이 보고서는 ｢신제도주의적 관점에서 본 국회예산과정 변화와 시사점｣에 대한 국회예산정책처의 정책연구 용역사업에 의한 것임

신제도주의적 관점에서 본 국회예산과정 변화와 시사점

2012. 7.

신제도주의적 관점에서 본

국회예산과정 변화와 시사점

2012. 7.

연구책임자		박 종 관		(한국공공행정학회 회장)
연 구 원		김 철 회		(한국공공행정학회 이사)
연 구 원		박 경 순		(한국공공행정학회 연구원)
연 구 조 원		이 창 욱		(한국공공행정학회 연구원)
연구조원		곽 길 화		(한국공공행정학회 연구원)

이 연구는 국회예산정책처의 정책연구 용역사업으로

수행된 것으로서, 본 연구에서 제시된 의견이나 대안 등은 국회예산정책처의 공식의견이 아니라 본 연구진의 개인 의견임.

제  출  문

국회예산정책처장 귀하

본 보고서를 귀 국회예산정책처의 정책연구과제
｢신제도주의적 관점에서 본 국회예산과정 변화와 시사점｣의
최종 보고서로 제출합니다.

2012. 7.

한국공공행정학회 회장 박종관

[ 목 차 ]

I. 서 론	1

1. 연구의 필요성과 목적	1

가. 연구의 필요성	1

나. 연구의 목적	1

2. 연구의 범위와 방법	2

가. 연구의 범위	2

나. 연구의 방법	3

II. 이론적 검토 및 분석 틀	4

1. 선행연구의 검토	4

가. 신제도주의에 관한 선행연구	4

나. 국회예산과정에 대한 선행연구	7

2. 분석틀의 설정	9

가. 종속변수	9

나. 독립변수	11

Ⅲ. 우리나라 국회예산과정의 변화와 영향요인	13

1. 우리나라의 국회예산과정 및 제도의 현황	13

가. 예산관련 법률체계	13

나. 우리나라의 예산과정	21

2. 우리나라 국회예산과정의 변화와 영향요인	27

가. 국회의 예산권한	27

나. 국회의 조직역량	35

Ⅳ. 우리나라 국회예산과정의 개선방향	44

1. 국회 예산권한의 강화	44

가. 예산수정에 관한 권한 강화	44

나. 잠정예산에 대한 통제권 강화	45

다. 행정부 예산집행의 유연성과 통제성의 조화	45

2. 국회 조직역량의 강화	46

가. 국회 예산심의기간의 확대 필요	46

나. 국회의 예산관련 위원회 역량 강화	46

다. 예산심의 관련 국회 전문지원조직의 역량 강화	47

[ 참고문헌 ]	48

[부 록] 국회예산과정 관련 주요 규정의 역사적 변화	52

I. 서 론

1. 연구의 필요성과 목적

가. 연구의 필요성

유럽 국가들의 재정위기 심화, 국가채무의 증가에 따라 국민의 대표기관인 국회에 의한 재정통제의 필요성이 더욱 커지고 있음

국회는 예산의 편성과 집행을 감독할 수 있는 헌법적 권한을 보유하며, 예산의 심의를 통해 국민의 요구와 이해관계를 조정·통합하는 기능을 수행함

국회예산과정은 헌법 및 법률에 규정된 예산심의와 관한 제도에 기초하여 이루어지며, 예산제도는 국회의 예산권한과 조직역량으로 구분하여 살펴볼 수 있음

국회의 예산권한을 대표하는 내용은 예산수정권, 잠정예산의 범위, 예산집행유연성 등으로 구성될 수 있음

국회의 조직역량을 대표하는 내용은 예산심의기간, 위원회역량(상임위, 예결위), 전문지원조직역량 등으로 구성될 수 있음

우리나라 국회예산심의제도의 역사적 변화와 영향요인을 신제도주의적 이론에 기초하여 분석하고, 이를 통해 국회예산과정의 제도적 개선방안을 모색할 필요가 있음

제도 및 정책의 변화를 설명하는 이론으로서 신제도주의는 합리적 신제도주의, 사회학적 신제도주의, 역사적 신제도주의 등 3개의 주요 학파로 구분됨

각각의 신제도주의에서 강조하는 변화의 동인이 우리나라 국회예산심의제도의 역사적 변화에 어떻게 영향을 미쳤는지를 분석하고, 시사점을 도출할 필요가 있음

나. 연구의 목적

첫째, 우리나라 국회예산심의제도의 역사적 변화를 체계적으로 검토함으로써 제도변화의 방향성을 점검하고, 변화의 동인을 체계적으로 분석함으로써, 향후 제도의 개선방향을 도출하고자 함

국회예산심의제도는 헌법과 재정관련 법률에 포함된 내용을 중심으로 하되, 국회의 예산권한(예산수정권, 잠정예산범위, 예산집행통제권)과 조직역량(심의기간, 위원회역량, 전문지원조직역량) 등 2개 요인으로 구분하여 검토함

둘째, 제도변화를 설명하는 이론적 기반인 신제도주의(합리적, 사회학적, 역사적)에 기초하여 국회예산과정의 변화를 설명하는 핵심요인을 도출함

신제도주의 이론에 기초하여 제도변화의 의도, 동인, 주체, 효과 등을 중심으로 한 분석틀을 설정하고, 실증적인 자료조사를 통해 제도변화의 주요 영향요인을 분석함

셋째, 우리나라 국회예산심의제도의 변화에 관한 실증연구를 바탕으로 국민의 대표기관으로서 국회가 예산심의를 통해 국민의 요구와 이해관계를 효율적·효과적으로 조정·통합할 수 있도록 하는데 필요한 제도적 개선방안을 도출하여 제시함

우리나라의 해방이후 국회예산심의제도의 변화과정과 주요 영향요인에 대한 연구는 향후 예산심의제도가 어떤 방향성을 가지고 변화될 것인가를 추론하는 논거를 제시해줄 수 있을 것으로 평가됨

2. 연구의 범위와 방법

가. 연구의 범위

우리나라 국회를 대상으로 예산과정에서 제도적으로 어떠한 변화가 있는지를 분석하기 위해서 헌정 수립 이후 현재에 이르기까지 예산과정의 제도적 변화를 주목함

해방이후 국회예산과정과 관련된 헌법, 국회법, 국가재정법, 기타 재정 관련법의 변화를 역사적 관점에서 검토함

국회예산과정의 주요 변화를 설명할 수 있는 역사적 영향요인을 신제도주의적 관점에서 정리하고 실증함

나. 연구의 방법

문헌연구

신제도주의와 관련된 각종의 국내외 논문 등 문헌 연구

우리나라 국회예산심의과정에 관한 선행연구 및 문헌 연구

우리나라 국회예산과정의 변화와 영향요인에 관한 실증연구

해방이후 우리나라 국회예산과정의 주요 변화를 역사적으로 재검토

국회예산과정의 변화에 영향을 미친 요인에 대한 실증적 분석

[그림 1-1] 본 연구의 추진체계도

우리나라 국회예산과정의 변화 방향

- 국회예산과정의 역사적 변천과 시사점

- 신제도주의적 관점의 영향요인 분석

[ 선행연구 ]

- 신제도주의 관련 선행연구

- 국회예산과정 관련 선행연구

- 선행 연구에 대한 종합

[ 국회예산과정 변화 분석 ]

- 국회예산과정 변화 재검토

- 헌법, 국회법 및 재정 관련법

[ 영향요인 분석 ]

- 신제도주의 관점의 주요변수 도출

- 주요변수의 영향 분석

[ 개선방향 ]

- 국회예산과정의 문제점

- 국회예산과정의 개선방향

국회예산과정의 변화 동인과 개선방향

주요 연구내용 및 연구방법

II. 이론적 검토 및 분석 틀

1. 선행연구의 검토

가. 신제도주의에 관한 선행연구

제도주의의 출발은 기본적으로 인간이 사회를 구성하는 데 요구되는 정치·행정적 제도가 어떻게 구성되었는지에 대한 비교연구를 목적으로 진행되었고, 국가별의 차이에 관계없이 제도의 적합성을 확인하려는 규범적인 연구로 진행되었음

이후 국가의 정치, 사회, 문화, 환경적으로 다른 제도에 관심을 두게 되고, 신제도주의는 과거의 제도주의(구제도주의-단순 비교 연구)와 달리 인간의 행태에 영향을 주는 요인으로 제도의 중요성을 강조함

신제도주의는 제도를 독립변수인 동시에 종속변수로 보고, 제도 자체의 독립적인 기능이 인간의 행태에 미치는 제약 및 역할에 대해서 분석함

신제도주의적 연구경향은 경제학적 접근을 기본으로 하는 합리적 선택 신제도주의, 정치학적 접근을 기본으로 하는 역사적 신제도주의, 사회학적 접근을 기본으로 하는 사회학적 신제도주의 등으로 구분될 수 있음(Peter A. Hall, 1996)

합리적 선택 신제도주의(Rational Choice New Institutionalism)

합리적 선택 신제도주의는 전통적인 경제학에서 가정하는 시장의 완벽한 특성의 결점을 보완하기 위한 의도에서 출발하며, 시장에서 자율적인 교환으로 이루어지는 가격정보를 통해서 사회적 효율성이 극대화되지 않는 현상을 인지하고, 경제학에서 가정하는 합리적인 인간관에 대한 수정과 인간의 행태에 영향을 미치는 제도의 형성, 제도가 영향을 주는 인간의 행태에 관심을 가지게 됨

특히, 공유지의 비극(the tragedy of the commons) 와 죄수의 딜레마 (prisoner's dilemma)에 기초한 집단행동의 딜레마 현상을 통해서 제도의 중요성을 인식하게 됨

Coase, Williamson, North 등의 경제학자들에 의해 인간의 행태는 경제활동을 하는데 필요한 거래비용(transaction cost)개념을 통해서 제도가 인간의 행태에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하게 되고, 나아가 인간의 행동이 조화와 협력을 어떻게 이끌어 내는지에 대한 제도적 분석이 필요하고, 제도의 변화 및 안정성에 대한 연구가 진행되고 있음

이들의 연구는 이후 Ostrom은 합리적 신제도주의접근법을 정치행정 영역에서 어떻게 적용할 수 있는지는 분석하였고, 제도의 개념 및 정치체제, 행위자들의 규범 등을 통해서 공동체의 정책이 제도의 변화에 따라서 어떻게 변화하는지는 이론적으로, 실증적으로 분석함

역사적 신제도주의(Historical New Institutionalism)

역사적 신제도주의는 비교정치학을 전공하는 정치학자들에 의해서 출발하였으며, 이전의 정치체제의 변화를 집단 간의 갈등과 타협으로 보는 집단이론(group theory)과 정치참여자들을 하나의 체제(system)로 보고, 그들의 사회, 심리, 문화적 특성이 정치체제에 영향을 준다는 구조기능주의(structural functionalism)에 접근법에 반발함

역사적 신제도주의는 정치행위자들의 집단 간 갈등과 타협 속에서 정치의 핵심이라는 점에서 집단이론을 수용하고, 정치참여자들의 행태가 구조에 영향을 준다는 구조기능주의를 인정하지만, 정치경제제도가 집단행동을 구조화하고 이 구조화를 통해서 정책결정이 달라진다고 주장함

기존의 구제도주의에서 진행된 비교연구는 국가별 정치행정체제의 다양성을 간과하고 제도를 모든 정치경제체제에 일반화하려는 경향이 있었으며, 이에 정치체제의 역사적인 변화를 통해서 정치참여자의 행태가 형성되고, 그들의 행태를 제약하는 맥락(contextuality)으로서 제도의 중요성을 강조하고 동시에 제도의 맥락이 형성되는 역사적 과정을 중시함

역사적 신제도주의에서 제도의 형성, 변화, 발전은 사회 전체(holism)의 관점에서 국가와 사회의 제도적 구조 속에서 권력배분, 계급구조, 정치집단 역학에 영향을 주고, 이러한 영향들이, 반대로, 상호작용을 통해서 제도를 형성한다고 봄

이에 제도의 발전과 변화에는 당시의 역사적 변화의 맥락을 살펴보아야 하고, 이들의 발전과 변화는 역사적으로 제도의 지속성과 경로의존성(path dependency), 그리고 의도하지 않은 결과를 초래할 수 있다고 봄

사회학적 신제도주의(Sociological New Institutionalism)

사회학적 신제도주의는 1970년대 전 세계적 경제위기를 통해서, 사회를 통제하고 이끌어가는 Weber의 관료제 모형의 효율성에 대한 비판에서 시작되어 사회 조직을 이끌어온 제도의 형태, 절차 및 변화들은 경쟁에 의한 산물이 아니라, 사회에 내제되어 있는 문화적 관행에 따른 의식화의 산물이라고 보고 있음

인간의 사회화 행동은 제도적 요인과 사회화 과정으로 보게 되고, 환경이 조직에 영향을 미치는 영향에 중점을 두게 됨

이 관점에서는 제도의 유지 및 정당성은 첫째, 조직이 공직적인 조직구조를 통해서 조정과 통제의 수단으로 제도화, 둘째, 개인들의 “당연시되는 사실”로서 의식의 제도화를 통해서 이루어진다고 봄

사회학적 신제도주의에서 제도의 형성, 변화, 발전은 조직의 안정성과 정당성을 구현하는 방법으로 이루어지면 이들에 의해서 제도는 사회적 정당성과 안정성을 유지하는 방향으로 이루어지되, 환경의 변화에 따라 조직들은 생존을 위해서 조직을 유사해지도록 하는 과정에서 제도를 동형화(institutional isomorphism)하는 결과를 초래함

위에서 검토한 신제도주의적 접근방법의 3대 분파인 합리적 선택 신제도주의, 역사적 신제도주의, 사회학적 신제도주의를 요약하면 다음의 표와 같음

[표 2-1] 신제도주의 3개 학파의 주요 내용

	합리적 신제도주의	역사적 신제도주의	사회학적 신제도주의
제도형성	효용극대화를 위한 의도적 형성	의도적 형성 또는 역사적 우연에 의한 형성	의도와 관계없이 사회문화적 환경에 의해 형성
변화의 동인	행위자들의 합리성 추구	정치적 갈등과 선택	사회문화적 환경 변화
변화의 주체	합리적, 능동적 행위자	행위자의 전략적 행동	-
변화의 의도	합리성의 극대화	정치적 이익과 선호	사회문화적 정당성
변화의 결과	효용의 극대화	권력관계의 반영	조직의 안정성, 생존

나. 국회예산과정에 대한 선행연구

국회예산심의제도를 역사적 관점에서 변화의 특징, 영향요인을 중심으로 신제도주의에 기초하여 분석한 연구는 거의 없는 실정임

기존의 국회예산심의와 관련된  연구들은 예산심의 결과를 설명해주는 요인들을 분석하는 연구들이 주를 이루고 있음

김성철 외(2000)의 연구는 신문사설 분석을 통해 예산심의의 당파성과 의원들의 정치적 행태를, 설문조사를 통해 예결위의 심의가 정상적으로 이루어지고 있지 못한 이유를 밝히고 있음

정창수 외(2011)의 연구도 국회예산심의과정을 연구대상으로 하여 정치적요인, 제도적 요인, 운영적 요인, 사회경제적 요인으로 심의의 결정에 변동을 준 요인을 분석하는데 초점을 맞춤

국회예산과정에 새로운 제도적 변수로 등장한 국회예산정책처의 도입의 필요성 및 효과를 검토하는 연구는 다수 이루어짐

임동욱(2003), 권오성(2004) 등은 국회예산심의를 지원하는 전문조직으로서 미국의 CBO를 벤치마킹한 국회예산정책처 설립의 필요성을 주장함

함성득(2009), 김상헌(2011) 등은 국회예산정책처의 설립이 국회예산심의에 미친 영향과 효과를 분석함

이겨례·함성득 (2008)은 국회 예산정책처의 역할변화에 대해서 제도의 4가지 기능 (자율성, 복합성, 적응성, 통합성)을 토대로 분석을 시도하였고, 이를 미국의 CBO제도와 함께 비교 연구함

권오성 외(2009)는 의회예산심의과정의 해외사례를 미국, 일본, 프랑스를 중심으로 조사하고, 시사점을 도출함

그러나 최근 유럽 재정위기를 둘러싸고, 국회의 예산심의기능을 강화한 스웨덴, 브라질, 캐나다에 대한 사례조사는 포함되고 있지 못함

행정부와 의회의 관계에 대한 분석을 통해 의회의 새로운 역할에 대한 검토하는 연구가 일부 이루어진 바 있음

김정신·정용덕(2006)은 1948년 헌정수립 이후, 2006년까지 의회의 입법활동을 토대로 우리나라 행정부와 국회의 관계를 통해서 시사점을 도출함

Lienert(2010)에서 예산과정에서 의회의 역할을 OECD국가를 대상으로 하되, 각 예산과정에서 의회의 역할을 규범적 차원에서 비교 연구함

Lienert(2005)의 연구에서는 OECD 국가를 대상으로 정치체제 유형을 분류하고, 권력분립에 따른 행정부과 의회의 권한의 차이점을 실증적으로 분석하였음

