생의 학업 성취도를 높이기 위한 정부와 학교 간의 계약적 측면도 존재한다. 최근 여러 나라에서 포뮬러 펀딩에 사용되고 있는 요소들은 학생 기본경비(basic student allocation), 교육과정 경비(curriculum enhancement), 학생특성 보정경비(student supplementary educational needs), 학교특성 보정경비(school site needs)와 같은 4가지 범주로 정리할 수 있으며, 포뮬러 펀딩에서 고려될 수 있는 4가지 범주와 이와 관련된 대표 지표들을 정리해보면 <표 2-5>와 같다(반상진 외, 2005).

<표 2-> 포뮬러 펀딩의 기본 구성요소

영역		주요 지표
Categoty 1	학생기본 경비	총학생수, 학년별 학생수 등
Categoty 2	교육과정경비	특별과정 수요, 특별학급 등
Categoty 3	학생특성 보정경비	저소득층지원, 언어지원, 부진학생지원, 학습장애지원 등
Categoty 4	학교특성 보정경비	소규모 학교경비, 벽지가산경비, 건물유지비 등
출처: K. N. Ross & Levacic(1999)

이외에도 Mckeown(1999)은 포뮬러에 사용되는 필수지표를 학생수(student headcount), 직책수(number of position), 시설공간요소(square footage or acreage), 전일제기준 학생수(full-time equivalent student), 학점시수(credit hours) 등 5가지를 기본요소로 분류하였다. 학생수는 학생 개개인이 비용 산정의 대상이 되는 경우 즉, 학생활동비나 장학금등 을 산정하는데 있어 기준이 되며, 전일제기준 학생수(full-time equivalent student)는 교수학습비 산정시에 중요한 기준이 된다. 학생의 학점수와 교원의 직책수 역시 교수 1인당 학생수, 교수 1인당 수업시수 등을 산정하는데 활용되고 있는 것으로 궁극적으로 교수학습비나 연구비 등 학문 활동과 관련한 비용을 계산하는데 사용된다. 마지막으로 시설 및 공간 요소를 학생의 수용 능력을 산정하거나 학교시설을 운영 및 유지·관리하는 비용을 산정하는데 중요한 요소가 된다. 이러한 포뮬러에 사용되는 기본 요소의 선정은 주 정부의 교육정책과 밀접히 관련된 정치적 결정에 바탕을 두고 있기 때문에 실제 사용에 있어서는 각 주마다 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다.

포뮬러 펀딩에 있어 중요한 것은 이러한 기본요소 이외에 개별 대학이나 다양한 학문분야의 특성을 어떻게 반영할 것인가에 대한 것이다. 이를 차이도(differentiation)라고 하는데 예를 들면 대학특성별, 학문영역별, 수업 수준별로 나타나는 차이를 인정하고 이를 포뮬러 산정시에 적극 반영하는 것이다(Mckeown, 1999). 대학특성별 차이도는 2년제 대학과 4년제 대학 또는 의대, 공대 등 대학 단계별로 대학이 담당하는 역할이 상이하기 때문에 이를 반영하는 것이다. 보통 2년제 대학보다는 4년제 대학이, 4년제 대학보다는 의과대학의 1일당 교수학습비가 더 많이 소요되기 때문에 이들에 가중치를 부여할 수 있다. 수업수준별 차이도의 반영은 학부수업인지 대학원 수업인지에 따라 교육비가 차이가 난다는 것을 바탕으로 한다. 일반적으로 교수학습비와 연구비 등의 차이에 의해 상위단계로 갈수록 1인당 교수학습비에 대한 가중치를 크게 두고 있다. 학문영역별 차이도는 전공에 따라 교육비가 차이가 있는데 예를 들면, 인문과학보다는 의과대학 혹은 예술관련 전공에 더 많은 교육비가 소요된다는 것이다. 미국의 경우 대부분의 주에서 인문과학을 1로 하여 다른 전공에 대한 상대적인 가중치를 계산하여 적용하고 있다. 이러한 학문영역별 가중치는 주로 비용분석 연구(cost study)를 통해 산정되며 각 주에 따라 그 세분화 정도에 있어서도 차별성을 두고 있다(고장완, 2009: 160-162). 다음 <표 2-6>는 다양하게 시도되고 있는 포뮬러 유형을 정리하였다.

<표 2-> 최근 시도 및 적용되고 있는 포뮬러 유형

유형	내용
관료중심	미시적 수준에서 중앙이 통제되고 모든 지출 유형에 대해 승인함
계약중심	서비스 제공자와 고객중심으로 재정을 책정하고 시장중심 성격을 보임
성과중심	외부 평가를 기준으로 함
전략중심	국가적 전략 목표의 강화, 고구의 관심과 중재 관련 정책
협상중심	사전 지표와 인지사항 등을 중심으로 함
수식중심	프로그램의 유형, 등록, 산출, 질과 같은 적절한 투입요소들에 기초
산출중심	졸업생의 생산성 등 산출요소 중심
결과중심	질 강화여부, 준거 개발 요구 충족 등을 파악
출처: 유현숙 외(2005)

대학 재정지원 포뮬러 방식의 문제점

대학 재정지원 방식의 주요 쟁점

대학 특성화의 반영 부족

사회적으로 대학별 특정 분야의 투자를 통한 대학 특성화의 중요성은 증대되고 있지만 재정지원에 있어 특성화가 반영되고 있는지에 대해서는 모호한 측면이 있다. 특히 우리나라 대학 재정지원 사업은 국립대학과 사립대학에 차별을 두지 않고 함께 경쟁을 통해 지원을 받는 구조이다. 그러나 국립대학과 사립대학은 설립 목적과 예산구조, 재정수입원 등의 차이로 인해 동일 선상에서의 경쟁은 공정성의 문제와 과도한 경쟁을 조장할 수 있어 차별화가 요구됨으로 국립대학과 사립대학 특성에 맞는 차별적인 접근이 필요하다. 따라서 국가적 차원에서 보호해야할 특정 학문 분야의 프로그램을 육성하고 사립대학과 구분되는 특성화를 실현하기 위한 적극적인 재정지원 확대를 통해 국립대학의 책무성 및 형평성의 가치를 최우선 실현할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 경쟁을 통한 지원의 확대보다는 인건비, 운영비 등의 경상비 지원을 확대 적용하는 방향으로의 전환이 요구된다. 또한 정부의 사립대학에 대한 재정지원은 프로젝트, 사업 중심으로 이루어져 정부정책에 따라 일관성을 잃게 되거나, 개별 사립대학들의 특성을 살리지 못하고 정부 정책 방향에 따라 동일한 노력을 쏟게 되는 문제점 등이 발생하게 되었다. 따라서 정부는 일부 재정 자립도가 높고, 교육의 질이 높은 대학은 정부 차원에서 재정지원을 하기 보다는 오히려 자율성을 보장하는 방향으로 고등교육재정정책을 마련하는 것이 바람직하다. 이외에도 정부는 사립대학 중 재정 자립도가 낮은 대학을 준공립화 하여 정부의 재정지원을 확대하면서 사립대학의 자발적 특성을 살리는 방안으로 재정지원의 방향을 설계하는 것을 검토할 필요가 있다.

또한 우리나라 고등교육 재정지원 사업은 정부 부처 간 유사한 사업을 추진함으로써 중복투자의 문제가 지적되고 있다. 유사한 성격의 사업이 개별적으로 추진됨에 따라 대학입장에서는 사업별 지원액의 과소 변화로 인해 대형 연구 및 교육과정 혁신 등 장기적인 사업을 추진하기 어려워 한정된 대학자원의 집중을 통한 대학특성화를 저해하는 결과를 초래할 우려가 있다(김병주, 2012:83).

재정지원방식의 전환 요구

사업별 재정지원을 평가에 의해 차등적으로 지원하는 체제의 효율성에 관한 문제이다. 평가에 의한 차등적 재정지원방식에 대해 대학에 대한 교육부의 간적접인 통제라는 인식이 강하고, 이에 대한 대학 내의 정책저항의 인식 또한 존재하고 있는 실정이다(반상진 외, 2005).

고등교육분야에서 기관단위의 재정지원방식이 중심이 되어 왔던 방식에서 학생간위지원의 확대요구가 제기되고 있다. 학생단위지원의 확대는 고등교육에서의 공적부담과 사부담 간의 균형, 교육기회의 형평성과 사회이동성 제고, 그리고 사회통합에 기여할 수 있는 바가 클 것으로 기대되기 때문이다(이영, 2007). 하지만 학생대여금의 증가는 대학재정구조가 취약하거나 자발적인 상환문화가 조성되지 않았을 경우에는 등록금 인상으로 비용증가의 문제가 발생할 수 있으며, 경제적 능력을 갖추지 못한 졸업생들에게 과중한 채무부담을 줄 수 있는 가능성이 있다(남수경, 2008).

대학 간 부적절한 경쟁

우리나라 교육재정지원사업은 고등교육의 수월성을 제고하기 위해 경쟁을 통한 재정지원을 확대해 왔다. 이러한 차원에서 포뮬러 방식을 활용한 성과주의 사업평가 방식을 사용하고 있다. 하지만 본 포뮬러 방식은 대학 간 무한 경쟁을 조장할 우려가 있다. 왜냐하면 일정 수준을 유지하고자 지원하는데 적합한 방식을 무한 경쟁 방식으로 활용하다 보니, 대학은 교육여건을 일정 수준까지 끌어올리는데 노력하는 것이 아니라 타 대학보다 나은 교육수준을 가지고자 노력함으로써 포뮬러 방식의 장점이 왜곡될 수 있다.

포뮬러 방식의 주요 쟁점

적용범위와 방법의 문제

포뮬러 방식의 적용범위와 방법에 대한 문제점을 제시하고 있다. 가장 큰 쟁점은 포뮬러 방식의 지원대상에 대한 문제로, 대학재정 지원대상은 설립목적별, 용도별, 지원목적에 따라 교육·연구활동 등으로 매우 다양하다. 예를 들어 현재 수식형을 적용하고 있는 대학교육역량강화 사업의 경우, 대학단위로 총액지원하면서 대학유형을 8개로 구분하여 상대평가하고 있으나, 국공립과 사립, 그리고 일반대와 산업대·교육대를 구분하여 평가할 것인지가 논란이 되고 있다. 이에 지출에 대한 자율범위를 확대하다는 주장(김병주 외, 2009)과 수식형을 기본으로 하는 고등교육재정교부금을 제정하고, 국공립대 및 사립대 경상비(교원보수 반액 포함)를 지원하자는 제안이 있다(송기창 외, 2008). 또한 포뮬러 방식에서 어떠한 요소를 포함할 것인지도 논란의 대상인데(김병주 외, 2009) 외국사례를 살펴보면, 수식형 재정배분에서는 학생수, 교수수를 기준으로 기본단가를 정하고 이에 대한 인원수를 고려하여 대학별 지원액을 결정하는 것이 일반적이며(나민주, 2008), 대학특성과 관련해서는 소재 지역, 특수대학 여부 등이 고려되고 있다(김병주 외 2009). 따라서 향후에도 어떠한 요소들과 이에 대한 조합방식이 포뮬러 방식에 포함될지는 꾸준한 쟁점이 될 것으로 보인다.

투입중심 지표의 문제점

포뮬러 펀딩의 문제점을 분석하기 위해 박상규(2012)는 교육역량강화사업을 사례로 하여 분석을 시도하였다. 교육역량강화사업의 경우 지역과 규모 대학 특성 등에 따라 8개 유형으로 집단을 구별하여 평가를 실시하고 있다. 일반대학의 경우 소재 지역에 따라 구분하고, 10,000명 이상이 재학 중인 학교를 대규모 5,000~10,000 명 이상이 재학 중인 학교를 중규모, 5,000명 이하가 재학 중인 학교를 소규모로 구분하였다.

산업대학과 교육대학은 별도의 유형으로 관리하고 있음.

대학이 포뮬러 펀딩에 의해 재정적 지원을 받는 경우, 정부의 특별한 규제가 없는 상황에서 예산확대의 방법으로 등록학생수를 늘리려는 경향이 있다. 이로 인해 정부의 지원은 사전에 목표한 정책 목표를 달성할 수 없을 뿐만 아니라 재정 부담만이 가중되게 된다. 이러한 문제를 해결하기 위해 정부가 인정하는 일정 인원에 대해서만 재정을 지원하게 되는 경우에는 학생당 지출이 감소하게 되어 교육의 질이 저하되는 문제점이 발생하게 된다. 따라서 투입요소를 기반으로 하는 포뮬러 펀딩은 정책의 효율성이 저하되며 대학재원의 다양화를 유도하는데 한계가 있다. 또한 대학 간의 동질성을 조장할 가능성이 높으며 기준단가를 계산할 때 활용되는 통계자료의 불확실성에 따른 문제가 발생할 수 있다(김병주 외, 2009: 27).

이와 같은 인식의 연장선상에서 한국연구재단에서는 교육역량강화사업의 지표개선을 위해 2012년 ‘교육역량강화 지원사업 설계 및 지표 정교화 방안’을 발표하였으며, 주요 내용은 다음과 같다. 먼저 외부적 환경과 구조적 차이를 반영하지 못하여 나타나는 선정결과의 왜곡현상을 개선하기 위해 여학생 취업률 보정, 설립주체별 특성을 반영한 선정방법 개선 등을 위하여 한국연구재단에서는 지표를 일부 변경 및 보완하였다. 또한 국·공립대와 사립대의 분리 평가를 통해 형평성을 제고하고 취업률 지표에 남녀 취업률을 별도로 표준점수(T점수화)하고 정원 내 재학생 충원율에 가중치를 좀 더 부여하는 등의 장학금 지급율을 제외한 지표 전반에 개선책을 반영하였다.

또한 지표를 통해 정부 정책 목표달성의 효과성을 높이기 위해, ‘학생1인당 교육비’지표에 대학의 기부금 모금실적을 반영하여 지표를 통해 대학의 기부금 징수 노력을 활성화하고자 하였다. 이외에도 ‘등록금 부담 완화’ 지표에서는 2011년도에서 등록금 인상지수를 통해 인상을 억제하고자 한 것과는 달리, 2012년도 등록금 인하율이 세부지표로 들어가 있어 ‘반값등록금’이라는 정책 목표 달성을 위해 대학의 등록금 인하 노력을 강력히 유도하고 있다(박상규, 2012: 81).

평가지표의 객관성 및 품질 측정 문제

평가지표의 객관성 및 품질 측정의 문제는 포뮬러 방식을 활용하는데 있어 내재적 한계에서 비롯된다. 포뮬러는 객관화된 수치를 측정하기 위해 사용되기 때문에 계량화 할 수 있는 객관적 수치 외의 정성적 가치는 측정하지 못하는 한계점이 존재한다. 결국 프로그램의 질적인 측면은 측정되지 못함으로 인해 개별 프로그램 및 학교에 대한 차별적 지원이 불가하여 획일적인 지원을 할 수 밖에 없다는 것이다. 따라서 투입요소에 의한 재정지원이 이루어져 특정 투입요소의 감소가 나타나게 되면 대학에 대한 지원비도 감축시켜야 하는 문제가 지적되고 있다(Moss 외, 1976: 556).

이외에도 포뮬러 펀딩을 통해 지원 대학들 사이의 형평성을 높일 수 있다고 하지만, 대학이 가지고 있는 특성을 어떻게 측정하여 반영할 것인가에 대한 지적이 제기되고 있다. 대학들이 다양한 사회·경제적 배경을 지닌 학생들에 대해‘적절한(proper)' 수준을 고려하여 선별적 지원을 한다면 정작 대학이 참고할 만한 기준을 찾기 어렵다는 문제가 존재한다(Lavacic, 2008: 205-235).

순위결정 포뮬러의 순위역전

대학 재정지원시에 적용되는 순위결정 포뮬러는 각 평가 지표의 실제값(raw data)을 표준화(normalization)하여 합산한 뒤 각 기관별 점수에 대해 서열을 매기는 순위결정방식(ranking)으로 이루어진다.

이러한 순위결정방식에서 문제가 되는 것은 순위가 역전될 수 있는 여지가 있다는 것이다. 순위역전이란 여러 가지 대안 중 복수의 기준에 따라 우선순위를 결정할 때 새로운 대안이 첨가되었거나 사전에 마련된 대안 중의 일부가 제외되게 되면 기존의 순위가 뒤바뀌는 현상을 말하는데, 순위결정 포뮬러의 적용과정에서 자료의 표준화 합산에 대한 순위역전의 취약점이 존재한다(강홍준, 2012:5)

순위 역전과 관련하여 Tofalis(2011:4)은 영국의 한 일간지가 실시한 대학평가에서 119개 대학에 대해 동일한 지표와 가중치를 활용하되 표준화 방법을 달리 했을 때 21개 대학의 순위가 10위 이상 역전된 바 있으며, Holder(1998)은 대학순위결정에 있어서 같은 지표와 가중치를 사용하더라도 순위결정이 이뤄진 평가 대상 대학에서 일부 대학을 제외하거나 새로운 대학을 추가하게 되면 기존 대학에 대해 이미 내려진 순위가 뒤바뀌게 되는 역전 현상(rank reversal)이 발생한다는 지적이 있다.

이는 정부가 고등교육의 질적 향상을 위해 재정지원 대학 또는 재정지원 제한 대학을 결정함에 있어 순위결정 방식을 시행하고 있는데, 이러한 과정에서 순위역전과 같은 현상이 발생한다면 이는 재정지원 대상 선정의 일관성 및 신뢰성에 문제가 있음을 의미하는 것이다(강홍준, 2012: 5).

국내 사례 분석

사례의 배경과 개요

포뮬러 방식에 의해 재정지원 사업은 2008년부터 시작된 교육역량강화사업이 대표적이다. 2008년 출범한 이명박 정부는 ‘신정부 공약 및 국정과제’에서 선정 평가 방식의 정책 목적형 사업이 대학 자율성을 제약한다는 지적에 따라 이를 폐지하고 객관적 지표(포뮬러)에 의한 재정지원 사업으로 전환한다는 내용을 담았다(서민원, 2011: 7).

교육부는 2008년 7월 교육역량강화사업의 기본 계획을 확정하고, 발표하면서 포뮬러 펀딩이라는 용어를 공식적으로 사용하였다. 포뮬러 펀딩을 시행하고자 하는 취지에 대하여 학부 수준의 교육역량 강화를 위해 교육의 질을 높이고, 대학의 자율성을 제고하고 대학사이의 경쟁을 촉진한다고 명시하였다. 즉 기존사업과 비교하여 포뮬러는 객관적·정량적 지표로 구성된 공식으로 정의하였으며, 또 포뮬러에 의해 선정된 대학은 지원금을 총액 교부(Block Funding) 방식으로 받게 된다고 밝혔다. 더불어 정부는 포뮬러에서 활용되는 지표를 성과 지표 기준이라고 성격을 규정하였다.

교육부, 2008년 7월25일 보도 자료.

<표 3-> 교육역량강화사업과 기존 사업 비교

구분	기존 재정지원사업	교육역량강화사업
지원대상	분야별 사업단 중심	대학 전체 기관 중심
대학부담	대학의 사업 계획서 작성 등 행정 부담 초래 정부 주도로 자율성 침해	객관적, 정량적 지표로 대학 선정 대학의 행정 부담 경감
재정운영	지원 예산의 사용처 지정	대학에 총액 지급, 전략적 운영 보장
선택과 집중	대학에 중복 지원, 나눠 먹기식 자원 배분 초래	성과에 따른 차등 지원으로 대학 간 경쟁 풍토 조성
자료: 교육부 보도자료(2008.07.25.) “교육과학기술부, 교육역량강화사업 확정 발표”

교육역량강화사업에서 나타난 포뮬러 펀딩은 대학에 대한 지원 금액에 있어서 차이를 내는 것은 물론이고 순위에 의해 지원을 받는 대학과 그렇지 못한 대학을 구분한다는 특징을 보이기 때문에 재정지원을 받는 대학과 그렇지 못하는 대학으로 구분해 결과적으로 대학 간 경쟁이 촉진될 것으로 설명하였다.

2008년부터 시작된 ‘교육역량 강화사업’은 단일 대학 지원사업으로는 재정 규모에 있어서 가장 크다. 지원 금액은 2008년 64개대(국공립 25개, 사립 39개)를 대상으로 500억원, 2013년 80개교 내외(2013년 계획기준)를 대상으로 2,020억이 책정되었다. 지원금액을 기준으로 따져볼 때, 2008년에 비해 약 4배가량 증액되었으나, 처음 시작기점이었던 2008년에 비해 2009년 2,649억원의 예산이 책정되어 2012년을 제외(1,811억원)하고 2,000억원 이상의 예산이 지속적으로 투입되었다는 것을 알 수 있었다.

<표 3-> 연도별 교육역량강화 사업의 규모

(단위: 억원)

구분	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년	2013년
교육역량강화 사업 예산	500	2,649	2,600	2,420	1,811	2,202
자료: 교육부 연도별 교육역량강화사업 공고, 연도별 정부예산안

사례의 주요 내용

지원대상의 선정

교육역량강화사업은 교육지표 포뮬러와 자원 배분 포뮬러 등 2가지가 작동한다. 정부가 대학이 낸 사업계획서를 받아 평가하는 방식이 아니라 미리 정해진 포뮬러에 의해 재정지원 대상 대학을 선정하고 대학별 지원금도 결정하는 방식으로 진행하는 것이다. 전체 대학은 8개 유형으로 나뉘며, 지원을 받고자 하는 대학은 8개 유형 중 하나에 속해 지원 신청을 한 타 대학과 교육지표 포뮬러 점수를 기준으로 비교된다. 대학은 포뮬러에 의해 획득한 점수를 합산하여 순위(ranking)가 결정된다. 포뮬러를 구성하는 지표값은 공정성 및 신뢰성 확보를 위해 대학이 공시한 정보를 활용하게 된다.

