이 보고서는 ｢자연재난관리 예산의 효과적인 배분방안 연구｣에 대한 국회예산정책처의 정책연구 용역사업에 의한 것임.

자연재난관리 예산의 효과적인 배분방안 연구

2012. 07.

자연재난관리 예산의 효과적인 배분방안 연구

2012. 7.

연구책임자		이 인 원		(단국대학교 행정학과 교수)
연 구 조 원		김 동 현 박 형 근		(성균관대학교 국정평가 연구소 연구원) (성균관대학교 국정평가 연구소 연구원)

이 연구는 국회예산정책처(정책연구 용역사업)에 의해 수행되었으나, 본 연구에서 제시된 의견이나 대안 등은 국회예산정책처의 공식의견이 아니라 본 연구진의 개인 의견임.

연구의 요약

재난관리는 기본적으로 불확실성이 전제되기 때문에 예산투입의 당위성을 확보하는 것에 문제가 있다. 즉, 경제발전이나 사회복지 등의 분야에 항상 후순위로 밀리지만, 누적성으로 인해 한번 피해가 발생할 경우 예방에 대한 필요성을 절실하게 요구하는 특성을 가지고 있기 예산배분에 있어 특수성을 가지는 분야이다.

하지만 재난관리에 있어 예산배분에 대해서 현재까지의 패턴을 살펴보건데 「재난 및 안전관리 기본법」에 의해 운영되고 있는 재난관리기금에서 볼 수 있듯이 여러 가지 이유로 지방정부 관련 공무원들이 기금의 사용을 꺼리고 있어 현재 사용실적이 거의 없는 등 예산운영에 대한 다양한 측면에서 문제점을 노출하고 있다. 최근의 연구를 통해 다양한 대안을 제시하고 있으며, 재정과 예산을 구성하고 있는 세부적 영역에서 구체적으로 연구를 수행하고 있다. 하지만 여전히 시작단계에 불과한 것은 재난관리에 대한 연구의 역사가 짧으며, 재난관리의 특성상 현실화되지 않은 재난에 대비해서 예산을 효율적으로 배정하는 일은 무척 어려운 일이기 때문에 연구가 쉽지 않기 때문이다. 보다 구체적으로 발생하지 않은 일을 대상으로 모든 가능한 비용과 사업의 기대편익을 정확하게 예측한다는 것이 사실상 불가능하다. 따라서, 예방사업에 필요한 소요예산을 추정할 수 있는 기준과 방식에 대한 기술적인 검토가 가능하도록 하는 연구를 수행하는 등 다분야에 걸친 연구가 필요한 시점이다.

본 연구는 이러한 시점에서 수행된 연구이며, 전문가를 대상으로 재난관리의 예산배분에 대한 단계별 배분의 당위성과 가치에 대한 검토와 더불어, 배분방안에 대한 기관운영과 예산유형의 적용 등의 측면에서 검토를 시도하였다.

연구결과 첫째, 재난관리의 단계에 따라 다른 예산유형의 적용과 예산가치의 반영이 요구되고 있기 때문에 이를 고려할 필요가 있다는 점을 확인할 수 있었다. 즉 재난관리의 예방단계에서는 계획성과 책임성의 원칙 아래 일반회계의 유형에 따른 성과중심의 예산배분이 요구되지만, 재난 발생이후 사후처리 단계에서는 재량과 신축성의 원칙에 기초한 신속한 대응이 요구되며 적절한 예산유형은 특별회계를 제시할 수 있었다

둘째, 예산의 배분을 주도하는 것은 중앙정부를 중심으로 이루어져 하며, 지방정부는 재난발생시 적절한 대응과 신속한 대처를 하는 것이 주요한 역할로서 정리되었다. 다만, 현재의 재난관리 예산체계는 각 부처에서 예산을 별도로 총액예산제도 아래 관리하고 있으면서, 정치적 상황에 따라 예산을 운영하고 있다는 점이 문제가 될 수 있기 총괄적으로 예산을 운영할 수 있는 기관의 운영이 요구되고 이었다.

셋째, 재난관리의 예산배분에 있어 R&D 예산의 투입 등과 같이 예방예산에 집중되어 있는 배분예산과 사후처리 예산의 배분된 것은 상호 연계성을 확대활 필요가 요구되었다. 현재 개별적으로 예산이 배분되어 운영되고 있음으로 인해 발생하는 한계가 있기 때문에 이를 통제할 수 있도록 하되, 국회예산정책처와 같이 예산의 민주성을 확보하기 위한 기관을 중심으로 논의가 이루어질 필요가 있다.

내 용 목 차

제 1 장 서론	1

제 1 절  연구의 배경 및 목적	1

제 2 절  연구의 내용 및 방법	3

제 2 장 이론적 검토	5

제 1 절  효과적 예산배분	5

1. 예산 배분의 방식	5

2. 예산배분과 편성	8

제 2 절  자연재난의 특성	11

1. 재난	11

2. 재난관리	15

제 3 절  재난관리 예산	18

1. 재난관리 예산배분의 논의	18

2. 재난관리 예산의 특성과 원칙	20

3. 재난관리에 있어 예산운영의 방향성	22

제 3 장 제도적 검토	27

제 1 절  재난관리 예산운영 제도 분석	27

1. 재난관리 관련 법령 분석	27

2. 재난관리 기본계획 및 예산운영계획 분석	41

제 2 절  재난관리 예산현황 분석	47

1. 풍수해대책	47

2. 시설물 재난대책	48

3. 식용수대책	48

4. 전염병	49

5. 산불방지대책	50

제 3 절  재난관리 예산운영의 문제점 도출	51

제 4 장 주요해외사례 분석	53

제 1 절  미국	53

1. 미국의 재난관리체계방식과 근거법	53

2. 관련조직 및 부서와 기능	55

제 2 절  일본	64

1. 일본의 재난관리 법률체계	64

2. 관련조직 및 부서와 기능	65

3. 재난관리 예산	69

제 3 절  독일	77

1. 독일의 재난관리체계방식과 근거법	77

2. 관련조직 및 부서와 기능	78

3. 재난관리 예산	80

제 4 절  영국	86

1. 영국의 재난관리체계방식과 근거법	86

2. 관련조직 및 부서와 기능	87

제 5 절  시사점 종합	90

제 5 장 자연재난관리 예산배분 방안	95

제 1 절  전문가 의견조사의 설계	95

1. 초점집단의견조사의 개념	95

2. 초점집단의견조사를 위한 내용 구성	96

3. 초점집단의견조사 조사설계	97

제 2 절  전문가 의견조사의 결과	99

1. 예산유형	99

2. 예방단계 예산의 배분	100

3. 사후처리 단계의 예산 배분	103

4. 재난관리의 주도기관	103

5. 예산원칙과 재난관리	105

6. 효과적 예산배분 방안	106

제 6 장 결론	109

참고문헌	111

서론

자연재난관리 예산의 효과적인 배분방안 연구

서론

연구의 배경 및 목적

인류역사는 재난에 대한 예방과 대응, 그리고 재난후 해결(처리)을 지속하면서 성장하는 등 위기와 극복이 반복되는 역사속에서 우리나라의 경우에도 각종 재난관리를 위한 노력을 정부가 주도하고 있으나, 반복적으로 실패를 경험하고 있는 것으로 나타나고 있다(양기근, 2004: 2; 류상일, 2007: 288). 이러한 과정에서 재난발생의 빈도증가와 규모확대는 재난관리서비스의 공공재로서 필요에 대한 욕구가 증대되는 추세이다(이주호, 2010: 2).