선행연구들은 정치체제 내에서 의회의 역할 및 예산제도의 변화에 대한 방향을 제시해 주는데 의의가 있지만, 제도의 역사적 맥락과 제도 내에서 예산 관련 행위자들의 역할에 대한 규범적이고 실증적 연구가 미비하기 때문에, 의회의 예산제도 변화에 대한 구체적인 영향력과 시사점을 제시하는 데 한계를 지님

본 연구는 신제도주의라는 이론적 분석 틀에 기초하여, 우리나라 국회예산심의제도의 변화의 특징과 영향요인을 분석하고, 시사점을 도출하여, 향후 예산심의제도의 개선방향을 제시하고자 함

국민의 대표기관인 국회가 예산심의과정을 통해 국민의 세금을 통해 조성된 재정을 행정부가 국민의 요구와 이해관계를 적절히 반영하여 사용할 수 있도록, 제도적 기반을 마련하기 위해 필요한 사항을 도출하여 정책적인 대안을 제시함

2. 분석틀의 설정

국회예산과정의 변화는 신제도주의적 관점에서 제도변화를 실증적으로 분석하기 위해, 본 연구는 국회예산과정을 반영하는 제도의 변화를 종속변수로, 제도변화의 동인을 독립변수로 설정함

가. 종속변수

국회예산과정의 변화는 의회예산지수의 변화를 통해 간접적으로 검토될 수 있음

Wehner(2006)는 예산권력(power)과 조직력(organization) 등을 결합한 의회예산제도지수(index of legislative budget institutions)를 구성하였으며, 예산수정권한(Amendment power), 기한 내 예산을 승인하지 못하였을 경우, 예산집행에 대한 행정부의 유연성, 심사에 소요되는 시간, 위원회 역량, 예산정보에 대한 접근성 등의 6가지 요소들을 합하여 지수화함

의회예산제도지수(Index of Legislative budget institutions)는 Alesina et al(1999)의 방법론에서 착안하였는데, Wehner(2006)는 개별지수들을 합하여 2개의 하위 지수(sub-indices)인 제도권한지수와 조직역량지수로 세분화함

김춘순 외(2012)의 연구는 예산제도지수를 구성하는 주요 요소를 중심으로 주요국 예산제도지수의 차이와 영향요인을 분석함

이러한 선행연구 결과에 근거를 두고 종합해 보면, 예산제도지수를 구성하는 6개의 요소로 예산수정권한(Amendment Powers), 잠정예산범위(Reversionary Budget), 의회심사기간(Time for Scrutiny), 예산집행기간동안 행정부의 유연성(Executive flexibility during implementation), 위원회 역량(Committee Capacity), 예산정보에 대한 접근성(Access to Budgetary Information) 등을 들 수 있음

첫째, 예산수정권한(Amendment Powers)은 행정부가 제출한 예산안을 의회가 어느 정도 수정할 수 있는지에 관한 권한의 정도를 의미함

둘째, 잠정예산범위(Reversion)는 의회가 예산안을 승인하지 않았을 때, 행정부가 어느 정도의 예산을 임시로 편성․운용할 수 있는지를 측정한 것이며, 이 권한이 허용되지 않으면, 정부예산집행이 금지되면서 정부폐쇄가 발생할 수도 있음

셋째, 행정부 예산집행의 유연성(Flexibility)은 의회 예산승인 이후 행정부가 집행기간 동안 어느 정도 유연성을 발휘할 수 있느냐를 의미하며, 예산의 이․전용(virement)으로, 행정부가 집행기간동안 예산항목간의 자금이전 혹은 재할당할 수 있는 범위를 포함함

넷째, 예산심사기간(Time for scrutiny)은 부분적으로 입법부가 자신의 의제를 얼마나 잘 통제할 수 있느냐를 보여주는 것이라 할 수 있음

다섯째, 위원회 역량(Committee capacity)은 의회를 지원하는 전문성 있는 위원회 조직이 어떻게 설계되어 있느냐를 반영하는 것으로, 위원회 구조가 잘 설계될 경우, 예산심사와 집행감독을 효과적으로 할 수 있다고 볼 수 있음

여섯째, 예산정보에 대한 접근성(Access to Budgetary Information)은 의회가 재정감독권을 시의적절하게 행사하기 위해서 투명하게 예산관련 정보에 접근할 수 있는 정도를 의미하며, 독립적인 예산처가 있을 경우, 의원들이 예산에 대한 접근도가 용이해지고 복잡한 예산안을 단순화시켜 분석할 수 있고, 행정부의 정보를 효과적으로 감독하여 책임성을 고양시키고, 투명성을 고양시킬 수 있음(Wehner, 2010; Anderson, 2008)

본 연구는 이상 검토한 의회예산과정에 관한 선행연구를 바탕으로, 종속변수로서 정부수립 이후 우리나라 국회예산과정의 변화를 국회의 예산권한과 조직역량과 관련된 제도를 활용함

국회의 예산권한은 예산수정권한, 잠정예산의 범위, 행정부 집행의 유연성 등 3개 요소로 구성될 수 있음

첫째, 의회 예산수정권한은 행정부가 제출한 예산안을 의회가 어느 정도 수정할 수 있는지에 관한 권한의 정도를 의미함

둘째, 잠정예산 범위의 의회가 예산안을 의결하지 않았을 때, 행정부가 어느 정도의 예산을 임시로 편성․운용할 수 있느냐에 따라 달라짐

셋째, 행정부 집행의 유연성은 의회의 예산의결 이후 행정부가 집행기간 동안 이용, 전용 등을 통해 집행의 유연성을 발휘할 수 있는 범위를 의미함

국회의 조직역량은 예산심사기간, 위원회 역량, 전문지원조직 역량 등 3개 요소로 구성될 수 있음

첫째, 예산심사기간은 의회가 예산안에 대해 예산을 심사할 수 있는 기간을 의미함

둘째, 위원회 역량은 예산심의를 위한 의회 내 위원회(예산위원회, 상임위원회, 감사위원회)의 구조와 역량을 의미함

셋째, 전문지원조직 역량은 의회 내 전문화된 예산분석 지원조직의 규모와 역량을 의미함

[표 2-2] 의회예산제도지수의 구성요소

예산권한	의회 예산수정권한	행정부가 제출한 예산안을 의회가 어느 정도 수정할 수 있는지에 관한 권한의 정도
	잠정예산 범위	의회가 예산안을 의결하지 않았을 때, 행정부가 어느 정도의 예산을 임시로 편성․운용할 수 있는 범위
	행정부 집행의 유연성	의회의 예산의결 이후 행정부가 집행기간 동안 이용, 전용 등을 통해 집행의 유연성을 발휘할 수 있는 범위
조직권한	예산심사기간	의회가 예산안에 대해 예산을 심사할 수 있는 기간
	위원회 역량	예산심의를 위한 의회 내 위원회의 구조와 역량 (예산위원회, 상임위원회, 감사위원회)
	전문지원조직 역량	의회 내 전문화된 예산분석 지원조직의 규모와 역량

나. 독립변수

독립변수는 시대별 제도변화의 요인을 신제도주의의 변화 동인에서 도출한 행위자 요인, 정치적 요인, 사회문화적 요인 등에 기초하여 분석함

합리적 선택 신제도주의는 제도변화의 방향이 경제적 능률성(개인 효용의 극대화)을 극대화하는 방향으로 진행되며, 변화의 기제는 능동적·합리적인 행위자(개인 또는 조직)들의 합리적·전략적·계산적 선택으로 보고 있음

이러한 관점은 국회예산제도의 변화를 통해 효용을 극대화하려는 국회, 행정부, 이해관계자 등 행위자의 의도와 행태에 대한 분석에 초점을 맞추게 됨

역사적 신제도주의는 제도변화의 방향이 경로의존성(path dependency), 역사적 우연성(비의도성)에 영향을 받는 것을 강조하며, 변화의 기제로서 정치적 갈등과 선택의 과정에서 결정적 분기점(critical juncture)을 분석하는데 초점을 맞추게 됨

이러한 관점에서 경로의존성은 초기 제도의 지속성, 안정적 제도변화의 방향성을 예측할 수 있게 하는 반면, 잠재적 문제가 축적된 가운데 찾아오는 위기, 충격, 사건 등이 비의도적, 단절적 변화의 유발하는 촉진제로 작용함

사회학적 신제도주의는 제도변화의 방향이 개인 행위자의 의도와 관계없이 사회적 행위나 규범 측면에서 생성되고, 변화된다는 점을 강조함

이러한 관점에서는 합리적 선택 신제도주의와는 대조적으로 제도변화의 방향이 효율성과 무관하게 되며, 어떻게 사회적 정당성을 획득하느냐에 따라 달라지며, 환경적 요인으로서 사회·경제·문화적 맥락을 분석하는데 초점을 맞춤

[표 2-3] 신제도주의 관점의 국회예산과정 변화 분석을 위한 틀

합리적 선택

신제도주의

역사적 신제도주의

사회학적

신제도주의

예산권한	의회 예산수정권한
	잠정예산 범위
	행정부 집행의 유연성

조직권한	예산심사기간
	위원회 역량
	전문지원조직 역량

< 독립변수 >

< 종속변수 >

- 경제적 효율성 지향

- 행위자의 의도적 선택

- 경로의존성

- 정치적 갈등과 선택

- 결정적 분기점

- 사회·문화적 정당성

- 사회·문화적 맥락

Ⅲ. 우리나라 국회예산과정의 변화와 영향요인

1. 우리나라의 국회예산과정 및 제도의 현황

가. 예산관련 법률체계

한국은 예산 체계에 대한 포괄적인 법적 구조를 가지고 있으며, 기본적으로 헌법에는 근본적인 예산규정과 예산 절차의 주요 행위자가 상술되고, 행정부는 국가예산안 편성, 국회는 심의, 의결을 하고, 감사원은 예산 체계의 책임성을 보장함

헌법은 예산과 관련된 가장 기본적인 사항을 규정하고, 국회법, 국가재정법, 감사원법과 같이 다양한 하위 법률에 예산에 관한 많은 권한을 위임하고 있음

헌법 제38조는 국민에게 납세의 의무가 있음을 규정하여, 국가재정의 주된 수입원이 조세에 의해 조달됨을 밝히고 있음

헌법 제38조 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다.

헌법 제59조는 국회가 제정한 법률에 의하여서만 조세의 종목과 세율이 정할 수 있다는 조세법률주의를 채택하여, 국민에게 조세를 부과하는 것은 반드시 국민의 대표기관인 국회를 통해 이루어지도록 하고 있음

헌법 제59조 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.

헌법 제54조는 ① 국회가 국가 예산안을 심의, 확정하고, ② 정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 하며, ③ 예산안이 회계연도가 개시될 때까지 의결되지 못한 때에는 준예산을 적용하도록 규정하고 있음

헌법 제54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.

1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영

2. 법률상 지출의무의 이행

3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

헌법 제55조는 ① 계속비는 연한을 정하여 국회의 의결을 얻어야 하고, ② 예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 하며, 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻도록 하고 있음

헌법 제55조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다.

②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다.

헌법 제57조는 국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없도록 국회의 예산수정권한을 제한하고 있음

헌법 제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

헌법 제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻도록 의무를 부과하고 있음

헌법 제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다.

헌법 제61조는 국회가 국정감사 및 국정조사권을 행사할 수 있도록 규정하고 있으며, 예산안을 심의하는 정기국회는 국정감사로부터 시작됨

헌법 제61조 ①국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류의 제출 또는 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다.

②국정감사 및 조사에 관한 절차 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.

헌법 제97조는 대통령 소속하에 감사원을 두어 회계검사와 직무감찰을 하도록 하고 있으며, 제99조는 감사원이 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하도록 하고 있음

헌법 제97조 국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다.

헌법 제99조 감사원은 세입·세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

헌법은 예산과 관련된 입법부와 행정부 사이의 가장 기본적인 권한 관계를 설정하고 있으며, 예산편성권과 집행권은 행정부에, 예산안에 대한 심의 및 결산권한은 입법부에 부여하고 있다고 볼 수 있음

행정부는 사실상 예산을 집행하는 기관으로서 차기 회계연도의 예산안은 편성할 권한을 헌법을 통해 부여받고 있음

입법부는 국민의 대표기관으로서 국민으로부터 강제적 권한을 통해 조달된 조세가 기본이 되는 국가재정의 활용계획과 집행결과를 감독하는 기능을 수행할 수 있는 권한은 부여받고 있음

특히 예산안의 심의과정에서 삭감은 자유로운 반면, 증액 또는 새 비목의 설치에 대해서는 반드시 행정부의 동의를 받도록 하여 견제와 균형이 이루어지도록 하고 있음

국회법은 예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고하며, 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣도록 하고 있음

국회법 제84조(예산안·결산의 회부 및 심사) ①예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 이 경우 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣는다.<개정 1994.6.28>

②의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.<개정 2003.2.4>

③예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. 이 경우 위원장은 종합정책질의를 함에 있어서 간사와 협의하여 각 교섭단체별 대표질의 또는 교섭단체별 질의시간할당등의 방법으로 그 기간을 정한다.<신설 1994.6.28>

④정보위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 국가정보원소관예산안과 결산, 국가정보원법 제3조제1항제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획·조정 대상부처소관의 정보예산안과 결산에 대한 심사를 하여 그 결과를 해당 부처별 총액으로 하여 의장에게 보고하고, 의장은 정보위원회에서 심사한 예산안과 결산에 대하여 총액으로 예산결산특별위원회에 통보한다. 이 경우 정보위원회의 심사는 예산결산특별위원회의 심사로 본다.<신설 1994.6.28, 2000.2.16>

⑤예산결산특별위원회는 소관상임위원회의 예비심사내용을 존중하여야 하며, 소관상임위원회에서 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증가하게 하거나 새 비목을 설치할 경우에는 소관상임위원회의 동의를 얻어야 한다. 다만, 새 비목의 설치에 대한 동의요청이 소관상임위원회에 회부되어 그 회부된 때부터 72시간 이내에 동의여부가 예산결산특별위원회에 통지되지 아니한 경우에는 소관상임위원회의 동의가 있는 것으로 본다.<신설 1991.5.31, 2002.3.7, 2003.2.4>

⑥의장은 예산안과 결산을 소관상임위원회에 회부할 때에는 심사기간을 정할 수 있으며, 상임위원회가 이유없이 그 기간내에 심사를 마치지 아니한 때에는 이를 바로 예산결산특별위원회에 회부할 수 있다.

⑧위원회는 세목 또는 세율과 관계있는 법률의 제정 또는 개정을 전제로 하여 미리 제출된 세입예산안은 이를 심사할 수 없다.

의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의하며, 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결 후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하도록 하고 있음

예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 거쳐 표결하며, 위원장은 종합정책질의를 함에 있어서 간사와 협의하여 각 교섭단체별 대표질의 또는 교섭단체별 질의시간할당 등의 방법으로 그 기간을 정하도록 하고 있음

또한 기금운용계획안에 대해서도 예산안 관련 규정을 준용하여 심의하도록 하고 있음

국회법 제84조의2(기금운용계획안의 회부 등 <개정 2010.5.28>) ①국회는 「국가재정법」 제68조제1항의 규정에 의하여 제출된 기금운용계획안을 회계연도개시 30일전까지 심의·확정한다.<개정 2006.10.4>

②제1항에 따른 기금운용계획안 및 「국가재정법」 제70조제2항에 따른 기금운용계획변경안의 회부 등에 관하여는 제84조 중 예산안 관련 규정을 준용한다.<개정 2010.5.28>

③제2항에 따라 상임위원회가 기금운용계획안 등에 대한 예비심사를 하는 경우(제84조제1항에 따라 결산에 대한 예비심사를 하는 경우를 포함한다) 기금을 운용·관리하는 부처의 소관 상임위원회와 기금사업을 수행하는 부처의 소관 상임위원회가 다를 때에는 기금을 운용·관리하는 부처의 소관 상임위원회는 기금사업을 수행하는 부처의 소관 상임위원회로부터 기금사업에 대한 의견을 들어야 한다. 다만, 기금을 운용·관리하는 부처의 소관 상임위원회의 의결일 전일까지 의견을 제시하지 아니할 경우에는 그러하지 아니하다.<신설 2010.3.12, 2010.5.28>

④제3항에 따른 기금사업을 수행하는 부처의 소관 상임위원회는 기금사업에 대한 업무보고를 들은 후 의견을 제시할 수 있다.<신설 2010.3.12>

이밖에 예산과 관련된 기관으로서 국회예산정책처와 예산결산특별위원회에 관한 규정을 두고 있음

국회법 제22조의2(국회예산정책처)는 국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 두도록 하고 있음

국회법 제22조의2(국회예산정책처) ①국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 둔다.

②국회예산정책처에 처장 1인과 필요한 공무원을 둔다.

③처장은 의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 임면한다.