8개 카테고리는 재학생 수와 수도권·지방 구분으로 나뉘는데 수도권 대형(재학생 1만명 이상), 수도권 중형(5천명-1만명), 수도권 소형(5천명 미만), 지방 대형(1만명 이상), 지방 중형(5천명~1만명), 지방 소형(5천명 미만), 산업대, 교육대이다.

획득된 점수(성과지수)는 다시 재원 배분 포뮬러에 적용된다. 대학별 지원금액을 산출하기 위해서다. 획득 점수와 지원 대상 대학 규모, 소재지(수도권 또는 지방 등)에 따른 예산규모 차이를 반영하려는 취지다. 이 사업의 지원 대학 선정과 자원 배분 절차는 아래와 같다.

<그림 3-> 교육역량강화사업의 지원 대학 선정과 자원 배분 절차

｢교육지표 포뮬러｣ 적용 : 대학별 지원 우선순위 결정		｢재원배분 포뮬러｣ 적용 : 대학별 지원금 결정		지원대학 및 지원금 확정

자료: 교육과학기술부(2011: 9)

교육지표 포뮬러와 방식

교육지표 포뮬러

교육지표 포뮬러는 지원대상 선정지표, 여건지표, 성과지표로 구성되어 있으나, 구체적인 지표 내용과 반영비율 등은 매년 변화됐다. 시행 첫해인 2008년도의 경우 성과지표와 여건지표의 반영비율을 각각 50.0%이며, 성과지표는 취업률, 재학생 충원율, 여건지표는 전임교원확보율, 장학금지급률, 학생1인당 교육비로 구성됐다. 2009년도에는 대학의 글로벌 경쟁력 제고를 위해 성과지표에 국제화 지표(외국인 전임교원 비율+외국인 재학생 비율)가 포함됐으며, 지표별로 향상도(10.0%)가 추가 반영됐다. 2010년도에는 기존 포뮬러 지표에 학사관리 및 교육과정 운영, 등록금 인상 수준을 추가해 총 8개의 지표를 활용했다. 2011년 사업에서도 지표 변화가 있어 학사관리 및 교육과정 지표에 ‘시간강사 강의료’가 추가돼 반영비율이 5.0%에서 10.0%로 올라갔고, 취업률 지표 반영비율은 25.0%에서 20.0%로 낮아졌다. 또한 교육과학기술부가 대학들의 대입 전형을 간소화하도록 유도하기 위해 대입 전형 지표(5.0%)를 신규 추가하기도 했다. 등록금 인상 수준 지표의 비중도 5.0%에서 10.0%로 상승했다.

향상도 도입 취지는 대학의 지속적 발전 의지 고양과 경쟁 촉진이다. (교육과학기술부, 2009: 2)

교육과학기술부는 2012년 사업에서도 국립대와 사립대를 구분해 평가했으며, 국립대에는 총장 직선제 개선 여부를 점수로 반영하기도 했다. 또한 학사관리 및 교육과정 운영지표에 국제화와 대입 지표를 통합하고 비중을 15.0%에서 20.0%로 상향 조정하기도 했다. 이상의 교육지표 포뮬러의 세부 지표와 가중치 변화는 아래의 표와 같다.

<표 3-> 연도별 교육역량강화사업의 평가지표와 비율

		성과지표			여건지표						선진화 지표
		취업률	재학생 충원율	국제화 수준	전임교원 확보율	장학금 지급율	학생 교육 투자1)	학사관리	등록금 수준2)	대입전형	총장 직선제	기성회계 건전성
2008년		20.0	20.0	-	20.0	20.0	20.0	-	-	-	-	-
2009년	현황	22.5	22.5	5	9.0	18.0	13.5	-	-	-	-	-
	향상도	2.5	2.5	-	1.0	2.0	1.5	-	-	-	-	-
2010년	현황	25.0	18.0	4.5	9.0	15.0	13.5	5.0	-	-	-	-
	향상도	-	2.0	0.5	1.0	-	1.5	-	-	-	-	-
2011년	현황	20.0	18.0	4.5	9.0	9.0	9.0	10.0	10.0	5.0	-	-
	향상도	-	2.0	0.5	1.0	1.0	1.0	-	-	-	-	-
2012년 (사립)	현황	20.0	20.0	-	10.0	10.0	10.0	20.0	10.0	-	-	-
2012년 (공립)	현황	18.0	18.0	-	9.0	9.0	9.0	18.0	9.0	-	5.0	5.0
2013년 (사립)	현황	15.0	17.5	-	12.5	10.0	10.0	22.5	12.5	-	-	-
2013년 (공립)	현황	15.0	17.5	-	10.0	10.0	10.0	22.5	10.0	-	-	5.0
자료: 교육과학기술부, 연도별 교육역량강화사업 공고 주: 2010년부터 산업대와 교육대는 일반대와 별도로 평가했으나 위의 표에서 제외 1) 1인당 교육비 항목이 학생교육투자로 항목명 변경 2) 등록금 인상수준은 등록금 부담완화지수로 항목명 변경

순위선정의 방식과 산식

포뮬러에 해당하는 지표를 토대로 하여 순위를 선정하는 방식은 8개 유형별로 지원 대상 대학의 순위를 정하는 것은 표준화(normalization) 방법을 따른다. 보다 구체적으로 첫째, 8개 유형 별, 지표 별로 각 대학의 실값을 대학 정보 공시 내용과 일치하는 확인한 뒤  본 데이터를 사용한다. 둘째, 유형별·지표별 재정지원 신청 대학들의 실값을 가지고 표준화 점수(Z-score)를 구한다. 셋째, 표준화 점수는 양과 음의 값을 가지며, 극단 값(outlier)의 영향을 받으므로 이를 최고점 80점, 최저점 20점의 T값으로 전환한다. 넷째, 성과지표의 개별 지표 T값들과 여건 지표의 개별 지표 T값들을 합산해 총점을 낸다. 다섯째, 8개 영역별로 대학을 총점 순으로 배열한다. 여섯째, 대학 별 총점을 재원 배분 포뮬러에 적용해 지원액을 산정한다. 일곱째, 8개 영역별·대학 별 지원액을 합산했을 때 영역 별로 정해진 정부의 재정지원 액수가 소진되는 지점까지 지원 대상 대학을 선정한다.

표준화 점수=(지표 값-평균)/표준편차 공식을 따른다. 표준화점수는 지표 값 분포에서 극단 값이 존재할 때 영향을 받는 단점이 있다. (이영학, 2011: 207)

T값을 20~80점 분포로 두는 것은 표준편차(σ)가 ±3 범위밖에 있을 경우 가외치로 보기 때문이다.

척도가 일치되어야 점수를 합산할 수 있어 표준화(normalization) 작업이 이뤄진다. 지표값이 이미 T점수로 나와 있는 지표(학사관리, 등록금 인상수준, 대입전형 지표)는 다시 표준화하지 않으며, 비율(%)이나 원 단위는 T점수로 전환하는 표준화를 거치게 된다.  T값이 구해지면 지표별 반영비율을 곱한다. 개별 지표의 T값에 개별 지표의 가중치를 곱한 뒤 합산해 총점을 구하는 것이다.

T값은 평균 50, 표준편차 10의 표준화점수이나 양극단 값이 제외되면서 20점에서 80점 분포를 갖는다.T=10z+50, z=X-m/α(z는 표준점수, X는 개별 지표 실값, m은 평균, α는 표준편차)

반영비율은 <표 2-11, 연도 별 교육역량강화사업 선정 지표와 비율> 참조.

2013년의 포뮬러를 구성하는 각 지표의 계산식은 아래의 <표 3-4>와 같다. 2013년에는 국공립대학과 사립대학이 모두 성과 및 여건지표 9개를 반영하도록 하였으며, 국공립대학의 경우 선진화 지표 1개를 추가하도록 하고 있다. 지표는 성격에 따라 각각 측도가 다르며, 구체적으로는 비율(%), T점수, 원(일인 당 교육비) 등으로 다양하다.

<표 3-> 2013년 국공립·사립대 지표산식

유형	지표항목	산식
성과 지표	취업률 지수	[0.8 × (6월·12월 평균취업률 + 해외취업률 + 영농업취업률 + 국세 DB 취업률+인정취업률)] + (0.2 × 유지취업률)
		(남학생 취업률(T점수) × 남학생 비율) + (여학생 취업률(T점수) × 여학생 비율)
	재학생 충원율	[0.4 × (전체 재학생 수/편제정원)] + [0.6 × (정원내 재학생 수/편제정원)]
		충원율이 100%를 초과하는 경우에는 100%로 환산하여 평가 유형 구분없이 전체대학을 대상으로 표준점수(T점수)화
	교원 확보율	겸․초빙 포함 교원수 / 재학생 또는 편제정원 대비 교원법정정원
		국공립대 : 전임교원/배정정원
	학사관리교육과정 운영	(0.5 × 학사관리) + (0.3 × 대입전형) + (0.2 × 국제화)
여건 지표	장학금 지급률	0.8 × [(교내 장학금1) + 교외 장학금) / 등록금 수입액(T점수)] + [0.2 × 학비감면 실적(T점수)2]]
		1) 교내장학금(우수장학금 + 저소득층장학금 + 근로장학금 + 봉사장학금 + 기타) 2) 학비감면 실적 = [0.6 × 등록금 감면율(T점수)] + [0.4 × 경제적사정곤란자 감면율(T점수)]
	학생 교육 투자	[0.9 × 교육비환원율(T점수)] + [0.1 × 기부금 모금 실적(T점수)]
		총교육비에 도서구입비, 기계․기구 매입비(사립대) 포함 [0.5 × 학생1인당 기부금(T점수)] + [0.5 × 학생1인당 기부금 증가액(T점수)]
	등록금 부담 완화 지수	100 - (0.4 × 2012년 등록금 변동 지수1)) + (0.6 × 2013년 등록금 변동 지수1))
		1) 0.5 × 등록금 절대수준(T점수) + 0.5 × 전년대비 등록금 인상률(T점수)
선진화 지표	기성회계 건전성	100 - (0.4 × 급여보조성 경비 평균 지급액1)) + (0.3 × 급여보조성 경비 지급 총액 전년대비 인상액) + (0.3 × 급여보조성 경비 비율)
		1) 교원 및 직원의 각 직급별 1인당 평균지급액을 산술평균한 값

재원 배분의 포뮬러

재원을 배분하는 포뮬러도 따로 있다. 각 대학이 가져가는 금액은 아래의 표와 같이 산출된다. 획득 점수는 교육지표 포뮬러에 의해 각 대학이 얻은 점수를 말한다. 획득 점수가 높고 재학생 수가 많은 대학은 그렇지 않은 대학에 비해 더 많은 지원금을 가져간다. 유형별로 대학 순위를 정해 가용예산 범위 내에서 대학별로 재원을 배분하는데, 선정 최하위 대학에 대한 지원액이 일정 수준이 되도록 상위 순위 대학의 지원액을 동일 비율로 삭감해 선정 최하위 대학에게 주는 조정 과정이 이뤄진다.

<그림 3-> 2013년 재원배분 포뮬러

기준 경비	×	규모 지수	×	성과 지수	×	지역 계수	=	대학별 재정지원액
11,296천원1)		√재학생수2)		획득점수/총점		수도권/지방 구분3)

1) 대학정보공시 학생 1인당 교육비 산출근거에 따른 전국 4년제 대학 학생 1인당 교육비 평균(2011년도 결산 기준) = 총교육비 / 2011년 재학생

2) 대학별 재학생 수(학부)의 제곱근
순수 종교지도자 양성학과(2011년～2012년, 한국교육개발원 통보)의 재학생 제외하고 재원 배분

3) 수도권과 지방의 학교수․학생수 대비 예산규모 차이를 반영하여 차등적용(수도권 대학 2.8/지방대학 4.5), 가용예산과 선정규모 등을 고려하여 조정 가능

수도권과 지방대학의 차별적 지원을 위해 지역계수에 대한 산출식은 <표 3-5>와 같다.

<표 3-> 2013년 수도권과 지방대학의 지역계수 산출 예시

1) 수도권과 지방 예산 및 학교수, 재학생수 비교

수도권 : 559억, 57개교, 590,750명/ 지방 : 1,391억, 96개교, 836,056명

2) 수도권과 지방 지원액 학교수․학생수 비율 비교

학교수 기준 ⇨ 수도권 () : 지방 ()

학생수 기준 ⇨ 수도권  : 지방

3) 학교수 기준과 학생수 기준을 각각 5:5로 반영 ≒ 2.8 : 4.5

<표 3-> 2013년도 주요 교육역량 강화사업의 변동 내용

항 목		2012년도	2013년도
추진 방향	질적 평가 보완	정량지표로 평가	정량지표로 평가(1단계)
		-	대학별 특성 등을 반영할 수 있는 정성평가 보완(2단계)
	대학 특성화 유도	-	대학별 중장기 발전전략에 따른 자율적 특성화를 사업계획에 포함
	지방대학 지원 확대	수도권 770억 / 지방 1,641억	수도권 783억 / 지방 1,837억
국가장학금 Ⅱ 유형 연계		재원배분 포뮬러 지원금에서 자체노력 미달율을 감액 7분위 이하 학생비율 등을 고려하여 가중치 적용	재원배분 포뮬러 지원금에서 자체노력 미달율(1/2)을 적용하여 감액
사전 컨설팅		의무 실시	자율 실시
공시정보 오류 제재기준 강화		포뮬러 획득점수 변화율 3% 미만시,
		지원금 변동액의 3배 회수	총 지원금에서 포뮬러 획득점수 변화율의 1～5배 회수 부정비리 제재와 병과 근거 명시
성과 관리 강화		성과 연계 인센티브 30억	성과 연계 인센티브 60억
		-	2012년 실시한 교육역량강화사업 성과 평가 유형별 하위(20%) 대학의 지원금을 회수(5～10%)하여 우수대학에 추가 지원

사례의 문제점 분석

적용범위와 방법의 문제

포뮬러의 문제점을 분석하기 위해 2011년 교육역량강화사업을 사례로 하여 시뮬레이션 분석을 시도한 강홍준(2012)의 연구결과를 검토하였다. 보다 구체적으로 강홍준(2012)에 따르면 2011년 교육역량강화사업의 경우 수도권 대형(재학생 수 1만명 이상)은 21개 중 12개가 선정됐으며, 수도권 중형(학생 수 5000-1만명)은 19개 가운데 7개, 수도권 소형(5000명 이하)은 13개 가운데 6개, 지방 대형(학생 수 1만명 이상)은 28개 가운데 17개, 지방 중형(5000-1만명)은 37개대 가운데 16개, 지방 소형(5000명 이하)은 26개 가운데 13개, 교육대는 10개 가운데 4개, 산업대는 10개 가운데 5개가 각각 선정됐다.

<표 3-> 2011년 교육역량강화사업에서 수도권 대형 대학 선정 결과

선정대학	최종 포뮬러 점수	결과	탈락대학	최종 포뮬러 점수	결과
002대학교	59.07	선정	009대학교	49.16	탈락
011대학교	56.54	선정	022대학교	48.75	탈락
007대학교	55.35	선정	015대학교	47.38	탈락
003대학교	54.95	선정	018대학교	46.10	탈락
008대학교	54.70	선정	014대학교	44.99	탈락
012대학교	52.91	선정	013대학교	44.70	탈락
004대학교	52.62	선정	005대학교	43.45	탈락
006대학교	52.27	선정	023대학교	42.89	탈락
010대학교	51.11	선정	021대학교	42.11	탈락
016대학교	50.29	선정	020대학교	39.84	탈락
019대학교	50.03	선정
001대학교	50.00	선정
주: 강홍준(2012)

정부의 선정결과와 위의 <표 3-7>에서 나타난 바와 같이 시뮬레이션 시도 결과를 비교해본 결과 선정된 001 대학과 탈락한 009 대학 사이의 격차는 불과 0.84점에 불과한 것으로 조사되었다. 이 점수는 포뮬러에 의해 산출된 T점수와 가중치를 곱한 값의 합산이다. 대학의 유형별로 선정 대학과 탈락 대학 간 점수 차이는 아래의 <표 3-8>과 같은 것으로 조사되었다. 선정과 탈락 간 점수 차이가 미미한 것으로 분석되었으며, 특히 수도권 중형 대학 간에는 0.015 점수 차이로 재정지원에 대한 선정과 탈락이 결정된 것으로 나타났다.

<표 3-> 2011년 교육역량강화사업 선정과 탈락 대학 간 점수차

구분		선정 최하위 점수	탈락 최상위 점수	점수 차이
수도권	대형	49.998	49.160	0.838
	중형	50.703	49.788	0.015
	소형	49.883	49.574	0.309
지방	대형	49.797	49.506	0.291
	중형	50.129	49.606	0.523
	소형	50.09	49.949	0.141
기타	산업대	52.221	48.634	3.587
	교육대	53.324	52.225	1.099

강홍준(2012)의 연구와 같이 선정과 탈락사이의 점수 차이가 매우 작은 것으로 조사되었으며, 대학의 유형간 선정과 탈락에 대한 점수 차이 또한 크게 나타나고 있지 않는 것을 살펴볼 때 포뮬러 적용에 대한 범위와 방법 선정이 적절한지에 대해서는 재검토가 필요한 상황이다.

순위역전 현상의 문제

교육역량강화사업 데이터를 활용해 기존 포뮬러에 의한 방법론이 적용될 때 나타나는 순위 역전 현상에 대하여 간단한 파일럿 테스트를 실행하였다. 8개 영역 전체에서 기존 최하위 순위 대학을 제외시켰을 때 기존 순위 구조에서 역전 현상이 발견되었다. 아래의 <표 3-9>는 최하위 대학 1개를 제외한 경우에 순위 변동이 나타난 수도권 지역 1만명 이상의 대형 대학이다. 당초 최하위인 22위였던 대학이 제거되자 당초 순위 10위와 11위에서 변동이 나타난 것이다. 이는 최하위 대학의 제거로 기존 순위의 변동이 생긴 것이며, 최하위 대학을 제외한 기존 대학들의 순위에 있어서 이행성(transitivity)이 깨진 사례라고 할 수 있다.

<표 3-> 수도권 및 지방대학의 순위역전현상 분석 결과

수도권 대형			지방 대형
학교명	점수변동	순위변동	학교명	점수변동	순위 변동
002대학교	0.127941	0	165대학교	-0.16667	0
011대학교	-0.32771	0	155대학교	-0.16467	0
007대학교	-0.12071	0	170대학교	-0.20868	0
003대학교	-0.13512	0	179대학교	-0.16089	0
008대학교	-0.11776	0	167대학교	-0.23963	0
012대학교	-0.16055	0	176대학교	-0.36289	0
004대학교	-0.36382	0	157대학교	-0.19429	0
006대학교	-0.18894	0	163대학교	-0.25407	0
010대학교	-0.44296	0	156대학교	-0.35225	0
016대학교	-0.69124	-1	158대학교	-0.26292	0
019대학교	-0.21847	1	168대학교	-0.261	0
001대학교	-0.56693	0	162대학교	-0.38141	0
009대학교	-0.44404	0	177대학교	-0.27389	0
022대학교	-0.55351	0	169대학교	-0.28902	0
015대학교	-0.77932	0	175대학교	-0.22005	-1
018대학교	-0.42744	0	180대학교	-0.16302	1
014대학교	-0.44914	0	171대학교	-0.23266	0
013대학교	-0.57805	0	154대학교	-0.28855	0
005대학교	-0.60873	0	160대학교	-0.19007	0
023대학교	-0.79028	0	166대학교	-0.18211	0
021대학교	-0.43487	0	178대학교	-0.30407	0
020대학교	제외		161대학교	-0.28508	0
			174대학교	-0.26751	0
			159대학교	-0.40194	0
			173대학교	-0.30614	0
			162대학교	-0.34336	0
			172대학교	-0.28308	0
			164대학교	제외

대학특성화 반영의 부족

대학 재정지원을 통해 대학이 달성해야 하는 것은 대학의 경쟁력 확보가 중요하지만, 상대적으로 특성화에 대한 노력 또한 중요한 의미를 가진다. 하지만 <표 3-10>과 같이 상대적으로 2012년도까지 대학특성화에 대한 지표 반영은 부족한 형편이었으나, 2013년도에 정량지표의 반영과 정성평가를 통해 특성화를 반영하기 위해 개선방안이 제시되었다.

<표 3-> 대학특성화에 대한 지표 변동 현황

항 목		2012년도	2013년도
추진 방향	질적 평가 보완	정량지표로 평가	정량지표로 평가(1단계)
		-	대학별 특성 등을 반영할 수 있는 정성평가 보완(2단계)
	대학 특성화 유도	-	대학별 중장기 발전전략에 따른 자율적 특성화를 사업계획에 포함

하지만 정성평가를 통해 특성화를 위한 보완방안을 적극적으로 활용하고자 하였으나, 사업을 공고하던 시기에 비해 상대적으로 대상대학을 줄여서 발표를 하였다. 이는 대학이 가질 수밖에 없는 부담으로 인해 평가에 대한 부담을 완화하기 위한 차원에서 정성적 평가대상 대학을 줄일 수밖에 없는 상황인 것으로 볼 수 있다.

정성평가 도입한다더니 ‘용두사미’에 그쳐

교육부는 지난 9일 ‘2013년 교육역량강화사업 1단계 평가 결과’를 발표했다. 90개 대학이 1단계 정량평가를 통과했다. 상위 80%에 해당하는 72개 대학은 1단계 평가만으로 선정이 확정됐다. 9개 유형별로 최하위 2개 대학(총 18곳)은 2단계 정성평가를 거쳐 선정 여부를 결정하게 된다.