재난관리에 있어 실패경험은 위험수용수준과 예산배분과정에서의 정치적 복합성에 기인하고 있다. 즉 재난에 있어 위험을 수용하는 수준의 선택은 사회문화적 결정이거나, 또는 정치적 질문에 해당하기 때문에 가치중립적 선택이 아니라는 의견이 다수이다(김영평, 1994: 18). 보다 구체적으로 재난의 정치는 중앙과 지방정부, 재난피해자 등이 연계되는 정치적 요인과 예산상의 제약요인 등으로 인해 합리적·효율적 예산배분을 저해하는 요소가 되고 있는 것이 사실이다.

따라서 재난관리는 공공재와 사회간접자본(SOC)의 성격을 가지고 있으며, 국민의 생명과 직결되는 문제이기 때문에 합리적 예산배분을 통한 사업효율화가 적극적으로 요구되고 있다. 하지만 예산수립과 배분의 중요성에도 불구하고 재난예방을 위한 국가의 재정운영방향이 중요하다는 지적이 증대되고 있음에도 불구하고, 예방투자의 계획과 지출 등에 대한 객관적인 기준과 근거는 매우 부족한 형편이다. 즉, 한정된 재난관리예산에 있어 환경적·상황적 적합도에 따른 우선순위 배분이 이루어져야 하지만, 부처간 조정을 통해 합산이 이루어지고 각급 의회에서 계수조정을 통해 결정되는 수준이기 때문에(위평량, 2007: 59) 재난관리의 특수성에 대한 예산배분이 반영되지 못하고 있는 것이 현실이다.

또한 대규모예산이 투입된다 하더라도 재난은 발생확률이 낮아질 뿐, 재난의 발생은 불가피한 상황에서 장기적 투자와 단기적 지출의 관점에서 재난관리에 대한 특수성에 대한 고려를 통해 예산배분에 대한 고찰이 필요한 시점이다. 따라서 본 연구에서는 재난관리에 대한 효과적인 배분방안을 연구하며 보다 구체적으로는 다음과 같은 측면에서 연구목적을 설정하고자 한다. 보다 구체적으로는 첫째, 재난관리에 대한 성격을 보다 명확하게 규정할 것이며, 둘째, 재난관리에 있어 사업상 필요한 환경 및 예산투입의 조건 등을 검토하고, 마지막으로 재난관리 사업의 예산지출시 우선순위 및 타당성 등을 평가할 수 있는 방안에 대한 도출과 검토를 수행하여 보고자 한다.

연구의 내용 및 방법

본 연구에서 연구의 목적을 달성하기 위해 이론 및 현황분석, 해외사례의 검토 , 그리고 전문가 의견조사 등을 통해 효과적인 자연재난관리를 위한 예산의 배분방안을 연구하여 보고자 한다.

보다 구체적으로 첫째, 재난관련 예산배분의 이론적 고찰을 통해 재난에 관한 이론적 접근을 시도하여 보고자 한다. 특히 재난배양이론과 정상사건이론, 고도신뢰이론 등을 중심으로 예산체계의 적절성 검토와 재난관리의 단계에 대응하는 예산투입에 대한 적실성을 검토할 수 있는 틀을 보다 구체적으로 구성하여 보고자 한다.

둘째, 재난관리의 공공적 성격 규명 및 예산배분 기준에의 적용을 시도하여 보고자 한다. 재난은 인명피해를 제외할 경우 대부분 불특정 시설물이기 때문에 사회간접자본(SOC)의 성격과 공공재(public goods)적 성격이 강하게 내포되어 있다. 공공재의 기본적인 성격인 소비의 비경합성(non-rivalry)과 비배재성(nonexcludability)이 핵심적이며, 아울러 무임승차(free rider)의 측면 또한 고려가 필요하다는 것(위평량, 2007: 59)이기 때문에, 재난관리에 대한 예산투입의 적절성을 검토할 수 있는 방안을 모색하는데 초점을 맞추어 보고자 한다.

셋째, 재난관리비용에 대한 투입과 재난안전수준과의 효용극대화를 위한 논의를 전개하여 보고자 한다. 무한한 인간의 안전에 대한 욕구와 한정된 재난관리비용의 투입에 있어 최소투입-최대효과의 원칙아래 최대효용극대화를 위한 예산배분을 위한 논의를 전개하여 보고자 한다.

넷째, 재난관련사업의 현황 및 문제점을 살펴보기 위해 재난관련 예산투입사업의 현황을 분석하여 보고자 한다. 재난관리 예산투입사업의 경우 예방예산과 복구예산으로 구분하여 접근할 수 있으며, 이를 다시 재정정책, 비용효과, 법제도, 기대불일치 등을 중심으로 측정 및 평가할 수 있을 것으로 기대한다(이주호, 2010: 9-10). 현황분석을 위해 이론적 검토를 통해 단계별 구분 및 재난유형별 구분 등의 적합도를 분석하여 현황분석을 시도하여 볼 것이다.

다섯째, 해외 재난관련 운영 및 예산배분체계 등과 같은 측면에서 해외사례를 분석하여 보고자 한다. 해외 재난관리체계의 경우 미국과 프랑스 등의 재난관리체계와 예산배분 지침 등을 검토하여 볼 수 있다. 예를 들어 미국의 경우 재난기획은 국가대비지침(NGP)에 국가적 차원에서 우선순위를 보유하고 있는 것으로 확인되고 있으며, 연방단위에서 국가단위의 재난대응체계(NRP)로 전환한 이후 거태한 틀로서의 국가적 차원의 재난대응체계인 NRF(National Response Framework)로 전환되고 있으며, 전환 이후 재난이 발생할 경우 가장 작은 단위 행정기관에서 이를 대응하고, 차상위기관에서 지원이 이루어질 수 있도록 하는 형태로 체계가 구축되어 있다.

이러한 내용적 검토를 통해 재난관리 예산배분방안의 합리화 방안을 모색하여 보고자 한다. 예산배분방안의 합리화를 위해 효율성과 전문성, 그리고 민주성 확보 차원에서 방향을 모색하고, 예산배분의 합리화를 통한 정부의 재난관리체계의 제도적 개선방안 검토, 재난관리 단계별 평가지표에 대한 분석 및 측정요소의 우선순위에 대한 전문가를 대상으로 하는 초점집단의사결정방법(FGI)을 통한 재난관리의 단계별 예산배분의 근거를 검토하여 보고자 한다.

이론적 검토

이론적 검토

효과적 예산배분

예산 배분의 방식

예산의 개념

재정과 예산에 대한 구분을 통해 예산의 개념을 살펴볼 수 있다. 「국가재정법」이 제정되기 이정에는 ‘예산’이라는 용어가 보편적으로 사용되어지면서, 재정과 예산의 구분이 명확하게 이루어지지 않았으나, 공공부문의 경제활동 전반을 지칭하는 개념으로 ‘재정’이라는 용어가 본격적으로 사용되기 시작하였다. 박영희·김종희(2008)는 예산과 재정을 다른 개념으로 보지만, 본질적으로는 재정이 예산보다 넓은 개념이며, 정부가 운용하는 일반회계와 특별회계, 그리고 기금으로 구성되는 모든 예산을 망라하는 것으로 파악한다. 배득종(2007)은 재정과 예산이 내용적으로 동일성이 존재하지만, 재정은 가치적 측면에서 정부의 수입을 확보하기 위한 측면이 더욱 강조되나, 상대적으로 예산은 용처의 적절성 등의 측면에서 지출 측면이 강조된다고 설명한다.

국가재정법 [시행 2014.1.1] [법률 제11378호, 2012.3.21, 일부개정]

본 연구에서는 선행연구의 예산개념에 기초하여 정부의 재난관리에 지출되는 예산을 중심으로 살펴볼 것이며, 정부가 운용하는 일반회계와 특별회계, 그리고 기금을 중심으로 살펴보고자 한다. 보다 구체적으로 예산이란 용어는 「헌법」과 「국가재정법」, 「국회법」 등과 같은 다수의 법률에서 사용되고 있다. 그러나 각 법률에서 사용되는 예산의 의미는 각각의 차이가 있으며, 예산의 개념을 명확하게 이해하기 위해서는 법적인 측면에서 정의하는 것을 살펴볼 필요가 있다.