④이 법에서 정한 사항외에 국회예산정책처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

국회법 제45조(예산결산특별위원회)는 예산안·기금운용계획안 및 결산을 심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 두도록 하고 있음

국회법 제45조(예산결산특별위원회) ①예산안·기금운용계획안 및 결산(세입세출결산 및 기금결산을 말한다. 이하 같다)을 심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다.<개정 2003.2.4, 2010.5.28>

②예산결산특별위원회의 위원수는 50인으로 한다. 이 경우 그 선임은 교섭단체소속의원수의 비율과 상임위원회의 위원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 행한다.

③예산결산특별위원회의 위원의 임기는 1년으로 한다. 다만, 국회의원총선거후 처음 선임된 위원의 임기는 그 선임된 날부터 개시하여 의원의 임기개시후 1년이 되는 날까지로 하며, 보임 또는 개선된 위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다.

④예산결산특별위원회의 위원장은 예산결산특별위원회의 위원중에서 임시의장선거의 예에 준하여 본회의에서 선거한다.

⑤제44조제2항 및 제3항의 규정은 예산결산특별위원회에 적용되지 아니한다.

⑥제41조제3항 내지 제5항, 제48조제1항 후단 및 제2항의 규정은 예산결산특별위원회의 위원장의 선거 및 임기등과 위원의 선임에 관하여 이를 준용한다.

특히 국회법 제79조의2에서는 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 아울러 제출하도록 하고 있으며, 정부가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에도 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하도록 하고 있음

국회법 제79조의2(의안에 대한 비용추계 자료 등의 제출) ①의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 아울러 제출하여야 한다.

②정부가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부하여야 한다.

③제1항 또는 제2항의 규정에 의한 비용추계 및 재원조달방안에 대한 자료의 작성 및 제출절차 등에 관하여 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

국가재정법은 재정에 관한 헌법의 규정을 이어받아 국가의 재정 운용 사항을 규율하는 예산의 기본법임

종래에는 정부 예산에 대해서는 예산회계법이, 기금에 대해서는 기금관리기본법이 적용되었으나, 2006년 법 개정으로 두 법은 폐지되고 예산과 기금을 하나의 법률로 통합하고 국가 재정 운용의 기본법으로 “국가재정법”이 제정됨

이 법의 제정 목적은 국가의 예산ㆍ기금ㆍ결산ㆍ성과관리 및 국가채무 등 재정에 관한 사항을 정함으로써 효율적이고 성과 지향적이며, 투명한 재정 운용과 건전 재정의 기틀을 확립하는 것임

국가재정법은 총칙적인 사항, 예산 편성, 예산 집행, 결산, 기금 등의 기본 사항을 규정하고 있으며 다음과 같은 사항을 강조하고 있음

국가재정법 제1조 동법이 국가재정의 효율적이고 성과 지향적이며, 투명한 재정운용과 건전재정의 기틀을 확립하기 위하여 제정되었음을 강조하고 있음

국가재정법 제1조(목적) 이 법은 국가의 예산·기금·결산·성과관리 및 국가채무 등 재정에 관한 사항을 정함으로써 효율적이고 성과 지향적이며 투명한 재정운용과 건전재정의 기틀을 확립하는 것을 목적으로 한다.

국가재정법 제16조에서는 정부가 예산의 편성 및 집행에 있어서 재정건전성의 확보와 국민부담의 최소화를 위해 최선을 다할 것을 예산의 원칙으로 제시하고 있음

국가재정법 제16조(예산의 원칙) 정부는 예산의 편성 및 집행에 있어서 다음 각 호의 원칙을 준수하여야 한다.<개정 2010.5.17>

1. 정부는 재정건전성의 확보를 위하여 최선을 다하여야 한다.

2. 정부는 국민부담의 최소화를 위하여 최선을 다하여야 한다.

3. 정부는 재정을 운용함에 있어 재정지출 및 제27조제1항에 따른 조세지출의 성과를 제고하여야 한다.

4. 정부는 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민참여를 제고하기 위하여 노력하여야 한다.

5. 정부는 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하여 노력하여야 한다.

국가재정법 제4조에서 일반회계ㆍ특별회계의 구분하되, 특별회계 설치는 특정한 자금을 보유하고, 특정한 사업을 운영하고자 할 때 일반회계와 분리하여 운용하되, 반드시 법률로서 설치하도록 제한을 두고 있음

국가재정법 제4조(회계구분) ①국가의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.

②일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 국가의 일반적인 세출에 충당하기 위하여 설치한다.

③특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운용하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치하되, 별표 1에 규정된 법률에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.

국가재정법 제5조에서 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 기금을 설치하되, 반드시 법률로써 설치하도록 제한하고 있음

국가재정법 제5조(기금의 설치) ① 기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 설치하되, 정부의 출연금 또는 법률에 따른 민간부담금을 재원으로 하는 기금은 별표 2에 규정된 법률에 의하지 아니하고는 이를 설치할 수 없다.

② 제1항의 규정에 따른 기금은 세입세출예산에 의하지 아니하고 운용할 수 있다.

국가재정법 제7조에서 국가재정운용계획의 수립을 규정하여 중장기적 관점에서 국가재정운용의 효율화와 건전화를 꾀하도록 하고, 예산안과 함께 국회에 제출하도록 하고 있음

국가재정법 제7조(국가재정운용계획의 수립 등) ① 정부는 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 재정운용계획(이하 “국가재정운용계획”이라 한다)을 수립하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하여야 한다.

② 국가재정운용계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.<개정 2010.5.17>

1. 재정운용의 기본방향과 목표

2. 중·장기 재정전망

3. 분야별 재원배분계획 및 투자방향

4. 재정규모증가율 및 그 근거

4의2. 의무지출(재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출을 말하며, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정한다)의 증가율 및 산출내역

4의3. 재량지출(재정지출에서 의무지출을 제외한 지출을 말한다)의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획

4의4. 세입·세외수입·기금수입 등 재정수입의 증가율 및 그 근거

5. 조세부담률 및 국민부담률 전망

6. 통합재정수지에 대한 전망과 근거 및 관리계획

③ 제1항에 따라 국회에 제출하는 국가재정운용계획에는 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다.<신설 2010.5.17>

1. 전년도에 수립한 국가재정운용계획 대비 변동사항, 변동요인 및 관리계획 등에 대한 평가·분석보고서

2. 제73조의3에 따른 중장기 기금재정관리계획

3. 제91조에 따른 국가채무관리계획

④ 기획재정부장관은 국가재정운용계획을 수립함에 있어 필요한 때에는 관계 국가기관 또는 공공단체의 장에게 중·장기 대내·외 거시경제전망 및 재정전망 등에 관하여 자료의 제출을 요청하거나, 관계 국가기관 또는 공공단체의 장과 이에 관하여 협의할 수 있다.<개정 2008.2.29>

⑤ 기획재정부장관은 국가재정운용계획을 수립하는 때에는 관계 중앙관서의 장과 협의하여야 한다.<개정 2008.2.29>

⑥ 제1항부터 제5항까지에 규정된 사항 외에 국가재정운용계획의 수립에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.<개정 2010.5.17>

⑦ 기획재정부장관은 제35조에 따른 수정예산안 및 제89조에 따른 추가경정예산안이 제출될 때에는 재정수지, 국가채무 등 국가재정운용계획의 재정총량에 미치는 효과 및 그 관리방안에 대하여 국회에 보고하여야 한다.<신설 2010.5.17>

⑧ 기획재정부장관은 국가재정운용계획을 국회에 제출하기 전에 재정규모, 재정수지, 재원배분 등 수립 방향을 국회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다.<신설 2010.5.17>

⑨ 각 중앙관서의 장은 재정지출을 수반하는 중·장기계획을 수립하는 때에는 미리 기획재정부장관과 협의하여야 한다.<개정 2008.2.29>

⑩ 지방자치단체의 장은 국가의 재정지원에 따라 수행되는 사업으로서 대통령령이 정하는 규모 이상인 사업의 계획을 수립하는 때에는 미리 관계 중앙관서의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 중앙관서의 장은 기획재정부장관과 협의하여야 한다.<개정 2008.2.29>

국가재정법 제8조에서는 성과중심의 재정운용을 강조하여, 각 중앙관서의 장이 예산요구서를 제출할 때에 다음 연도 예산의 성과계획서 및 전년도 예산의 성과보고서를 기획재정부장관에게 함께 제출하도록 하고, 기금관리주체는 기금운용계획안을 제출할 때에 다음 연도 기금의 성과계획서 및 전년도 기금의 성과보고서를 기획재정부장관에게 함께 제출하도록 하고 있음

국가재정법 제8조(성과중심의 재정운용) ① 각 중앙관서의 장과 법률에 따라 기금을 관리·운용하는 자(기금의 관리 또는 운용 업무를 위탁받은 자를 제외하며, 이하 “기금관리주체”라 한다)는 재정활동의 성과관리체계를 구축하여야 한다.

② 각 중앙관서의 장은 제31조제1항에 따라 예산요구서를 제출할 때에 다음 연도 예산의 성과계획서 및 전년도 예산의 성과보고서(「국가회계법」 제14조제4호에 따른 성과보고서를 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 기획재정부장관에게 함께 제출하여야 하며, 기금관리주체는 제66조제5항에 따라 기금운용계획안을 제출할 때에 다음 연도 기금의 성과계획서 및 전년도 기금의 성과보고서를 기획재정부장관에게 함께 제출하여야 한다.<개정 2008.2.29, 2008.12.31>

③ 각 중앙관서의 장과 기금관리주체는 「국가회계법」에서 정하는 바에 따라 예산 및 기금의 성과보고서를 작성하여야 한다.<개정 2008.12.31>

④ 삭제<2008.12.31>

⑤ 기획재정부장관은 제2항에 따른 성과계획서 등에 관한 지침을 작성하여 각 중앙관서의 장과 기금관리주체에게 각각 통보하여야 한다.<개정 2008.2.29, 2008.12.31>

⑥ 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 주요 재정사업에 대한 평가를 실시하고 그 결과를 재정운용에 반영할 수 있다.<개정 2008.2.29>

⑦ 기획재정부장관은 제6항의 규정에 따른 평가와 관련하여 전문적인 조사·연구 등이 필요한 때에는 관계 전문기관 등에 조사·연구 등을 위탁할 수 있다.<개정 2008.2.29>

⑧ 기획재정부장관은 제6항의 규정에 따른 평가를 행함에 있어 필요하다고 인정되는 때에는 관계 행정기관의 장 등에 대하여 평가에 관한 의견 또는 자료의 제출을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장 등은 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이에 따라야 한다.<개정 2008.2.29>

⑨ 제33조에 따른 예산안, 제35조에 따른 수정예산안, 제68조제1항에 따른 기금운용계획안, 제70조제2항에 따른 기금운용계획변경안 및 제89조제1항에 따른 추가경정예산안과 그에 따라 작성된 성과계획서는 사업내용 및 사업비 등이 각각 일치하도록 노력하여야 한다.<신설 2009.5.27>

국가재정법 제46조에서는 각 중앙관서의 장은 예산의 목적범위 안에서 재원의 효율적 활용을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 얻어 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있도록 하고 있음

국가재정법 제46조(예산의 전용) ① 각 중앙관서의 장은 예산의 목적범위 안에서 재원의 효율적 활용을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 얻어 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있다. 이 경우 사업 간의 유사성이 있는지, 재해대책 재원 등으로 사용할 시급한 필요가 있는지, 기관운영을 위한 경비의 충당을 위한 것인지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다.<개정 2008.2.29>

② 각 중앙관서의 장은 제1항의 규정에 불구하고 회계연도마다 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 각 세항 또는 목의 금액을 자체적으로 전용할 수 있다.<개정 2008.2.29>

③ 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 전용의 승인을 한 때에는 그 전용명세서를 그 중앙관서의 장 및 감사원에 각각 송부하여야 하며, 각 중앙관서의 장은 제2항의 규정에 따라 전용을 한 때에는 전용을 한 과목별 금액 및 이유를 명시한 명세서를 기획재정부장관 및 감사원에 각각 송부하여야 한다.<개정 2008.2.29>

④ 각 중앙관서의 장이 제1항 또는 제2항에 따라 전용을 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 전용 내역을 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하여야 한다.<신설 2009.3.18>

⑤ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 전용한 경비의 금액은 세입세출결산보고서에 이를 명백히 하고 이유를 기재하여야 한다.

국가재정법 제47조에서는 원칙적으로 예산의 이용을 허용하지 않되, 다만, 예산집행상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 때에는 기획재정부장관의 승인을 얻어 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 자체적으로 이용할 수 있도록 하고 있음

국가재정법 제47조(예산의 이용·이체) ① 각 중앙관서의 장은 예산이 정한 각 기관 간 또는 각 장·관·항 간에 상호 이용(移用)할 수 없다. 다만, 예산집행상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 때에는 기획재정부장관의 승인을 얻어 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 자체적으로 이용할 수 있다.<개정 2008.2.29>

② 기획재정부장관은 정부조직 등에 관한 법령의 제정·개정 또는 폐지로 인하여 중앙관서의 직무와 권한에 변동이 있는 때에는 그 중앙관서의 장의 요구에 따라 그 예산을 상호 이용하거나 이체(移替)할 수 있다.<개정 2008.2.29>

③ 각 중앙관서의 장은 제1항 단서의 규정에 따라 예산을 자체적으로 이용한 때에는 기획재정부장관 및 감사원에 각각 통지하여야 하며, 기획재정부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 이용의 승인을 하거나 제2항의 규정에 따라 예산을 이용 또는 이체한 때에는 그 중앙관서의 장 및 감사원에 각각 통지하여야 한다.<개정 2008.2.29>

④ 각 중앙관서의 장이 제1항 또는 제2항에 따라 이용 또는 이체를 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 이용 또는 이체 내역을 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하여야 한다.<신설 2009.3.18>

국가재정법 제48조에서는 원칙적으로 예산의 이월을 허용하지 않되, 법에서 열거하고 있는 내용에 대해서는 이월이 허용되도록 규정하고 있음

국가재정법 제48조(세출예산의 이월) ① 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없다.

② 제1항의 규정에 불구하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 금액은 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. 이 경우 이월액은 다른 용도로 사용할 수 없으며, 제2호에 해당하는 경비의 금액은 재이월할 수 없다.

1. 명시이월비

2. 연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비

3. 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중 입찰공고 후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우로서 대통령령이 정하는 경비

4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비

5. 경상적 성격의 경비로서 대통령령이 정하는 경비

③ 제1항의 규정에 불구하고 계속비의 연도별 연부액 중 당해 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 이월하여 사용할 수 있다.

④ 각 중앙관서의 장은 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이월명세서를 작성하여 다음 연도 1월 31일까지 기획재정부장관 및 감사원에 각각 송부하여야 한다.<개정 2008.2.29>

⑤ 각 중앙관서의 장이 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월한 경우 이월하는 과목별 금액은 다음 연도의 이월예산으로 배정된 것으로 본다.

⑥ 매 회계연도 세입세출의 결산상 잉여금이 발생하는 경우에는 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산 이월액에 상당하는 금액을 다음 연도의 세입에 우선적으로 이입하여야 한다.

⑦ 기획재정부장관은 세입징수상황 등을 감안하여 필요하다고 인정하는 때에는 미리 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산의 이월사용을 제한하기 위한 조치를 취할 수 있다.<개정 2008.2.29>

제100조에서는 예산·기금의 불법지출에 대해 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있도록 규정하고 있음

국가재정법 제100조(예산·기금의 불법지출에 대한 국민감시) ① 국가의 예산 또는 기금을 집행하는 자, 재정지원을 받는 자, 각 중앙관서의 장(그 소속기관의 장을 포함한다) 또는 기금관리주체와 계약 그 밖의 거래를 하는 자가 법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있다.

② 제1항의 규정에 따라 시정요구를 받은 중앙관서의 장 또는 기금관리주체는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 처리결과를 시정요구를 한 자에게 통지하여야 한다.

③ 중앙관서의 장 또는 기금관리주체는 제2항의 규정에 따른 처리결과에 따라 수입이 증대되거나 지출이 절약된 때에는 시정요구를 한 자에게 제49조의 규정에 따른 예산성과금을 지급할 수 있다.