사업 공고 때보다는 정성평가를 받는 대학이 대폭 줄었다. 1단계에서 선정대학의 1.2배(96곳 안팎)를 추린 뒤 하위 30%에 해당하는 29곳 안팎의 대학은 정성평가를 실시해 지원대학을 확정하겠다는 것이 당시 계획이었다. 올해는 지난해 97곳보다 줄어든 80여개 대학을 최종 선정할 예정이어서 결과적으로 정성평가는 선정이 되느냐 마느냐를 결정짓는 커트라인 역할을 하게 된다. 홍민식 교육부 대학재정지원과장은 “최종 선정대학 수가 늘어나는 것은 아닌데 범위를 넓히면 대학도 부담이 돼 평가 부담 완화 차원에서 2단계 정성평가 대상 대학을 최소화했다”라고 말했다.

2013.07.15. 교수신문

해외 사례 분석

영국 사례

대학 재정지원의 배경과 개요

영국정부는 20세기 초반부터 대학에 대한 공공재정의 지원을 통하여 대학교육 및 대학생 수를 확대하는 정책을 추진해, 상당한 성과를 거두어 왔다. 1980년대 들어서는 대학에 대한 공공재정 지원을 감축하고 재정의 다양화와 효율화를 추구하는 한편, 대학교육을 확대하려는 양면적 전략을 추진하였으며 이후에는 공교육재정의 확충을 통한 대학교육의 양적 확대와 질적 발전을 동시에 추구하는 방향으로 정책 전환이 이루어졌다.

대학교육에 대한 영국정부의 재정지원이 확대된 것은 대졸인력의 확보와 대학교육기회의 확대에 주목적이 있었다고 할 수 있다(나민주, 2003). 1944년 교육법(Education Act)이 제정되어 초중등학생수가 큰 폭으로 증가한 결과, 1946년 Barlow보고서에서는 과학 분야의 인력수요를 충족시키기 위해서는 대학교 학생 수(특히 과학 분야)를 두 배로 늘려야 한다는 제안이 이루어졌다. 1963년 Robbins보고서에서도 “고등교육기관의 교육과정은 그것을 이수할 수 있는 능력과 성취를 검증받고 그렇게 하기를 원하는 모든 사람이 이용할 수 있어야 한다.”는 기본원칙을 천명하였다(Eurydice, 2000). 이러한 제안들은 대체로 정부정책에 그대로 반영되어 1970~80년대의 대학교육은 지속적으로 팽창하게 되었다. 대학교육 확대에 대한 영국사회의 관심은 1990년대 초까지도 지속되었다.

1980년대 이후에는 보수당 정권에 의해 자유시장 경제논리에 기초한 국가역할을 새롭게 규정하고 선택, 경쟁, 자율을 기본원리로 하여 교육제도를 개혁하려는 이른바 ‘신자유주의’교육정책이 실시되게 되었다. 시장기제의 도입에 따라 단기적 효과와 금전적 가치가 있는 활동이 중시되면서 대학에서 경영관리가 지나치게 강조되었고 이는 오히려 관리비용이 상승하고 평가에 의한 차등적 재정지원에 따라 학문간 불균형이 심화되며 장기적인 필요보다는 단기적인 수익이 중시되면서 연구 활동은 강화되나 교육활동은 위축될 수 있는 것이다(OECD, 1990; Williams, 1992; 나민주, 1998). 대학에 대한 공공재정 지원과 관련해서는 신자유주의 교육정책이 확대되면서 대학지원예산이 감축되는 것이 일반적인 경향이었으며, 이는 정부재정부담 축소를 추구하려는 의도가 담겨 있었다(Holland & Berdahl, 1990).

이에 더해 대학에 대한 정부의 간섭이 강화되어 대학의 자율성이 심각하게 위협을 받게 되었고 대학 간 경쟁이 지나치게 강조되어 상호협력체제가 약화되었으며, 단일기준에 의한 평가에 의하여 대학 간 경쟁을 유도함에 따라 대학 간 특성화가 약화되었다는 견해도 제기되었다(황규호, 1999). 대학은 학문적 자유와 정부로부터 독립된 자치 전통 속에서 발전하여 왔으나, 기업식 관리를 통한 효율성 및 효과성의 증진, 대학 간 경쟁의 확대, 산업 및 경제계의 목표에 대한 밀착 등과 동일한 방향으로 나아가는 동시에, 대학에 대한 국가적 통제가 증가하는 추세를 보였다.

그러나 대학교육을 확대하는 동시에 공공재정 지출을 감축하려는 정책은 성공하지 못해, 2000년대 이후 공교육재정을 확충하는 방향으로 나아가고 있으며, 영국정부는 고등교육에 대한 공공투자를 GDP 증가 수준에 맞추어 지속적으로 확충해 나갈 계획을 밝혔다(DfEE, 1998).

대학 재정지원의 방식

교육 부문의 재정지원

고등교육활동에 대한 지원은 교수학습의 질적 수준을 높여서 학생·기업가·국가의 필요를 충족시키고 고등교육 참여율이 낮은 집단의 참여수준을 높이는 데 목적을 두고 있다. 교육에 대한 고등교육재정배분협회(Higher Education Funding Council for England: HEFCE)의 현행지원 방식은 1998-1999학년도부터 시작된 것으로 학생 당 지원액을 공평하게 하는데 목적이 있다. 교육교부금 지원방식은 유사한 활동에 대해서는 비슷한 재정을 지원한다는 원칙을 바탕으로 한다(HEFCE, 2005b). 보다 구체적으로 첫째, 유사한 전공을 공부하는 학생들에게는 적절하고 정당한 이유가 없는 한 동일한 재정지원이 이루어져야 한다. 둘째, 시간제 학생이나 학부과정의 성인학생 등을 포함한 일부사람들에게는 추가적인 지원을 함으로써 다양한 사람들이 고등교육에 참여할 수 있는 기회가 확대되어야 한다. 셋째, 전문적인 활동이나 추가비용이 요구되는 특성들을 감안하여 재정을 지원함으로써 개별대학의 다양성을 인정한다(HEFCE, 2002).

교육교부금 배분에는 인정범위(tolerance band)의 개념이 적용된다. 일차적으로 배분공식에서는 전공과 대학별 특성을 감안한 학생 수를 바탕으로 기준재원(standard resource)을 계산하나 이 금액을 그대로 대학에 배분하는 것은 아니다. 전년도에 받은 교육교부금, 기타 재원 등을 바탕으로 추정재원(assumed resource)을 산출하고 이 둘을 비교하여 추정재원이±5% 범위 내에 있는지를 판단하며, 인정범위는 대학들에게 융통성을 부여한다. 대학들은 재정상 커다란 변화 없이도 교육내용, 행정조직, 학생구성 등을 변화시킬 수 있다. 교육교부금 배정방식이 ‘동일 활동에 동일 재정(same resources for same activities)’이 아니라 ‘유사한 활동에 대해서는 비슷한 재정’을 지원하는 것을 원칙으로 삼는 것은 바로 이 때문이다. 이러한 대강화 방식(broad-brush approach)은 행정적 부담을 경감시켜 준다(HEFCE, 2005a).

재정지원액 산출 절차

영국에서 대학별 교육활동에 대한 재정지원액은 4단계를 거쳐서 산출된다. 1단계는 기준재원(standard resource)을 산출하는 것이다. 기준재원은 대학의 학생관련 자료를 기초로 매년 새로 계산된다. 이 때 학생 수, 전공영역, 학생특성, 기관 특성을 고려한다. 교육교부금 산출에서 고려되는 학생은 영국국민과 EU출신 학생으로서 다른 공적지원을 받는 학생은 제외된다. 외국인이나 NSH, TTA와 같은 공적지원을 받는 학생 연구교부금의 지급대상인 대학원생(PGR: Postgraduate research)도 교육교부금 지원대상에서 제외된다. 학생 수는 전일제 학생을 기준(FTE: Full-time equivalent)으로 산출되는데 시간제 학생은 0.5를 곱한다. 학생 수에는 전공영역, 학생특성, 기관 특성 등에 따라 가중치가 부여된다. 전공가중치는 전공별 특성과 교육비 차이도를 반영한 것으로서 실험 워크숍, 세미나 등이 포함되는지를 감안하여 4집단으로 구분된다. 2004-2005학년도에는 전공별 가중치를 변경하였다. 집단분류는 그대로 유지하였으나 집단별 가중치 차이를 다소 축소하였다. A집단에 부여된 가중치가 이전에는 4.5였으나 4로, B집단에는 2에서 1.7로, C집단은 1.5에서 1.3으로 변경되었다. 2006-07학년도에 적용되고 있는 학생특성에 따라 부여되는 가산치는 다음과 같다. 한 학년도에 45주 이상 교육이 이루어지는 장기과정 학생(long course)은 전공구분 집단별로 25%를 가산한다. 그러나 A집단에는 이미 교육비 차이가 반영되었으므로 가산치를 부여하지 않는다. 시간제 학생을 관리하기 위해서는 전일제 학생에 비해서 행정비용이 더 소요되므로 10%를 가산한다. 시간제 학생 수는 전일제 학생 수의 0.5로 계산하나, 시간제 학생 2명을 관리하는 데는 전일제 학생 1명을 관리하는 것보다 비용이 더 들기 때문이다. 단 가산치에 전공별 차이는 반영하지 않는다. 산학협동과정foundation degree) 학생도 10%를 가산 한다. 이때도 전공별 차이는 반영하지 않는다.

산학협동과정 프로그램의 세부내용은 www.foundationdegree.org.uk 참조

대학특성에 따라 부여되는 가산치는 4가지이다. 런던지역은 물가가 비싸므로 가산하며(도심8%, 외곽5%), 특수대학 한 두 개의 전공이 전체강좌의 60%이상에는 대체로 10% 정도의 가산치를 부여한다. 학생 수가 1천 명이하인 소규모 대학은 행정비용이 높으므로 가산치를 부여한다. 1914년 이전에 건축된 노후건물이 있는 대학은 유지·보수비가 많이 소요되므로 가산치를 부여한다.

위와 같은 가중치와 가산치를 적용하여 FTE 학생 총 인원수를 합산한다. 국가 차원에서 교육에 지원될 수 있는 재원총액교부금과 등록금 합산액을 FTE 학생 총 수로 나눈 값이 기준가(basic price)가 된다. 기준가는 가산치와 가중치를 적용하기 전인 D집단의 학생 당 교육단가가 된다. 대학별 기준재원은 가중 FTE 학생 총 인원수에 기준가를 곱한 값이 된다.

2단계는 추정재원(assumed resource)을 산출하는 것이다. 추정재원은 전년도 HEFEC 교육교부금을 기초로 하여 다음과 같이 교부금 수정과 등록금 수정과정을 거쳐서 산출된다. 첫째, 교부금 수정은 전년도 재정지원 계약을 충족시키지 못했을 경우 주로 학생 미충원, 물가상승률, 학생추가수용, 기타사유전학, 교부금 범주 변경 등으로 이루어진다. 둘째, 등록금 수정과정은 학생 대여금회사(Student Loans Company), 지방교육청, 고용주 등이 지불하는 등록금 수입액을 추가하는 것이다.

3단계는 비율 차(percentage difference)를 산출하는 것이다. 기준재원과 추정재원 간의 차이를 비율로 계산한다. 계산식은 아래와 같다.

[eqn: 비율차= {추정재원-기준재원} over {기준재원} TIMES 100]

4단계는 교육교부금 액수를 산출하는 것이다. 3단계에서 산출한 비율이 ±5%, 즉 인정범위 내에 있을 경우에는 전년도에 준해서 교부금을 결정한다. 즉 2단계에서 산출된 금액을 대학에 지원한다. 대부분의 대학들은 여기에 해당된다. 그러나 인정범위를 벗어난 대학들은 범위 안에 들도록 조치를 취하는데 학생 수를 증가 혹은 감소시키거나 지원 금액을 조정하는 방법을 사용한다. 이와 함께 지리적으로 대학교육 참여율이 평균보다 낮은 지역 출신 학생이나 장애학생들에 대해서도 가중치를 부여하여 각 대학들이 이러한 학생들을 충원하도록 유인가를 제공한다(HEFCE, 2002). HEFEC에서는 위에서 살펴본 일반교육 교부금과는 별도로 특수학생 집단만을 대상으로 교육기회를 확대하기 위한 교부금을 지원한다. 저소득층 학생, 비전통적 배경을 지닌 학생, 장애 학생들을 모집해서 교육하는 데는 별도의 추가비용이 들기 때문이다. 교부금은 학생이 아니라 대학에 지원된다(HEFCE, 2005a).

재정지원금의 사용 및 사후관리

재정지원 기구의 지원금은 총액교부금(block grant)으로 지급된다(HEFCE, 2005b). 대학들은 상당한 자율성을 갖고 대학별 목표와 목적에 따라 지원금을 사용할 수 있다. 대학별 재정지원금을 결정할 때에는 학과별 특성을 반영하나 지원받은 교부금을 대학 내에서 배분할 때에 HEFCE의 배분 방식을 그대로 따라야 하는 것은 아니다. 각 대학은 재정지원 기구로부터 교육과 연구 분야에 대해서 별도로 지원을 받으나 그것을 어떻게 사용하는가는 대학의 재량권한이다(최청일 외, 2002).

그러나 재정지원 기구들은 공적자금을 효율적, 효과적으로 사용하고 그 결과에 대해서 책임을 확인할 수 있는 여러 가지 방법을 강구하고 있고 관련 기관들과도 협력하고 있다. HEFCE의 경우, 개별대학에 재정을 지원하면서 재정지원을 받기 위해서 준수해야할 사항을 담은 재정 각서(financial memorandum)를 작성한다. 대학은 재정을 관리하고 통제하는 적합한 운영체제를 갖추어야 하고, 대학 회계사무 권고(SORP)를 기준으로 감사결과를 반영한 연차 재정보고서를 HEFCE에 제출해야 한다. HEFCE에서는 매년 각 대학이 발간하는 연차재정보고서에 포함되어야 하는 자료를 규정한 회계 지침을 발표하고 있다. 또 대학은 HEFCE의 감사규정에 따라 내부 및 외부감사를 받아야 한다(나민주, 2003).

이와 별도로 HESA(Higher Education Statistics Agency)에서는 각 대학으로부터 재정정보를 수집하여 개별 대학의 상황까지 자세히 공개한다. 한편으로 HEFCE에서는 재정을 지원받고 운영하는 과정에서 각 대학이 지나치게 많은 행정적인 부담을 갖게 되는 것을 완화시키기 위해서 교육 및 연구교부금 뿐만 아니라 특수목적 지원금의 일부도 경쟁 입찰이 아닌 배분공식에 의해서 배정하고 있고, 개별 대학에 대한 자료요구는 필요한 경우에 제한하고 다른 기관들이 이미 보유하고 있는 자료를 최대한 활용하고 있다(HEFCE, 2002).

연구부문의 재정지원

영국 HEFCE의 연구교부금은 대부분 국내 혹은 국제적으로 우수한 연구 업적을 보여준 대학에 선별적이고 차등적으로 지원된다. 이를 위해 각 대학의 연구 활동의 질적 수준을 측정하기 위한 평가를 실시하여, 연구의 질적 수준에 따라 선별적으로 연구 평가교부금(Quality-related research funding)이 지원되었다. 연구평가교부금의 경우 전공학과별로 연구 업적을 평가하여 지원되는데, 연구교부금을 지원받기 위해서는 적어도 해당 전공에서 제출한 연구 업적의 2/3이상이 국내 최고수준인 동시에 국제적 수준에 부합되어야 한다(김병주 외, 2009: 37-39).

대학에 대한 고등교육재정 지원기구의 연구에 대한 지원금은 주기적으로 행하여지는 ‘연구평가(Research Assessment Exercise)’에서 평가된 해당 대학의 연구의 질에 근거하여 차등 배분된다. 이에 대하여 Powell & Green(2006)은 국가 단위의 연구지원금 조달이 이와 같은 방법으로 이루어질 경우 연구를 통해 학위를 수여하는 대학원 교육에 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 하였다. 국가가 필요로 하는 연구 분야의 인력 수요가 적절히 예측되어 공급에 반영되지 않을 경우, 도리어 이는 지원받을 수 있는 재정액수에 따라 연구 인력을 모집하는 상황으로 악화될 수 있기 때문이다. 이에 단순히 연구비를 배분하기 위한 연구결과 평가뿐 아니라 국가 단위의 전체적인 요구와 접근성을 고려하여 연구지원금을 배분해야 한다는 주장이 제시되고 있다. 현재와 같은 연구결과 중심의 지원금 배분은 고등교육의 질적 측면을 크게 위협할 수 있다. 학습자의 다양한 요구와 교육 중심의 접근은 간과될 수 있기 때문이다(Thomas, 2001).

대학 재정지원의 주체

영국에서 대학에 대한 정부의 재정지원이 본격적으로 시작된 것은 1919년 UGC(University Grants Committee)가 설치되면서 부터라 할 수 있다(조석훈, 1998). UGC는 1989년에 해체될 때까지 60여 년에 걸쳐 고등교육 재정지원 기구로서 존속하였다. 전통적인 영국대학교들은 원래 민간재원으로 운영되었으나, UGC 설립이후 공공재원이 대학재정의 주된 재원으로 자리 잡게 되었다. 대학 경상비 가운데 정부교부금이 차지하는 비율은 제2차 세계대전 무렵에는 약 30%였으나 1946년에는 50%로 상승하였고, 1980년대에는 대부분의 대학이 75~90%의 경상비를 정부로부터 지원받게 되었다(윤정일 외, 2001). 그러나 1980년대 말 대학에 대한 재정지원액이 삭감되어 1990년대에 들어서면서 부터는 대학재정에서 재정지원기구 교부금이 차지하는 비중이 40%대를 유지하고 있다(최청일 외, 2002).

1960년대 이후 신설된 폴리테크닉과 단과대학은 주로 소재 지역의 지방교육청(Local Education Authority)으로부터 재정지원을 받았다(최청일 외, 2002). 그러나 1988년 교육개혁법(Education Reform Act)이 제정되면서 UGC는 해체되고 UFC(University Funding Council)와 PCFC(Polytechnics and Colleges Funding Council)가 설립되면서 UFC는 1989년부터 잉글랜드와 웨일즈의 대학교에 대한 재정지원을 담당하고, PCFC는 잉글랜드의 폴리테크닉과 단과대학에 재정을 배분하였다. 그러나 곧이어 1992년에 계속 및 고등교육법(Further and Higher Education Act)이 제정되면서 UFC와 PCFC는 다시 HEFCE로 통합되었다. HEFC는 대학평가체제를 도입하고 그 결과를 재정배분에 활용함으로써 대학교육의 경쟁력을 강화하는데 목적을 두었다(Eurydice, 2000). HEFCE는 전통적인 학문지향적 대학교와 기술·직업교육 및 응용연구에 비중을 둔 폴리테크닉 등 비대학교 부문 간의 구분을 없애고 고등교육을 일원화함으로써 고등교육기관 간에 자금 및 학생유치를 위한 경쟁을 촉발하기 위하여 설치되었다(윤정일 외, 2001).

영국의 대학재정 지원방식의 가장 큰 특징은 정부와 대학 간 중간기구인 재정지원 기구를 통해 지원금이 배분되고 있다는 점이다. 영국정부는 대학교육에 대한 정책목표를 세우되 그것을 직접 통제·관리하는 것이 아니라 재정지원 기구의 배분공식을 활용하는 방법을 택하고 있다. 재정지원 기구를 통한 재정지원 방식은 대학의 자율성과 대학재정의 안정성을 보장하면서도 정부의 정책의도를 구현할 수 있어서 재정운용의 효과성을 높이고 효율성도 확보할 수 있는 제도로 평가되고 있다. 영국에서도 이러한 지원방식이 재정운용을 효율화하고 효과성을 높이는 데 상당한 기여를 한 것으로 평가되고 있다(Williams, 1992; 나민주, 2003).

고등교육기관에 대한 재정지원 기구인 HEFCE는 주로 기관을 대상으로 교육 및 연구 활동을 위한 기본적인 재정을 지원하고 있다. 고등교육에 대한 정부지원금 총액은 의회와 교육부(DfES: Department of Education and Skills)가 결정한다. 정부는 대학생 수 및 대학교육 참여율에 대한 정부의 정책과 계획을 근거로 하여 매년 고등교육에 대한 재정지원 규모를 결정한다(Eurydice, 2000). 재정지원기구들은 의회와 정부가 결정한 규모의 예산을 배정받으나, 구체적인 지원방식과 대학별 금액은 자율적으로 결정하고 있다. 영국 고등교육 재정지원은 교육과 연구 분야를 구분해 이루어지며, 대학별 금액을 대부분 배분공식을 활용하여 결정한다(나민주 2003). 연구 활동에 대한 지원금의 90% 이상은 각 대학 연구의 질적 수준을 평가하여 차등배분 된다.이에 따라 연구지원금의 3분의 1정도가 상위 6개 대학에 집중되고 있다(HEFCE, 2002). 그러나 교육활동에 대한 지원금은 주로 학생 수와 학생특성을 감안하여 산출되고 모든 대학에 지원된다.

HEFC는 지역별로 명칭이 약간씩 차이가 있다. HEFCE(Higher Education Funding Council for England), HEFCW(Higher Education Funding Council for Wales), SHEFC(Scottish Higher Education Funding Council). 잉글랜드의 경우 HEFCE와는 별개로 교사교육에 대해서는TTA(Teacher Training Agency), 의학교육 및 의학분야 교직원에 대해서는 NHS(National Health Service)가 재정배분의 직접적 혹은 조언자의 역할을 담당한다. 이와는 별도로 학문분야별 연구재단들은 개별연구 프로젝트를 지원한다.