국회법 [시행 2012.5.30] [법률 제11453호, 2012.5.25, 일부개정]

「헌법」에서는 제54조 또는 제57조에서 예산안, 예산, 지출예산이라는 용어를 사용하고 있다. 헌법상의 예산은 일반회계와 특별회계, 그리고 기금을 포함하는 중앙정부의 예산이라는 개념으로 사용된다. 「국가재정법」에서는 「헌법」과는 다르게 예산개념에 기금을 포함하지 않는다. 즉, 제2장에서 예산에 관한 규정에서 기금을 별도로 규정하고 있기 때문에, 중앙정부의 일반회계와 특별회계만을 포함하는 개념이다. 「국회법」에서도 예산과 기금을 구분하고 있으며, 제84조에서 예산안의 회부 및 심사에 관하여 규정하면서, 제84조의 2에서 기금운용계획안의 회부 및 심사는 별도로 규정하고 있다(김춘순, 2012: 150-152).

하지만 2007년 제정된 「국가재정법」은 「예산회계법」과 「기금관리기본법」의 이원적 체계를 예산과 기금을 포괄하는 단일체제로 통합하였으며, 예산과 기금 모두 국회의 심의 및 의결대상이 되고 있기 때문에 실질적으로 구별할 실익이 요구되는지에 대하여 의문이 제기되고 있으나(김춘순, 2012: 152-153), 재원조달이나 급부의 대가성, 그리고 운용계획의 변경가능성 등의 측면에서 예산과 다른 점이 존재할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 중앙정부에서 재난관리 분야에 사용되는 지출중심의 예산을 일반회계와 특별회계를 중심으로 살펴보고자 한다.

예산의 속성과 원칙

하연섭(2010)은 예산의 속성을 첫째, 정부의 정책을 숫자로 표현한 것이며, 둘째, 예산은 정부의 미래계획을 화폐로 표시하는 것이며, 셋째, 예산은 계약이고, 마지막으로 예산은 미래에 대한 예측이라는 측면에서 4가지로 정리하였으며, 김춘순(20102)은 예산은 재정과 연관되어 살펴보건데, 예산은 국가 또는 공공단체가 한 회계연도의 수입과 지출을 미리 정하여 정한 계획으로 설명하고 있다.

「국가재정법」은 제16조에서 예산의 원칙을 설명하면서 정부는 예산의 편성 및 집행에 있어서 준수를 명시하고 있다. 명시된 예산의 원칙은 재정건전성의 확보, 국민부담의 최소화, 재정지출 및 조세지출의 성과 제고, 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민참여 제고, 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고 그 결과를 예산편성에 반영하는 것 등이다. 상기 원칙은 정부가 예산안을 편성하고 예산을 집행하는 과정에서 지켜야할 기본적인 내용을 법률상에 규정한 것이었다. 보다 구체적으로 예산에 대한 전통적 관점에서 통일성, 1년 단위의 기간, 의회의 심의의결이 있기 전에 예산안 편성, 예산에 관한 회계책임자를 표시해야 한다는 4가지 원칙을 제시하였다(박영희·김종희, 2012: 72). Sundelson(1935)은 포괄성, 배타성, 통일성, 명세성, 단년성, 엄밀성, 명료성, 공개성 등의 원칙을 제시하였으며, Smith(1945)는 공개의 원칙, 명료성의 원칙, 완전성의 원칙, 통일성의 원칙, 명세성의 원칙, 사전의결의 원칙, 정기성의 원칙, 정확성의 원칙 등과 같은 8가지의 원칙을 제시하였다.

이후 예산규모가 증가하면서 예산구조의 복잡해지면서, 글로벌 경제의 출현으로 인해 예산운용의 신축성과 탄력성이 중요하게 여겨지면서 새로운 예산원칙이 요구되고 있다. 계획의 원칙, 책임의 원칙, 보고의 원칙, 적절한 예산수단의 원칙, 다원적 절차의 원칙, 재량의 원칙, 신축성의 원칙, 예산기구 상호성의 원칙 등과 같은 8개의 수정된 원칙을 제시하고 있다.

보다 구체적으로 Smith(1945)가 제시한 원칙을 설명하면, 첫째, 예산은 정부의 재정운용의 방향과 계획이 명확하게 드러나야 하며, 재정운용계획은 예산과 일치되어야 한다는 계획의 원칙이 중요하다. 따라서 예산안과 함께 국회에 제출되는 ‘국가재정운용계획’에 대한 분석이 필요하다. 둘째, 행정부는 국회가 의결한 예산의 범위내에서 가장 경제적이고 효과적인 방법으로 국회의 재정의도를 구현할 책임을 지기 때문에 예산의 책임성의 원칙을 설명할 수 있다. 셋째, 정부내에서 이루어지는 예산과정은 각 정부부처와 기관에서 제출되고, 보고되는 재정정보에 기초하여야 한다는 보고의 원칙을 가진다. 같은 맥락에서 국회가 효율적으로 재정권한을 행사할 수 있도록 각종 재정정보는 국회에 보고해야 한다는 측면에서도 원칙이 필요하다. 넷째, 적절한 예산수단의 원칙을 위해 관련된 법과 제도, 정보시스템의 구축 등과 같은 측면에서 필요하다. 다섯째, 예산의 기능은 경제적 영역뿐만 아니라 정치와 행정 등의 분야에까지 영향이 미치는지에 대한 부분과 예산사업의 종류와 집행방식 등의 다양성 등을 포함하는 다원적 절차의 원칙이 요구되며, 이는 예산의 각 과정역시 세분화되고 다원화되고 있다. 여섯째, 재량의 원칙은 예산의 신축성과 융통성의 확보를 통해 급변하는 재정환경 변화에 능동적으로 대처할 수 있게 한다는 긍정적 측면이 있지만, 예산집행권한을 가지고 있는 행정부에게 과도한 재량을 부여할 경우에 나타나는 예산의 낭비와 비효율과 같은 통제상의 문제가 발생할 수 있기 때문에 적절한 수준에서 제기될 필요가 있다. 일곱째, 경제상황의 변화나 예산집행의 계속성이나 효과성을 적절한 수준에서 확보하기 위해서는 예산운영의 신축성의 원칙이 적용될 필요가 있으며, 이는 계속비제도와 예산이원, 회계연도 개시 전 예산배정 등이 있다. 마지막으로 예산의 편성과 집행과정에서 효율성을 확보하기 위해서는 예산을 담당하는 부처와 기관이 유기적으로 연계되고 상호 협력해야 한다는 측면에서 예산기구의 상호성의 원칙이 요구된다.

예산배분과 편성

예산편성의 제도

예산안의 편성은 정부주도로 이루어지는 경우가 많으며, 의사결정과정의 방향성을 기준으로 판단하건데 상향적 방식의 미시적 예상결정방식과 하향적 의사결정의 거시적 예산결정 방식이 있다. 미시적 예산결정의 경우 중앙관서가 예산욕서를 작성하여 중앙예산기관에 제출하면 중앙예산이 제출하면 이를 사정하고 조정하여 예산안을 편성하는 것이며, 거시적 예산결정은 중앙예산기관에서 예산총액을 결정하고 각 중앙관서별로 지출한도를 정하여 통보하면, 각 중앙관서에서는 예산요구서를 작성하여 제출하고 이를 취합하여 지출항목별로 예산을 분류하는 것을 원칙으로 한다.