나. 우리나라의 예산과정

1) 예산편성과정

예산 편성은 정부가 다음 회계 연도의 세입과 세출을 사전적으로 추계하는 과정으로, 정부가 수행하고자 하는 사업과 업무를 기획하고 이에 필요한 재원의 세입과 세출의 구체적 내용을 결정하는 행위라 할 수 있음

예산편성의 책임은 보통 행정부가 지는데(‘행정부제출예산 제도’ executive budget system), 이는 예산 집행의 당사자인 행정부가 직접 편성하게 한다는 취지이며, 우리나라의 경우 예산 편성 주무기관은 기획재정부로 되어 있음(국가재정법 제32조)

대통령 중심제 국가에서는 예산이 의회에서 최종 확정되며 의회의 예산안 심의는 행정부의 예산편성에 대한 통제 장치로서 의미가 큰 반면, 내각책임제 국가에서는 내각에서의 결정은 곧 의회의 승인을 수반하므로 예산편성은 예산심의와 거의 같은 효력을 지님

예산 편성 절차는 기획재정부의 국가재정운용계획 수립에 맞춰, 예산안 편성지침·기금운용계획안 작성지침의 통보를 통해서 중앙 부처 및 기금관리주체의 중기사업계획서를 기획재정부에서 제출하게 됨

이를 바탕으로 기획재정부는 예산을 조정한 후 정부 예산안·기금운용계획안을 확정한 국회에 제출함

확정된 정부예산안은 제출 시 예산을 구성하는 예산총칙, 세입세출예산, 계속비, 명시 이월비, 국고채무 부담행위가 포함되며(국가재정법 제19조), 여기에 성과계획서, 성(性)인지 예산서, 조세지출 예산서, 국가채무관리계획, 국유재산의 명세서 등이 첨부됨(국가재정법 제34조)

또한, 기금운용계획안은 운용총칙과 자금운용계획으로 구성되는데, 여기에 기금조성 계획, 성과계획서, 기금 상호 간 ･기금과 회계 간의 전출입 명세서 등이 첨부됨(국가재정법 제71조)

2) 예산심의과정

우리나라의 예산심의과정은 주로 국회법에서 규정하고 있으며, 심의절차는 행정부의 시정연설, 상임위원회 예비심사, 예산결산특별위원회 종합심사, 본회의 심의확정의 순으로 구성됨

2003년 2월부터 정기회의 기간 중에는 원칙적으로 예산안 처리에 부수하는 법률안만을 상정하도록 하고 있으며, 그 밖의 법률안은 가급적 임시회에서 처리하도록 하고 있음

우리나라의 예산은 형식적인 의미의 법률은 아니지만, 국가의 세출입에 관한 준칙으로 기능하는 실질적 의미의 법규범이며, 다만 효력상 법률보다 하위의 구속력을 갖는 법규범에 해당된다고 볼 수 있음

예산안 심의절차는 정부가 예산안 심의에 앞서 국정감사를 하며(헌법 제 61조 1항), 실제로 국회는 심의할 예산안이 국회에 회부되기 전에 미리 국정 감사를 통해 정부운영에 대한 현황을 파악하고 예산안 심의를 위한 국정전반에 걸친 자료를 수집할 수 있음

회계연도 개시 90일 이전에 제출된 정부 예산안에 대해, 국회는 예산안 심의 및 확정권을 가지고(헌법 제54조 1항), 부실한 심의 및 준예산의 시행을 막기 위해 다음 연도 개시 30일 전까지 의결해야 하며(헌법 제54조 2항), 이는 국회의 정기회기 동안에 예산안을 심의토록 하기 위함임

정부 예산안이 제출되면 의장은 안건으로서 의원에게 배부하고 본회의에 보고함

정부가 예산안의 수정 동의를 하고자 하는 경우에는 본회의나 위원회의 동의를 얻어야 하며(국회법 제90조 2항), 의원의 예산안에 대한 수정 동의는 일반 법안의 경우(30인) 보다 어렵게 하여 50인 이상의 찬성이 있어야 함(국회법 제95조 1항)

[그림 3-1] 국회 예산심의과정

출처: 국회예산정책처(2010).

예산안이나 추가경정예산안이 국회에 제출되면 국정의 각 부분별 역점사업의 운용방향 및 국정 이념 등에 관한 대통령의 시정연설(보통 국무총리가 대독)이 본회의에서 행해짐

안건이 회부되면 상임위원회에서는 각 회계별로 세입세출예산, 계속비, 명시 이월비, 국고채무 부담행위에 대한 당해 위원회의 소관사항에 대해서 예비심사를 하게 되고, 이 때, 예산안이나 추가경정예산안 등의 안건이 상정되면 소관부처의 장이 해당 안건의 개요와 사업계획, 집행실적 등을 설명함

전문위원이 예산안의 개요와 배경, 문제점 및 대안 등을 제시한 검토보고서를 작성하여 보고하며 부처 장 또는 차관에게 정책질의를 한 후, 예산안의 구체적이고 효율적인 심사를 위하여 5-7인의 소위원회를 구성하여 부문별, 실질적인 심사를 행함

안건의 처리에 대한 여․야간 의견 대립 시 토론 및 표결 후, 예비심사가 소관부처별․안건별로 보고서를 작성하여 의장에게 보고함으로써 상임위원회의 예비심사는 종결됨

상임위원회 예비심사가 종료되면 의장은 소관 상임위의 예비심사보고서를 첨부하여 안건을 예산결산특별위원회에 회부하며, 상임위가 이유 없이 그 예비심사 기간 내에 심사를 완료하지 않을 시에는 의장은 바로 예결위에 회부할 수 있음

기금 및 예산안조정소위원회(계수조정소위원회) 심사 : 예산안을 종합․조정하기 위하여 ‘기금 및 예산안조정소위원회’(‘계수조정위’)를 구성하고 구체적으로 심사하며, 계수조정소위원회는 종합심사에 있어서 예산안의 조정원칙을 작성하여 각 상임위원회와 분과위원회의 심사 결과, 정책질의, 부별 심사 시의 수정의견 등을 기초로 단일의 수정안을 마련하고 전체회의에 보고하며, 소위원회의 수정안은 관례상 예산결산특별위원회 전체회의에서 위원회 안으로 채택됨

예산결산특별위원회의 심사보고에 따라 안건을 본회의에 부의하고 토론과정을 통해서 심의를 확정하고, 확정된 예산심의안은 정보로 이송되고 대통령이 공고함

3) 예산집행 및 결산과정

예산집행은 국회가 의결한 예산상의 수입･지출 계획을 실행하는 모든 행위이며 가장 기본적인 국고의 수납･지출 행위뿐만 아니라 지출원인 행위와 국고채무 부담행위도 포함됨

정책과정론의 입장에서 본다면 예산 집행은 정책결정에서 설정된 정책 목표를 실현하는 정책의 집행과정임

자금배분이란 입장에서 본다면 예산집행은 세출계획상의 자금이 국고 및 중앙 부처로부터 일선기관으로 배분되고, 또 세입이 납세자로부터 수납되어 국고로 흡수되는 과정임

정부는 예산집행을 관리하는데 있어서, 첫째, 예산의결에서 확인된 국회의 의도 및 한계를 엄격히 준수하는 것(재정 통제)을 가장 근본적인 목표로 하며, 둘째, 이러한 한계 안에서 가능한 효율적으로 집행하기 위해 일정한 신축성을 확보하고자 함(신축성 확보)

신축성 확보는 일응 재정 통제에 모순되어 보이지만, 이것은 국회의 예산 결정 내용을 행정부가 일탈하기 위한 것이 아니라 예산 집행의 구체적 상황에 효율적으로 적응함으로써 국회가 의결한 재정계획의 구현에 실질적으로 기여하기 위한 것임

전자는 전통적 예산원칙이 지향하는 집행 목표이며 후자는 현대적 예산원칙이 강조하는 집행 목표임

기획재정부의 기본적으로 ‘분기별 예산배정 계획’을 통해 부처의 예산 집행을 통제하며, 분기별 예산배정 계획과 상관없이 개별 사업계획을 검토하여 그 결과에 따라 예산을 배정할 수도 있음

기획재정부는 예산 집행에 관한 지침을 작성하여 이를 통해 각 중앙관서의 예산 집행을 통제하며, 재정수지의 적정한 관리 및 예산사업의 효율적인 집행관리 등을 위하여 필요한 때에는 분기별 예산배정계획을 조정하거나 예산배정을 유보할 수 있으며, 배정된 예산의 집행을 보류할 수도 있음

기획재정부 장관이 각 중앙관서의 장에게 예산을 배정한 때에는 감사원에 통지함으로써 부처 예산 집행은 기획재정부의 통제 및 감사원의 사후 통제를 받음

행정부는 결산을 위해 회계 연도에 속하는 세입세출의 출납을 완결함

회계 연도가 1월 1일~12월 31일 이므로 12월 31까지 모든 수입 지출이 완결됨이 원칙이며, 그에 관한 기록 처리 등의 사무관리는 좀 더 시간이 필요할 수 있기 때문에 세입세출의 출납에 관한 사무는 다음 연도 2월 10일까지 완결되도록 함

각 독립기관 및 중앙부서의 장은 ‘중앙관서결산보고서’(세입세출 결산보고서, 계속비 결산보고서, 국고채무부담명세서, 통합재정수지보고서, 성인지결산서 등)를 작성하여 다음 연도 2월 말일까지 기획재정부 장관에게 제출해야 함

기획재정부 장관은 각 중앙관서의 장이 제출한 세입세출의 결산보고서, 독립기관의 예비금 명세서, 성과보고서 등을 토대로 ‘국가결산보고서’를 작성하여 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 얻고, 4월 10일까지 감사원에 제출함

감사원은 기획재정부로부터 결산에 관한 서류를 제출받으면 이에 대한 검사를 실시함

감사원의 결산 감사는 헌법(제99조)이 정하고 있는 필수적 절차이며, 감사원은 결산 검사 보고서를 5월 20일까지 기획재정부에 제출함(국가재정법 제60조)

정부는 감사원의 검사를 거친 결산 및 첨부 서류를 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출하여야 함(국가재정법 제61조)

국회는 정부가 제출한 결산안에 대해, 상임위원회는 소관부처의 결산안에 대해 예비심사를 실시하고, 예산결산특별위원회는 모든 부처의 결산 전체를 종합심사함

예결위에서는 제안 설명과 전문위원의 검토 보고를 듣고 종합 정책질의, 부별 심사 또는 분과위원회 심사 및 찬반 토론을 거쳐 표결하며, 본회의에서 의결을 거쳐 결산은 최종적으로 확정됨

국회는 결산에 대한 심의·의결을 정기회 개회 전까지(즉 8월 말까지) 완료하도록 하고 있음(국회법 제128조의 2, 2항)

2. 우리나라 국회예산과정의 변화와 영향요인

가. 국회의 예산권한

1) 예산수정권한

(1) 역사적 변화

국회의 예산수정권한은 행정부가 제출한 예산안을 의회가 어느 정도 수정할 수 있는지에 관한 권한의 정도를 의미함

예산제도지수에 관한 선행연구에 따르면(Wehner, 2010), 예산수정권한의 수준은 5가지로 분류되는데, 의회가 예산안을 자유롭게 수정할 경우 10점, 총지출 증액을 허용하지 않고 자금배정만 수정할 수 있는 경우 7.5점, 세입확보를 전제로 증액이 가능할 때 5점, 기존 예산을 삭감 혹은 의미 있는 수정만 가능할 경우 2.5점, 예산안 전체를 통과하거나 거부만 할 수 있을 경우 0점으로 코딩하였음

현행 헌법 제54조는 “국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.”고 규정하고 있으며, 제57조는 “국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.”고 규정하고 있음

제정헌법에서는 제41조에서 “국회는 예산안을 심의결정한다.”고 규정하였으며, 제91조에서는 “국회는 정부의 동의없이는 정부가 제출한 지출결산 각항의 금액을 증가하거나 또는 신비목을 설치할 수 없다.”고 규정한 바 있음

제9차에 걸친 헌법 개정이 이루어졌음에도 불구하고, 국회의 예산수정권한에 관한 규정은 변화되지 않았음

결국 우리나라 국회의 예산수정권한은 행정부가 제출한 예산안에 대해 자유롭게 삭감할 수 있는 권한을 지니고 있는 반면, 행정부의 동의 없이는 증액 또는 새로운 비목을 설치할 수 없는 수준에 그치고 있음

Wehner(2006)의 연구에 따르면, 국회가 예산안을 자유롭게 수정할 수 있을 때 10점을 부여할 경우, 우리나라 국회가 가진 예산수정권한은 2.5점에 그치는 수준이며, 이러한 예산수정권한의 수준은 해방이후 변함없이 유지되어 왔다고 볼 수 있음

[표 3-1] 우리나라 의회예산수정권한의 변화

정부	예산수정권한	근거
제1공화국	예산안의 삭감은 자유로우나, 정부 동의 없이는 증액 또는 새 비목 설치 불가능	헌법
제2공화국	상동	상동
제3공화국	상동	상동
제4공화국	상동	상동
제5공화국	상동	상동
제6공화국-현재	상동	상동

(2) 변화의 영향요인

우리나라 국회의 예산안에 대한 수정권한이 삭감만 할 수 있는 상대적으로 낮은 수준으로 유지되어 온 것은 역사적 신제도주의 관점의 경로의존성(path dependency)과 사회학적 신제도주의의 사회·문화적 정당성 또는 적절성으로  설명될 수 있음

제정헌법에서 일단 설정된 국회의 예산수정권한이 일정한 관성을 지니고, 지난 60년 동안 유지되어 왔다고 볼 수 있음

또한 행정부가 제출한 예산안에 대해 국회는 삭감만 할 수 있으며, 증액 또는 새로운 비목의 설치에 대해서는 반드시 행정부의 동의를 얻도록 하는 것에 대해 사회·문화적 측면에서 정당성을 지속적으로 부여했다는 것을 의미함

이는 일반국민들의 입장에서 지역을 대표하는 국회의원으로 구성된 국회에 예산안의 증액 또는 새로운 비목을 자유롭게 설치할 수 있도록 하는 예산수정권한을 부여할 경우, 국가재정이 지나치게 팽창할 것이라는 우려가 지속되고 있음을 반영하는 것으로 볼 수 있음

반면, 합리적 선택 신제도주의에서 강조하는 경제적 효율성과 행위자의 의도적 선택이 국회의 예산수정권한의 제도화와 관련하여 개입될 여지는 거의 없는 것으로 평가됨

미국의 경우, 대통령의 예산은 차후 의회 행동의 바탕만을 제공할 뿐이며, 의회는 대통령의 예산에 무제한의 수정을 가할 수 있는 권한을 지님

의회는 이러한 권한을 광범위하게 사용하여 독자적으로 예산을 형성하며, 이 권한은 헌법에 기반을 두고 있으며, “법률에 의한 세출예산에 기반을 두지 않는 한 어떤 금액도 국고로부터 사용될 수 없다”고 규정하고 있음

역사적 신제도주의 관점에서 미국은 건국초기부터 엄격한 3권 분립원리를 실현하는 민주공화국의 정치형태를 취하고 있으며, 다른 한편으로 연방정부형태로 엄격한 3권 분립원칙 하에, 대통령의 권한이 강한 대통령제를 시행하고 있음

사회학적 신제도주의 관점에서 미국의 의회는 건국 초기부터 대의민주주의의 핵심으로 간주되었고, 국민이 선출한 의원들과 의회의 국가 재정(세입과 세출을 모두 포함한)의 통제역할을 강조해왔고, 그 결과 미국의 대통령이 예산교서를 제출함에도 불구하고, 의회 스스로 예산을 편성하고 심의하는 형태를 갖추게 된 것이며, 상하 양원이 각자의 역할을 수행할 수 있는 체계로 편성되어 왔다고 볼 수 있음

2) 잠정예산의 범위

(1) 역사적 변화

잠정예산의 범위는 국회의 예산안을 의결하지 않았을 때, 행정부가 어느 정도의 예산을 임시로 편성·운용할 수 있느냐에 따라 달라질 수 있음

예산제도지수에 관한 선행연구에 따르면(Wehner, 2010), 국회가 예산안을 의결하지 않았을 때, 정부 예산안이 효력을 발휘할 경우 0점, 정부 예산안이 일정 기한동안 효력을 발휘하면 2.5점, 전년도 예산이 일정 기한동안 효력을 발휘하면 5점, 의회가 일정 기한을 투표로 결정할 경우 7.5점, 지출이 불가능할 때 10점으로 측정하였음

현행 헌법 제54조 제3항은 “새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다.” 규정하고 있음

이후에 열거한 경비는 첫째, 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지/운영, 둘째, 법률상 지출의무의 이행, 셋째, 이미 예산으로 승인된 사업의 계속 등 3가지임

이에 따라 Wehner(2010)의 연구에 의하면, 우리나라 예산제도지수 중 잠정예산 부문의 10점 만점 중에서 5점으로 설정됨

우리나라의 잠정예산제도는 역사적으로 제정헌법 하에서는 “부득이한 사유로 인하여 예산이 의결되지 못한 때에는 국회는 1개월 이내에 가예산을 의결하고, 그 기간 내에 예산을 의결하여야 한다.”고 규정하였음

가예산제도는 이후 습관적으로 반복되었으며, 1949년부터 1955년까지 7년도 중 6번의 가예산이 편성되어 운영됨

이에 1960년 6월 제3차 개헌(제2공화국)에서는 가예산제도의 문제점을 인식하고, 준예산제도를 도입하게 되었으며, 이후 잠정예산으로서 준예산제도는 현행 헌법까지 지속되고 있음

제3차 개정헌법 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 국회가 전항의 기간내에 예산을 의결하지 아니한 때에는 정부는 국회에서 예산이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 전연도 예산에 준하여 세입의 범위내에서 지출할 수 있다.