연구활동에 대한 평가와 재정지원에 관한 자세한 내용은 나민주(2003), 홍형득(2005) 참조

또한 영국의 고등교육에 대한 양적정보를 수집, 분석, 공시하는 정부기관인 영국고등 교육통계기구(Higher Education Statistics Agency, HESA)는 영국 내의 모든 지역의 고등교육기관에 대한 정보를 제공한다. 따라서 영국 전역의 대학의 재정운영 실태를 간편하게 검색할 수 있다(http://www.hesa.ac.uk).

한편 계속교육기관의 경우, 1992년 이전까지 주 세입원은 지방교육청(LEA)이었다. 그러나 1992년 계속 및 고등교육법 제정으로 계속교육기관들은 지방정부의 통제로부터 벗어나 중앙정부의 재정지원을 받게 되었고 이를 위해서 계속교육 재정배분협회(Further Education Funding Council: 이하 FEFC)가 설립되었으며 실용교육을 추구하는 계속교육 칼리지(FE college)의 운영 이념에는 경영원리가 도입·확대되었다. 이전에는 계속교육 칼리지의 이사회는 지방교육청과 학부모들이 주된 구성원이었으나 1988년부터는 지방교육청 인사가 20%, 교직원 학생 학부모 및 지역사회 인사 등 당사자들이 30%를 차지하는 반면 기업체 인사의 비율이 최소 50%이상이 되도록 하여 칼리지 운영에 기업체의 요구가 적극 반영되도록 하였다(신용주, 2001).

계속교육기관에 대한 재정지원을 담당하는 기구로, 잉글랜드에 LSC, 스코틀랜드에 SFEFC(Scottish Further Education Funding Council), 웨일즈에는 FEFCW(Further Education Funding Council for Wales)가 설치되어 있다(최청일 외, 2002). 잉글랜드에서는 2001년부터 계속교육을 위한 재정지원을 담당하는 기관의 명칭을 종전의 FEFC에서 학습기술협회(Learning and Skills Council, 이하 LSC)로 변경하였다. LSC는 의무교육 이후 단계의 교육훈련 체제를 국가적 차원에서 통합하고 조정하기 위하여 설립된 것으로 기존에 주로 기업훈련을 책임지던 기업훈련협회(Training and Enterprise Council)와 FEFC를 통합한 것이다(최상덕, 2005). LSC는 대학교를 제외한 계속교육기관에 대한 재정지원을 통해서 16세 이상 인구의 직업능력과 국제적 경쟁력을 향상시키는 데 목적을 두고 있다(LSC, 2005). 16세 이후의 교육·훈련을 통합적으로 관리하면서 사회 각 부문 간의 협력적 경쟁을 강조하고 있으며(최상덕 2005), 2000년에 제정된 학습 및 기능법(Learning and Skills Act)에서는 계속교육을 위한 중앙정부, 중앙 LSC, 지역 LSC, 그리고 공립·사립 및 종교·자선단체가 운영하는 교육·훈련기관의 역할을 규정하고 있다(최상덕 2005).

LSC의 역할은 다음과 같다(LSC, 2005): 청년층의 참여 및 성취제고, 성인의 학습 요구확산, 국가 경쟁력 강화를 위한 기술능력 향상, 교육 및 훈련서비스의 질제고, 학습 접근기회 확대를 통한 기회균등, 계속교육의 효과성 및 효율성 증진

교육부(DfES)장관은 계속교육에 대한 재정지원 규모를 결정하고 매년 사업목표 및 정책적 우선순위를 제시한다. 중앙 LSC는 그 큰 틀 속에서 교육·훈련에 관한 수요를 파악하고 그에 따라 목표를 설정하는 기획 업무, 지역 LSC에 대한 재정배분, 정책적 우선순위의 설정 등을 담당한다. 이를 위해서 청소년 학습위원회와 성인 학습위원회를 두고 기업대표, 중소기업 대표, 훈련기관, 지방정부 대표, 기타평생학습기관 등 국가단위의 기관들과 협력하고 있다. 지역 LSC의 주요임무는 교육·훈련기관에 재정을 배분하고 교육훈련 수요 및 정책적 우선순위에 따라 교육기회가 제공되도록 하는 것이다. 지역 LSC는 지역 차원의 우선순위를 설정하고, 재정지출에서도 상당한 재량권을 갖고 있다.

미국 사례

대학 재정지원의 배경과 개요

미국에서는 1980년대 이후 대학에 대한 외적 책무성이 강조되면서 투입요소보다는 결과중심의 성과중심재정배분이 널리 사용되기 시작했다(고장완, 2009: 158-159). 이러한 배경에 기초하여 대학재정의 현황, 재정운용의 담당 주체, 재정운용과 평가 등의 측면에서 미국사례를 분석하여 보고자 한다.

미국의 고등교육기관은 설립유형에 따라 공립(publics)과 사립(private)으로, 사립은 다시 비영리기관(non-profit privates)과 영리기관(for-profit private)으로 구분된다. 미국의 고등교육재정은 공립의 경우 주정부 보조금이 사립은 학생등록금이 주종을 이루고 있으나, 경제상황이 악화되면서 주정부 보조금이 줄어들어 학생등록금 비중이 높아지고 등록금 인상률이 물가인상률을 초과하는 추세를 보이고 있다.

대학 재정지원 방식

미국의 경우 대학에 대한 지원대상과 방식은 주마다 매우 상이하지만, 대략적으로 3가지로 구분된다. 대학에 대한 직접적 지원, 학생에 대한 재정적 지원, 계약프로그램에 대한 지원으로 나누어 볼 수 있는데 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 고등교육기관에 대한 직접적인 지원은 주마다 매우 상이하지만 점증주의, 수식형, 성과주의 등이 활용되고 있다. 둘째, 학생에 대한 직접적인 지원은 우수학생에 대한 장학금 지원, 저소득 학생에 대한 장학금 및 학자금 보조 등이 있다. 고등교육기관에 대한 직접적인 지원이 주로 공립대학만을 대상으로 한다면 학생에 대한 지원은 사립대학에도 적용된다. 셋째, 계약프로그램을 통한 지원은 주정부가 필요하다고 생각되는 특정 분야의 프로그램에 대하여 주정부가 운영비 및 학생지원비를 보조하는 것이다. 특히 사립대학들의 경우 공립대학들이 개설하지 않은 주 관심분야의 프로그램을 운영하면서 재정지원을 받고 있다. 이 가운데 대학에 대한 직접적인 지원은 주 세금에 기초한 지원으로 공립대학을 중심으로 지원이 이루어지고 있다.

지원방식에 있어서는 첫째, 점증주의 예산(Incremental funding)은 기존의 비용·예산에 추가로 필요한 비용을 더하여 배분하는 것으로 학생 수의 증가, 물가인상, 그리고 새로운 프로그램의 개설 등을 감안한다. 둘째, 포뮬러 펀딩(Formula funding)은 정해진 공식을 사용하는 것으로 재정배분에 있어서 공정성을 확보하고 정치적 영향력을 줄이기 위해 사용되어 왔다. 배분수식에는 수준별, 학문영역별 학생등록 현황, 교수 및 직원, 그리고 학교시설관리 및 운영현황 등 다양한 지표들이 활용되며, 이 공식들은 교수학습 비, 연구비, 공공서비스, 도서관지원을 포함한 학문지원비 등 대학의 일반적인 기능에 따라 다르게 적용된다. 대학의 가장 중요한 기능인 교수학습비(Instruction) 지출에 대한 예를 들면, 교수학습비 지출시 고려되는 포뮬러로서 기본적인 모델을 바탕으로 대학의 사명과 교수학습 프로그램 수준, 학문영역에 따른 구분 등을 고려하고 있다. 기본모델은 일반적으로 학생의 학점(credit hours)이나 전일제기준 학생수(Full-time-equivalent enrollment)를 기준으로 하여 학생당 일정액을 지원하거나(dollar-per-unit methods), 교수 당 학생수를 계산한 후 이를 학점수나 전일기준 학생수로 나눈 필요한 기준 교수수(Full-time-equivalent faculty needed)를 산정하고 이들에 대한 급여를 계산하여 총액을 지원하는 방법(Student-faculty-ratios methods)으로 구분된다.

교육부문의 재정지원

포뮬러 펀딩의 활용

미국은 1940년대 텍사스 주에서 포뮬러 펀딩을 고등교육에 적용한 이래, 주마다 포뮬러 펀딩 방식과 성과주의 적용방식이 주정부에 따라 차별적으로 발전되어 왔다(변기용, 2008). 먼저 포뮬러 펀딩의 운영방식에서도 다양한 방식으로 전개되어 왔으나(윤정일 외, 2000), 학생 및 교직원을 투입 변인으로 하고 있는 포뮬러가 가장 일반적으로 사용되고 있다. 즉 이는 등록 학생과 교직원 수에 따라 재정적 지원이 비례하기 때문에 학생수나 교직원수가 늘어나면 재정적 지원이 증가하게 된다(고장완, 2009: 158). 미국 주정부에서 포뮬러 펀딩을 활용하는 사례는 <표 4-1>과 같다.

<표 4-> 미국 주정부의 포뮬러 펀딩 활용 사례

유형	내용	해당 주
전통적(베이스) 포뮬러	학생 수×가중치(학년, 특수교육 시행 등)	25개주(알래스카 등) 워싱턴 D. C.
수정 포뮬러	공통적으로 제공하는 기본 금액 없음 지역에 따라 차등 적용	12개주(아칸사스 등)
교직원 수 기준 포뮬러	교사 한 명 당(학생 20명) 지원 교직원 한 명 당(학생 200명) 지원	7개주(앨라바마 등)
학생 수 기준 포뮬러	학생 수에 따라 지원금 지급	2개주(매사추세츠주 등)
출처: 강홍준(2012)

특히 미국에서 포뮬러 펀딩을 처음으로 적용하기 시작한 텍사스주의 경우에는 교육비, 연구비, 행정비, 학생복지비, 기관운영비, 시설비 등의 투입요소 위주의 산식이 사용되고 있다. 교육비는 학기당 점수(SCH: Semester Credit Hours)를 기준으로 교원인건비와 학과운영비를 전공별, 학년별로 차등화하여 산출하고 있다. 연구비는 교수인원을 기준으로 물가변동을 고려하며, 행정비는 학기당 점수와 교수급여를, 학생복지비는 기본금+학생수, 기관운영비는 기본금+학생수+연구비, 시설유지비는 설비지원, 건물유지, 관리유지, 대지관리로 구분하여 산출하며 구체적인 내용은 다음과 같다(김병주 외, 2009).

<표 4-> 텍사스 주의 교육재정 포뮬러

이 외에도 재정배분의 공식은 주마다 상이한데, 대표적으로 플로리다 주의 경우 기본모델로 학생기준 배분방식을 택하고 있다. 대학의 고유한 사명을 고려하고, 교수학습프로그램은 4단계로 학문영역은 3분야로 구분하여 공식을 적용하고 있다.

성과주의 적용 방식

가장 먼저 성과주의를 적용하여 비교적 안정된 시스템을 갖춘 것으로 평가되고 있는 테네시 주의 경우, 포뮬러 펀딩에 의해 배분되는 고등교육예산의 약 5.45%를 대학의 성과와 연계하여 배분하고 있다. 성과지표는 5년마다 갱신되는데 10개 평가지표에서 만점을 받은 경우 추가적인 재정지원을 받을 수 있다. 특징적인 것은 성과평가가 상대평가가 아니라 대학별 성과를 국가와 주단위의 비교대상이 되는 유형의 대학들과 비교하거나, 대학별로 과거실적에 대비하여 평가하는 것이다. 즉, 추가적인 재정 획득을 위해서는 기관 간 경쟁보다는 개별기관의 자체적인 성과향상에 더 집중하도록 유도하고 있다. 오레곤주의 경우에도 평가지표별로 3년간 증가추세인 항목에서 우수로 평가된 경우에 추가적인 성과급을 지원하고 감소추세 또는 불규칙적인 평가항목에 대해서는 성과급을 지원하지 않는다.

테네시 주의 경우는 기준 교수수에 따른 배분방식을 기본모델로 하고 교수학습프로그램은 6단계로 학문영역은 20분야로 구분하여 공식을 적용하고 있다. 즉 주 단위에서 일련의 성과지표 (performance indicators)를 선정하고 이러한 지표에 대한 고등교육기관의 성취 여부를 예산배정에 반영하는 것이다.

대학 재정지원의 주체

미국에서 교육에 대한 책임을 맡고 있는 것은 주 정부이다. 주 정부의 고등교육기관에 대한 지원은 고등교육을 통하여 사회적 통합과 경제적 발전을 증진시킬 수 있다는 논리에 근거한 것으로, 고등교육기관의 공공적, 민주적 기능, 그리고 사회적 기관으로서 사회적 평등에 기여할 것을 요구받아 왔다. 특히 연방정부가 고등교육기관에 대한 직접적인 지원을 하지 않고 저소득학생지원이나 국가관심사에 대한 연구비를 지원하는 방식을 사용하는데 반하여 주 정부는 공립대학에 대한 일차적인 관리감독과 직접적인 재정 지원을 수행해왔다. 주정부가 고등교육에 지출하는 비용을 내용별로 보면 2009년을 기준으로 약 78.1%가 공립대학 지원비로 지출되고 있다. 그밖에 연구지원비가 13.5%, 학생에 대한 지원이 8.2%(공립 5.3%, 사립 2.8%, 주외 거주자 0.1%), 사립대학에 대한 지원 0.5%를 차지한다.

일본 사례

대학재정 현황

일본 고등교육의 재정상황은 저출산율의 지속으로 인하여 18세 학령인구의 감소추세와 2004년부터 본격화된 국공립대학의 법인화 등에 영향을 크게 받고 있다. 학령인구의 감소는 대입수요의 저하를 유발하여 등록금 의존도가 높은 사립대학, 특히 소규모 사립대학의 재정을 크게 압박하였다. 국공립대학의 법인화 이후, 문부과학성은 기반자금을 삭감하는 반면, 시장경쟁 원리에 기초하여 지원하는 경쟁자금 비중을 높임으로써 궁극적으로 대학 전체의 외부자금 의존도가 높아지고 있다. 그 결과 국공립대학과 사립대학을 막론하고, 외부자금 획득력이 취약한 대학, 특히 중소규모의 사립대학은 심각한 재정 압박에 직면하게 되었다.

이하 일본에 관한 설명은 주로 김병주 외(2007), 송기창 외(2007), 반상진 외(2006), 최청일 외(2002) 등에 근거하였다.

2003년을 기준으로 고등교육에 대한 일본 정부의 재정지원 규모는 GDP의 0.5%수준으로 OECD 평균의 절반에도 미치지 못하였다. 1990년대 들어서는 장기화된 불황의 파급효과에서 비롯된 결과로 장기불황은 국가의 재정악화를 초래하게 되었다. 이에 따라 국공립대학을 비롯한 고등교육에 대한 투자를 더욱 긴축하게 되었으며, 2004년 이후로는 국공립대학의 법인화 작업이 본격적으로 진행되게 되었다.

일본의 고등교육재정은 등록금을 비롯한 학생부담액에 크게 의존하고 있으나, 교육 서비스는 공공재적 서비스로서 정부가 공급할 의무가 있는 것으로 정당화되어 왔다. 특히 고등교육에서 이루어지는 연구 활동은 공공재적 성격을 갖는다. 사립대학에서의 연구 활동은 공공재적 성격을 갖고 있음에도 불구하고 독자의 예산으로 연구 활동을 수행하기가 어렵기 때문에, 공적 재정으로 그 비용을 조달하는 것이 정당화되었다. 이러한 논리에 기초하여 1970년 사학에 대한 보조금 제도가 신설되었고 이를 제도화하고자 1975년에는 사립대학에 대한 경상비 보조를 명문화한 「사립학교진흥조성법」이 입법화되기도 하였다. 사립대학에 대한 재정지원은 경상비 보조와 사업별 지원 성격이 강한 사립대학 교육연구 고도화 추진 특별보조로 구분된다(송기창 외, 2007). 사립대학 경상비 보조는 전임교원과 전임직원 인건비의 50%와 시간강사 인건비의 40%, 교직원 복리 후생비의 40%, 교육연구 강사비와 후생지도비와 연구여비의 50%를 기준으로 지원된다. 교육연구 고도화 추진 특별보조는 대학원 고도화 추진 특별경비, 학술연구 추진 특별경비, 대학교육 고도화 추진 특별경비, 고도정보화 추진 특별경비로 구분된다.

그러나 1990년대 들어서 본격화된 장기불황은 고등교육에 대한 재정지원의 논리를 근본적으로 수정하는 중요한 계기가 되었다. 시장경쟁 논리의 도입을 통하여 자원의 효율성 즉, 고등교육 서비스의 질을 높이고 재원의 소요량을 축소시키는 방향으로 전환되었다. 고등교육의 시장화를 목표로 2004년부터 시작된 국공립대학의 법인화의 기본 발상이 여기에 있었다. 국립대학운영비 교부금에 대해서도 각 연도의 예산을 전년도 대비 1%를 삭감하고, 경쟁적 자금을 확대하며 고등교육 재정지원을 거점화하여 집중 지원한다는 방침이 발표되었다. “경쟁자금”이라 함은 국공립사립의 설립별을 막론하고 경쟁에 의하여 획득할 수 있는 자금을 의미한다. 일본의 고등교육에서 경쟁자금은 90년대부터 시작된 재정적자의 개선책으로서 2004년부터 국공립대학의 법인화가 본격화되면서 확대되기 시작했다. 국공립대학의 예산은 기반적 경비(예: 교부금)와 경쟁적 경비(예: 과학연구비, COE, GP)로 구분되는데, 기반적 경비의 지원이 감소되고, 경쟁적 경비의 비중이 크게 높아지는 경향성이 지속되고 있다.

COE(Center of Excellence)는 한국의 BK21 사업과 유사한 과학기술분야에 대한 중점 지원 사업이다. GP(Good Practices)는 새로운 실험적 교육 프로그램 사업이다. 이들 사업에 대해서는 국공사립 모두 참여할 수 있다.

국공립대학으로서는 기반적 경비의 삭감으로 경쟁적 자금에 대한 의존도가 점차 높아질 것이다. 이것은 양호한 교육 연구 환경을 기반으로 경쟁적 자금에 쉽게 접근할 수 있는 대규모의 국공립대학, 사립대학과 그렇지 못한 소규모 국공립대학과 사립대학 간의 공적 자금 획득력 격차를 보다 확대하게 될 것으로 보인다. 다른 한편으로는 사립대학에 대한 보조금 규모도 줄어들 수밖에 없어 궁극적으로는 설립별을 불문하고 대학 간의 부익부 빈익빈 현상 및 통폐합을 본격적으로 유도할 것으로 예상된다. 일본정부는 대학재정에 대한 지원 방식의 변화를 통하여 교육 연구의 경쟁을 가열시켜 질을 향상시킨다는 효과를 기대하고 있다. 하지만 이와 함께 재정적자의 증가를 억제하려는, 세출억제책에서 구상된 것으로 궁극적으로 고등교육에 대한 투자의 감소로 이어질 위험성도 안고 있다.

대학 재정지원 방식

국립대학 표준운영비 교부금

일본의 국립대학은 2004년 법인화 이후 중앙정부로부터 ‘운영비 교부금’을 받는 법인으로 운영되고 있다(천세영, 2006). 일본정부가 매년도 국립대학법인에 교부하는 운영비교부금은 표준운영비교부금 대상사업, 특정운영비교부금 대상사업, 부속병원 운영비교부금 대상사업이라는 사업구분에 따라 표준운영비교부금, 특정운영비교부금, 부속병원 운영비교부금의 3층 구조로 되어 있다. 각 사업구분별 운영비교부금 산정은 대상산업비에서 대상수입을 공제한 차액을 합산하여 결정한다. 그러나 수탁연구·기부금수입 등의 외부자금은 교부금 산정 대상수입의 적용을 받지 않기 때문에 국립대학법인은 외부자금 수입 증대를 통해 사업규모의 확대가 가능하다(이향철, 2008).

국립대학에 대한 운영비 교부금은 표준운영비교부금과 특정운영비교부금으로 나누어 교부된다. 표준운영비 교부금은 학생 수 등과 같은 객관적 지표에 근거하여, 각 대학의 공통된 산식을 적용해 산출하고 표준적인 수입·지출액의 수지 차액을 교부하도록 되어 있다. 특정운영비 교부금은 객관적인 지표에 의하여 산정하기 어려운 사업 등에 대하여 지원된다.

대학별 표준운영비 교부금은 다음 <그림 4-2>에서 보는 바와 같이 표준운영비 교부금 대상사업비에서 표준운영비 교부금 수입을 뺀 금액이다. 표준운영비교부금 대상사업은 법인화 이전의 ‘기준재산’에 해당하는 경상적인 비용을 말한다. 이는 ①일반관리비(관리운영에 필요한 임직원의 인건비 상당액 및 관리경영경비 총액), ②학부·대학원 교육연구경비(학부·대학원의 교육연구에 필요한 대학설치기준상의 교직원 인건비 상당액 및 교육연구경비의 총액), ③부속학교 교육연구경비(부속학교의 교육연구에 필요한 설치표준법상의 교직원 인건비 상당액 및 교육연구경비의 총액), ④교육 등 시설기반경비(교육연구 등을 실시하기 위한 기반이 되는 시설의 유지보전에 필요한 경비)를 합산한 금액에서 대학설치기준법이나 부속학교 설치표준법에 규정된 입학정원 및 수용정원의 입학료 수입이나 수업료 수입 전액을 공제한 금액이다.