미시적 또는 거시적 예산편성의 과정에서 예산편성의 체계에 대한 제도적 측면은 최근의 영기준 예산제도(ZBB: Zero Base Burgetinf System)와 계획예산제도(PPBS: Plannig-Programing Budgeting System), 성과주의 예산제도(Performance Budgeting System), 그리고 프로그램 예산제도(Program Budgeting System) 등으로 구분하여 살펴볼 수 있다.

보다 구체적으로 첫째, 영기준 예산제도는 정책의 우선순위 사업별로 재원배분의 합리성의 확보와 전년도 예산에 대한 다습위주의 점증주의적 예산편성으로 인한 경직성에서 벗어나 예산증대를 억제할 수 있다는 장점에서 중요한 의미를 부여할 수 있다(최대용, 2000). 하지만 영기준 예산제도의 경우 시간과 노력에 대한 자원투입이 과도하게 요구되며, 정책우선순위의 결정에 주관적 판단이 요구되기 때문에 또다른 측면의 합리성 확보에 한계를 노출할 수 있다. 둘째, 계획예산제도는 장기기획과 세부적 사업계획, 그리고 예산운영을 하나의 통합된 체계로 운영하는 것이다. 이러한 특성으로 인해 하나의 목적을 달성하거나, 사업을 수행할 수 있는 다양한 대안들의 상호비교 및 검토가 가능하며, 효과적이고 능률적인 대안의 선택이 가능하다. 이는 정부기관의 임무나 목적에 따른 기능별 분류의 구조인 사업이 강조되기 때문에 부처의 임무와 세부사업간의 인과적 연결을 고려해야 한다. 셋째, 성과주의 예산제도는 정부사업을 운영하는데 있어 필요예산을 사업을 운영함으로써 발생할 것으로 예상되는 성과 또는 산출물에 중점을 두고 운영하는 것이다. 예산안을 작성하는데 있어 자원의 할당이 직접적이고 명시적으로 성과단위와 연계되는 직접적 연결관계와, 예산과 관련된 의사결정을 하기 위해 목표치와 다른 정보를 함께 활용하는 간접적 연결관계로 설명한다. 품목별 예산제도가 예산의 지출대상에 초점을 맞추는 것과 달리, 성과주의 예산제도는 사업의 최종산출물에 중점을 두어야 한다는 것을 강조하고 있으며, 더 나은 산출물을 만들기 위해 더 유용한 정보에 기초하여 의사결정을 할 필요를 요구한다. 넷째, 프로그램 예산제도는 성과지향의 예산체계에서 전략적 재원의 배분과 재정효과의 극대화를 목표로 성과계획을 예산에 반영하고, 예산집행의 성과를 측정하기 위한 제도이다. 즉, 품목별 예산제도와 다르게 사업별로 예산을 운용하는 방식이며, 우리나라를 비롯해 대부분의 OECD 국가에서 예산운영을 위해 프로그램 예산제도를 운영하고 있다. 예산과 정책을 연계시켜 전략적으로 자원을 배분할 수 있기 때문에 성과관리를 위한 사업단위로 활용될 수 있으며, 이는 정책적으로 독립성을 지닌 최소단위로서 동일한 정책목표를 가진 유사한 사업들의 묶음으로서 프로그램을 대상으로 자원을 소비하는 활동과 프로젝트의 유의미한 결합으로 설명할 수 있다(기획예산처, 2005).

예산배분과 편성: 예산결정

예산은 유한한 자원을 배분하기 위한 지출사업의 우선순위를 결정하는 과정이 필요하며, 예산배분과 편성은 지출사업의 우선순위를 결정하는 과정으로서 예산결정으로 설명할 수 있다. 예산결정의 방식은 참여자간의 의사결정의 방식으로 설명할 수 있으며, 전술한바와 같이 상향식과 하향식으로 구분하여 살펴볼 수 있다. 하향식 제도는 일차적으로 예산의 총규모와 부처별 지출한도고 결정된 이후 예산의 세부내역이 결정되는 방식이며, 현재 우리나라의 경우 2006년 예산안 편성부터 국가재정운용계획과 연계하여 실시하고 있다.

하향식 예산결정과정을 부처의 자율성을 높이는 예산편성제도이며, 국가의 전략적 목표와 우선순위에 따라 국가재정운용계획과 연계하여 주요 분야별 및 부처별 지출한도를 먼저 설정한 이후, 개별부터는 한도내에서 개별사업에 대한 예산을 요구하는 방식으로 전개되고 있다. 하향식 편성제도는 각 집행부처의 강화된 예산편성권한과 소관업무에 대한 전문적 지식을 토대로 보다 효율적인 예산편성이 가능해졌다고 일반적으로 설명하며, 지출한도의 범위 내에서 재조정이 가능하기 때문에 예산삭감에 대한 부담이 없이 예산편성이 가능하며, 재정총량을 중앙예산기관이 사전에 결정할 수 있기 때문에 재정총량에 대한 관리를 위해 중요한 의미를 가진다고 평가되고 있으며(이강호, 2006), 이러한 하향식 편성제도는 총액배분자율편성제도로 운영되고 있다.

총액배분자율편성제도의 도입초기 국회예산정책처(2006)는 제도로 인해 국회의 심의나 통제가 가능한 예산편성의 단계는 총액을 결정하고 배분하는 과정에 한정될 가능성이 크기 때문에 예산의 민주성에 대한 제약을 예상하였다. 이러한 문제를 예방하기 위해 국가재정운용계획을 수립하는 과정에서 협의 및 심의과정에 국회의 실질적 참여 보장과 국회와의 협의의 제도화가 필요하다고 볼 수 있다.

자연재난의 특성

재난

재난의 개념과 단계

「재난 및 안전관리 기본법」제3조에서는 재난을 “국민의 생명·신체·재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것”으로 자연현상으로 인해 발생하는 재해와 인위적으로 발생하는 화재와 붕괴 등의 사고, 국가기반체계의 마비와 가축전염병 등의 확산 등으로 인해 발생되는 피해 등과 같이 인위적 재난과 자연적 재난으로 구분하여 살펴볼 수 있다.

재난 및 안전관리 기본법 [시행 2012.8.23] [법률 제11346호, 2012.2.22, 일부개정]

재난의 근본적인 원인으로 지구환경의 변화(예: 지구온난화, 엘니뇨, 환경오염 등을 포함한 지구 열균형의 재편과정 등)와 사회구조의 급격한 변화(예: 인구밀도의 증가, 노령화, 시설의 고밀도와 고가화, 도시화, 국제화, 고도의 기술화 등)로 설명할 수 있다(조원철, 2003). 즉, 인위적 또는 자연적 수준에서의 변화로 인해 발생하는 것으로 살펴볼 수 있으며, 보다 구체적으로 이재은(1998)은 다양한 체계에서 재난의 구분을 시도하고 있다. 일반적 수준에서 사회적으로 구분가능한 체계로서 정치, 경제, 기술, 사회, 문화, 자연체계로 구분하여 시도하고 있다. 정치체계에서는 전쟁, 무력시위, 쿠데타, 테러, 파괴 활동, 비행기 납치 등을 포함하고 있다. 경제 및 기술체계에서는 위험물질 유출, 해양·수질 오염, 대기 오염, 오존층 파괴, 방사능 오염 및 유출, 산성비, 핵 폐기물 매립, 구조물 붕괴, 폭발 등을 포함하고 있으며, 사회 및 문화체계에서는 전염병, 괴질 출현, 폭력적 파업, 폭동 등이 해당한다고 한다. 그리고 자연체계에서는 홍수, 태풍, 지진, 가뭄, 폭염, 냉해, 한해, 우박, 해일 등을 포함하여 체계를 구분하여 살펴보고 있다.