1. 공무원의 봉급과 사무처리에 필요한 기본적 경비

2. 법률에 의하여 설치된 기관과 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무있는 경비

3. 전연도 예산에서 승인된 계속사업비

전항의 경우에 민의원의원총선거가 실시된 때에는 정부는 다시 예산안을 제출하여야 하며 국회는 민의원이 최초로 집회한 날로부터 2월이내에 예산을 심의결정하여야 한다. 이 경우에 제39조제2항단서의 기간은 10일로 한다.

가예산제도와 준예산제도의 근본적인 차이는 성립절차로서 국회의 심의·의결이 필요한가와 예산의 내용에 제한이 있는가 등이라 할 수 있음

준예산제도는 국회의 심의·의결이 필요하지 않은 반면, 예산의 내용은 헌법이 열거한 내용에 제한된다는 특징을 지니고 있음

[표 3-2] 우리나라 잠정예산제도의 변화

정부	잠정예산제도	근거
제1공화국	가예산제도(1개월 이내의 가예산 의결)	헌법
제2공화국	준예산제도(일정 경비의 전년도 예산에 준한 지출)	상동
제3공화국	상동	상동
제4공화국	상동	상동
제5공화국	상동	상동
제6공화국-현재	상동	상동

(2) 변화의 영향요인

제1공화국 헌법 하에서 채택된 가예산제도가 습관적으로 반복되었던 요인으로는 당시 정부 예산안에 대한 민주적 타협의 관행이 익숙하지 못했던 정치적 미성숙과 함께, 동일 헌법에서 정부예산안에 대한 국회의결 기한을 “다음 회계연도 개시 전”으로 회계연도에 너무 임박하게 규정해 놓았기 때문이라 할 수 있음(강태혁, 2010)

동 규정은 1962년 제5차 개정헌법(제3공화국)에서 국회가 회계연도 개시 30일 전까지 의결하도록 개정되었음

제5차 개정헌법 제50조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③전항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.

1. 공무원의 보수와 사무처리에 필요한 기본경비

2. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무가 있는 경비

3. 이미 예산상 승인된 계속비

그러나 회계연도 개시 30일이라는 헌법 규정이 마련된 이후 정부 예산안에 대한 국회의 심의·의결 과정에서 법정 기한을 준수되지 못하는 경우가 다수 발생하기도 함

우리나라의 잠정예산제도가 제2공화국 하에서 가예산제도에서 준예산제도로 전환되고, 이후 준예산제도가 지속되고 있는 것은 신제도주의적 관점에서 다음과 같이 검토될 수 있음

합리적 선택 신제도주의의 관점에서 가예산제도는 제정 헌법 이후에 습관적으로 반복됨에 따른 비효율성을 제거하는 차원에서 국회 및 행정부 행위자의 의도적 선택에 따라 준예산제도로 전환된 것으로 볼 수 있음

역사적 신제도주의의 관점에서 제2공화국의 등장과 함께 잠정예산제도가 가예산에서 준예산으로 전환된 것은 이승만정권의 붕괴와 민주세력의 집권이 제도변화의 결정적 분기점으로 작용했기 때문인 것으로 볼 수 있음

사회학적 신제도주의의 관점에서 제2공화국 이후에 도입된 준예산제도는 일정한 사회·문화적 정당성을 확보한 가운데 유지되고 있는 것으로 볼 수 있음

미국의 경우, 회계연도가 시작하는 10월 1일까지 세출법안이 통과되지 못하면, 의회는 잠정결의안(Continuing resolution)을 의결하도록 하고 있음

잠정결의안은 세출법안이 입법되기 전까지 정부활동이 지속될 수 있도록 예산 권한을 부여하며, 잠정결의안은 공동 결의로 법안과 동등한 법적 지위를 지님

결의는 통상 전년도 또는 대통령의 예산 제안에 포함된 한도에 기반을 두고 의무가 야기할 수 있는 최대 비용 한도를 명시하며, 만약 의회가 지속 결의 도입을 거부하거나, 폐지를 허용하면 인명의 안전과 연관된 긴급 사태나 재산, 국가 안보를 책임지는 기관들을 제외하고는 세출예산이 없는 모든 기관들은 폐쇄될 수 밖에 없게 됨

미국의 잠정결의안은 과거 우리나라의 가예산과 현재의 준예산제도를 복합한 형태로 볼 수 있으며, 역사적 신제도주의 관점에서 한번 형성된 제도가 지속성을 유지하고 있고, 사회학적 신제도주의 관점에서 사회적으로 정당화되고 있는 것으로 평가할 수 있음

3) 행정부 예산집행의 유연성

(1) 역사적 변화

행정부 예산집행의 유연성(Flexibility)은 국회가 예산을 승인한 이후, 행정부가 집행기간 동안 어느 정도 예산집행의 유연성을 발휘할 수 있느냐에 달려있음

Wehner(2010)는 입법부 동의 없이 예산의 이용 및 전용이 가능한지(virement), 예비비 지출 등에 관한 유연성(Reserve), 이월이 가능한지(Withhold) 등 3개 변수로 측정함

3개 변수에 대해 각각 불가능할 경우 3.3점, 가능할 경우 0점으로 처리하고, 3개의 변수를 합하여 집행부 유연성(Flexibility)을 10점 만점으로 합하여 행정부 예산집행의 유연성을 측정하였음

행정부의 예산 이용 및 전용에 관한 규정은 헌법이 아닌 국가재정법에 규정되어 있으며, 국가재정법 제47조는 원칙적으로 장·관·항 간에 상호 이용(移用)을 할 수 없도록 하고 있음

국가재정법 제47조(예산의 이용·이체) ① 각 중앙관서의 장은 예산이 정한 각 기관 간 또는 각 장·관·항 간에 상호 이용(移用)할 수 없다. 다만, 예산집행상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 때에는 기획재정부장관의 승인을 얻어 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 자체적으로 이용할 수 있다.

그러나 예외적으로 예산 집행 상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 때에는 기획재정부장관의 승인을 얻어 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 자체적으로 이용할 수 있도록 규정하고 있음

예산의 전용에 대해서는 국가재정법 제46조에서 각 중앙관서의 장이 예산의 목적범위 안에서 재원의 효율적 활용을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 얻어 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있도록 하고 있음

국가재정법 제46조(예산의 전용) ① 각 중앙관서의 장은 예산의 목적범위 안에서 재원의 효율적 활용을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 얻어 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있다. 이 경우 사업 간의 유사성이 있는지, 재해대책 재원 등으로 사용할 시급한 필요가 있는지, 기관운영을 위한 경비의 충당을 위한 것인지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다.

따라서 행정부의 예산 이용은 예외적으로 허용되고 있는 반면, 예산 전용은 예산의 목적 범위 안에서 폭 넓게 허용되는 것으로 볼 수 있음

예비비 지출의 유연성에 대해 현행 헌법 제55조에서 “예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기 국회의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하고 있음

국가재정법 제51조(예비비의 관리와 사용)에서는 예비비를 기획재정부장관이 관리하도록 하고 있어, 사실상 행정부의 예비비 사용에 대한 유연성은 매우 높다고 볼 수 있음

세출예산의 이월에 대해 현행 국가재정법 제48조는 원칙적으로 세출예산의 이월을 금지하고 있으나, 예외적으로 명시이월비 등 국가재정법이 열거하는 항목에 해당하는 경비의 금액은 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있도록 하고 있음

국가재정법 제48조(세출예산의 이월) ① 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없다.

② 제1항의 규정에 불구하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 금액은 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. 이 경우 이월액은 다른 용도로 사용할 수 없으며, 제2호에 해당하는 경비의 금액은 재이월할 수 없다.

1. 명시이월비

2. 연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비

3. 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중 입찰공고 후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우로서 대통령령이 정하는 경비

4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비

5. 경상적 성격의 경비로서 대통령령이 정하는 경비

③ 제1항의 규정에 불구하고 계속비의 연도별 연부액 중 당해 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 이월하여 사용할 수 있다.

④ 각 중앙관서의 장은 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이월명세서를 작성하여 다음 연도 1월 31일까지 기획재정부장관 및 감사원에 각각 송부하여야 한다.<개정 2008.2.29>

⑤ 각 중앙관서의 장이 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월한 경우 이월하는 과목별 금액은 다음 연도의 이월예산으로 배정된 것으로 본다.

⑥ 매 회계연도 세입세출의 결산상 잉여금이 발생하는 경우에는 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산 이월액에 상당하는 금액을 다음 연도의 세입에 우선적으로 이입하여야 한다.

⑦ 기획재정부장관은 세입징수상황 등을 감안하여 필요하다고 인정하는 때에는 미리 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산의 이월사용을 제한하기 위한 조치를 취할 수 있다.<개정 2008.2.29>

이에 따라 행정부의 세출예산에 대한 이월의 가능 여부는 원칙적으로 이월을 금지하고 있음에도 불구하고, 상대적으로 넓은 범위에서 국회의 동의 없이 이월이 가능할 수 있도록 하는 제도가 구축되어 있다고 볼 수 있음

행정부 세출예산의 유연성에 대해 Wehner(2010)의 연구에서는 예산의 이용, 예비비, 이월 등 3가지 요소에 대해 실질적으로 국회의 동의없이 행정부가 유연하게 예산을 집행할 수 있다는 점을 반영하여 “0” 점을 부여한 바 있음

[표 3-3] 우리나라 행정부 예산집행의 유연성

정부	행정부 예산집행의 유연성	근거
제1공화국	예비비 허용, 실질적 이용 허용, 실질적 이월 허용	헌법, 재정법
제2공화국	상동	상동
제3공화국	상동	헌법, 예산회계법
제4공화국	상동	상동
제5공화국	상동	상동
제6공화국-현재	상동	헌법, 국가재정법(2006∼)

(2) 변화의 영향요인

우리나라에서 행정부 예산집행의 유연성은 매우 높은 수준이라 할 수 있으며, 상대적으로 국회의 예산제도지수는 낮은 수준이라 할 수 있음

해방이후 행정부 예산집행의 높은 유연성 수준은 현재까지 지속되고 있으며, 이러한 지속성은 신제도주의적 관점에서 다음과 같이 검토될 수 있음

합리적 선택 신제도주의적 관점에서 예산집행의 이용과 전용, 이월, 예비비 등은 행정부에게 예산집행의 신축성을 부여함으로써 경제적 효율성을 극대화하는 측면에서 제도화되었고, 행정부에 속한 행위자들의 적극적인 행동에 기반을 두고 있다고 볼 수 있음

역사적 신제도주의적 관점에서는 제정 헌법 및 재정법에서 확립된 행정부 예산집행의 유연성이 경로의존성을 지니고, 일정한 관성을 지니고 유지되고 있다고 볼 수 있음

사회학적 신제도주의적 관점에서는 남북한이 대치된 상황 하에서, 신속한 경제발전을 추구하는 우리나라의 사회·경제·문화적 맥락상, 행정부에 폭 넓은 예산집행의 재량권을 부여하는 것이 지속적인 정당성을 확보해왔다고 볼 수 있음

미국의 경우, 연방정부의 예산집행은 집행과정에서 신축성을 부여하기 위하여 몇 가지 제도적 장치를 두고 있으며, 계정 간의 자금이동은 세출법안의 변경을 필요로 함

그러나 경우에 따라서는 세출법안에 계정간의 이동을 총지출금약의 일정 비율 내에서 허용하는 경우가 있으며 집행부서는 자금이동을 의회에 보고하여야 하지만 법규변경은 필요하지 않음

계정 내에서 미리 용도가 지정되지 않은 항목간의 자금 이동은 법규변경이 필요 없으며 관리자의 자유재량에 속하지만, 의회는 부처가 이를 보고할 것을 기대함

미국에서 법률로 통과시킨 예산에 대해 집행과정에서 일정한 신축성이 부여되고 있는 것은 합리적 선택 신제도주의적 관점에서 행정부가 환경변화에 효율성으로 반응할 수 있도록 제도를 형성해 준 것으로 평가될 수 있음

나. 국회의 조직역량

1) 예산심사기간

(1) 역사적 변화

예산심사기간(Time for scrutiny)은 국회가 예산안을 심의할 수 있는 기간을 의미하며, 예산안 심사기간은 부분적으로 입법부가 자신의 의제를 얼마나 잘 통제할 수 있느냐를 보여주는 것이라 할 수 있음

기존의 선행연구(Wehner, 2010)에서는 “회계연도 개시 전 얼마동안 입법부가 검토할 수 있는가?”라는 질문에 2개월 이하는 0점, 4개월까지는 3.3점, 6개월은 6.7점, 6개월 이상은 10점으로 코딩하여 분석함

우리나라 현행 헌법상 국회의 예산심사기간은 제54조에서 정부가 예산안을 편성하여, 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 30일전까지 의결하도록 하고 있어 약 60일 정도의 예산심사기간이 부여되어 있음

제1공화국 헌법에서는 행정부가 정기회 개회 초에 예산안을 제출하고, 국회는 회계연도가 개시될 때까지 예산을 의결하도록 규정함

제정 헌법 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 부득이한 사유로 인하여 예산이 의결되지 못한 때에는 국회는 1개월 이내에 가예산을 의결하고 그 기간 내에 예산을 의결하여야 한다.

이와 같은 규정은 제3공화국 헌법(제5차 개헌)에서 행정부가 예산안을 국회에 회계연도 개시 120일 전까지 제출하고, 국회는 회계연도 30일 전까지 의결하도록 함으로써, 예산심사기간은 3개월로 동일하되, 행정부에 예산집행 준비를 위한 기간을 허용하도록 개정됨

제5차 개정헌법 제50조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③전항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.

이후 제4공화국 헌법(제7차 개헌)에서는 현행 헌법과 동일하게 행정부는 회계연도 90일 전까지 예산안을 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 의결하도록 함으로써, 예산심사기간을 2개월로 단축하는 규정이 마련됨

제7차 개정헌법 제89조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③제2항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.

1. 공무원의 보수와 사무처리에 필요한 기본경비

2. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무가 있는 경비

3. 이미 예산상 승인된 계속비

Wehner(2010)의 연구에서는 우리나라 국회의 예산심사기간인 60일(2개월)을, 범주분류 상 2-4개월로 반영하여 10점 만점에 3.3점을 부여함

그러나 우리나라 국회의 예산심의기간은 3.3점을 받는 국가 중에서 가장 짧은 나라라고 평가할 수 있음

[표 3-4] 우리나라 국회의 예산심사기간

정부	예산심의 기간	근거
제1공화국	3개월	헌법, 국회법
제2공화국	4개월	상동
제3공화국	3개월	상동
제4공화국	2개월	상동
제5공화국	2개월	상동
제6공화국-현재	2개월	상동

(2) 변화의 영향요인

우리나라 현행 헌법상 국회의 예산심사기간의 변화요인을 신제도주의적 관점에서 검토해보면 다음과 같이 설명될 수 있음

합리적 선택 신제도주의 관점에서는 경제적 효율성을 지향하는 행위자들의 선택이 제1공화국에서는 정기국회 개회 초부터 회계연도 개시 전까지로 설정하였고, 제정 국회법은 정기회의 기간을 90일로 설정하였다는 점에서 90일이 예산심의기간이었다고 볼 수 있음

다만 제정헌법에서 의 국회 정기회는 12월 20일에 집회하도록 규정하고 있었기 때문에, 제헌 헌법 하에서 국회 예산심의기간은 90일보다 짧았다고 볼 수 있다(제정 헌법 제34조 국회의 정기회는 매년 1회 12월 20일에 집회한다. 당해일이 공휴일인 때에는 그 익일에 집회한다.).

제2차 개정 헌법에서는 국회 정기회를 법률의 정하는 바에 따라 열리도록 하였고, 이는 현행 헌법까지 지속되고 있음

국회 정기회에 관한 규정은 국회법에서 규정하고 있으며, 제2공화국의 1960년 개정 국회법에서부터 정기회를 9월 1일에 개최하도록 되어 있고, 회기를 120일로 설정함에 예산심의기간이 90일에서 120일로 확장되었다고 볼 수 있음

그러나 제3공화국 제5차 개정 헌법에서 행정부의 예산집행의 효율성을 강화하기 위해 국회의결 시한을 회계연도 30일 전까지로 규정하게 됨에 따라, 국회의 예산심사기간은 90일로 단축하는 등의 제도변화가 이루어졌다고 볼 수 있음

이후 제4공화국 제7차 개정 헌법에서 정부가 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하도록 규정함으로써 예산심사기간이 60일로 단축되었으며, 이 제도는 현재까지 지속되고 있음

제7차 개정 헌법 제89조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다.

②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다.

③제2항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.