<그림 4-> 일본 국립대 표준운영비교부금 산정방식

출처: 천세영(2006)

일본정부는 2004년도 운영비교부금을 기준으로 하여 여기에 효율화계수, 교육연구정책계수, 교육연구조직계수, 시설면적조정계수, 경영개선계수를 설정하여 다음 사업연도의 운영비교부금을 산출하였다. 효율화계수는 운영비교부금 가운데 교육연구경비에 대해 매년 1%씩 삭감해 나가는 것을 말한다. 다만, 대학설치기준에 의거한 표준 교원 수 및 표준법에 의거한 부속학교 정원수에 소요되는 급여상당액인 교육연구의 기간적 부분은 효율화 대상에서 제외된다. 다음, 경영개선계수는 부속병원의 수입에 대해 중기계획 기간 중에 매년 2%의 수지개선을 요구한 계수이다(이향철, 2008).

사립대학 경상비 보조

일본의 사립대학에 대한 문부과학성의 재정지원은 일반 경상비 지원 성격의 사립대학 경상비 보조와 사업별 지원 성격이 강한 사립대학 교육연구 고도화 추진 특별보조가 있다(송기창 외, 2007). 사립대학 경상비 보조는 일본사립학교진흥·공제사업단이 사립대학, 단기대학 및 고등전문학교를 설치한 학교법인에 대하여 사립대학 등의 교육여건의 유지, 향상 및 사립대학에 재학하는 학생에 관한 경제적 부담의 경감을 도모함과 동시에 사립대학의 경영 건전성을 높이고 기존 사립대학의 건전한 발전을 도모하기 위해 국가로부터 사립대학경상비보조금 및 정부개발원조사립대학 경상비 보조금의 교부를 받아, 이것을 재원으로 학교법인에 대해 사립대학 등의 경상적 경비에 대해 보조하는 것으로 개별 교직원 및 학생을 대상으로 교부하는 보조금은 아니다.

사립대학 등의 경상적 경비는 해당년도의 4월 1일부터 3월 31일까지 해당 법인이 지출한 것으로 한다. 단, 국가 또는 지방공공단체 등의 다른 보조금 및 위탁비 등의 대상이 되는 사업에 요하는 경비는 제외한다. 사립대학 등의 경상적 경비의 산정방법, 보조금의 기준액, 보조금 기준액의 조정, 보조금 기준액의 감액 및 보조금 금액에 대해서는 문부과학대신의 승인을 얻어 배분기준으로 정하는 것으로 한다.

배분단위는 전임교원 및 학생에 관한 보조금은 대학의 학부, 단기대학 및 고등전문학교의 학과마다 배분하는데, 단 교직원복리후생비 및 후생지도비는 학교마다 배분한다. 또한 대학의 학부 및 단기대학 학과의 계열별 분류, 학부 및 학과의 실험·비실험 분류는 분류기준에 따른다. 전임직원 및 비상근교원에 관한 보조금은 대학, 단기대학 및 고등전문학교마다 배분한다.

학교법인에 대한 보조금 기준이 되는 금액은 다음 항목의 합계액으로, 전임교원 급여비는 산정금액에 5/10을 곱해서 얻은 금액, 전임직원 급여비는 산정 금액에 5/10을 곱해서 얻은 금액, 비상근교원 급여비는 산정 금액에 4/10을 곱해서 얻은 금액, 교직원 복리 후생비는 산정 금액에 4/10을 곱해서 얻은 금액, 교육연구경상비는 산정 금액에 5/10을 곱해서 얻은 금액, 후생지도비는 산정 금액에 5/10을 곱해서 얻은 금액, 연구여비는 산정 금액에 5/10을 곱해서 얻은 금액으로 한다. 보조금은 조정, 증액, 감액이 가능하다. 각 항목은 인원수와 1인당 표준금액을 기준으로 산출된다. 예를 들어 전임교원 등 급여비는 학부마다 전임교원 등의 수에 전임교원 등 1인당의 연간표준급여비를 곱해서 얻은 금액으로 한다.

대학 재정지원의 주체

일본에는 대학에 대하여 재정운영에 대한 감시감독, 조언, 지원 등의 역할을 수행하는 기관이 있는데, 국립대학법인의 재정운영에 관한 사항을 담당하는 ‘독립행정법인 국립대학재무·경영센터’와 사립대학법인의 재정운영에 관한 사항을 담당하는 ‘일본사립학교진흥·공제사업단’이 대표적이다.

독립행정법인에 해당하는 국립대학재무·경영센터는 문부과학성 소관의 독립행정법인과 국립대학법인 등(국립대학법인, 대학공동이용기관법인 및 국립고등전문학교를 지칭)의 교육·연구 환경을 충실히 정비하고 재무와 경영의 개선을 도모하여 이들 법인의 교육·연구의 진흥에 이바지하는 것을 목적으로 설치된 기관이다(독립행정법인 국립대학재무·경영센터법 제3조). 국립대학법인에 지원되는 국가의 운영비교부금 또한 이 센터를 통하여 각 대학법인에게 지급된다.

일본사립학교진흥·공제사업단은 사립학교에 대한 사무, 재정지원 및 경영상담 등을 담당하는 기관으로, 1997년 제정된 일본사립학교진흥·공제사업단법에 따라 사립학교 사무를 총괄하고 있다. 주로 사립학교법인에 대한 경상비보조금을 지급하는 업무를 맡고 있으며, 사립학교법인의 경영을 분석하고 경영 상담을 제공하는 업무도 하고 있다.

초점집단의견조사 결과 분석

전문가 의견조사의 설계

초점집단의견조사의 활용

대학 재정지원에 대한 전문가의 의견을 토대로 방안을 모색하기 위해 대학교육과 재정지원 등 교육과 재정분야의 전문가를 대상으로 초점집단의견조사(Focusing Group Interview: FGI)를 실시하였다. 최근 행정문제에 대한 기존의 양적 접근방법의 한계를 보완하고 더 나은 예측과 처방을 하기 위해 질적 연구에 대한 관심이 증가하고 있다(임도빈, 2009; 강민아 외, 2007). 시대의 급격한 변화 속에서 연구주제가 다양화되고 심층적인 분석이 필요한 경우가 많아지면서 질적 연구법이 갖는 유연성(flexibility)이 심층적 자료를 수집하고 분석하는데 적합하기 때문이다.

본 연구에서 검토하고자 하는 대학재정지원에 대한 특성화방안의 모색은 기존의 양적인 연구방법론의 적용보다는 대학교육과 재정분야의 전문가를 대상으로 하여 대안을 모색할 필요가 있다. 즉 유연성(flexibility)에 기반한 질적 연구법이 제시하는 대로 전문가들의 의견을 토대로 하여 대학재정지원에 대한 새로운 방향을 제시하기 위해서는 심층적 자료를 수집하고 분석하는 방식에 의존하는 것이 적합하다. 특히 본 연구에서 활용하고자 하는 초점집단의견조사법은 개별인터뷰 보다 비용이나 시간 면에서 효율적이면서도 설문조사에서 얻을 수 없는 심층적 자료를 수집할 수 있기 때문에 교육 분야의 전문가 3인과 재정분야의 전문가 3인 등 총 6인을 대상으로 분석을 시도하고자 하였다.

초점집단의견조사는 연구의 종류에 따라 다른 접근과 분석의 방법을 설계할 수 있다. 사회과학 분야 특히 행정과 정책과 관련된 연구에서는 심층적 의견을 정리하기 위해 브레인스토밍(brainstorming) 원리를 사용하는 것이 적절하다고 한다. 따라서 본 연구에서 토의내용의 분석을 위해서 최대한 많은 양의 아이디어를 제출하게 유도하고, 자유롭게 이야기가 논의되는 분위기를 조성하고, 가급적 너무 비판적인 평가는 제거하여 각각 제시된 아이디어를 조합할 수 있도록 노력하였으며, 선행연구와 현황분석을 통해 제시된 내용에 대한 책임연구자의 발표 이후 미리 구성된 내용을 중심으로 조사를 진행하였다.

초점집단의견조사를 위한 조사설계

전문가의 의견조사를 위해 이론과 국내외 사례분석을 토대로 반구조화된(semi-constructed) 질문을 구성하였다. 방법론의 활용은 초점집단의견조사를 전제로 연구 설계를 시도하였다. 초점집단의견조사를 위한 질문의 구성은 설문조사방식과 같이 폐쇄적 형태의 정형화된(structured) 질문 보다는 가급적 참여자들이 질문의 내용을 이해하고 자유로이 자신들의 의견을 이야기하고 참가자들 간의 토의가 일어날 수 있는 질문들을 준비하도록 하여 자유로운 의견이 나타나도록 할 필요가 있다. 이를 위해 질문의 구성은 연구의 목적을 달성할 수 있도록 비교적 간략하게 내용을 구성하였다. 다만 전문가들의 의견조사 이전에 보다 전문성 있는 의견을 구하기 위해 미리 반구조화(half-structured) 질문을 설정하여 사전배포를 하였으며, 질문지의 구성은 다음과 같다.

<표 5-> 초점집단의견조사의 단계별 문항설계

구분	토론 주제
발표	대학의 자율화와 경쟁력 강화, 그리고 특성화에 대한 방향
도입질문	대학이 성정하고 발전하기 위해서는 나아가야 할 방향
질문 1.	포뮬러 방식 활용의 적절성
질문 2.	유형별 포뮬러 지원방식의 장단점
질문 3.	경영일반화 현상의 해소
질문 4.	대학의 우수성 판단의 지표
질문 5.	포뮬러 지표의 적절성과 제안
기대효과 및 활성화방안	정성적 평가와 평가인증방식의 활용 대학 재정지원에 있어 대학 특성화의 반영 대학 재정지원에 있어 중간기구의 활용
마치는 질문	우리나라 대학 재정지원에 있어 공공성과 경쟁력 확보를 위한 방안

초점집단의견조사를 위해 대학교육과 재정분야의 전문가를 대상으로 1차적으로 구조화된 설문지를 배송하고, 2차적으로 초점집단의견조사를 실시하였다. 본 연구에서는 2차 집단인터뷰에서 사회자는 연구책임자가 수행하였으며, 참석자들 사이에서 충분한 의사표현과 토론이 발생하도록 유도하였다. 연구의 목적과 필요에 적절한 방향으로 이끌어야 하기 때문에 책임연구자가 그 역할을 수행하였으며, 초점집단의 구성원은 대학교육과 재정분야의 전문가 각각 3인으로 구성하였다. 전문가의 구성은 대학교육과 대학 재정지원에 대한 연구실적 또는 저서실적이 있는 연구자를 대상으로 섭외하였으며, 최근 관련분야 연구를 수행하고 있는 연구자를 대상으로 수행함으로써 의견조사의 전문성과 신뢰성, 그리고 타당성을 확보하고자 하였다.

전문가 의견조사의 결과

대학 재정지원 방식의 평가

포뮬러 방식 활용의 적절성

많은 국가들이 대학에 대한 투자를 확대하고자 하는 것은 대학재정이 대학발전의 핵심적 요건이기 때문이다. 하지만 한국 대학은 사립 위주인데다 정부는 고등교육의 비용 부담과 관련해 수익자 부담 원칙과 설립자 부담 원칙에 따르고 있어 고등교육에 대한 재정 배정 비중을 높이지는 않았다. 하지만 박근혜 정부는 5대 국정목표의 하나로 ‘창의교육과 문화가 있는 삶’을 제시하면서 대학에 대한 재정지원 규모를 국내총생산(GDP) 규모의 0.7%에서 1.0%까지 향상시키겠다는 목표를 제시하였다. 경제위기로 인해 대학에 대한 투자의지가 저해될 수 있는 상황이지만, 현재의 경제위기를 돌파할 출구로서 대학재정지원의 의지를 확인할 수 있다.

현재 우리나라의 대학 재정지원 방식은 대학재정에 대한 지원이 당위적으로 필요함을 전제로 포뮬러 방식을 활용하고 있다. 그 근거로는 Mckewon(1999)은 정치적 로비와 경쟁 등과 같은 게이밍 문제의 해소를 통한 투명성 확보, Levacic(2004)은 재정배분의 객관성 확보, Smith(2007)와 Fezekas(2012)는 기관의 행정비용이 절감되는 효율성 측면에서의 장점을 제시하였다(강홍준, 2012: 39 재인용).

포뮬러 방식의 활용이 적절한지에 대한 전문가의 의견을 종합적으로 정리하면 <표 5-2>와 같다. 보다 구체적으로 포뮬러를 통한 대학 재정지원 방식이 적절한지에 대한 전문가의 인식을 세부적으로 살펴보면 대체로 현실적인 측면을 고려할 때 현재의 방식을 활용하는 것이 적절하다는 의견을 보였다.

<표 5-> 포뮬러 대학 재정지원 방식의 적절성 의견

	포뮬러 대학 재정지원 방식의 적절성
전문가 A	재정지원금의 성격, 지원 목적에 따라 적절성의 차이가 존재 학생과 교수를 대상으로 균등 배분이 필요한 경우에는 부적절
전문가 B	대학 간 정치적 게이밍(Gaming)의 부작용을 제도적으로 최소화 노력 필요 제도적으로 살펴볼 때 현 제도의 존속이 타당함
전문가 C	대학 간 격차가 큰 상황에서 재정지원의 일부대학 독점현상 발생 일부 대학의 독점현상이 형평성의 저해원인이 될 수 있다는 점의 고려 필요
전문가 D	모든 대학에 재정지원을 할 수 없다는 현실적 상황에서 선택과 집중은 불가피 평가의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위해 현재의 방식 활용이 적절
전문가 E	최근 재정운용의 방침은 중앙집권 방식이 일반적이기 때문에 적절 복잡하고 세부적인 전략과 전술을 활용하는 관점에서 차별성 논의는 필요
전문가 F	획일적 운용을 유도한다는 점에서는 문제 현실적으로 정부주도의 성과와 투입중심의 프로그램 구성은 유의미

포뮬러 방식으로 이루어지고 있는 현재의 대학 재정지원 방식에 대하여 찬성하는 경우는 국내의 열악한 대학재정이라는 현실적인 조건을 고려할 때 현재의 제도가 가장 적절하다는 입장을 제시하였다. 보다 구체적으로 전문가 D의 경우

“고등교육의 등록률(enrollment rate)이 80%에 육박하는 상황에서 모든 대학에 재정지원을 하는 것은 현실적으로 불가능하기 때문에 선택과 집중은 불가피한 문제이다. 따라서 한정된 공공재정의 특성을 고려할 때, 선택과 집중을 통한 효율적인 성과를 내기 위해서는 객관성과 신뢰성을 확보할 수 있는 포뮬러 펀딩 방식이 필요하다고 볼 수 있다(전문가 D 인터뷰 중).”

유사한 입장에서 전문가 E의 경우에는 공공재정이 가지고 있는 공공성이라는 특성을 고려할 때 포뮬러 펀딩을 통한 방식이 적절함을 지적하였다. 특히나 국제적 경기침체 상황에서 Top-Down 방식을 통한 공공성의 확보가 중요하며, 재정운용의 복잡성을 고려할 때 세부적 전략과 전술을 통해 게이밍 현상의 발생을 최소화하기 위해서는 현재와 같이 포뮬러 방식을 활용하는 것이 적절하다는 것이다.

“산출을 지향으로 하는 것은 효과를 담보할 수 있기 때문에 정부의 공적재원이 투입되는데 당연히 의미가 있다. 특히나 대학재정에 대해서는 중앙집권적 방식이 최근의 추세이며, 이는 최근의 국제적 경기침체 상황을 고려할 때 일반적인 추세라고 볼 수 있다. 따라서 Bottom-Up 방식보다는 Top-Down 방식의 접근을 통해 복잡하고 세부적인 전략과 전술을 통해 재정배분의 게이밍 현상의 발생을 최소화하는데 의미를 부여할 수 있다(전문가 E 인터뷰 중)”

전문가 F의 경우에는 대학재정지원에 대한 제도적 성격을 고려할 때, 예산규모는 대학 재정 지원의 전적인 이유라고 보기는 어렵다는 의견을 제시하였다. 현재의 교육부가 대학을 통제하고 있으며, 다른 대학과의 경쟁이 명성을 중심으로 서열화가 이루어지고 있기 때문에 대학이 재정지원 사업에 집중할 수밖에 없는 제도적 구조이기 때문에 상대적으로 대학재정지원에 있어 포뮬러 방식이 상대적으로 대학에 대한 부담이 적을 것이라는 것이다.

“대학 재정지원에 대한 제도적 성격을 고려할 때, 어떠한 배경에서 시작되었는지가 중요하다. 그런데 생각해 보면 400개 정도 되는 대학들이 연간 예산규모의 일정한 수준도 되지 않는 지원을 받기 위해 고생을 하는 이유를 생각할 필요가 있다. 상대적으로 대학이 교육부의 통제를 받는 이유를 생각해 보면 대학의 reputation이 중요하기 때문이며, 현재의 포뮬러 방식을 활용하는 것은 현실적으로 제안서 등을 활용하는 것 보다는 대학의 부담을 줄여줄 수 있기 때문에 대학 재정지원방식으로 적절하다. 물론 새로운 방안을 찾아보는 것이 필요하겠지만…(전문가 F 인터뷰 중)”

전문가 B의 경우 전문가 C와 같이 현재의 포뮬러 방식이 대학 간 경쟁을 유발할 수 없는 상황에서 형평성을 저해할 수밖에 없다는 점을 전제한다. 하지만 현실적으로 열악한 재정상황을 고려할 때 현재의 제도를 수정함에 있어 부작용을 최소화할 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요하다는 것이다.

“우리나라 대학 재정지원의 형태는 일종의 성과계약과 유사한 형태로서 이 경우 성과를 충족시키기 위한 대학들의 gaming이 나타날 가능성이 있다. 따라서 현실적으로는 대학 간 격차를 인정하는 상황에서 문제를 해결해야 하지만, 현실적으로 제도적 부작용을 최소화하는 것이 가능하다면 현재의 제도를 존속하는 것이 단기적으로 유효하다(전문가 B 인터뷰 중)”

하지만 전문가 C가 지적한 것과 같이 현재의 포뮬러 방식이 가지고 있는 문제는 이미 대학 간 격차가 현저하게 존재하고 있는 현실에서 제도적용의 형평성을 확보할 수 없다는 문제를 지적하였다. 즉 우수한 산출을 낼 수 있는 역량이 있는 대학과 부족한 대학 간의 경쟁이기 때문에 포뮬러 방식의 적용은 문제점을 내포하고 있다는 것이다.

“산출지향적이며 중앙집권적인 방식인 현재의 방식은 우리나라와 같이 대학 간 재정적, 사회적 격차가 큰 상황에서 부익부 빈익빈과 같은 형평성 저해현상을 악화시킬 수 있다. 즉, 일부 일류 대학들이 우수한 산출을 바탕으로 향후 대부분의 재정적 지원을 독점하게 될 소지가 매우 높기 때문에 현재의 포뮬러 방식은 문제를 내포하고 있다(전문가 C 인터뷰 중).”

현재의 포뮬러 펀딩방식에 대한 논의를 검토하면서 전문가 A는 재정지원금의 유형에 따라 다른 방식의 적용이 필요하다는 점을 지적하였다. 즉 현재의 포뮬러 방식이 가지는 문제점은 현실적으로 인정할 수밖에 없지만, 현재의 포뮬러 방식이 대학의 특성화 등을 반영할 수 있다면 제도적 개선방안을 모색하는 것이 필요하다는 것에는 대체로 인정하는 입장을 확인할 수 있다.

“대학에 대한 재정지원금의 성격과 지원의 목적에 따라서 적절성의 차이가 있겠지만, 현재의 제도는 특성화에 대한 반영 등이 가능하다면 현재의 제도가 현실적으로 최선일 수 있기 때문에…(전문가 A 인터뷰 중)”

유형별 포뮬러 지원방식의 선택과 장·단점

포뮬러를 토대로 하여 평가된 내용을 토대로 유형별 지원방식의 타당성을 분석하여 보고자 하였다. 이를 위해 전문가들에게 포뮬러를 토대로 선정하는 방식을 아래와 같이 3가지로 구분하여 제시하였다.

1) 일괄적으로 지원하는 방식(일정기준 충족 시 지원),

2) 경쟁을 통해 선별하여 지원하는 방식(제안서 등을 통한 경쟁),

3) 포뮬러에 따라 순위를 매기는 조합방식(현행 방식)

위의 3가지 방식 가운데 가장 적절한 방안을 전문가들로 하여금 선택하도록 하고, 선정에 대한 근거를 제시하도록 한 결과를 정리하면 <표 5-3>과 같다. 대체적으로 현재와 같은 포뮬러 순위결합 방식이 가장 적절한 대학재정지원방식인 것으로 인식하고 있는 것으로 조사되었다. 다만 전문가 B와 같이 단기적으로는 포뮬러 순위결합 방식이 적절하지만, 장기적으로는 특성화에 대한 반영을 고려할 필요가 있으며, 전문가 A와 F의 의견과 같이 선택과 집중을 통한 지원방식의 조합 또한 중요하다고 지적하였다.