재난은 이와 같이 개인이나 조직, 그리고 국가 전체차원에서 위기상황이라 할 수 있다. 이러한 위기에 대응하여 위기관리체계가 형성되어 있다고 볼 수 있으며, 관련된 연구는 완화, 준비, 대응, 복구 등과 같이 4단계로 구분하여 이루어지고 있다. 그렇기 때문에 재난관리는 4단계에 관련한 활동들을 개발하고 집행하는 과정으로 구성되어 있다(Drabeck, 1991: 3-29; Godschalk, 1991; 131-160).

특히 재난에 대하여 불확실성이 위험을 설명하는데 있어 가장 중요한 핵심적인 요소이며, 이는 현재는 발생하지 않기 때문에 다가올 위험적인 요소들과 불가분의 관계를 가지고 있다는 점에서 예방되어야만 하는 미래(Beck, 1992: 33)를 의미한다고 한다. 위험이 높다는 것은 불확실성이 증가하고 있다는 것으로 설명할 수 있다. 인구의 증가, 시대의 복잡성 증가, 사회·경제적인 변화가 빠르게 변화하기 때문에 조만간 다가올 미래를 예측하지 못하기 때문에 불확실성이 모두 증가하기 때문에 위험이 증가하는 것이다. 그러나 미래는 여전히 불확실하기 때문에 예방을 위한 전략과 다양한 전술은 신중하게 구사되어야 한다는 필요성이 제기된다(Wildavsky, 1988: 80).

재난에 관한 이론적 검토

위평량(2007)과 이창원·강제상(2003)은 자연재난에 대한 특성을 이해하기 위해 다음과 같은 이론을 제시하고 있다. 대표적 이론에 대한 논의로 재난배양이론(Disaster Incubation Theory), 정상사건이론(Normal Accidents Theory), 고도신뢰이론(High Reliability Theory) 등을 살펴볼 수 있다(Comfort, 1988; Brabek, 1985; 김태윤, 2003).

첫째, 재난배양이론(Disaster Incubation Theory)은 재난이 발생하기 이전부터 사회속에 내재되어 있기 때문에 재난으로부터 시작되는 초기단계로서 배양(incubation)을 설명한다. 즉, 사회속에서는 상시 재난이 잠재 및 누적되어 가고 있기 때문에 위험을 평가하는 시기부터 사회적, 문화적 조건들을 충분히 감안해야할 필요가 있다. 위험과 관련된 조직문화의 맹점, 부적절한 저보, 의사소통의 문제점, 오차수정의 실패, 안전규제 도입의 실패 등을 고려할 필요가 있다는 것이다(Turner, 1978; Short & Rosa, 1998).

재난배양이론에서 관심을 가지는 것은 재난이 발생하는 시점에서의 해당사회의 조건들을 규명하는 것이며, 재난이 사회속에서 잠재되어 누적되고 있기 때문에 재난에 대한 관심보다는 재난을 야기하는 사회적 상황에 대하여 사전적 관심을 기울여야 한다는 것을 제시하고 있다. 이론적으로 살펴볼 때 비가시적으로 누적되고 있는 위험발발요인은 단순하게 재난의 발생에만 작용하는 것이 아니며, 전개과정에서도 작용할 수 있기 때문에 의미가 있다. 하지만 재난의 사전적 배양에 대하여 관심을 집중하는 것이 재난의 발생 이후의 준비나 대응단계에서 위험을 측정하고 대처하는 것 자체를 소홀하게 하지는 않는다. 즉, 재난이 가지고 있는 강도와 규모에 대한 이해도 중요하지만, 예측능력의 부족이나 관리체계의 구조적 결함, 위험에 대한 개인과 조직의 타성에 기인한 위험에 대한 낮은 수준의 인지도 등이 더 문제가 될 수 있다는 것을 제시한다.

따라서 재난배양이론은 위험평가에서 무시되었던 사회문화적 조건들에 대한 인식의 부족과, 위험과 관련된 조직문화의 맹점, 부적절한 정보, 의사소통의 문제점, 오차수정의 실패, 안전규제 도입의 실패 등에 대한 성찰이 필요하다는 것을 제시한다. 즉 재난에 대응하는 조직에 있어 관리측면에서 애매성이나 복잡성 등으로 야기되는 불확실성에 대한 이해가 선행된다는 것이다(Turner, 1978; Short & Rosa, 1998).

둘째, 정상사건이론(Normal Accidents Theory)은 복잡하고 치밀하게 구성된 기술적 체계는 필연적으로 사고를 발생시킬 수 밖에 없다는 것을 전제한다. 체계를 구성하는 요소들 간에 일어나는 작용을 인간들이 정확하기 이해하거나, 또는 예측하기 어렵기 때문에 불확실성이 높아진다는 것이다. Perrow(1984)는 복잡한 만큼 실패가 여러 형태로 나타나며, 나아가 연속적, 가속적, 확대재생산의 양태를 가지고 나타난다는 것이다.

재난에 있어 불확실성의 중요성은 재난에 대한 편향적 특성이 변화할수도 있으며, 따라서 조직운영에 있어 정상적인 대응의 단순한 확대를 넘어서 선례가 없는 조치들을 취하게 된다. 따라서 재난은 선형적이고 기계적인 과정을 따르는 것이 아니라 비선형적이고 유기적, 또는 진화적인 과정을 따르는 것이라 생각할 수 있다(Hills, 1998).

외부환경의 다양성에 유연하게 대처, 환경에 대처함으로써 얻는 다양성을 조직 내부의 변화와 긴장에 활용함으로 불안정과 불규칙성에 대한 적극적인 대응이 중요, 다양성을 받아들인 조직이 가지는 초기 혼란과 혼돈을 받아들이고, 이를 새롭게 질서화하기 위한 자율적 작용이 필요 등의 내용이 해당한다.

셋째, 고도신뢰이론(High Reliability Theory)의 경우 Berkely 학파가 안전관리를 효과적으로 수행하는 조직들이 지니고 있는 독특한 조직전략에 대한 연구에서 시작되었다(Robert, 1993). 고도신뢰이론은 사고에 대한 예방이 가능하다는 전제로부터 시작하여 복잡성과 꽉 짜여진 체계내에서 사고가 발생할 가능성을 낮출 수 있는 조직의 안정에 관한 신뢰성 또한 높일 수 있다는 것이다. 전술한 정상사건이론의 비판적 측면에 대한 반발과 과거 결정론적 세계관에 기초한 합리적 의사결정의 전통에 대한 수정을 근간으로 한다. 고도신뢰이론의 위기관리 전략으로는 가외성의 전략, 의사결정 분권화 전략, 관점의 유연화 전략, 조직학습 전략 등이 있으며, 이들은 현대사회의 자연재난관리의 핵심적인 내용을 구성하고 있다(Rijpma, 1997)

재난이론을 통해 대응방안을 검토하고, 즉 재난관리에 있어 어떤 특성을 중심으로 분석을 해야할지에 대한 측면을 이론적 검토를 통해 살펴본 결과 재난이 자연적으로 발생하기 때문에 정상사건이론에서 제시하는 바와 같이 불확실성에 기초하고 있으며, 재난배양이론에서 제시한바와 같이 사회문화적 조건들에 대한 고려가 요구된다. 또한 고도신뢰이론에서 위기관리전략으로 재난관리에 대한 대응이 가능하며, 이는 조직관리 및 예산관리의 측면에서 접근이 요구된다.

재난관리

「재난 및 안전관리 기본법」 제3조의 3항에서는 재난관리를 “재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동”으로, 안전관리는 “시설 및 물질 등으로부터 사람의 생명·신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동” 등으로 규정하고 있다. 재난관리 단계는 일반적으로 예방 단계와 복원 단계를 기본 틀로 하여 위험에 대해 구체적으로 대응하기 위한 단계로 세분화하여 살펴보면 예방, 대비, 대응, 복구를 들 수 있다. 시간적 차원에서 재난이 발생하는 시점을 기준으로 하여 재난이 발생하기 이전의 예방 단계, 대비 단계, 그리고 재난이 발생한 이후의 대응과 복구 단계로 구분된다(이재은, 1998).