1. 공무원의 보수와 사무처리에 필요한 기본경비

2. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무가 있는 경비

3. 이미 예산상 승인된 계속비

역사적 신제도주의 관점에서는 상대적으로 행정부의 예산편성 및 예산집행과 관련된 권한이 증대되는 방향으로 경로의존성이 작용하였으며, 제3공화국의 등장 시점에서는 행정부 예산집행의 편의를 강화하기 위해 국회의결 시한이 회계연도 개시일 30일 전으로 당겨지고, 제4공화국의 등장 시점에서는 행정부의 예산편성의 편의를 강화하기 위해 예산안 국회제출 시한을 회계연도 개시 90일 전으로 설정하는 등 행정부의 예산권한이 증대되는 결정적 분기점을 맞았다고 볼 수 있음

사회학적 신제도주의 관점에서는 북한과 휴전선을 대치하고 있는 상황 하에서 신속한 경제발전을 추구하기 위해 상대적으로 행정부의 예산편성 및 예산집행의 중요성을 강조하는 사회·문화적 맥락이 정당성을 부여받은 것으로 볼 수 있음

미국의 경우, 의회예산과정 일정을 토대로 4월에 상원예산위원회가 예산결의안을 본회의에 보고하면서 의회에서는 예산심사과정으로 시작되며, 5월 15일 이후에 하원이 세출법안을 심의하면서 10월 1일 전까지 4개월이 넘는 예산심의기간을 통해서 세출예산을 정함

하지만, 관례에 따를 경우 의회의 예산심의 기간은 이보다 먼저 검토된다고 볼 수 있으며, 2월과 3월 사이에 세출위원회는 각 정부기관들에게 예산설명자료 제출을 요구하고, 이에 따른 소관 소위원회는 청문회 개최하여 각 부처의 예산요구 설명을 듣는 등 제출된 예산안을 심의함

미국에서 상대적으로 긴 시간동안 예산심의가 이루어지고 있는 것은 역사적 신제도주의 관점에서 예산과정이 전형적인 정치과정으로써, 예산과정에서 수많은 이해관계가 권력을 매개로 반영되는 과정으로 평가할 수 있음

2) 위원회 역량

(1) 역사적 변화

위원회 역량(Committee capacity)은 전문화된 위원회 특히 감사위원회가 있을 경우, 집행에서 일어나는 오류와 순응을 개선시킬 수 있다는 측면에서, 위원회 구조가 잘 설계될 경우, 예산심사와 집행감독을 효과적으로 할 수 있기 때문에 의회예산제도지수가 상대적으로 높아질 수 있다는 개념을 반영함

Wehner(2010)는 위원회 역량을 평가하기 위해서 의회 웹사이트에서 추가 조사를 실시하였으며, 2007․2008 OECD 예산제도조사 설문을 통해 위원회 구조의 예산과정에 대한 개입도를 측정함

동 질문은 총 5가지로 나누어 측정하고 있는데, “a) 예산관련 결정은 예산위원회(때로는 재무위원회)가 단독으로 처리한다, b) 단일 예산위원회가 예산안을 처리하나, 상임위원회 위원들이 예산위원회에 참여한다. c) 단일 예산위원회가 예산의 총량을 결정하고, 상임위원회는 분야별 예산액을 정한다. d) 상임위원회가 예산을 결정하고, 예산위원회는 없다. e)예산관련 위원회는 없지만, 각 위원회들이 예산을 다룰 수는 있다.” 등임

Wehner(2010)는 예산위원회와 상임위원회, 감사위원회 세 위원회를 모두 두고 있는 경우 위원회 역량이 가장 높은 10점을 부여하고 있음

의회 내에 상임위원회 외에도 예산관련 단일의 예산위원회를 두고, 상임위원회가 함께 예산안에 개입하는 경우인 c)의 경우 10점을 부여하고, 상임위원회가 예산위원회에 참여하는  b)의 경우 7.5점, 예산위원회가 예산을 단독으로 처리하는 a)의 경우 5점, 예산위원회 없이 상임위원회가 예산을 결정하는 경우 d)를 2.5점, 예산 관련 위원회는 없지만, 각 위원회들이 예산을 다룰 수 있는 e)의 경우 0점으로 처리함

현재 국회의 위원회 역량에 관한 내용은 국회법과 국가재정법에서 규정하고 있음

국회법에서는 상임위원회 및 예산결산특별위원회 등을 설치하여 예산안을 심의하도록 하고 있으며, 감사위원회와 관련된 내용은 포함되지 않음

국가재정법에서는 행정부가 예산안의 편성, 집행과 관련하여 소관 상임위원회 및 예산결산특별위원회에 보고해야 할 사상에 대해 규정함

국회의 위원회 역량과 관련하여 특이한 변화는 2000년에 예산결산특별위원회를 상설화함으로써 국회의 예산심의 기능을 강화함

Wehner(2010)의 연구에 따르면, 우리나라는 상임위원회 외에도 예산 관련 단일의 예산위원회를 구성하고 있는 경우로서, 10점 만점을 받음

[표 3-4] 우리나라 국회의 위원회 역량 변화

정부	위원회 역량	근거
제1공화국	상임위, 예결위	국회법, 재정법
제2공화국	상동	국회법, 예산회계법
제3공화국	상동	상동
제4공화국	상동	상동
제5공화국	상동	상동
제6공화국-현재	예결위 상설화(2000)	국회법, 국가재정법

(2) 변화의 영향요인

우리나라 국회의 위원회 역량변화의 영향요인을 신제도주의적 관점에서 검토해보면 다음과 같이 설명될 수 있음

합리적 선택 신제도주의 관점에서는 경제적 효율성을 지향하는 국회 및 행정부 행위자들의 의도적 선택이 2000년도의 예산결산특별위원회의 상설화로 귀결되었다고 볼 수 있음

역사적 신제도주의 관점에서는 국회는 상대적으로 위원회 역량을 강화하는 방향을 추구하고, 행정부는 상대적으로 위원회 역량을 축소하는 방향을 추구하는 가운데, 쌍방의 타협점이 예결위를 상설화하는 방안으로 귀결되었다고 볼 수 있음

사회학적 신제도주의 관점에서는 국회의 예산심의 역량을 어느 정도까지 강화할 것인가에 대한 합의가 아직까지는 예결위를 상임위원회 수준으로 강화하는 것에 대해서는 정당성이 부여되고 있지 않으나, 상설화 수준으로 강화하는 데에는 사회·문화적 적절성 또는 정당성이 부여되고 있는 것으로 볼 수 있음

미국의 경우, 국회는 헌법에 따라 강력한 예산권한을 가지고 있으며, 실질적으로 예산심의를 위해 예산위원회, 세출위원회 등의 각 위원회 및 소위원회를 두고 있음

예산위원회(the Budget Committee)는 정부로부터 제출된 예산안을 바탕으로 예산한도 및 채무규모 등을 정하는 예산결의안을 제출하는 역할을 수행하고, 38명의 위원으로 구성되며, CBO로부터 자료를 제공받아 연방세출에 대한 독립적인 예산분석을 의회에 제공함

세출위원회(Appropriations Committee)는 재량지출과 소관 예산법안을 심의하는 역할을 수행하며, 전체 지출규모에 관한 ‘검토 및 추계 보고서’를 제출하고, 세출지침 및 방향을 의회에 제시함

미국의회의 예산 관련 위원회들은 예산편성 및 예산심의를 위한 높은 전문성을 보유하고 있으며, 이는 역사적 신제도주의 관점에서 일단 예산과정에서 입법부의 우위가 선점된 이후 경로의존성에 기초하여 유지된 결과라 할 수 있음

반면 합리적 선택 신제도주의의 관점에서는 예산에 관한 정보가 행정부에 집중됨에 따라 실질적인 예산편성은 국회가 아닌 행정부에 의해 이루어짐으로써 국가적 차원에서 효율성 증대를 꾀하고 있다고 볼 수 있음

3) 전문지원조직 역량

(1) 역사적 변화

전문지원조직 역량은 선행연구에서는 예산정보에 대한 접근성(Access to Budgetary Information)이라는 개념 하에 검토되었으며, Wehner(2010)는 행정부가 제공하는 예산정보에 초점을 맞추는 대신, 입법부가 독립적으로 분석할 수 있는 역량에 초점을 맞춤

행정부의 예산정보에 관한 독점은 의회가 가진 한계이지만,  독립적인 예산처가 있을 경우, 의원들이 예산에 대한 접근도가 용이해지고 복잡한 예산안을 단순화시켜 분석할 수 있고, 행정부의 정보를 효과적으로 감독하여 책임성을 고양시키고, 투명성을 고양시킬 수 있음

Wehner(2010)는 국가별로 전문화된 예산분석 조직의 규모로 측정하였으며, 국회가 전문화된 조직역량을 가지고 있지 않을 경우 0점, 10명 이내의 전문가 조직일 경우 2.5점, 11~25인으로 구성되어 있을 경우 5점, 26~50인일 경우 7.5점, 50인 이상일 경우 10점으로 코딩하여 분석함

우리나라의 국회는 2003년 국회법 개정 및 국회예산정책처법의 신설을 통해, 2004년에 예산관련 전문지원조직인 국회예산정책처(National Assembly Budget Office, NABO)를 개청하였음

「국회법 [법률 제10652호]」제22조의2(국회예산정책처)는 국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구 분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 두도록 하고 있음

국회법 제22조의2(국회예산정책처) ①국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 둔다.

②국회예산정책처에 처장 1인과 필요한 공무원을 둔다.

③처장은 의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 임면한다.

④이 법에서 정한 사항외에 국회예산정책처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

「국회예산정책처법 [법률 제8050호]」3조(직무)에 따르면 예산정책처는 국가의 예산결산ㆍ기금 및 재정운용과 관련된 사무를 처리하도록 하고 있음

국회예산정책처법 제3조(직무) 예산정책처는 국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 다음 각호의 사무를 처리한다.

1. 예산안·결산·기금운용계획안 및 기금결산에 대한 연구 및 분석

2. 예산 또는 기금상의 조치가 수반되는 법률안 등 의안에 대한 소요비용의 추계

3. 국가재정운용 및 거시경제동향의 분석 및 전망

4. 국가의 주요 사업에 대한 분석·평가 및 중·장기재정소요 분석

5. 국회의 위원회(이하 "위원회"라 한다) 또는 국회의원이 요구하는 사항의 조사 및 분석

[표 3-6] 우리나라 국회의 예산관련 전문지원조직 역량 변화

정부	전문지원조직 역량	근거
제1공화국	없음	-
제2공화국	상동	-
제3공화국	상동	-
제4공화국	상동	-
제5공화국	상동	-
제6공화국-현재	국회예산정책처 신설	국회법, 국회예산정책처법

(2) 변화의 영향요인

우리나라 국회의 전문지원조직 역량 변화에 대한 영향요인을 신제도주의적 관점에서 검토해보면 다음과 같이 설명될 수 있음

합리적 선택 신제도주의 관점에서는 예산심의의 경제적 효율성을 지향하는 국회 행위자들의 의도적 노력과 선택이 2004년 국회예산정책처의 신설로 귀결되었다고 볼 수 있음

역사적 신제도주의 관점에서는 국회는 상대적으로 전문지원조직의 역량을 강화하는 방향을 추구하고, 행정부는 상대적으로 전문지원조직의 역량을 축소하는 방향을 추구하는 가운데, 쌍방의 타협점이 국회예산정책처를 신설로 귀결되었다고 볼 수 있음

사회학적 신제도주의 관점에서는 국회의 전문지원조직 역량 변화는 우리나라와 같은 대통령제를 채택하고 있는 미국의 제도에 영향을 많이 받았으며, 이러한 주장이 사회·문화적 정당성을 획득하는데 성공하였고, 이후에도 전문지원조직의 역량을 강화하는 방향으로 제도변화가 이루어지고 있음을 반영함

미국의 경우, 1974년 CBA의 제정에 따라 의회를 지원하는 대표적인 전문기관은 의회예산처(CBO)가 설립되었으며, 의회의 경제 및 예산관련 정보를 제공하고 있음

현재, CBO는 예산분서국 등 8개 분석부서와 부속기관으로 이루어졌는데, 의회예산처장을 중심으로 약 240명의 직원으로 구성됨

CBO는 법률에 따라 경제 및 예산과 관련된 다양한 범위의 사안에 대해 객관적이고 중립적인 분석을 제공하며, 의회예산과정에서 필요한 정보와 추계치를 제공할 의무가 있음

미국에서 CBO가 설립된 배경은 역사적 신제도주의 관점에서 입법부와 행정부의 권력관계 속에서 1970년대 사회복지비 지출이 급격히 증가함에 따라 중립적이고, 전문적인 기관에 의한 재정분석에 기초한 재정통제의 필요성이 강화되었기 때문이라 할 수 있음

합리적 선택 신제도주의 관점에서는 국가적 차원에서 예산편성 및 심의의 효율성을 증진하기 위한 참여자들의 노력이 반영되어 탄생했다고 볼 수 있음

Ⅳ. 우리나라 국회예산과정의 개선방향

유럽 국가들의 재정위기로 국가의 재정건전성에 대한 관심이 고조되고 있는 시점에서, 국회의 예산권한 및 조직역량을 강화하는 결정적 분기점이 될 수 있도록 적극적으로 활용할 필요가 있음

또한 일반국민 및 언론으로부터의 국회에 대한 신뢰가 강화될 수 있도록, 예산심의과정에서 당파성, 지역성을 최소화하고, 객관성과 합리성을 기초로 예산을 심의하는 모습을 보여줌으로써, 사회·문화적 정당성을 확보할 필요가 있음

1. 국회 예산권한의 강화

가. 예산수정에 관한 권한 강화

현재 국회의 예산수정권한은 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없도록 되어 있으나, 일정 수준까지는 정부의 동의 없이 증액이 가능할 수 있도록 제도변화를 추구할 필요가 있음

역사상 제9차에 걸친 헌법 개정이 이루어졌음에도 불구하고, 국회의 예산수정권한에 관한 규정은 그대로 유지되었으며, 이는 국회의 무분별한 증액 심의에 대한 국민의 우려가 반영된 것으로 평가할 수 있음

향후 국회는 예산심의의 전문성과 객관성을 강화하고, 전문가 및 일반국민으로부터 합리적 수준의 증액을 포함하는 수정권한이 확보될 수 있도록 하여 의회예산권한지수를 높이기 위한 노력을 강화할 필요가 있음

그러나 국회의 예산수정권한이 강화된다 하여도, 예산심의과정에서 지역성, 당파성에 기초한 증액 심의가 일상화된다면, 여론의 반대로 새로운 제도가 지속될 가능성은 매우 낮다고 예상할 수 있음

따라서 일반국민, 시민단체가 신뢰할 수 있는 국회 내 전문기관을 통해 증액 필요성을 검증받도록 하는 것을 전제로 일정수준의 증액 수정이 가능하도록 허용할 필요가 있음

다만, 국회의 예산수정권한은 헌법에서 규정하고 있는 것으로서 헌법 개정에 대한 논의가 이루어지는 과정에서 검토될 필요가 있음

나. 잠정예산에 대한 통제권 강화

현재 우리나라 헌법은 국회의 예산안을 의결하지 않았을 때, 행정부가 헌법이 열거하고 있는 항목에 대하여 전년도에 준하여 예산을 집행할 수 있도록 하는 준예산제도를 채택하고 있음

이에 따라 국회에서 다음 회계연도가 시작될 때까지, 예산안을 통과시키지 않았을 경우, 행정부는 국회의 의결과 무관하게, 헌법이 열거한 항목에 대해 전년도에 준하여 세출예산을 집행할 수 있음

또한 최근에는 국회의 예산안 의결이 법정기한인 회계연도 개시 30일 전에 이루어지지 않는 경우가 발생하여, 행정부의 예산집행 준비에 차질을 가져오기도 함

입법부와 행정부 사이의 권력균형을 고려할 때, 기본적으로 헌법이 정한 예산안 의결 시한은 지켜져야 하되, 잠정예산에 관한 국회의 재정통제도 강화될 필요가 있음

현재는 헌법이 열거하는 항목에 대해서만 전년도에 준하여 예산이 집행되고 있으나, 향후 미국과 같이 국회의 의결로 잠정예산을 허용하는 제도가 도입될 필요가 있음

다만, 잠정예산에 관한 범위 조정 문제도 헌법의 규정을 개정할 필요한 있는 사안이기 때문에, 헌법 개정과 보조를 맞추어 추진될 필요가 있음

다. 행정부 예산집행의 유연성과 통제성의 조화

행정부 예산집행의 유연성(Flexibility)은 매우 높은 반면, 의회예산권한지수는 매우 낮아, 국회의 재정통제권이 미약한 수준이라 할 수 있음

예산의 집행을 담당하는 행정부가 국회가 의결한 예산을 예비비, 이용과 전용, 이월 등을 통해 신축적으로 운용할 수 있는 여지가 상당히 높다고 볼 수 있음

이는 행정환경의 변화에 신속하게 대응할 수 있도록 행정부의 재량권을 확대하여 예산집행의 효율성을 높이기 위한 조치로 이해될 수 있음

국가재정법 상 행정부 예산집행에 대한 국회의 재정통제를 강화함으로써 입법부와 행정부 사이의 균형을 맞출 필요성이 있음

결산뿐만 아니라 예산집행에 대한 입법부의 재정통제를 강화하기 위해 이용과 전용, 예비비사용, 이월에 대한 국회의 사전적 동의를 강화하고, 분기별 예산집행에 대한 국회보고를 의무화하는 방향으로 국가재정법 상의 제도개선을 추진할 필요가 있음