<표 5-> 포뮬러에 기초한 최선의 방안과 선택근거에 대한 의견

	적절한 방안	방안 선택의 근거
전문가 A	일괄지원방식과 포뮬러 순위결정 방식의 결합 필요	재정지원 성격과 목적에 따른 구분 필요
전문가 B	포뮬러 순위결합 방식 특성화는 제안서 등을 통한 경쟁 선별 방식 적합	대학 재정지원 제도의 안정성, 공정성, 투명성 담보 등의 종합적으로 고려
전문가 C	포뮬러 순위결합 방식	포뮬러 순위결합 방식은 일괄지원과 경쟁지원방식의 혼합이기 때문에 적절한 경쟁 유발과 형평성을 확보하기 위해 필요
전문가 D	포뮬러 순위결합 방식	공정성 확보와 대학의 자구노력을 유도하기 위해서는 포뮬러 순위결합 방식 적절
전문가 E	포뮬러 순위결합 방식	재정지원의 효과 담보를 위한 산출지향 필요
전문가 F	포뮬러 순위결합 방식 선택과 집중 지원방식	제안서 잘 쓰기에 대한 평가 지양 필요 성과를 중심으로 하는 지향

보다 구체적으로 포뮬러 방식에 있어 순위결합방식을 선정한 전문가의 의견을 살펴보면 다음과 같다. 전문가 C의 경우에는 순위결정방식은 일괄지원방식과 경쟁을 통한 지원방식이 혼합되어 있는 방식이기 때문에 형평성을 확보하는 차원에서 최선의 대안일 수밖에 없다고 주장하고 있으며, 비슷한 맥락에서 전문가 E는 합리적 수준의 차별을 위해 포뮬러 순위결정 방식이 적절하다는 의견을 제시하였다.

“순위결정방식은 일괄지원방식과 경쟁을 통한 지원방식의 혼합된 형태라고 볼 수 있다. 순위결정방식이 혼합방식으로서 적절한 경쟁을 유발하면서 순위에 따라 차등적으로 재정적 지원을 하는 것이므로 형평성의 원칙에도 어느 정도 부합하는 대안이 될 수 있다고 볼 수 있다(전문가 C 인터뷰 중)”

“현행 포뮬러 순위결정 방식이 현재 가장 적절한 방식으로 이해된다. 포뮬러를 통해 Cut-Off point 방식을 토대로 접근하는 것이 의미가 있으며, 이를 통해 대학들 가운데 합리적 수준에서 차별을 하는 것이 적절하다(전문가 E 인터뷰 중)”

전문가 D의 경우 모든 대학에 재정지원을 할 수 있다면, 재정지원에 대한 대학을 대상대학의 여부로 구분하는 것이 가장 적절하지만, 상대적으로 공공재정이 가지고 있는 자원의 한계라는 점에서 포뮬러를 통한 상대적 지원이 적절하다는 것이다. 즉 전문가 C와 같이 상대적으로 공정성과 대학에 대한 신호를 줄 수 있다는 점에서 포뮬러를 통한 순위결정방식이 가장 적합한 대안이라고 제시하였다.

“재정을 지원하는 목적이 무엇인지에 따라 3가지 방식이 각각 적절한 근거가 차이가 있다. 즉, 대학재정교부금의 방식으로 대부분 대학에 지원이 필요하다면 일정기준을 충족한 대학에 대하여 일괄적으로 지원하는 방식이 적절할 것이다. 그러나 모든 대학에 대하여 재정을 지원하는 것이 현실적으로 불가능하기 때문에 경쟁을 통한 지원방식은 불가피한 선택이다. 따라서 경쟁을 통해 선별하는 지원방식을 활용하는 것이 필요하지만, 그동안 이미 경험한 결과에 기초할 때 정성적 평가방식의 공정성을 확보하는 것이 가능할지에 대해서는 의문점이 따른다. 따라서 포뮬러에 따라 순위를 매기는 조합방식이 상대적으로 공정성과 대학에 대한 신호를 강력하게 줄 수 있는 방안이었다고 볼 수 있다(전문가 D 인터뷰 중)”

전문가 B의 경우에는 포뮬러 순위결정방식의 문제가 있는 것을 전제하더라도 단기적으로는 현재의 순위결정방식이 가장 적절하다는 의견을 제시하였다. 하지만 대학의 특성화가 당위적으로 요구되는 사회에서 제안서 등을 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다는 입장을 제시하였다.

“제도의 안정성, 공정성, 투명성 담보 등을 종합적으로 고려할 때, 단기적으로는 포뮬러 순위결합 방식이 적절하다. 하지만 대학의 특성화가 시대적 요구라는 측면에서 볼 때 제안서 등을 통한 경쟁적 선별방식을 활용하는 것도 의미가 있다(전문가 B 인터뷰 중)”

보다 구체적으로 유형별 대학 재정지원 방식이 가지고 있는 장점과 단점에 대한 전문가의 의견을 분석하여 대학재정지원에 대한 장기적 대안을 모색하여 보고자 하였다. 전문가의 의견을 종합하여 살펴본 결과 <표 5-4>와 같이 정리할 수 있다.

전문가 의견을 종합적으로 살펴보면 일정조건을 충족한 대학에 재정지원이 일괄적으로 이루어질 경우 대학의 자율성을 확보할 수 있을 것으로 기대되지만, 상대적으로 평가 이후의 재정이 본래 목적에 맞게 사용되었는지에 대한 공백관리의 문제와 막대한 재정이 요구된다는 점에서 현실적으로 실현이 어렵다는 것이다.

제안서 등을 통한 경쟁방식에 대해서는 자원배분에 대학특성화를 반영할 수 있지만, 상대적으로 정성적 평가를 활용한다는 점에서 객관성을 확보하기 어려우며 과도한 경쟁을 유발할 수 있다고 보았다. 또한 제도운용의 내부적 복잡성으로 대학이 대응하는데 그 어려움이 가중될 수밖에 없는 구조임도 문제로 지적하고 있다.

마지막으로 포뮬러 순위결합방식에 대하여는 대학들 간 건전한 경쟁을 유도할 수 있으며, 선택과 집중을 할 수 있기 때문에 지표를 개선함으로써 제도적 개선방안을 모색하는 것이 상대적으로 용이하다는 점은 장점이 될 수 있다. 하지만 동일한 지표를 토대로 평가가 이루어지기 때문에 상대적으로 대학의 특성화를 반영할 수 있는 여지가 부족하다는 점은 단점으로 지적되는 것이다.

<표 5-> 유형별 대학 재정지원 방식의 장점과 단점

		전문가 A	전문가 B
일괄지원 방식	장점	지원대상 기관의 자율성 확보	대학업무 부담 경감 제도운영의 간편성 확보 가능
	단점	자원의 효율적 배분의 한계	평가 이후 모니터링 관리 공백 우려
제안서 경쟁방식	장점	합목적적 자원배분 가능	-
	단점	평가의 객관성 확보 문제 과도한 경쟁 유발	제도운용의 복잡성으로 대학 대응의 어려움 가중 평가기준공정성에 대한 우려
포뮬러 순위결합 방식	장점	합리적·객관적 배분 가능	-
	단점	평가지표 신뢰성과 타당성의 확보 문제	-
		전문가 C	전문가 D
일괄지원 방식	장점	-	동일한 지원 가능
	단점	효율성 저하 우려	막대한 재정 소요
제안서 경쟁방식	장점	-	대학별 특성 고려 가능
	단점	과도한 경쟁유발 형평성 저하현상의 유발	결과에 대한 공정성 문제
포뮬러 순위결합 방식	장점	-	객관적·정량적 평가 가능 공정성 확보 가능
	단점	대학의 특수성 반영 어려움	대학별 특성반영의 어려움
		전문가 E	전문가 F
일괄지원 방식	장점	-	-
	단점	대학 간 합리적 수준의 차별성 확보 어려움	과도한 획일화에 대한 우려
제안서 경쟁방식	장점	창의적 아이디어의 흡수 가능	-
	단점	대학의 제안서 작성에 대한 부담 가중	제안서 작성의 우수성이 대학의 우수성과 연계될 수 없음
포뮬러 순위결합 방식	장점	대학들의 건전한 경쟁 가능	경쟁을 통한 선택과 집중 가능 제도적 개선방안의 모색 용이
	단점	-	-

보다 구체적으로 유형별 지원방식에 대한 장점과 단점에 대한 전문가의 의견을 살펴본 결과는 다음과 같다. 첫째, 일괄지원방식의 장점과 단점에 대한 전문가의 의견은 다음과 같다.

“일괄지원방식을 하는 것은 지원을 받는 기관에게 집행의 자율성을 준다는 장점이 있지만, 자원의 효율적 배분이라는 측면에서는 한계를 내재하고 있기 때문에…(전문가 A 인터뷰 중)”

“대학의 관련 업무 부담을 경감하고, 제도 운용의 간편성을 확보 할 수 있지만…, 평가 이후 모니터링 등 관리 공백이 우려된다는 점에서…(전문가 B 인터뷰 중)”

“일괄지원방식의 경우 경쟁의 요소가 전혀 없기 때문에 효율성이 저하될 현상이 유발 가능성이 농후하기 때문에…(전문가 C 인터뷰 중)”

“모든 대학에 대한 동일한 지원이 가능하다는 장점에 비해, 막대한 재정이 소요될 것이라는 단점은 분명하게 전제해야…(전문가 D 인터뷰 중)”

둘째, 제안서 등을 통한 경쟁지원방식의 장점과 단점에 대한 전문가들의 의견은 다음과 같다. 전반적으로 최선의 대안이 될 수는 없지만 제안서 등을 통한 경쟁을 유도하는 것은 특성화에 대한 제안서를 반영할 수 있도록 하되, 부가적 방법으로 활용하는 것이 적절하다는 것으로 볼 수 있다.

“재정지원 목적에 부합하도록 자원을 배분할 수 있다는 장점이 있지만, 평가가 객관성을 확보할 수 있는지는 문제와 재정지원을 따내기 위해 제안서를 작성하는데 과도한 경쟁이 발생하여 대학의 행정부담을 가중하는 결과를 가져올 수 있다는 점에서 대안에 대한 고려가 필요하며…(전문가 A 인터뷰 중)”

“제도 운용의 복잡성 등으로 대학 입장에서는 대응하는데 어려움이 가중될 우려가 있으며, 행정당국 역시 평가기준의 설정 등에서 공정성에 대한 우려에서 자유롭기 힘들기 때문에…(전문가 B 인터뷰 중)”

“제안서 등을 통한 경쟁유도방식은 과도한 경쟁유발과 형평성을 저하하는 현상을 유발할 가능성이 상존하기 때문에…(전문가 C 인터뷰 중)”

“각 대학의 특성이 고려될 수 있다는 점에서 특성화의 반영을 전략적으로 활용 가능하지만, 결과에 대한 공정성 문제는 피해가기 어려운 문제이기 때문에 온전한 전략으로 활용하는 것은 적절하지 않다(전문가 D 인터뷰 중)”

“일괄지원방식의 경우에는 획일화를 초래할 수 있기 때문에 선택과 집중을 하는 것이 필요하다. 하지만 선택과 집중을 하는 방안이 제안서를 하거나, 발전계획을 만드는 것 등이 대안이 될 수 없다. 제안서를 잘 쓰는 것은 기술에 해당하는 문제이기 때문에…(전문가 F 인터뷰 중)”

“경쟁방식을 활용하는 것은 대학의 창의적인 아이디어를 개발하고, 흡수할 수 있다는 점에서 장점으로 볼 수 있겠으나, 현실적으로 대학에 대한 부담감이 될 수 있기 때문에 득보다 실이 크다(전문가 F 인터뷰 중)”

셋째, 포뮬러에 따라 순위를 매기는 조합방식에 대하여 전문가들의 의견은 대체로 장점위주의 논의가 진행되었다. 대체적으로 객관성과 형평성의 차원에서 정부재정이 투입되기 위해서 최선의 대안으로 판단하고 있는 것으로 조사되었다.

“객관적인 수치를 근거로 지원 대상을 결정한다는 측면에서 합리적이고 객관적 배분이 가능하다는 장점이 있지만, 포뮬러에 들어가는 평가지표의 신뢰성과 타당성은 문제가 있다…(전문가 A 인터뷰 중)”

“포뮬러 순위결정방안의 경우 포뮬러의 요소들이 매우 중요하다. 어떠한 요소들을 보고 대학의 순위를 매기는지 또 대학의 특수성을 감안한 포뮬러인지가 중요할 것인데…(전문가 C 인터뷰 중)”

“객관적이고 정량적으로 평가하는 것이 가능하다. 하지만 공정성이 확보될 가능성에도 불구하고, 각 대학의 특성이 반영되기 어렵다는 것은 한계다(전문가 D 인터뷰 중)”

포뮬러에 기초한 유형별 방식에 대한 전문가의 의견을 종합한 결과 포뮬러 순위결정 방식을 활용하되, 제안서 등을 통한 경쟁을 유도할 수 있도록 하는 방안을 모색할 필요가 있다고 볼 수 있다. 다음과 같이 전문가 E의 지적과 같이 포뮬러 방식에 부가적으로 특별히 제안이 가능한 영역을 부가하여 가산점을 반영하는 방안을 고려할 수도 있을 것이다.

“포뮬러 순위결정 방식을 활용하되, 특별히 제안을 하고 싶은 부분이 있다면 정성적 방법을 활용하는 방식, 즉 포뮬러 방식을 통해 대상자를 선택을 하고 순위결정을 하되 부가적으로 제안서 방식 등을 보완할 수 있는 방식으로의 전환을 고려할 수 있다(전문가 E 인터뷰 중)”

포뮬러 지표의 평가

경영 일반화 현상의 해소

포뮬러 지표에 따라서 대학의 경영방침이 일반화되는 현상에 대하여 전문가의 의견을 종합한 결과는 <표 5-5>와 같다. 종합적으로 전문가들은 대학의 경영방침이 지표에 따라서 움직이는 것은 당연한 현상이라고 전제하고 있다. 하지만 이러한 현상이 적절한지에 대해서는 부정적인 입장을 견지하고 있다. 보다 구체적으로 대학이 단기적으로 지표향상을 목표로 전개되는 문제가 있으며, 특히나 지표가 매번 크게 변동을 하고 있는 것을 볼 때 관련 정책당국이 통제를 위한 목적으로 활용될 여지가 있다는 점에서 문제가 있다는 것이다.

<표 5-> 포뮬러 지표에 따른 대학의 경영방침 일반화 현상

	대학의 경영방침 일반화 현상
전문가 A	현실적으로 지표에 따라 경영방침을 결정하는 대학이 대부분
전문가 B	대학의 경영방침 일반화 현상은 부적절 성과지표를 달성하기 위한 기형적 편범의 가능성 상존
전문가 C	대학이 단기적 지표향상을 목표로 전개되는 문제 발생
전문가 D	대학발전에 유의미한 지표라면 선택적 투자가 의미 하지만 현재 활용되는 지표는 목표가 반영되어 있는지 판단하기 어려움
전문가 E	정부재정이 가지는 공공적 성격을 고려할 때 불가피한 현상
전문가 F	현실적으로 대학평가 지표에 따라 대학의 경영방침 결정 중장기 시점에서 지표가 매번 큰 폭의 변동이 되고 있는 것은 문제

전문가들의 의견을 세부적으로 살펴보면 전문가 F의 경우 대학의 경영방침이 지표에 따라서 움직이기 때문에 지표가 연속성을 가질 수 있도록 개선방안을 모색할 필요가 있다는 입장을 제시하였다.

“현실적으로 대학평가 지표에 따라 대학의 경영방침이 결정되는 것은 당연한 현상이다. 하지만 중장기 시점에서 지표가 매번 큰 폭으로 변동이 되고 있는 것은 크게 문제가 될 수 있다. 지표의 연속성이라고 하는 것은 대학의 경영방침이 지표에 따라서 움직일 수밖에 없다면 목표가 될 수밖에 없기 때문에 지표가 연속적으로 변화하는 것은 개선이 필요한 문제이다(전문가 F 인터뷰 중)”

“대학 경영은 장기적인 안목으로 일관성 있게 진행되어야 하는 것인데, 일방적으로 이러한 지표들에 의해 좌지우지되는 등 단기적인 비전을 지닌다는 것은 안타까운 일이다(전문가 C 인터뷰 중)”

“평가 지표를 근거로 재정지원을 한다면 대학은 어찌됐든 여기에 맞출 수밖에 없다. 이런 현상의 적절성을 떠나 현실적으로 지표에 맞춰 경영 방침을 결정하는 대학이 대부분인 것은 어쩔 수 없는 현상이다(전문가 A 인터뷰 중)”

전문가 B의 경우에도 마찬가지로 성과지표를 달성하기 위해 기형적 편법이 난무할 가능성이 있다는 점에서 지표가 연속성을 가질 수 있도록 지표의 적용체계를 개선할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 더불어 지표의 적용체계를 개선하기 위해서는 평가를 통해 대학경영에 미래지향적인 정보를 제공하여 내부적으로 개선의 여지를 찾기 위한 목적을 달성할 수 있도록 해야 할 필요가 제기된다는 점을 지적하였다.

“대학의 경영방침이 지표에 따라 일반화되는 것은 당연히 적절하지 않다. 대학에 대한 재정지원을 위한 평가는 성과관리의 가장 주요한 목적으로 대학의 사업 추진 혹은 경영에 미래지향적인 정보를 주는 것인데, 매년 변동되는 지표로 그러한 요건을 충족시키기 힘들다. 오히려 성과지표를 달성하기 위한 기형적인 편법이 난무할 가능성이 있다는 점에서 지표가 연속성을 가질 수 있도록 할 필요가 있다(전문가 B 인터뷰 중)”

정리하건데 현재의 지표의 적용체계를 개선하기 위해서 첫째, 대학의 재정지원을 위한 평가체계가 평가단계에서 종료되는 것이 아니라 환류를 통해 대학의 개선을 목표로 지원하는 체계로 설계 지향점이 변경되어야 할 것이다. 둘째, 지표가 연속성을 가질 수 있도록 하기 위해서는 지표체계를 적용하는 기구가 중립적인 성격을 가지도록 할 필요가 제기된다.

대학의 우수성 판단 지표

우수한 대학을 평가하여 재정을 지원하기 위해 대학의 우수성을 판단할 수 있는 지표에 대한 의견을 조사하였다. 인터뷰 결과를 종합한 결과를 대학의 우수성 판단 기준에 대하여 <표 5-6>과 같이 정리하였다.

종합적으로 살펴본 결과, 교육과 연구 분야에 있어 우수성을 판단할 수 있는 지표는 다양하게 제시할 수 있겠다. 전문가들은 대체로 성과지표에 집중하여 의견을 제시하였다. 구체적으로 전문가 C의 의견과 같이 교육과 연구중심대학을 구분하여 지표의 활용을 검토할 수 있으며, 전문가 E의 지적과 같이 교육중심대학에서는 대학의 교육목표를 검토하여 적합한 우수학생을 배출하는 것을 고려해야 하며, 전문가 C의 지적과 같이 연구의 우수성 차원에서 논문평가 방법의 개선을 고려할 필요가 있을 것이다. 추가적으로 전문가 A와 B의 지적과 같이 지역사회에 대한 기여도와 특성화 등의 지표가 대학의 우수성을 판단할 수 있다고 지적하였다.

<표 5-> 대학의 우수성 판단 기준

	대학의 우수성 판단 기준
전문가 A	교수들의 연구 성과의 우수성 학업 능력을 제고하는 대학 교육의 우수성 지역 사회나 국가의 발전에 기여
전문가 B	연구 및 교육 역량
전문가 C	교육과 연구 우수성 판단의 적용 기준 차별화 교육 우수성은 수업의 질, 학생들의 연구 참여 기회, 논리적 사고력 등 연구 우수성은 논문의 질적·양적 평가
전문가 D	교육중심대학과 연구중심대학을 구분 교육중심대학은 취업률과 교육만족도 등 연구중심대학은 연구실적과 특허 등
전문가 E	우수 학생 배출율 대학의 교육목표에 적합한 인재양성
전문가 F	대학교육의 질

포뮬러 지표의 적절성

현행 포뮬러 지표의 구성이 적절한지에 대해서는 지속적으로 문제가 제기되고 있다. 특히 성과지표에 대해서는 전문가 B와 D는 비교적 타당하다는 의견을 제시하고 있다. 성과지표는 산출지표에 해당하며, 정부의 재정이 투입되어 일정수준의 결과물을 도출해야 한다는 점에서 성과지표를 활용하는 것은 적절하지만, 성과지표의 구성에 대해서는 문제를 지적하고 있다.

특히 성과지표의 구성에 대하여 문제를 제기하면서, 취업률 지표의 적절성은 문제로 지적되고 있다. 최근 교육부는 대학의 계열에 따라 목적의 차이가 존재하기 때문에 인문계열과 예체능계열의 경우 취업률을 지표로 활용하는 것이 부적절하다는 입장을 제기하였다.

서남수 장관 “인문·예체능 취업률 지표 폐지”

서남수 교육부 장관이 대학평가에서 인문학 분야나 예체능계열의 경우 취업률 지표를 없애는 방향을 검토하고 있다고 밝혔다. 서장관은 4일 뉴시스와 가진 인터뷰에서 “취업률위주의 현재의 대학평가 시스템 때문에 교육이 왜곡되고 있어 이를 근본적으로 바꿀 생각”이라며 이 같이 말했다.

그는 “대학 평가에서 인문학이나 예체능계열의 취업률 지표를 반드시 없애는 쪽으로 방향을 잡고 있다”며 “취업률이 계열에 따라 상당히 다를 수 있어 취업률을 계열별로 분류해 대학 평가를 하는 내용의 대학평가 시스템 개선안을 오는 8월 말쯤 내놓겠다”고 밝혔다.

이어 서 장관은 “공학이나 상경계열의 경우 취업을 목적으로 하기 때문에 취업률 지표를 무시할 수 없다”며 “반면 예체능 계열은 졸업 후 바로 취업하기가 힘든 경우가 많고 단순히 취업률 지표만으로 교육의 질이 높거나 낮다고 평가하기가 힘들며 인문계열 역시 취업률 위주 평가로 교육의 본질이 흔들린다는 지적이 나오고 있다”고 설명했다.