보다 구체적으로 첫째, 재난의 예방단계는 재해영향의 예측 및 평가, 재난으로 인한 피해영향을 감소시키기 위한 강제적인 규제방안의 마련, 안전기준의 설정 등의 업무를 지방정부가 수행하기에는 한계가 있기 때문에 중앙정부의 총체적인 재난예방활동이 더욱 효과적일 수 있다. 다음은 재난을 대비하는 단계의 경우 대응기관들 사이의 사전 훈련 및 협조체제의 유지, 대응자원의 확보 및 비축, 경보 체제의 구축 등 지방정부가 개별적으로 업무를 처리하기에는 버거운 면이 있다. 따라서 중앙정부와 유관기관과의 협조를 바탕으로 하여 재난대비단계에 임하는 것이 바람직할 것이다. 마지막으로, 재난 발생 이후의 복구단계는 중장기 복구계획 수립 및 복구의 우선순위결정, 복구장비 및 복구예산 확보 방안 마련, 복구지원을 위한 관계기관들과의 협조, 피해상황의 집계, 긴급지원물품의 제공, 재난발생 원인 및 문제점 조사, 개선안의 마련 및 유사위기 재발 방지책 마련 등의 업무도 마찬가지로 중앙과 유관기관과의 상호 협조체제 하에서 보다 능률적인 재난복구가 가능할 것이다. 지방에 재난이 발생하였을 경우 그 지방의 조직과 인력 및 재원만으로 재난이 발생하기 전 원상태로 복구하기란 사실상 불가능한 일이기 때문에 보다 강한 협력이 필요하다.

위와 같이 재난예방, 대비, 복구의 경우에는 지방정부가 중앙정부 및 유관기관과의 네트워크를 유지하며 시스템을 가동하는 것이 바람직하다. 또한 재난예방, 대비, 복구의 경우에는 시간적으로 보다 덜 급박한 경우이기 때문에 네트워크의 활용을 통한 보다 신중한 결정이 가능하다. 그러나 재난이 발생한 직후의 대응의 경우에는 보다 긴급을 요하기 때문에 지방자치단체의 역할이 중요시 된다. 즉, 재난에 대한 대응의 단계는 재난피해자의 보호 및 구호 조치, 피해상황 파악 및 응급복구, 희생자 탐색구조와 응급의료 지원, 재난피해자 수용시설의 확보 및 관리, 긴급복구계획의 수립 등을 수행하게 되는데 재난대응 시기의 적실성을 잃어버리게 되면 그 피해는 상상을 초월할 만큼 증대되기 때문에 재난관리의 경우 재난대응단계에 보다 중점을 두고 임해야 할 필요가 제기되고 있다(최호택·류상일, 2006).

이러한 측면에서 단계별 재난관리에 있어 고려해야 할 특성은 누적성과 불확실성, 그리고 복잡성을 중심으로 살펴볼 필요가 있다. 보다 구체적으로 누적성이란 자연재난을 가시적 발생이전부터 오랜 시간동안 누적되어온 위험요인들이 특정 시점에서 표출된 결과로 보고, 조직학습의 중요성을 제시하고 있으며, 이는 경험이 가지는 중요성을 부각시키는 특징이다. 불확실성이란 자연재난이 기본적으로 무질서, 불안정, 다양성 등의 특성이 있기 때문에 재난관리 과정에 표준화를 하는 것이 쉽지 않으며, 다양한 기관이 참여하는 것이 요구된다. 결과적으로 참여한 다수의 기관간 협력이 쉽지 않기 때문에 재난발생 요인들간 상호작용의 예측이 어렵고, 발생에 대한 예측불가능성, 재난발생 이후 재난의 전개가능성 등의 측면에서 조직운영의 전문성이 요구된다고 보았다. 마지막으로 복잡성이란 재해가 발생하는 것이 대체로 단일한 원인에 기인하지 않고 새로운 형태 또는 새로운 지리적 위치에서 예기치 못한 일련의 위기가 이어질 수도 있다는 것을 의미한다. 따라서 복수기관이 참여하게 되기 때문에 기관들간 권한 설정, 역할 분담, 조정의 문제가 야기된다는 것을 제시한다.

이러한 재난관리의 특성은 예산운영의 과정에서 마찬가지로 누적성과 불확실성, 복잡성을 중심으로 고려할 필요가 있다. 즉, 자연재난의 경우 발생에 대한 예측이 어려우며, 제도운영에 있어서도 복수기관의 참여로 인해 조정이 원활하지 못한 문제와 협력이 요구되지만, 원활하게 운영되지 않은 문제가 발생하게 된다. 이로 인해 성과중심의 예산운영이 쉽지 않기 때문에 예산편성과 배분 등의 예산결정에서도 부처의 자율성을 확보하는 것과 국회 등과 같은 예산의 민주성을 확보히기 위한 통제의 측면을 고려하여 단계별로 적절한 원칙을 확보하는 것이 요구된다고 볼 수 있다.

재난관리 예산

재난관리 예산배분의 논의

재난관리는 주류학자들의 견해에 따라 예방, 대비, 대응, 복구의 4단계로 구분한다. 과거 재난관리는 피할 수 없는 혹은 예측하기 어려운 시련으로써 특히, 그 불확실성으로 인하여 재난관리의 예방 및 대비 보다는 대응 및 복구에 치중하였으나, 해마다 계속되는 재난의 발생과 재난관리의 필요성에 대한 연구가 확대되면서 재난 예방 및 대비에 이르기까지 전 단계의 재난관리 필요성이 부각되었다.

이러한 재난관리에 관한 기존의 연구들은 국가차원에서의 재난관리체제에 대한 발전방향, 재난관리를 위한 중앙정부와 지방정부의 역할, 학문분야별 재난관리 효율화를 위한 연구 등 다양하게 연구되어 왔으며, 주된 논의 중 하나는 재난관리의 단계별 관리 방안과 복구 중심보다는 예방 중심의 시스템이 갖추어질 필요성이 있다는 점에 논의의 초점이 있다는 것이다. 그러나 재난관리의 예산결정과정을 대상으로 한 연구의 경우, 재난관리에 대한 예산배분은 재난관련 투자비에 대한 미래 예측과 편익의 합리적 예측이 어려운 점에서 재난관련 투자 사업에서 필요성을 합리적으로 설득하기 위한 모형 개발이 필요하다는 요구가 지배적이었으며(이호동 외, 2009: 161), 재난관리 기금 등에 대한 일부 논의가 있었으나, 국내의 경우 그 연구가 절대적으로 부족한 실정이다.

특히, 기존 연구에 있어 법·제도, 조직, 시스템의 변화에 대한 요구와 함께 재난관리 예산배분에 대한 확대의 필요성을 제기하고 있으나, 구체적인 사례 연구나 실증 연구 방법을 사용한 연구는 드물며, 재난관리 예산결정요인에 대한 연구의 필요성을 명확히 하고 있는 연구도 거의 없다. 각 국가 간의 지방정부 구조에 차이는 있으나 재난관리 예산결정과정에 대한 국내외 연구는 다음 <표 2-1>과 같이 요약하여 살펴볼 수 있다. 재난관리 예산결정과정에 대한 선행연구를 살펴보건데, 재난예방에 대한 지원의 집중과 기금운용에 대한 문제점에 집중하고 있기 때문에 예산결정에 있어 배분과 편성 등과 같이 구체적인 내용은 제시하지 못하는 형편이다.