2. 국회 조직역량의 강화

가. 국회 예산심의기간의 확대 필요

우리나라 예산심사기간(Time for scrutiny)은 회계연도 개시 90일 전부터 30일전까지 60일 동안이며, 상대적으로 의회예산제도지수가 낮은 수준으로 평가됨

국회에서 예산안에 대한 보다 심도있는 심의가 이루어질 수 있도록 예산심사기간을 90일 정도로 확대하는 방향으로 개선을 추진할 필요가 있음

다만 동 제도는 헌법에 규정된 내용으로 제도변화를 위해서는 헌법 개정이 필요한 바, 향후 헌법 개정에 대한 논의가 진행될 때, 국회의 재정통제권 강화를 위한 예산심사기간 확대를 주요 이슈로 부각시키는 노력이 이루어질 필요가 있음

나. 국회의 예산관련 위원회 역량 강화

우리나라 국회의 위원회 역량은 상임위원회 이외에 예산결산특별위원회가 상설화되어 운영되고 있다는 점에서 점진적으로 개선되고 있다고 볼 수 있음

그러나 예산결산특별위원회가 아직 상임위원회가 되지 못한 실정임을 고려할 때, 예산심의의 전문성과 지속성을 강화하는 차원에서 상임위원회 추진을 시도할 필요가 있음

나아가 미국과 같이 국회의 재정 관련 기능을 강화하기 위해 상임위원회로서 예산위원회와 세출위원회를 함께 설치하는 방안도 중장기적으로 검토할 필요가 있음

헌법 개정이 이루어질 경우, 현재 행정부에 소속된 감사원을 국회 소속으로 전환하고, 감사위원회를 설립하여 예산집행 및 결산에 대한 통제를 강화할 필요가 있음

다만 감사원에 관한 사항은 헌법에 규정된 내용으로, 제도변화를 위해서는 헌법 개정이 필요한 바, 향후 헌법 개정에 대한 논의가 진행될 때, 국회의 재정통제권 강화를 위한 감사원의 국회 소속 문제를 주요 이슈로 부각시킬 필요가 있음

다. 예산심의 관련 국회 전문지원조직의 역량 강화

우리나라 국회의 전문지원조직 역량은 2004년에 설립된 국회예산정책처가 예산심의를 위한 지원기능을 충실히 수행하고 있는 것으로 평가됨

향후 우리나라의 국회예산정책처의 기능과 조직규모는 미국의 의회예산처(CBO) 수준으로 조직규모 및 전문역량을 확대될 필요가 있음

특히 행정부와 비교할 때, 재정통제를 위한 정보능력이 비대칭적인 문제를 시정하기 위하여 정보수집 및 재정통계 DB 기능을 강화할 필요가 있음

국회예산과정에서 당파성이 큰 영향을 미치고 있음을 고려할 때, 국회의 예산권한 및 조직역량 강화는 중립적 위치에서 국가재정의 건전성, 효율성을 분석하여 예산심의에 반영할 수 있는 전문지원조직의 강화에 초점이 맞추어질 필요가 있음

특히 유럽의 재정위기로 재정건전성에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있는 상황에서 국가재정운용계획에 대한 국회전문기관에 의한 심의를 강화할 필요가 있음

국가재정운용계획은 2005년도부터 국회에 제출되고 있으나, 행정부는 예산편성의 참고자료로만 사용되고 있는 상황이 지속되고 있음

정부는 국가재정운용계획에 재정운용의 거시적인 기준을 설정하고, 국회가 전문지원기관을 통해 검토한 후, 심의·승인하도록 하고, 행정부는 국회가 승인한 국가재정운용계획에 기초하여 예산안을 편성하는 제도의 도입이 검토될 필요가 있음

이와 함께 국회의 예결위는 거시적 차원에서 분야별 지출한도에 관한 심의하고, 상임위에서는 부처별 세부사업에 대한 예산을 심의하는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있음

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[부 록] 국회예산과정 관련 주요 규정의 역사적 변화

1. 국회의 예산권한

1) 예산수정권한

공화국별	규정 내용
제1공화국	제정헌법 제91조 정부는 국가의 총수입과 총지출을 회계연도마다 예산으로 편성하여 매년 국회의 정기회개회초에 국회에 제출하여 그 의결을 얻어야 한다. 특별히 계속지출의 필요가 있을 때에는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. 국회는 정부의 동의없이는 정부가 제출한 지출결산 각항의 금액을 증가하거나 또는 신비목을 설치할 수 없다.
제2공화국	제3차 개정헌법 91조 정부는 국가의 총수입과 총지출을 회계연도마다 예산으로 편성하여 매년 국회의 정기회개회초에 국회에 제출하여 그 의결을 얻어야 한다. 특별히 계속지출의 필요가 있을 때에는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. 국회는 정부의 동의없이는 정부가 제출한 지출결산 각항의 김액을 증가하거나 또는 신비목을 설치할 수 없다.
제3공화국	제5차 개정헌법 제53조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.
제4공화국	제7차 개정헌법 제92조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.
제5공화국	제8차 개정헌법 제93조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.
현재	제9차 개정헌법 제57조 국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.

2) 잠정예산범위

공화국별	규정내용
제1공화국	제정헌법 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 부득이한 사유로 인하여 예산이 의결되지 못한 때에는 국회는 1개월이내에 가예산을 의결하고 그 기간내에 예산을 의결하여야 한다.
제2공화국	제3차 개정헌법 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 국회가 전항의 기간내에 예산을 의결하지 아니한 때에는 정부는 국회에서 예산이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 전연도 예산에 준하여 세입의 범위내에서 지출할 수 있다. 1. 공무원의 봉급과 사무처리에 필요한 기본적 경비 2. 법률에 의하여 설치된 기관과 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무있는 경비 3. 전연도 예산에서 승인된 계속사업비 전항의 경우에 민의원의원총선거가 실시된 때에는 정부는 다시 예산안을 제출하여야 하며 국회는 민의원이 최초로 집회한 날로부터 2월이내에 예산을 심의결정하여야 한다. 이 경우에 제39조제2항단서의 기간은 10일로 한다.
제3공화국	제5차 개정헌법 제50조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③전항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다. 1. 공무원의 보수와 사무처리에 필요한 기본경비 2. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무가 있는 경비 3. 이미 예산상 승인된 계속비
제4공화국	제7차 개정헌법 제89조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③제2항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다. 1. 공무원의 보수와 사무처리에 필요한 기본경비 2. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무가 있는 경비 3. 이미 예산상 승인된 계속비
제5공화국	제8차 개정헌법 제90조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전연도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영 2. 법률상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속
현재	제9차 개정헌법 제54조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영 2. 법률상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

3) 행정부 예산집행의 유연성

공화국별	규정내용
제1공화국	제정헌법 제93조 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 예비비는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. (폐지) 재정법 제20조 세출예산중 경비의 성질상 연도내에 그 지출을 필하지 못할 것이 예측될 때에는 특히 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 익연도에 이월하여 사용할 것에 대하여 국회의 승인을 얻을 수 있다.
제2공화국	제3차 개정헌법 제93조 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 예비비는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. (폐지) 재정법 제20조 세출예산중 경비의 성질상 연도내에 그 지출을 필하지 못할 것이 예측될 때에는 특히 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 익연도에 이월하여 사용할 것에 대하여 국회의 승인을 얻을 수 있다.
제3공화국	제5차 개정헌법 제51조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. ②예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 예비비는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. (폐지) 예산회계법 26조(예비비) ①예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 정부는 예비비로서 상당하다고 인정하는 금액을 세입세출예산에 계상할 수 있다. ②일반회계에 있어서는 세출예산의 백분의 1이상에 해당하는 금액을 전항의 예산비로서 세출예산에 계상하여야 한다. 예산회계법 제34조(예산의 목적외 사용금지와 예산이체) ①각 중앙관서의 장은 세출예산이 정한 목적 이외에 경비를 사용하거나 예산이 정한 각 기관간 각 장, 관, 항간에 상호이용할 수 없다. 단, 예산집행상 필요에 의하여 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻었을 때에는 경제기획원장의 승인을 얻어 이용할 수 있다. ②정부조직등에 관한 법령의 제정, 개정 또는 폐지로 인하여 그 직무권한에 변동이 있을 때에는 경제기획원장은 각의의 의결을 얻어 당해예산을 상호이체할 수 있다. ③경제기획원장은 제1항단서와 전항의 규정에 의하여 예산을 이용 또는 이체하였을 때에는 당해 중앙관서의 장, 재무부장관 및 심계원장에게 통지하여야 한다. 제35조(예산의 류용) ①각 중앙관서의 장은 각령의 정하는 바에 의하여 각 세항 또는 목의 금액을 경제기획원장의 승인을 얻어 상호류용할 수 있다. ②경제기획원장은 전항의 규정에 의한 류용을 승인하였을 때에는 그 취지를 당해 중앙관서의 장, 재무부장관과 심계원장에게 통지하여야 한다. ③전항의 규정에 의하여 류용한 경비의 금액은 세입세출의 결산보고서에서 명백히 하는 동시에 그 이유를 기재하여야 한다. 제36조(세출예산의 이월) ①매회계연도의 세출예산은 익연도에 있어서 사용할 수 없다. 단, 세출예산중 명시이월비의 금액 또는 연도내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비의 금액은 익연도에 이월하여 사용할 수 있다. ②계속비의 연도별소요경비의 금액중 당해연도에 지출하지 못한 금액은 전항의 규정에 불구하고 당해계속비사업완성연도까지 체차로 이월하여 사용할 수 있다.
제4공화국	제7차 개정헌법 제90조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. ②예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 예비비는 미리 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. (폐지) 예산회계법 제26조(예비비) ①예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 정부는 예비비로서 상당하다고 인정하는 금액을 세입세출예산에 계상할 수 있다. ②일반회계에 있어서는 세출예산의 백분의 1이상에 해당하는 금액을 전항의 예산비로서 세출예산에 계상하여야 한다. 예산회계법 제34조(예산의 목적외 사용금지와 예산이체) ①각 중앙관서의 장은 세출예산이 정한 목적 이외에 경비를 사용하거나 예산이 정한 각 기관간 각 장, 관, 항간에 상호이용할 수 없다. 단, 예산집행상 필요에 의하여 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻었을 때에는 경제기획원장의 승인을 얻어 이용할 수 있다. ②정부조직등에 관한 법령의 제정, 개정 또는 폐지로 인하여 그 직무권한에 변동이 있을 때에는 경제기획원장은 각의의 의결을 얻어 당해예산을 상호이체할 수 있다. ③경제기획원장은 제1항단서와 전항의 규정에 의하여 예산을 이용 또는 이체하였을 때에는 당해 중앙관서의 장, 재무부장관 및 심계원장에게 통지하여야 한다. 제35조(예산의 류용) ①각 중앙관서의 장은 각령의 정하는 바에 의하여 각 세항 또는 목의 금액을 경제기획원장의 승인을 얻어 상호류용할 수 있다. ②경제기획원장은 전항의 규정에 의한 류용을 승인하였을 때에는 그 취지를 당해 중앙관서의 장, 재무부장관과 심계원장에게 통지하여야 한다. ③전항의 규정에 의하여 류용한 경비의 금액은 세입세출의 결산보고서에서 명백히 하는 동시에 그 이유를 기재하여야 한다. 제36조(세출예산의 이월) ①매회계연도의 세출예산은 익연도에 있어서 사용할 수 없다. 단, 세출예산중 명시이월비의 금액 또는 연도내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비의 금액은 익연도에 이월하여 사용할 수 있다. ②계속비의 연도별소요경비의 금액중 당해연도에 지출하지 못한 금액은 전항의 규정에 불구하고 당해계속비사업완성연도까지 체차로 이월하여 사용할 수 있다.
제5공화국	제8차 개정헌법 제91조 ①한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. ②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. (폐지) 예산회계법 제26조(예비비) ①예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 정부는 예비비로서 상당하다고 인정하는 금액을 세입세출예산에 계상할 수 있다. ②일반회계에 있어서는 세출예산의 백분의 1이상에 해당하는 금액을 전항의 예산비로서 세출예산에 계상하여야 한다. 예산회계법 제34조(예산의 목적외 사용금지와 예산이체) ①각 중앙관서의 장은 세출예산이 정한 목적 이외에 경비를 사용하거나 예산이 정한 각 기관간 각 장, 관, 항간에 상호이용할 수 없다. 단, 예산집행상 필요에 의하여 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻었을 때에는 경제기획원장의 승인을 얻어 이용할 수 있다. ②정부조직등에 관한 법령의 제정, 개정 또는 폐지로 인하여 그 직무권한에 변동이 있을 때에는 경제기획원장은 각의의 의결을 얻어 당해예산을 상호이체할 수 있다. ③경제기획원장은 제1항단서와 전항의 규정에 의하여 예산을 이용 또는 이체하였을 때에는 당해 중앙관서의 장, 재무부장관 및 심계원장에게 통지하여야 한다. 제35조(예산의 류용) ①각 중앙관서의 장은 각령의 정하는 바에 의하여 각 세항 또는 목의 금액을 경제기획원장의 승인을 얻어 상호류용할 수 있다. ②경제기획원장은 전항의 규정에 의한 류용을 승인하였을 때에는 그 취지를 당해 중앙관서의 장, 재무부장관과 심계원장에게 통지하여야 한다. ③전항의 규정에 의하여 류용한 경비의 금액은 세입세출의 결산보고서에서 명백히 하는 동시에 그 이유를 기재하여야 한다. 제36조(세출예산의 이월) ①매회계연도의 세출예산은 익연도에 있어서 사용할 수 없다. 단, 세출예산중 명시이월비의 금액 또는 연도내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비의 금액은 익연도에 이월하여 사용할 수 있다. ②계속비의 연도별소요경비의 금액중 당해연도에 지출하지 못한 금액은 전항의 규정에 불구하고 당해계속비사업완성연도까지 체차로 이월하여 사용할 수 있다.
현재	제9차 개정헌법 제55조 ① 한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. ②예비비는 총액으로 국회의 의결을 얻어야 한다. 예비비의 지출은 차기국회의 승인을 얻어야 한다. 국가재정법 제22조(예비비) ① 정부는 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 일반회계 예산총액의 100분의 1 이내의 금액을 예비비로 세입세출예산에 계상할 수 있다. 다만, 예산총칙 등에 따라 미리 사용목적을 지정해 놓은 예비비는 본문의 규정에 불구하고 별도로 세입세출예산에 계상할 수 있다. ② 제1항 단서의 규정에 불구하고 공무원의 보수 인상을 위한 인건비 충당을 위하여는 예비비의 사용목적을 지정할 수 없다. 제24조(명시이월비) ① 세출예산 중 경비의 성질상 연도 내에 지출을 끝내지 못할 것이 예측되는 때에는 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 미리 국회의 승인을 얻은 후 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다. ② 각 중앙관서의 장은 제1항의 규정에 따른 명시이월비에 대하여 예산집행상 부득이한 사유가 있는 때에는 사항마다 사유와 금액을 명백히 하여 기획재정부장관의 승인을 얻은 범위 안에서 다음 연도에 걸쳐서 지출하여야 할 지출원인행위를 할 수 있다.<개정 2008.2.29> ③ 기획재정부장관은 제2항의 규정에 따라 다음 연도에 걸쳐서 지출하여야 할 지출원인행위를 승인한 때에는 감사원에 통지하여야 한다. 제46조(예산의 전용) ① 각 중앙관서의 장은 예산의 목적범위 안에서 재원의 효율적 활용을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 기획재정부장관의 승인을 얻어 각 세항 또는 목의 금액을 전용할 수 있다. 이 경우 사업 간의 유사성이 있는지, 재해대책 재원 등으로 사용할 시급한 필요가 있는지, 기관운영을 위한 경비의 충당을 위한 것인지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다.<개정 2008.2.29> ② 각 중앙관서의 장은 제1항의 규정에 불구하고 회계연도마다 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 각 세항 또는 목의 금액을 자체적으로 전용할 수 있다.<개정 2008.2.29> ③ 기획재정부장관은 제1항의 규정에 따라 전용의 승인을 한 때에는 그 전용명세서를 그 중앙관서의 장 및 감사원에 각각 송부하여야 하며, 각 중앙관서의 장은 제2항의 규정에 따라 전용을 한 때에는 전용을 한 과목별 금액 및 이유를 명시한 명세서를 기획재정부장관 및 감사원에 각각 송부하여야 한다.<개정 2008.2.29> ④ 각 중앙관서의 장이 제1항 또는 제2항에 따라 전용을 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 전용 내역을 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하여야 한다.<신설 2009.3.18> ⑤ 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 전용한 경비의 금액은 세입세출결산보고서에 이를 명백히 하고 이유를 기재하여야 한다. 제47조(예산의 이용·이체) ① 각 중앙관서의 장은 예산이 정한 각 기관 간 또는 각 장·관·항 간에 상호 이용(移用)할 수 없다. 다만, 예산집행상 필요에 따라 미리 예산으로써 국회의 의결을 얻은 때에는 기획재정부장관의 승인을 얻어 이용하거나 기획재정부장관이 위임하는 범위 안에서 자체적으로 이용할 수 있다.<개정 2008.2.29.> ② 기획재정부장관은 정부조직 등에 관한 법령의 제정·개정 또는 폐지로 인하여 중앙관서의 직무와 권한에 변동이 있는 때에는 그 중앙관서의 장의 요구에 따라 그 예산을 상호 이용하거나 이체(移替)할 수 있다.<개정 2008.2.29> ③ 각 중앙관서의 장은 제1항 단서의 규정에 따라 예산을 자체적으로 이용한 때에는 기획재정부장관 및 감사원에 각각 통지하여야 하며, 기획재정부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 이용의 승인을 하거나 제2항의 규정에 따라 예산을 이용 또는 이체한 때에는 그 중앙관서의 장 및 감사원에 각각 통지하여야 한다.<개정 2008.2.29> ④ 각 중앙관서의 장이 제1항 또는 제2항에 따라 이용 또는 이체를 한 경우에는 분기별로 분기만료일이 속하는 달의 다음 달 말일까지 그 이용 또는 이체 내역을 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하여야 한다.<신설 2009.3.18> 제48조(세출예산의 이월) ① 매 회계연도의 세출예산은 다음 연도에 이월하여 사용할 수 없다. ② 제1항의 규정에 불구하고, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 금액은 다음 회계연도에 이월하여 사용할 수 있다. 이 경우 이월액은 다른 용도로 사용할 수 없으며, 제2호에 해당하는 경비의 금액은 재이월할 수 없다. 1. 명시이월비 2. 연도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 연도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 아니한 그 부대경비 3. 지출원인행위를 위하여 입찰공고를 한 경비 중 입찰공고 후 지출원인행위까지 장기간이 소요되는 경우로서 대통령령이 정하는 경비 4. 공익사업의 시행에 필요한 손실보상비로서 대통령령이 정하는 경비 5. 경상적 성격의 경비로서 대통령령이 정하는 경비 ③ 제1항의 규정에 불구하고 계속비의 연도별 연부액 중 당해 연도에 지출하지 못한 금액은 계속비사업의 완성연도까지 계속 이월하여 사용할 수 있다. ④ 각 중앙관서의 장은 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이월명세서를 작성하여 다음 연도 1월 31일까지 기획재정부장관 및 감사원에 각각 송부하여야 한다.<개정 2008.2.29> ⑤ 각 중앙관서의 장이 제2항 및 제3항의 규정에 따라 예산을 이월한 경우 이월하는 과목별 금액은 다음 연도의 이월예산으로 배정된 것으로 본다. ⑥ 매 회계연도 세입세출의 결산상 잉여금이 발생하는 경우에는 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산 이월액에 상당하는 금액을 다음 연도의 세입에 우선적으로 이입하여야 한다. ⑦ 기획재정부장관은 세입징수상황 등을 감안하여 필요하다고 인정하는 때에는 미리 제2항 및 제3항의 규정에 따른 세출예산의 이월사용을 제한하기 위한 조치를 취할 수 있다.