2013.07.04. 한국대학신문

교육부, 대학평가·재정지원 ‘새판’ 구상

그간 정량지표 중심의 대학평가 방식이 대학에서 환영받지 못했던 점도 평가원 설립에 무게를 싣고 있다. 가장 비중 있는 평가지표로 굴림 해 왔던 재학생 충원율은 지방대에 구조적으로 불리하단 지적을 꾸준히 받아왔다. 취업률 또한 지역 여건에 대한 불만과 함께 막무가내 식 취업 독려로 ‘일자리의 질’을 담보할 수 없다는 문제 제기가 있어 왔다.

2013.06.23. 한국대학신문.

전문가 B의 경우에도 취업률 지표의 반영이 타당성에 의문이 지속적으로 제기되고 있으며, 삭제를 검토할 필요가 있음을 제기하였다. 대학교육을 담당하고 있는 교육부에서도 개선방안을 모색하고 있지만, 취업률의 경우 가장 실질적인 성격의 산출지표라는 점에서 반론이 제기되기도 하였다.

“성과지표의 구성은 비교적 타당하다고 판단된다. 그러나 선진화 지표 중 총장직선제 폐지여부는 논란의 여지가 있으므로 항목에서 삭제하는 것이 타당하다. 또한 취업률 지표 역시 타당성에 의문이 지속적으로 제기되는 바, 삭제를 검토할 필요가 있다. 기존 기성회계 건전성은 모든 대학에 모두 적용할 수 있도록 개정할 필요가 있다(전문가 B 인터뷰 중)”

성과지표에 대한 지적은 아니지만 여건지표에 대하여 전문가 E는 계열별 구분을 통해 투입지표의 반영이 달라져야 하며, 구체적으로 여건지표에 계열별로 투입되는 단가규모에 대한 내용을 반영할 필요가 있음을 제시하였다.

“계열별 분리를 하는 것이 필요하다. 대학별 특성도 중요하지만 세부적으로는 재정의 투입지표를 고려할 때 계열별로 들어가는 단가의 차이를 고려할 때 여건지표에 실험실습비의 반영 등을 고려할 수 있다. 또한 학부중심과 대학원 중심 대학의 차이에 대한 것도 반영이 가능하다(전문가 E 인터뷰 중)”

더불어 전문가 D의 경우 여건지표에 있어서 등록금의 수준과 대입전형은 정책적 지표의 성격을 가지고 있기 때문에 실제 대학의 자율성을 침해할 수 있다는 점에서 문제가 될 수 있음을 지적하였다. 또한 성과지표의 구성은 타당하지만 세부적인 영역에서 지표로서 활용하는 것이 타당한지에 대해서 선진화 지표의 적절성이 가장 큰 문제로 지적되었다.

“성과지표는 비교적 적절하다고 보인다. 하지만 여건지표 중 등록금 수준과 대입전형은 정책지표로 포뮬러 펀딩 지표로 적절하다고 보기 어렵다. 또한 선진화지표 또한 불가피한 측면은 있으나 전반적으로 적절하다고 보기 어려운 것이 사실이다(전문가 D 인터뷰 중)”

전문가 E는 연차별로 지표가 계속적으로 보정이 이루어지고 있다고 볼 수도 있지만, 정책당국의 의지가 반영된다는 점에서 지표의 연속성을 확보할 필요를 제기하였다.

“현재의 지표를 살펴보면 목표는 대학교육의 성과창출의 측면이지만, 기성회계나 총장직선제, 등록금 등의 지표는 사회적 지표에 해당하기 때문에 정책당국의 의지가 반영된다는 오해의 여지가 있다. 물론 연차별로 지표가 계속적으로 보정이 이루어지면서 적절한 지표를 찾아가는 과정이 있는 것으로 보이지만, noisy signal이 있는 것은 사실이라고 볼 수 있다. 따라서 지향성을 확보할 수 있도록 적절한 분야의 지표를 최소화해서 집중적으로 조명하는 방식을 고려할 필요가 있다(전문가 E 인터뷰 중)”

이 외에도 지표의 비율에 대한 설정근거를 명확하게 제시하지 못하는 것에 대한 문제를 전문가 A는 지적하였다.

“지표 비율이 왜 이렇게 설정되어야 하는지에 대한 근본적인 의문제기에 대해 답변할 수 있는 타당한 근거가 부족하기 때문에 비율 선정이 적절하다고 보기 어렵다. 특히 대학의 교육역량을 키운다는 재정지원 사업의 목적상 왜 등록금 지표, 대입전형 지표, 총장직선제 지표가 들어가야 하는지 분명한 근거는 부족한 형편이다(전문가 A 인터뷰 중)”

서남수 장관 “인문·예체능 취업률 지표 폐지”

서장관은 또 양적지표의 대학평가를 질적으로 개선하기 위해 고심하고 있다고 말했다. 그는 “현재의 양적지표 중심으로 이루어지는 대학평가는 어떤 의미로도 제대로 된 대학평가라고 할 수 없다”며 “평가를 통해 고등교육의 질적 수준을 높이는데 기여를 해야 하는데 양적 지표만으로 평가를 하면 편법만 늘어나 반드시 바뀌어야한다”고 강조했다.

그는 “특히 대학들이 눈에 보이지 않는 ‘대학교육의 질’ 대신 눈에 보이는 숫자에만 초점을 맞추게 돼 숫자가 이상한 방향으로 왜곡될 가능성이 높다”며 “어떻게 하면 대학평가체제를 근본적으로 혁신할 수 있을지, 정량지표를 어떻게 정성평가와 연결시킬 수 있는지에 대해 고심 중”이라고 덧붙였다.

2013.07.04. 한국대학신문

포뮬러 지표의 제안

현재의 포뮬러 지표에 대하여 새롭게 추가가 필요한 지표에 대한 논의를 위해 우선 대학의 우수성을 판단할 수 있는 지표에 대한 제언을 시도하였다. 보다 구체적으로 전문가의 의견을 살펴보면 전문가 A의 경우에는 지역사회나 국가발전에 대한 기여도 등의 반영을 제시하였으며, 전문가 F의 경우에는 학생의 만족도 등을 중심으로 성과지표의 활용을 제시하고 있다.

“교수들의 연구 성과의 우수성, 학생들의 학업 능력을 제고하는 대학 교육의 우수성, 지역 사회나 국가의 발전에 기여하는 대학의 우수성 등이 있을 수 있다(전문가 A 인터뷰 중)”

“교육과 연구 각 파트의 우수성을 판단해야 하고 그 기준은 다르다. 교육 부문의 우수성은 수업의 질, 학생들의 연구 참여 기회, 논리적 사고력 등이 판단 기준일 것이다. 연구의 우수성은 교수들의 논문의 질적 양적 평가를 반영하는 것이 가능하며, 교육중심대학의 경우 취업률, 교육만족도, 연구중심대학: 연구실적, 특허 등을 활용 할 수 있을 것이다(전문가 F 인터뷰 중)”

교육과 연구에 대한 지원 이외에 우수성을 판단할 수 있는 지표에 대한 전문가들의 제언을 살펴보면 다음과 같다.

“지역 주민과의 소통과 개방, 국가의 연구 개발(R&D)의 질적 및 양적 성장에 있어서 대학의 기여 등의 기준이 있을 수 있다(전문가 A 인터뷰 중)”

“연구의 인용도, 교육의 질 등을 고려할 수 있을 것이다(전문가 F 인터뷰 중)”

새롭게 평가지표로 활용이 가능한 지표의 제언에 대하여 구체적인 아이디어의 차원에서 검토할 만한 제언은 첫째, 학생과 교직원 등과 같은 대학 내 구성원의 만족도 활용을 검토할 필요가 제기되었다.

“학생의 만족도에 대한 지표가 빠져 있다(전문가 E 인터뷰 중)”

“실질적으로 학생의 만족도 활용이 가장 중요하다. 정부가 대학에 재정을 지원하는 것은 교육이라는 공공성에 기초하는 것이지만, 대학이 선택교육이라는 측면에서 살펴볼 때 대학의 수요자인 학생들의 만족도는 유의미한 평가지표가 될 수 있다(전문가 E 인터뷰 중)”

“여건지표에서 ‘교육행정(교직원) 만족도’를 추가할 필요가 있으며…(전문가 B 인터뷰 중)”

둘째, 재정지원에 대한 직접적인 성과측정을 위해 교육성과를 측정하는 지표 개발을 제시하였다. 전문가 C의 경우에는 직접적인 만족도의 편의(bias)가 발생할 수 있기 때문에 전공수업에 대한 전임교원의 수강률 등을 예시로 하는 교육의 질적 측면의 반영을 제시하기도 하였다.

“재정지원 전후 학부생들의 교육성과를 측정하는 지표의 반영이 필요하지만…(전문가 A 인터뷰 중)”

“교육력의 향상을 잴 수 있는 지표, 즉, 입학 전과 졸업시를 비교한 학생의 변화, 교육 만족도 점수, 취업률 이외 진학률 포함 등을 논의할 수 있겠다(전문가 D 인터뷰 중)”

“현재의 지표체계는 개선의 여지가 있다. 우선 성과지표에 취업률과 재학생 충원율 외에도 졸업률을 추가해야 할 것이다. 많은 학생들의 경우 높은 등록금과 대학생활에 대한 불만족으로 졸업을 하지 않는 경우가 있는데, 이는 학교의 성과 중 하나로 보아야 할 것이다. 또, 여건지표 중 대부분이 학교의 재정적 상황과 직결되는 요인들이다. 그러나 학생 입장에서는 이 외에도 ‘전공수업의 전임교원 수강률’등과 같이 교육의 질적인 측면을 반영하는 지표가 필요할 것이다(전문가 C 인터뷰 중)”

셋째, 국가발전과 지역사회에 대한 기여도 등을 검토할 수 있다. 구체적으로 측정하기 어려운 문제이지만, 공공재정의 투입이 가지는 공공성을 극대화하기 위한 측면에서 국가 및 지역사회에 대한 기여도는 중요한 의미를 가질 수 있다. 더불어 현재 수도권 대학과 지방의 대학을 구분하여 평가하고 있는 현재의 체계에서 지방대학에 대한 지원이 지역사회의 발전을 도모하기 위한 목적을 내포하고 있다는 점을 고려해야 하기 때문이다.

“지역 사회 기여도와 특성화를 반영할 수 있을 것이다(전문가 B 인터뷰 중)”

“지역사회 평판도는 측정이 쉽지 않지만, 대학의 성과는 결과적으로 사회가 판단할 수밖에 없는 문제다. 훈련을 잘 받았고, 당장 쓸 수 있는 지식과 기술을 가지고 있는 인적자원이 중요하다고 판단되기 때문에…(전문가 F 인터뷰 중)”

전문가의 의견을 종합하여 정리한 결과는 <표 5-7>과 같다.

<표 5-> 포뮬러 지표선정의 적절성과 추가적으로 필요한 지표 제언

	지표선정의 적절성	필요 지표 제언
전문가 A	지표와 비율 설정에 대한 근본적 근거 부족 재정지원 사업의 목적상 등록금 지표 등을 활용하는 분명한 근거 부족	재정지원 전후 학부생 대상 교육성과 측정지표
전문가 B	성과지표의 구성은 비교적 타당하지만, 총장직선제 폐지여부 등은 항목에서 삭제 필요 취업률 지표역시 타당성에 의문이 지속적으로 제기되고 있기 때문에 삭제 검토 필요 기성회계의 건전성은 모든 대학에 적용가능하기 때문에 대상에 대한 수정 필요	교육행정(교직원) 만족도 추가 회계건전성
전문가 C	개선할 필요가 있음 현재 상황에 적합한 성과측면의 지표 반영 필요 교육의 질적 측면을 반영할 수 있는 지표 고려 필요	졸업률 전공수업 수강률
전문가 D	성과지표는 비교적 적절 여건지표 중 등록금 수준과 대입전형은 정책지표이기 때문에 포뮬러 펀딩 지표로 부적절 선진화지표 또한 불가피	입학 전과 졸업시를 비교한 학생의 변화 교육 만족도 점수 취업률 이외 진학률
전문가 E	정책당국의 의지를 반영하기 위한 정책목표가 반영되고 있기 때문에 상대적으로 적절성의 문제 발생	학생 만족도
전문가 F	과도한 투입지표 위주의 문제 성과지표의 획일성 차선의 대안으로서 현행 방안 유지 적절	지역사회 평판도

더불어 현재의 평가지표를 개선하는데 있어 지표와 가중치를 연구할 때 연구자의 입장에서 어떻게 접근할 것인지에 대한 의견을 조사한 결과는 다음 <표 5-8>과 같다. 연구자들의 의견을 조사한 결과 전문가 A의 경우 재정지원의 목적이 무엇인지를 우선적으로 검토하고, 지표에 대한 탐색과 비중에 대한 재검토가 필요함을 제시하였다.

“재정지원 목적에 따라 어떤 평가 지표가 필요한지 먼저 탐색되어야 하며, 탐색된 지표는 목적이 실현될 수 있어야 하며, 지표가 측정 가능한지, 어떻게 하면 측정할 수 있는지에 대한 내용을 검토할 필요가 있다(전문가 A 인터뷰 중)”

전문가 C의 경우 본인이 연구를 수행할 경우 방법론의 활용은 양적인 방법론과 질적인 방법론을 혼용하여 활용할 필요가 있음을 지적하였다. 양적인 방법론의 활용은 성과에 미치는 영향요인을 규명하고 상대적 중요성을 바탕으로 가중치를 측정할 수 있기 때문이며, 이러한 영향요인을 추정하기 위해서는 질적인 방법론을 활용하여 구성원들과의 면접을 토대로 지표의 상대적 중요성을 판단할 수 있을 것으로 기대할 수 있기 때문이다.

“양적 방법론과 질적 방법론을 모두 도입하겠다. 양적으로는 대학들의 다양한 여건 지표들이 취업률이나 재학생 충원율 등과 같은 성과에 미치는 영향력을 분석하고, 이들의 상대적 중요성을 바탕으로 가중치를 측정하도록 한다. 질적 방법론으로는 앞서 제시한 성과지표들의 한계를 극복하고자 재학생, 교수, 졸업생 등과의 면접을 통해 대학 경험의 질적 향상에 영향을 주는 요인들과 그들의 상대적 중요성을 파악하고자 한다(전문가 C 인터뷰 중)”

<표 5-> 평가지표와 가중치에 대한 제언

	평가지표의 선정과 비율(가중치) 제언
전문가 A	재정지원 목적에 따라 필요한 평가지표에 대한 탐색 지표의 측정가능성과 측정방법에 대한 내용을 검토 전문가를 대상으로 계층적의사결정방법(AHP)의 활용 가능성 검토 가능
전문가 B	재학생 충원율, 전임교원 확보율, 장학금 지급율, 학생 교육투자, 학사관리, 등록금 수준, 회계 건전성 등
전문가 C	양적·질적 방법론의 혼용 도입 필요 성과에 미치는 영향력을 분석하여 상대적 중요성을 바탕으로 가중치 측정 성과지표들의 한계를 극복하기 위해 대학구성원들과의 면접을 통해 요인도출과 상대적 중요성 파악
전문가 E	부가적인 반영은 의미가 있으나, Master Plan 등의 반영은 무의미
전문가 F	대교협의 질적 평가 바람직

평가방식의 개선방안

정성적 평가의 활용방안

정성적 평가지표의 반영에 대하여 교육부는 대학의 평가시스템을 바꿔 경쟁력을 제고하기 위한 방안을 모색할 필요가 있음을 제기하였다. 특히 현재의 포뮬러 방식을 토대로 대학재정을 지원하는 것에 대하여 대학사회가 가지는 많은 불만과 문제가 제기되고 있으며, 특히나 대학과 학과별 특성을 무시한 획일적인 평가방식의 적용이 경쟁력의 약화와 서열화를 조장한다는 비판을 받고 있기 때문이다.

서남수 “대학 평가시스템 바꿔 경쟁력 제고”

서남수 교육부 장관은 인터뷰에서 “교육부가 정량적인 지표 위주로 대학평가를 한 뒤 그 결과로 (대학)구조조정을 하고 재정지원을 하니 대학 사회가 많은 불만과 문제 제기를 하고 있다”며 이같이 밝혔다.

이명박 정부에서 도입한 현행 대학 평가·지원 방식은 취업률과 등록금인상률, 교원 확보율 등 대학의 교육 여건과 성과를 측정한 정량적 지표에 따라 행정·재정 지원 대상을 선정하고 있다. 대학 간 경쟁을 촉진하고 교육역량을 강화한다는 취지였지만 대학·학과별 특성을 무시한 획일적 평가 잣대가 오히려 경쟁력을 약화시키고 서열화를 조장한다는 등 비판이 적잖다…(후략)

2013.04.24. 세계일보.

“정성평가 도입한다더니 ‘용두사미’에 그쳐”

소명 자료를 바탕으로 한 지표 확인 위주가 되면서 정성평가 도입은 처음부터 무리였다는 지적도 나온다. 익명을 요구한 한 지역 사립대 기획처장은 “웬만한 지표는 공시가 되기 때문에 순위가 알음알음 나오는데, 뒤집히게 되면 논란이 있을 수밖에 없다”라며 “서남수 장관이 취임하면서 정량평가 위주의 문제점을 공개적으로 말한 상태에서 정책적으로 반영 안 할 도리는 없었을 것이지만 너무 급하게 추진하다 보니 내용에 대한 충분한 검토가 이뤄지지 않은 것 같다”라고 말했다.

오히려 기존 평가의 문제점만 드러낸 측면도 있다. 1단계 평가만으로 선정이 확정된 72곳 가운데 올해 새로 진입한 사립대는 9곳이다. 이 중 7곳이 2012년도 정부 재정지원 제한대학으로 지정됐다가 탈출한 대학이다. 특히 상명대와 그리스도대, 평택대, 대전대, 중부대는 2008년 교육역랑강화사업이 시작된 이후 이번에 처음 선정됐다. 2단계 평가대상 대학에 새로 포함된 5곳 중에서도 3곳이 2011년에 재정지원 제한대학에 지정됐다 지난해 벗어난 대학이다. 협성대와 경남대, 고신대가 2단계 정성평가를 통과하면 역시 교육역량강화사업이 시작된 이후 처음 선정된다.

2013.07.15. 교수신문

국내 사례분석과 대학 재정지원 방식 및 포뮬러 지표에 대한 평가결과에서 나타나듯 정량적 평가지표의 활용이 가지는 문제를 해결하고, 대학의 특성화를 도모하기 위해 정성적 평가방식의 활용방안과 평가인증방식의 도입에 대한 전문가 의견을 조사한 결과를 정리한 결과는 <표 5-9>와 같다. 전반적으로 정성적 평가지표와 평가인증방식의 도입은 찬성을 하는 것으로 분석되었다. 다만 평가인증방식의 경우 이미 2011년부터 대교협을 중심으로 이루어지고 있기 때문에 평가인증방식의 추가적인 도입보다는 현재의 대교협 체제를 어떻게 개선할 것인지를 논의하는 것이 적절하다는 입장을 제시하였다.

교육부, 대학평가·재정지원 ‘새판’ 구상

대교협 ‘선수 심판론’ 재등장= 물론 지금도 ‘대학의 기본적 질’을 판단하는 한국대학교육협의회(대교협)의 기관인증평가가 있지만, 외부의 입김에서 자유로울 수 없다는 게 교육부 판단이다. 교육부 고위 관계자는 “회원들의 회비를 받아서 운영하는 대학협의체가 회원 대학을 평가한다는 점에서 ‘선수 심판론’이 나오는 것”이라며 “기관인증 평가과정에서 대교협이 대학들로부터 평가비도 받고 있다”고 지적했다.

이는 대교협의 기관인증평가가 시장에서 권위 있게 받아들여지지 않는다는 지적인 셈이다. 이 관계자는 “대학 평가결과를 갖고 국고지원을 하거나 구조조정을 진행하려면 평가결과가 권위를 가져야 한다”며 “이런 권위는 평가기관의 공정성과 전문성에서 나오는 것”이라고 말했다.

2013.06.23. 한국대학신문.

정성적 평가지표의 반영은 정량적 평가와 정성적 평가의 조화가 요구되며, 성과평가 보다는 특성화에 대한 반영을 목표로 해야 한다는 입장을 제시하였다.

“평가인증(accreditation)은 이미 경영학, 공학 등의 분야에서 시행 중이며, 우리나라에서도 대교협 등에 의해 기관 전체에 대한 인증평가가 진행 중이다. 대교협의 인증평가를 받는 대학에 대해서만 재정지원이 이뤄지는 등 자격 제한이 시행되고 있다. 하지만 적극적으로 판단해야 할 필요가 있는 특성화란 의미는 단일하고 획일적인 모범 답안은 없으며, 환경과 사정에 맞춰 다양한 전략이 가능하다는 의미이므로 대학의 특성화 도모를 위해 평가 인증을 도입한다는 것은 논리적으로 타당하지 않으며, 현실적으로도 어려움이 있을 것이다(전문가 A 인터뷰 중)“

<표 5-> 정성적 평가지표의 반영과 평가인증방식의 도입 논의

	정성적 평가지표 반영		평가인증방식의 도입
전문가 A	찬성	-	반대	특성화를 위해 평가인증 도입 무의미
전문가 B	찬성	정량적 평가와 정성적 평가 기준의 조화 필요 대학에 대한 성과평가는 징벌과 포상이 아닌 대학발전을 위한 정보제공 차원에서 필요	부분 찬성	재정지원을 담보로 인증제도 운영은 부적절
전문가 C	찬성	-	찬성	전문가 중심의 평가위원회를 통한 평가인증 필요 대학구성원 대상의 면접을 토대로 평가보고서 구성 필요
전문가 D	찬성	인증평가방식의 안정화 이후 일정수준 이상의 대학을 대상으로 적용 가능	찬성	대학의 발전계획 포함 필요
전문가 E	찬성	포뮬러 방식을 전제로 정성적 평가지표의 부가적 반영	찬성	-
전문가 F	찬성	대안이 될 수 있음	부분 찬성	계획 반영 불필요 대교협 질적평가 바람직

보다 구체적으로 정성적 평가기준에 대한 전문가의 의견을 조사한 결과, 전문가 B와 D의 의견을 살펴볼 필요가 있다. 즉, 전문가 B의 경우에는 정량적 기준과 정성적 지표를 조화하되, 징벌이나 포상이 아닌 대학발전에 정보를 제공할 수 있도록 그 성격을 규정할 필요가 있다고 보았으며, 전문가 D의 경우에는 일정한 수준이 되는 대학을 대상으로 가능하기 때문에 포뮬러 방식을 통해 우선 대상을 선정하고 특성화를 유도하는 방향을 고려하는 것이 적절하다고 주장하였다.