다만 이호동 외(2009)는 재난관리 예산결정의 문제점의 근거로 재난은 불확실성에 기초한 미발생사안이기 때문에 부족한 근거를 토대로 예산세출을 해야하는 적정성의 문제가 발생할 수 밖에 없다는 것이다. 즉, 현재의 점증주의 예산구조가 가지는 재난발생의 불규칙성을 토대로 예산배분에 대한 부적절한 기준에 대한 사업의 효과성을 토대로 하는 예산통제가 요구됨을 특별교부세를 통한 재난관리 재정수요에 대한 보완이 가능할 것이라고 제시하였다.

<표 2-> 재난관리 예산결정에 대한 국내외 선행연구의 검토

연구자	연구주제	주요 분석내용
이호동 외 (2009)	재난관리 일반회계와 기금 분석	재난관리의 비용편익분석의 어려움 재난관리 재정운용의 문제점
위평량 (2007)	재난관리 예산 배분 및 기금활용의 효율화	한국의 재정체게, 예산수립 원칙, 재난관련 장기 예산계획, 지방정부의 기금사용 분석 등
이원희 (2007)	소방관련 예산운영 효율화	사후복구 비용지출의 과정 분석 예산 이월액 및 예비비 충당과정의 문제점
오금호 (2007)	재난관리 기금운영과 예방사업의 활성화	중앙정부의 지방정부에 대한 재난예방 지원과 지방정부 재난예방 노력과의 관계 분석 재난관리기금의 운용상 문제점
천우정·나아정 (2005)	지방정부 재난관리 기금 현황 분석	지방정부의 재난관리 기금 현황 분석 한국의 현 재난관리 재정실태 및 문제점
자료: 이주호(2010: 31-32) 재인용

기금운영에 재난관리 예산결정의 연구가 집중되어 있는 상황에서 여차민(2010)은 재난관리사업에 있어 특별회계의 설치에 관하여 중앙정부가 재난에 대한 예방사업에 투자가 소홀한 이유에 대하여 외부성, 도덕적 해이, 재난관리 참여자의 비합리적 성향 등과 같은 유인구조상의 문제가 존재하기 때문으로 설명하였다. 이로 인해 규제와 감시를 통해 유인구조의 문제를 해결할 수 있으며, 이는 근본적으로 성과주의 예산과 연계되어 살펴볼 수 있다고 볼 수 있다. 재원조달의 규제화를 통한 강제성과 재원의 목적외 사용에 대한 감시 등의 측면에서 성과발생에 대한 통제의 측면에서 재난의 단계별 예산결정에서 성과를 창출하는 거세 대한 통제를 중점적으로 고려할 필요가 있다는 것을 확인할 수 있었다.

재난관리 예산의 특성과 원칙

재난관리와 관련한 재원의 합리적 배분은 재난예방과 복구에 있어서 가장 핵심적인 사안이라 할 것이다. 평상시에는 최소예산을 비축하며(예비비와 각종기금의 형태), 대규모 재난이 발생할 경우 의회를 통해 긴급하게 추가경정예산을 편성하는 구조로 이루어지는데, 이는 국가 예산의 효율성을 감안하면 불가피한 측면이 있다. 재난관련 예산의 중요성에도 불구하고 재난예방을 위한 국가의 재정활동이 어떠한 수준에서 이루어져야하는지에 대해 객관적 기준이나 근거가 부족한 것이 사실이다. 대개 각 부처나 지방정부가 필요한 예산을 산출하고 이를 합산한 후 부처간 조정을 통해 결정하는 수준에 그치고 있다.

사안의 불확실성

현실화되지 않은 재난에 대비해서 국가예산을 편성하거나 배정하는 일은 비효율적일 수 있다. 발생하지 않은 사안을 대상으로 모든 가능한 비용을 정확하게 추산해야함을 전제하므로 적정한 예산을 예측한다는 것이 사실상 불가능하다. 또한, 국가예산의 수립과 집행은 단년도 세출을 예측하고 이에 대한 세입을 결정하는 방식으로 이루어지는 반면, 예방과 대비, 그리고 복구까지 소요되는 시계(time horizon)는 비교적 장기임을 고려할 때 합리적인 결정이 이루어지기 어려운 특성이 있다. 그 결과 재난과 관련된 대부분의 예산은 사건이후 긴급하게 편성되는 특징이 있다. 이러한 점을 보완하기 위해 정부는 안정적인 재원확보를 위한 방편으로 특정한 목적에 활용할 수 있는 재난관리기금 및 재난구호기금 등을 설립하여 운용하게 된다.

예측근거의 불명확성

모든 예산수립의 일반적 현상은 소위 점증주의(incrementalism) 방식을 따른 것이다. 즉, 예산편성의 주체가 다음 연도의 예산을 편성.배정할 때 올해 예산의 일정한 비율만큼 증감하여 예산을 측정하는 것이다. 물론, 이러한 방식에 합리적인 근거가 부족하다는 비판도 있으나 보다 합리적인 배정방식에 따르는 시간과 정보비용을 감안할 때 점증주의 방식의 활용이 불가피한 측면이 있다. 그러나, 재난관리에 관한 예산 편성.배정은 재난의 발생이 불규칙적이며 예측불가능하다는 소석으로 인해 점증주의 방식을 활용하기에는 무리가 있다. 즉, 자연재난이 발생할 것이라는 예측은 쉽게 가능하지만, 그 규모나 피해액을 정확하게 예측할 수 없는 것이 특징이다. 또한 일반적으로 최근 몇 년간의 자료를 참고로 하여 추세적 동향을 감안하여 배정을 할 수도 있으나, 이 역시 결과적 볼 때 재난의 빈도나 피해규모가 해마다 큰 편차를 보이게 되는 경우에는 적절하지 못한 접근법으로 평가된다. 그 결과 재난정책은 예방보다는 복구 중심으로 진행되며, 재난예산의 전체 활용에서도 예방보다는 복구에 치중하는 결과를 가져온다.

예방의 중요성

재난관리에 있어서 사전예방은 매우 중요한 요소이다. 재난관리는 일반적으로 예방－준비－대응－복구 등 4단계로 구분하는데 재난관리를 이와 같이 4단계로 구분하는 이유 중 하나도 재난관리에서 사전예방 기능이 중요하기 때문이다 (이재은 2004). 재난관리에서 사전예방 단계의 핵심은 재난의 발생을 사전에 억제하거나 그 피해 규모를 최소화하는 데 있으므로 , 사전예방이 제대로 이루어질 경우, 재난발생으로 인한 손실의 규모는 상당한 수준까지 낮출 수 있다. 예를 들어, 2000년 재해로 인해 약 400억원에 이르는 피해를 입은 용인지역을 대상으로 한 재해예방사업의 투자효과에 대한 연구에 따르면, 2000년부터 2020년까지 21년간 용인지역에 약 150억원 규모로 재해예방 시설에 투자가 이루어질 경우 약 1,500억원 정도의 수해복구 비용이 절감될 수 있을 것으로 추정되었다 (심재현. 이종설 2006). 그러나, 실제 2000년부터 2004년까지 5년간 피해복구비는 21조 687억원에 이르고 있으나 같은 기간 동안 예방투자비의 합계액은 피해복구비의 절반이 안 되는 10조 5,242억원으로 집계되고 있는 데서도 알 수 있듯이 사전예방의 중요성에도 불구하고 실제 예방에 대한 투자는 상대적으로 적은 편이다. 일본을 포함한 선진국들의 예산배정의 비중과 비교해보아도 우리나라의 경우는 예방투자에 대해 매우 소극적임을 확인할 수 있으며, 다수의 선진국들의 경우 초기에 재난예방에 충분한 투자를 시도한 결과 예방투자 자체에 필요한 예산규모를 점차 줄여나갈 수 있고, 더 나아가 예방투자 효과로 인해 피해복구비의 규모 역시 점차 줄일 수 있다는 점을 확인할 수 있다. 이는 실제 재난관리에 있어서 사전예방의 중요성을 보여주는 것이라 할 수 있을 것이다.