2. 국회의 조직역량

1) 예산심사기간

공화국별	규정내용
제1공화국	제정헌법 제91조 정부는 국가의 총수입과 총지출을 회계연도마다 예산으로 편성하여 매년 국회의 정기회개회초에 국회에 제출하여 그 의결을 얻어야 한다. 특별히 계속지출의 필요가 있을 때에는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. 국회는 정부의 동의없이는 정부가 제출한 지출결산 각항의 금액을 증가하거나 또는 신비목을 설치할 수 없다. 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 부득이한 사유로 인하여 예산이 의결되지 못한 때에는 국회는 1개월이내에 가예산을 의결하고 그 기간내에 예산을 의결하여야 한다.
제2공화국	제3차 개정헌법 제91조 정부는 국가의 총수입과 총지출을 회계연도마다 예산으로 편성하여 매년 국회의 정기회개회초에 국회에 제출하여 그 의결을 얻어야 한다. 특별히 계속지출의 필요가 있을 때에는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다. 국회는 정부의 동의없이는 정부가 제출한 지출결산 각항의 금액을 증가하거나 또는 신비목을 설치할 수 없다. 제94조 국회는 회계연도가 개시되기까지에 예산을 의결하여야 한다. 국회가 전항의 기간내에 예산을 의결하지 아니한 때에는 정부는 국회에서 예산이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 전연도 예산에 준하여 세입의 범위내에서 지출할 수 있다. 1. 공무원의 봉급과 사무처리에 필요한 기본적 경비 2. 법률에 의하여 설치된 기관과 시설의 유지비와 법률상 지출의 의무있는 경비 3. 전연도 예산에서 승인된 계속사업비 전항의 경우에 민의원의원총선거가 실시된 때에는 정부는 다시 예산안을 제출하여야 하며 국회는 민의원이 최초로 집회한 날로부터 2월이내에 예산을 심의결정하여야 한다. 이 경우에 제39조제2항단서의 기간은 10일로 한다.
제3공화국	제5차 개정헌법 제50조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 120일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③전항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.
제4공화국	제7차 개정헌법 제89조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③제2항의 기간안에 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음 각호의 경비를 세입의 범위안에서 전연도 예산에 준하여 지출할 수 있다.
제5공화국	제8차 개정헌법 제90조 ①국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전연도 예산에 준하여 집행할 수 있다.
현재	제9차 개정헌법 제54조 ① 국회는 국가의 예산안을 심의·확정한다. ②정부는 회계연도마다 예산안을 편성하여 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일전까지 이를 의결하여야 한다. ③새로운 회계연도가 개시될 때까지 예산안이 의결되지 못한 때에는 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 다음의 목적을 위한 경비는 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다. 1. 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 유지·운영 2. 법률상 지출의무의 이행 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속

2) 위원회 역량

공화국별	규정내용
제1공화국	제정 국회법(1949년) 제54조 정부로부터 예산안이 제출된 때에는 각 상임위원회의 예비심사를 경하여 재정경제위원회에 회부하여 심사한 후 국회에 보고케 한다. 각 상임위원회에서 예비심사하는 기간은 휴회의 기간을 제하고 7일을 초과하지 못하며 재정경제위원회에 회부된 예산안은 휴회의 기간을 제하고 14일이내에 심사하여야 한다. 단, 부득이한 사정이 있을 때에는 국회의 결의로 5일이내의 기간을 연장할 수 있다. 제55조 재정경제위원회에서 예산안의 심사보고가 있을 때에는 전원위원회에 회부한다. 전원위원회는 예산안이 회부된 후 7일이내에 심사보고하여야 한다. 전원위원회에서 예산안의 심사보고가 있을 때에는 예산의 각부문별로 회의에 부의할 수 있다. 예산 각부문의 의사가 끝난 때에는 총액에 대하여 확정의결을 한다.
제2공화국	제9차 개정 국회법(1960) 제77조(예산안, 결산의 부탁) 예산안과 결산은 각 상임위원회의 심사를 거쳐 예산결산위원회에 부탁하여 그 심사가 끝난 후 의원의 회의에 부한다. 단, 예산안은 먼저 정부의 시정방침에 대한 설명을 들은 후 위원회에 부탁한다. 제35조(상임위원회) ①민의원의 상임위원회와 그 소관은 다음과 같다. 1. 법제사법위원회 (중략) 4. 재정경제위원회 ⑴ 재무부소관에 속하는 사항 단 예산결산위원회소관에 관한 사항을 제외한다 ⑵ 전매청소관에 속하는 사항 ⑶ 심계원소관에 속하는 사항 ⑷ 구황실재산사무총국소관에 속하는 사항 5. 예산결산위원회 ⑴ 예산 ⑵ 결산 ⑶ 예비비지출승인에 관한 사항
제3공화국	폐지 제정 국회법(1963) 제43조(특별위원회) ①국회는 특히 필요하다고 인정한 안건을 심사하기 위하여 특별위원회를 둘 수 있다. ②특별위원회는 그 위원회에 회부된 안건이 국회에서 의결될 때까지 존속한다. 제44조(예산결산특별위원회) ①예산안과 결산을 종합심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다. ②전항의 특별위원회의 위원은 각 교섭단체의 소속의원의 비율로 교섭단체에서 선임하되 각 상임위원회에서 2인식 선출하여야 한다. ③전조제2항의 규정은 예산결산특별위원회에 준용한다. 제76조(예산안·결산의 회부) 예산안과 결산은 소관상임위원회의 심사를 거쳐 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부한다. 예산안은 정부의 시정연설을 들은 후 각 상임위원회에 회부한다.
제4공화국	제5차 개정 국회법 제43조(특별위원회) ①국회는 특히 필요하다고 인정한 안건을 심사하기 위하여 특별위원회를 둘 수 있다. ②특별위원회는 그 위원회에 회부된 안건이 본회의에서 의결될 때까지 존속한다. 제44조(예산결산특별위원회) ①예산과 결산을 종합심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다. ②제43조제2항의 규정은 예산결산특별위원회에 준용한다. 제76조(예산안·결산의 회부) 예산안과 결산은 소관상임위원회의 심사를 거쳐 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난후 본회의에 부한다. 예산안은 정부의 시정연설을 들은 후 각 상임위원회에 회부한다.
제5공화국	제10차 개정 국회법(1981) 제44조(특별위원회) ①국회는 특히 필요하다고 인정한 안건을 심사하기 위하여 특별위원회를 둘 수 있다. ②특별위원회는 그 위원회에서 심사한 안건이 본회의에서 의결될 때까지 존속한다. 제45조(예산결산특별위원회) ①예산안과 결산을 심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다. ②제44조제2항의 규정은 예산결산특별위원회에 준용한다. 제77조(예산안·결산의 회부) 예산안과 결산은 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 이 경우에 예산안은 정부의 시정연세을 들은 후 회부한다.
현재	현행 국회법 제45조(예산결산특별위원회) ①예산안·기금운용계획안 및 결산(세입세출결산 및 기금결산을 말한다. 이하 같다)을 심사하기 위하여 예산결산특별위원회를 둔다.<개정 2003.2.4, 2010.5.28> ②예산결산특별위원회의 위원수는 50인으로 한다. 이 경우 그 선임은 교섭단체소속의원수의 비율과 상임위원회의 위원수의 비율에 의하여 각 교섭단체대표의원의 요청으로 의장이 행한다. ③예산결산특별위원회의 위원의 임기는 1년으로 한다. 다만, 국회의원총선거후 처음 선임된 위원의 임기는 그 선임된 날부터 개시하여 의원의 임기개시후 1년이 되는 날까지로 하며, 보임 또는 개선된 위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다. ④예산결산특별위원회의 위원장은 예산결산특별위원회의 위원중에서 임시의장선거의 예에 준하여 본회의에서 선거한다. ⑤제44조제2항 및 제3항의 규정은 예산결산특별위원회에 적용되지 아니한다. ⑥제41조제3항 내지 제5항, 제48조제1항 후단 및 제2항의 규정은 예산결산특별위원회의 위원장의 선거 및 임기등과 위원의 선임에 관하여 이를 준용한다. 제84조(예산안·결산의 회부 및 심사 <개정 1994.6.28>) ①예산안과 결산은 소관상임위원회에 회부하고, 소관상임위원회는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다. 이 경우 예산안에 대하여는 본회의에서 정부의 시정연설을 듣는다.<개정 1994.6.28> ②의장은 예산안과 결산에 제1항의 보고서를 첨부하여 이를 예산결산특별위원회에 회부하고 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 때에 국회는 본회의 의결후 정부 또는 해당기관에 변상 및 징계조치 등 그 시정을 요구하고, 정부 또는 해당기관은 시정요구를 받은 사항을 지체없이 처리하여 그 결과를 국회에 보고하여야 한다.<개정 2003.2.4> ③예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 거쳐 표결한다. 이 경우 위원장은 종합정책질의를 함에 있어서 간사와 협의하여 각 교섭단체별 대표질의 또는 교섭단체별 질의시간할당등의 방법으로 그 기간을 정한다.<신설 1994.6.28> ④정보위원회는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 국가정보원소관예산안과 결산, 국가정보원법 제3조제1항제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획·조정 대상부처소관의 정보예산안과 결산에 대한 심사를 하여 그 결과를 해당 부처별 총액으로 하여 의장에게 보고하고, 의장은 정보위원회에서 심사한 예산안과 결산에 대하여 총액으로 예산결산특별위원회에 통보한다. 이 경우 정보위원회의 심사는 예산결산특별위원회의 심사로 본다.<신설 1994.6.28, 2000.2.16> ⑤예산결산특별위원회는 소관상임위원회의 예비심사내용을 존중하여야 하며, 소관상임위원회에서 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증가하게 하거나 새 비목을 설치할 경우에는 소관상임위원회의 동의를 얻어야 한다. 다만, 새 비목의 설치에 대한 동의요청이 소관상임위원회에 회부되어 그 회부된 때부터 72시간 이내에 동의여부가 예산결산특별위원회에 통지되지 아니한 경우에는 소관상임위원회의 동의가 있는 것으로 본다.<신설 1991.5.31, 2002.3.7, 2003.2.4> ⑥의장은 예산안과 결산을 소관상임위원회에 회부할 때에는 심사기간을 정할 수 있으며, 상임위원회가 이유없이 그 기간내에 심사를 마치지 아니한 때에는 이를 바로 예산결산특별위원회에 회부할 수 있다. ⑦삭제<2003.2.4> ⑧위원회는 세목 또는 세율과 관계있는 법률의 제정 또는 개정을 전제로 하여 미리 제출된 세입예산안은 이를 심사할 수 없다. 국가재정법 제30조(예산안편성지침의 국회보고) 기획재정부장관은 제29조제1항의 규정에 따라 각 중앙관서의 장에게 통보한 예산안편성지침을 국회 예산결산특별위원회에 보고하여야 한다. <개정 2008.2.29.> 제33조(예산안의 국회제출) 정부는 제32조의 규정에 따라 대통령의 승인을 얻은 예산안을 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하여야 한다. 제38조(예비타당성조사) ① 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성조사를 실시하고, 그 결과를 요약하여 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출하여야 한다.

3) 전문지원조직 역량

공화국별	규정내용
제1공화국	-
제2공화국	-
제3공화국	폐지 제정 국회법(1963) 제20조(국회사무처) ①국회의 사무를 처리하기 위하여 국회에 사무처를 둔다. ②국회사무처에 사무총장 1인과 기타 필요한 공무원을 둔다.
제4공화국	제5차 개정 국회법(1973) 제20조(국회사무처) ①국회의 사무를 처리하기 위하여 국회에 사무처를 둔다. ②국회사무처에 사무총장 1인과 기타 필요한 공무원을 둔다.
제5공화국	제10차 개정 국회법(1981) 제23조(국회사무처) ①국회의 사무를 처리하기 위하여 국회에 사무처를 둔다. ②국회사무처에 사무총장 1인과 기타 필요한 공무원을 둔다. ③사무총장은 국회의 승인을 얻어 의장이 임면한다. ④사무총장은 의장의 감독을 받아 국회의 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘·감독한다. ⑤국회사무처에 도서 및 입법자료에 관한 업무를 처리하기 위하여 국회도서관을 둔다. ⑥이 법에 정한 외에 국회사무처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
현재	현행 국회법 제21조(국회사무처) ①국회의 입법·예산결산심사등의 활동을 지원하고 행정사무를 처리하기 위하여 국회에 사무처를 둔다.<개정 1994.6.28> ②국회사무처에 사무총장 1인과 기타 필요한 공무원을 둔다. ③사무총장은 의장이 각 교섭단체대표의원과의 협의를 거쳐 본회의의 승인을 얻어 임면한다. ④사무총장은 의장의 감독을 받아 국회의 사무를 통할하고 소속공무원을 지휘·감독한다. ⑤국회사무처는 국회의 입법 및 예산결산심사등의 활동을 지원함에 있어 의원 또는 위원회의 요구가 있는 경우 필요한 자료등을 제공하여야 한다.<신설 1994.6.28, 2005.7.28> ⑥제5항에서 규정한 사항과 관련하여 사무총장 또는 사무총장이 지정하는 소속공무원은 위원회의 요구에 응하여 해당 위원회에서 보고·설명할 수 있으며, 사무총장은 의장의 허가를 얻어 필요한 자료의 제공을 정부·행정기관 기타에 대하여 요청할 수 있다.<신설 1994.6.28> ⑦이 법에 정한 외에 국회사무처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제22조의2(국회예산정책처) ①국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 둔다. ②국회예산정책처에 처장 1인과 필요한 공무원을 둔다. ③처장은 의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 임면한다. ④이 법에서 정한 사항외에 국회예산정책처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. [본조신설 2003.7.18]