“정량적 평가기준과 정성적 평가기준이 조화를 이루어야 하고, 대학에 대한 성과평가 역시 대학에 대한 징벌이나 포상이 아닌 대학 발전에 정보를 제공하는 제도로 자리 매김해야 한다(전문가 B 인터뷰 중)”

“순위평가와 동시에 상대평가를 추구함에서 발생하는 문제로 일정수준이상의 대학에 대하여 전문화/특성화 평가는 고려할 수 있는 평가방식이다. 다만 현재 인증평가방식이 안정화되면 가능할 수 있다(전문가 D 인터뷰 중)”

특성화를 평가할 수 있는 방안에 대한 전문가의 의견을 종합한 결과 <표 5-10>과 같이 정리할 수 있다. 보다 구체적으로 전문가의 의견을 반영하기 위해 살펴본 결과, 전문가 A의 경우 특성화의 반영을 위해서는 우선적으로 대학의 교육역량이 무엇인지에 대한 정의와 더불어 특성화에 대한 정의를 분명하게 설정할 필요가 있음을 제시하였다.

“우선 대학의 교육역량이 무엇인지에 대한 정의부터 내려야 한다. 대학생들이 대학교육을 받아 학업능력이 향상되는 게 교육역량이라면 여기에 맞는 평가 방안을 찾아야 한다. 특성화 역시 다양한 전략이 있을 수 있으므로 특성화의 정의를 분명히 하고, 이 목적에 맞는 평가 방안을 찾아야 한다(전문가 A 인터뷰 중)”

전문가들의 의견에서 구체적인 평가방안을 도출할 수는 없었으나, 전문가 B가 제시한 것과 같이 성과계약을 통해 대학 특성화를 유도하는 방안의 활용을 검토할 수 있다. 전문가 E의 경우에는 포뮬러 방식을 전제로 하여 부가적으로 특성화의 반영을 제시하였다.

“교육역량강화의 경우 현행 제도의 보완을 통한 재정지원제도가 유효하며, 특성화의 경우 사업 심사 프로그램 마련을 통한 적절성 심의 및 성과계약을 통한 재정지원제도가 필요하다(전문가 B 인터뷰 중)”

대학분석과 재정지원의 유도를 위해 특성화에 대한 의견수렴이 전제되어야 함을 전문가 D는 지적하였으며, 전문가 C의 경우에는 전문분야가 다양한 위원회를 구성하여 깊이 있는 평가분석이 가능하다는 입장을 제시하기도 하였다.

“현재 이루어지고 있는 역량강화사업의 지표를 적절히 개선하는 방법을 활용할 수 있지만, 특성화는 무엇이 특성화냐는 부분에 대한 의견수렴이 전제되지 않는 한 어려울 수 있다. 따라서 정책적으로 대학을 분석하고 재정지원으로 유도하는 방식을 고려할 필요가 있다(전문가 D 인터뷰 중)”

“앞서 제시했듯이, 이는 간헐적으로 평가가 가능한 것이 아니다. 전문 분야가 다양한 위원회를 구성하여 깊이 있는 평가 분석이 이루어져야 한다(전문가 C 인터뷰 중)”

<표 5-> 대학 교육역량 강화와 특성화 평가 방안 제언

	특성화 평가를 위한 방안
전문가 A	특성화의 정의를 설정한 이후 적절한 평가방안 모색 필요
전문가 B	특성화는 사업 심사 프로그램을 토대로 적절성에 대한 심의 성과계약 통한 재정지원제도 필요
전문가 C	전문 분야가 다양한 위원회를 구성하여 깊이 있는 평가 분석 필요
전문가 D	대학분석과 재정지원 유도를 위한 특성화에 대한 의견수렴이 전제 조건
전문가 E	포뮬러 방식을 전제로 부가적으로 특성화 반영 검토

대학 재정지원기관의 활용방안

대학 재정지원에 대한 원활한 활용을 위해 기관의 개선방안을 모색하기 위해 전문가의 의견을 조사하였다. 우선 현재의 정부주도의 역할수행이 적절한지에 대한 의견과 민간 및 대학자체가 수행해야할 역할, 그리고 영국과 같이 중간기구의 활용여부의 적절성 여부에 대한 의견을 분석하여 보고자 하였다. 우선 정부주도의 역할수행에 대한 전문가의 의견을 종합한 결과는 <표 5-11>과 같다.

<표 5-> 정부주도 역할수행에 대한 의견

	정부주도의 역할 수행
전문가 A	국가는 최종책임자 평가의 방법, 과정, 결과의 환류 등은 중간기구 활용
전문가 B	대학재원이 부족하기 때문에 현재시점에서 정부 주도 필요
전문가 C	중앙집권적 정부주도의 재정지원은 장기적으로 한계 내포 대학의 창의성 저해
전문가 D	정부의 재정지원 적절
전문가 E	정부의 주도적 책임 졸업동문 등과 같은 대학자체의 역할 중요
전문가 F	형평성 유지를 위한 정부의 역할 수행 시장기제의 활용방안 모색이 필요

보다 구체적인 전문가의 의견을 살펴본 결과 교육 분야에 대한 전문가는 정부가 재정지원을 하는 것이 당연하다는 의견을 제시한데 반해, 상대적으로 정부재정에 대한 전문가는 정부가 재정지원을 책임지되, 시장 기제를 활용할 수 있는 방안을 모색하는 등 재정활용의 효율성과 전문성을 활용할 수 있는 방안을 모색할 수 있도록 할 것을 지적하였다.

“재정지원은 국가가 하는 것이므로 여기에 있어서 민간의 역할이 어떤 게 가능할지 분명치 않습니다(전문가 A 인터뷰 중)”

“대학에 대한 재정지원을 전적으로 정부가 하고 있는지는 다르다. 다만 교육부를 포함해서 사업의 개수나 규모가 워낙 정부영역에서 하는 것이 크기 때문에 그렇게 보일 수 있다. 하지만 정부가 하는 것은 형평성 차원에서 수행하는 역할이 크다. 대학을 가지 못하는 역량이 있는 학생들에게는 대출을 주거나, 장학금을 지급하는 방식으로 기회균등을 확보하는 것이 필요하다. 따라서 정부가 직접적으로 하는 것은 적절하지 않으며…(전문가 F 인터뷰 중)”

“장기적으로는 정부의 부담을 덜어내야 하나, 고등교육재원이 턱없이 부족한 현재 시점에서 정부의 역할은 유효하다(전문가 B 인터뷰 중)”

“중앙집권적으로 정부가 주도하는 것은 일단 재원마련의 측면에서 한계점을 주는 것이고, 또한 대학들의 창의성을 저해하는 것이다(전문가 C 인터뷰 중)”

“정부가 재정을 지원하는 한 책임을 지는 것이 타당하나, 고등교육에 대한 재정규모가 어느 정도 확대될 수 있는가에 대한 부분은 낙관적이지 않다(전문가 D 인터뷰 중)”

“오히려 지금은 시장의 유인에 맞춰서 체계가 구성되도록 할 필요가 있으며, 이를 확보할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다(전문가 F 인터뷰 중)”

민간과 대학 등의 역할수행에 대한 전문가의 의견을 종합한 결과는 <표 5-12>와 같다. 특히 전문가 F는 특성화와 더불어 민간과 대학의 자체적인 역할수행과 관련한 의미 있는 지적을 하였다.

“…정부가 다양한 역할을 해야 하겠지만, 기업을 비롯한 시장 등의 민간부문과 대학자체가 노력해야 하는 가장 중요한 부분은 특성화에 대한 노력이다. 각 대학별로 똑같은 유형으로 만들어지고 있는 것은 의미가 없다. 야구리그를 생각해볼 때 모두 똑같은 팀만 있다면 재미가 없겠지만, 팀마다 다른 색깔을 가지면 재미가 있고 서로 배워나가면서 성장하는 기회가 될 수 도 있다. 하지만 현재의 재정지원제도의 경우에는 일반화를 강요 또는 방조하고 있는 경향이 있는 것은 사실이다…(전문가 F 인터뷰 중)”

<표 5-> 민간과 대학 등의 역할에 대한 의견

	민간과 대학 등의 역할
전문가 A	재정지원 주체는 국가이기 때문에 민간 역할은 불분명
전문가 B	대학의 자구노력 강화 필요 자구노력 강화의 평가기준 수립과 반영 필요 특성화를 위해 기업 등과의 매칭 펀드의 조성 검토 필요
전문가 C	민간부문 지원이 용이한 분야에 대해서는 민간의 역할 확대 필요
전문가 D	기업이 필요한 인재를 양성할 때는 기업의 재정지원 필요
전문가 E	대학으로 인한 수혜자가 재정지원에 나서는 것 필요
전문가 F	다양한 유형의 대학리그의 구성 필요 수요 중심의 재정지원설계 필요

이 외에도 대학의 자체적인 노력에 대하여 대학의 재정에 대한 자구노력의 강화를 제기한 전문가 B는 더불어 기업 등과의 매칭 펀드 조성 등을 통한 자구적인 재정확보 노력이 필요함을 제시하였으며, 이는 전문가 F와 같은 맥락에서 의견이 제시되었다.

“대학의 재정에 대한 자구 노력이 한층 강화되어야 하고, 이에 대한 평가기준 수립도 필요하다. 또한 대학에 대한 평가가 일정부분 시장에 맡겨져 경쟁력이 떨어지는 대학의 도태를 자연스럽게 유도할 필요가 있다. 특성화 등에 성공한 대학에 대한 지원은 파격적으로 이루어질 필요가 있다. 이때 기업 등과의 매칭 펀드 조성 등을 통해 지원하는 것을 검토할 필요가 있다(전문가 B 인터뷰 중)”

“대학의 인력을 활용하는 방안을 생각해 볼 때, 우선적으로 R&D의 경우에는 전적으로 기업에서 활용되는 부분이 많다. 그렇다면 기업의 R&D를 위한 영역에 대해서는 기업이 지원할 수 있도록 하는 토대를 정부가 만드는 것이 필요할 것이며, 그러한 부분까지 정부가 직접적으로 지원을 하는 것은 적절하지 않다(전문가 F 인터뷰 중)”

다만 전문가 C의 경우에는 정부의 재정지원이 가지고 있는 성격을 고려하여 국익과 관련된 부문이 아닐 경우 민간부문에서 재정지원을 받을 수 있도록 노력해야 하며, 특히 계열별로 구분하여 기업 등과 같은 실수요자가 명확한 전공에 대해서는 상대적 차이를 두는 것이  고려되어야 한다고 지적하였다.

“정부가 일정 부분의 재원을 제공하여 대학 연구 분야 중 국익과 직결되거나 민간부문의 지원을 받기 힘든 부문을 지원하는 것은 바람직하다. 그러나 민간부문의 지원을 상대적으로 받아내기 쉬운 분야 (경영학, 공학, 의학 등)들에게는 재정지원을 허락하는 것이 더욱 효율적일 것이다(전문가 C 인터뷰 중)”

마지막으로 중간기구의 활용에 대한 전문가의 의견을 종합한 결과는 <표 5-13>과 같다. 특히 전문가 A의 경우 재정지원의 주체가 국가이긴 하지만 평가의 공정성과 전문성 확보하는 측면에서 독립적인 의사결정이 가능한 중간기구의 활용을 고려할 필요가 있음을 제기하였다.

“중앙정부가 평가를 직접 하는 것 보다는 고등교육평가원 등과 같은 중간기구의 설치 아이디어는 괜찮은 것 같다. 현재의 지표체계가 정책당국이 어떠한 목표를 가지고 반영하고자 하는 내용으로 지표가 매년 바뀌는 것을 고려할 때 평가를 전담하게 하여 전문성과 객관성을 확보하는 것이 적절할 것으로 판단된다(전문가 A 인터뷰 중)”

“재정지원에 대한 주체는 국가이므로 국가가 최종 책임을 져야 하나 평가 방법의 결정, 평가 과정, 평가 결과에 대한 피드백과 책임 등은 중간기구(예를 들어 고등교육평가원 등)이 맡도록 하는 방안이 바람직할 것으로 생각됩니다. 이 때 중간기구는 정부에 대해 독립적으로 의사결정을 할 수 있어야 한다(전문가 A 인터뷰 중)”

<표 5-> 중간기구 활용에 대한 의견

	중간기구의 활용
전문가 A	평가를 전담하는 중간기구 설치 독립적 의사결정 권한 부여
전문가 B	단기적으로는 국가주도가 필요 장기적으로 대교협과 전문기관 중심으로 중간기구로 활용 적절
전문가 C	중간기구는 중앙정부와의 관계형성이 중요 독립적 관계 구성을 위해 운영체계 개혁 필요
전문가 D	중앙정부의 가이드라인이 중요
전문가 E	자율성과 전문성 확보가 가능한 중간기구 활용 유의미
전문가 F	중간기구 무의미

최근 대학평가시스템의 개선을 위해 교육부는 중간기구의 활용방안에 대하여 선진국과 같이 정량적 지표와 대학특성화를 반영하여 교육이 이루어지고 있는지를 판단할 수 있는 시스템으로서 별도의 중간기구의 설립이 제안되고 있다.

서남수 “대학 평가시스템 바꿔 경쟁력 제고”

서남수 교육부장관은 “우리도 선진국처럼 정량적 지표뿐 아니라 대학 특성에 따라 제대로 교육을 하고 있는지를 평가하는 고도화한 시스템을 갖춰야 한다”며 “(과거에 추진했던) 고등교육평가원 같은 별도의 기구를 설립하는 게 가장 좋은 방법”이라고 말했다.

교육부는 2005년 모든 대학의 종합평가는 물론 학과·연구사업별 평가를 총괄하는 고등교육평가원 설립을 추진했으나 대학 반발 등에 가로막혀 국회 문턱을 넘지 못했다. 당시 차관보로서 법안 제정을 주도했던 서 장관은 “다만 대학들이 ‘하기 싫다’고 하는 것을 억지로 하면 효과가 없으니 폭넓은 논의를 통해 사회적 공감대를 이루는 것이 필요하다”고 말했다.

2013.04.24. 세계일보

보다 구체적인 전문가의 의견을 살펴본 결과, 전문가 A와 전문가 C는 중앙정부와의 관계에서 독립성이 기본적인 전제가 되어야 함을 지적하였다. 다만 전문가 D의 의견과 같이 중앙정부와의 관계에서 독립성이 있어야 하지만 상대적으로 중앙정부가 가이드라인의 구성이 필요함을 지적하기도 하였다.

“중간기구는 대부분 연구재단의 형식으로 이루어지고, 이러한 연구재단이 중앙정부와 어떠한 관계를 지니는지가 중요할 것이다. 중앙정부와 종속적인 관계를 유지한다면 중앙집권적인 형식의 대학재정지원일 것이다. 보다 독립적인 관계를 가질 수 있도록 운영체계를 개혁해야 할 것이다(전문가 C 인터뷰 중)”

“현재도 대교협, 사학진흥재단, 한국장학재단, 한국교육개발원 등의 중간 기구를 통해 지원하는 방식도 이루어지고 있으나 결국 중앙정부의 가이드라인이 중요하다(전문가 D 인터뷰 중)”

하지만 중간기구의 활용에 대하여 반대의견을 제시하는 경우도 있었다. 전문가 B의 경우에는 재정지원의 공정성과 투명성 확보에 있어서 부작용이 발생할 가능성이 있음을 지적하였으며,

“중앙정부 이외의 기구가 재정지원을 담당하거나 협상에 의한 재정지원이 이루어질 경우 재정지원의 공정성, 투명성 확보에 있어서 더 큰 부작용이 나타날 가능성이 있다(전문가 B 인터뷰 중)”

전문가 F의 경우에는 영국의 경우에는 공립대학만 있기 때문에 중간 기구를 활용하는 것이 의미가 있지만 우리나라와 같이 사립대학의 비중이 절대적으로 높은 상황에서 그대로 벤치마킹을 하기에는 부적절하다는 의견을 제시하였다.

“영국의 경우에는 공립대학만 있기 때문에 UFC에서 현재 HEFCE로 이어지는 중간기구의 역할이 중요하지만, 우리나라의 경우에는 사립대학의 비중이 절대적으로 높은 상황에서 중간기구의 활용은 상황적으로 적절하지 않다(전문가 F 인터뷰 중)”

결론

대학의 경쟁력을 강화하기 위한 측면에서 재정지원사업을 교육역량강화사업을 사례로 하여 분석을 시도하였으며, 특히 포뮬러 예산배분이 가지는 문제점을 중심으로 살펴보았다. 이를 위해 대학재정지원에 대한 고찰, 포뮬러 예산배분 방식, 그리고 대학 재정지원과 포뮬러 방식에 대한 주요 쟁점을 도출하였다. 다음으로 교육역량강화사업을 사례로 하여 사례의 배경과 개요, 지원대상의 선정과 선정 및 지표에 대한 포뮬러, 그리고 사례에 대한 문제점을 중심으로 분석을 시도하였다. 다음으로 영국과 미국, 그리고 일본을 대상으로 하여 해외사례를 분석하였으며, 대학재정지원에 대한 배경과 개요, 방식, 그리고 주체 등을 중심으로 분석을 시도하고 시사점을 도출하고자 하였다. 마지막으로 초점집단의견조사를 토대로 하여 전문가 6인에 대한 분석을 시도하면서 대학재정지원방식과 포뮬러 지표의 문제, 그리고 평가방식에 대한 개선방안을 검토하여 보고자 하였다.

연구내용을 정리하면 첫째, 대학재정지원에 포뮬러 방식을 활용하는 것은 현실상황에서는 타당한 당위적 현상으로 볼 수 있다. 다만 현재 방식으로는 특성화에 대한 반영이 부족하기 때문에 대안적으로 정성적 평가를 활용할 필요가 있다.

둘째, 유형별 포뮬러 지원방식에 대한 장단점 분석 결과 포뮬러 방식을 통해 순위를 결정하는 현재의 방식은 적합하지만, 부가적으로 가점방식을 활용해 제안서를 통한 경쟁을 유도할 필요도 있을 것이다. 2013년의 정성평가 계획에 제시된 바와 같이 대학의 발전계획 등을 반영하는 것은 무의미하다는 지적도 고려해야 할 것이다.

셋째, 지표에 따라 경영 일반화 현상이 발생하는 것은 당연한 문제이지만 이를 해소하기 위해서는 현재 지표의 적용체계에 대한 개선이 필요하다. 구체적인 방법으로는 첫째, 대학의 재정지원을 위한 평가체계가 평가단계에서 종료되는 것이 아니라 환류를 통해 대학의 개선이 이루어질 수 있도록 지원하는 체계로 설계의 지향점이 변경되어야 할 것이며 둘째, 지표가 연속성을 가질 수 있도록 지표체계를 적용하는 기구가 중립적인 성격을 가질 수 있도록 유도할 필요가 있을 것이다.

넷째, 대학의 우수성을 판단할 수 있는 지표와 새로운 포뮬러 지표에 대한 제언을 살펴보면 교육중심대학과 연구중심대학으로 구분하여 평가하는 방안을 모색할 필요가 있다. 더불어 대학의 우수성을 판단할 수 있는 기준을 제시함에 있어 적용범위 등을 고려할 때 현재 수도권과 지방, 대학의 유형, 대학 학생 수에 따른 규모 등을 기준으로 하여 유형화를 시도하고 있는 상황에서 전공 등과 같은 계열별 특성을 반영할 필요도 있을 것이다.

다섯째, 현재의 포뮬러 지표가 가지고 있는 문제는 객관성의 확보와 품질을 측정하기가 어렵다는 문제를 지적할 수 있었다. 세부적으로는 취업률 등을 지표로 활용하는 것이 적절한지에 대한 검토가 필요하며, 등록금과 대입전형 등에 대한 지표는 정책지표에 해당하기 때문에 상대적으로 대학의 자율성을 침해할 수 있다는 문제가 제기되기도 하였다.

여섯째, 포뮬러에 사용가능한 새로운 지표에 대해서는 학생과 교직원 등과 같은 대학 내 구성원의 만족도와 재정지원을 전후로 하여 학생들의 성과의 향상정도를 반영할 수 있을 것이다. 더불어 측정이 쉽지 않겠으나 국가와 지역사회에 대한 기여도 또한 포뮬러 방식에 새로운 지표로 포함해 활용 가능할 것이다.

마지막으로, 중간기구의 활용에 대해서는 전문가들의 의견이 구분되었으나, 대체로 정부주도의 재정지원이 가지고 있는 한계가 분명하게 제기되고 있기 때문에 민간과 대학 자체의 재정확보를 위한 노력이 필요하다고 보았다. 더불어 대학 재정지원을 위한 평가의 전문성과 객관성 확보를 위한 중간기구의 활용을 고민할 필요가 있음을 제시하였다.

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