재난관리에 있어 예산운영의 방향성

재난관리의 단계별 특징과 주요 이슈

재난상황이 가지고 있는 불확실성에 따른 비예측성, 재난관련된 체계의 분산성, 그리고 재난관리를 위한 예방-준비-대응-복구 등 4가지 단계 등에 기초하여 살펴볼 때, 다음과 같은 특징을 찾아볼 수 있다(이원희, 2007: 79-80).

첫째, 예산집행에 있어 부처간 예산집행이 분산되어 있다. 국가재난체계는 소방방재청을 중심으로 재조직화 되었으나, 여전히 복구와 관련하여 개별 부처가 전문성을 가지고 운용되는 분산체계로 운영되고 있다. 이러한 분산체계는 종합적 시각에서 조정하고자 하는 기제가 필요하다는 것을 제시하고 있으며, 예산의 편성과 집행에 있어 자원의 배분관점에서 합리성을 제고하기 위한 컨트롤 타워가 필요하다. 여러 부처에 사업이 흩어져 있는 경우 예산과 관련하여 예산배분과 집행과정에서 부처간 조정의 필요성이 강하다. 즉, 기능과 사업, 그리고 예산이 연계되어 조정되는 체계의 구축이 요구된다.

둘째, 재난관리는 광역차원에서 요구되는 경우가 많으며, 소방력의 확충 등과 측면에서 광역자치단체의 재정적 역량과 관계되어 있다. 그러다 보니 지역간 격차가 발생할 우려가 있으며, 이는 예산의 집행에 있어 현장에서 요구되는 경우가 많기 때문에 계층간 지방정부와 협력적 체계구축이 매우 중요하며, 이는 복구비의 측면에서 주민의 반발이 발생하기도 한다.

셋째, 정부의 예산은 일정한 여건을 예측하여 필요한 부분에 대하여 예산을 계획하고 지출한다. 하지만 재난은 기본적으로 불확실성에 기초하고 있기 때문에 예기치 못한 상황에서 돌발적으로 상황이 발생하여 판단하기 어려운 부분이 있으며, 이는 단계별 예산으로 세부적 수준으로 예산을 편성하는 것에 문제가 존재하는바 총액으로 계상하여 신축적으로 예산을 운영할 수 있도록 해야 한다.

넷째, 예산의 투입은 성과평가와 연계되어야 지출에 대한 당위성이 확보될 수 있다. 최근의 대형 투자사업이나 기자재의 구입 등에서 비용편익분석(Cost Benefit Analysis)을 고려하는 등의 분석 및 평가에 관심이 높아지고 있으나, 재난에 관련된 투자비의 경우에는 미래에 대한 예측이 어렵고, 또한 편익의 합리적 계산이 어렵다. 따라서 당연한 문제로 다른 투자산업에 비해 우선순위에서 밀릴수 있기 때문에 예산배분에 있어 합리성을 확보할 수 있는 예산집행의 모형개발이 요구된다.

재난관리에 있어 예산결정의 주요이슈

Waugh(1994: 254-255)는 정부의 효과적인 재난관리 기관의 설계, 집행, 유지, 운영을 어렵게 하는 요인을 다음과 같이 지적하면서 재난관리 예산결정의 어려움에 대하여 언급하고 있다. 즉 ① 재난 자체의 다양성, ② 재난관리를 위한 기술적 복잡성, ③ 재난관리의 공공문제로서의 낮은 돌출성(sailence), ④ 재난관리를 위한 규제 및 기획에 있어서의 저항, ⑤ 재난관리에 대한 강력한 정치․행정적 지원세력 부재, ⑥ 위험의 불확실성, ⑦ 재난관리 프로그램이 항상 필요한가에 대한 의구심, ⑧ 복잡한 연방체계가 지닌 관할의 혼란, 그리고 중앙 및 지방정부 내 그리고 중앙 및 지방정부 간의 권한과 책임이 복잡하게 얽힌 배분체계, ⑨ 정부 전반 그리고 새로운 공공프로그램에 대한 호의적이지 않은 정치적, 경제적 분위기 등이다. 이로 인해 역량 및 재정에 있어 근원적 한계를 갖는 지방정부가 재난관리의 이슈화에도 불구하고 자원을 투입하기란 쉽지 않은 문제점을 지적하였다. 재난의 발생시 그 피해는 지역적으로 나타나 그 피해규모에 따라 지방정부는 물론 국가 전체적으로 큰 손실이 우려된다. 특히, 최근의 재난 발생의 증가와 이에 따른 재난관리 중요성이 강조되면서 재난관리 예산배분, 특히, 기존의 사후 처방적인 대응 및 복구활동에서 예방 및 대비 중심의 재난관리를 위한 예산결정에 관한 연구의 중요성은 더욱 부각된다. 또한 재난관리의 예산의 편성과 배분과 같은 예산결정 문제에 관하여 Clary(1985: 20-28)는 자연재난을 관리하기 위한, 또는 자연재난으로 인해 발생하는 위기상황을 대처하기 위한 정책의 발달과 관련하여 1950년 재난복구법(DRA)이 제정된 이래의 주요 정책 문제로 다음과 같이 언급하였다. Clary(1985)가 제시한 4가지의 정책문제와 Waugh(1994)가 제시한 9가지의 예산결정의 어려움 등과 재난 및 재난관리의 측면을 고려하여 다음과 같은 측면에서 논의점을 찾아볼 수 있다.

첫째, 재난관리에 있어 정부간 역할배분에 있어 고유한 영역을 어디까지로 볼 것인지에 대한 문제이다. 즉, 자연재난의 규모는 지방정부의 영역에서 나타나는 경우이며, 이는 개별 또는 다수의 지방정부를 대상으로 하기 때문에 재난이 발생한 이후 이를 대응하기 위한 측면에서 지방정부가 중심이 되어야 하지만, 재난이 발생하기 이전에 예방과 복구의 단계에서는 중앙정부를 중심으로 할 필요가 있으며, 이는 예산결정에 있어 단계별, 기관별로 편성할 필요가 있다.

둘째, 재난이 발생한 이후 재난에 대응하는 것과 재난의 감독과 예방이 강조되는 재난의 사전-사후 단계의 구분에 따라 중점을 어디에 두어야 할지에 대한 고려가 필요하다. 재난배양이론과 고도신뢰이론 등의 재난발생과 관리의 이론적 접근에 기초하여 볼 때, 또한 재난에 대한 예산투입과 안전수준에 대한 함수관계에서 예산에 대한 투입의 측면에서 중점을 두어야 할 부분에 대한 고려가 요구된다.

셋째, Waugh(1994)가 제시한 재난자체의 다양성과 재난관리의 기술적 복잡성 등의 측면에서 위험의 불확실성과 복잡성이 증대되고 있으며, 정부에 대한 호의적이지 않은 문제 등을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 즉, 자연재난에 대한 예산배분의 문제는 재난관리에 대한 정부에 대한 대응과 예방에 대한 관심뿐만 아니라, 예산결정과정에 국민들의 이해 확보와 사회적 비용에 대한 반영의 관점에서 보다 폭 넓은 시야를 가질 필요가 있다. 이러한 관점에서 최근의 정책홍보와 PR의 관점에서 재난관리의 예산결정을 홍보하고, 이를 타당하게 설명하기 위한 예비타당성 조사제도를 폭 넓게 활용하는 것은 재난관리 예산에서 의미가 있다고 할 수 있다.

제도적 검토

제도적 검토

재난관리 예산운영 제도 분석

재난관리 관련 법령 분석

재난 및 안전관리 기본법

「재난 및 안전관리 기본법」은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명·신체 및 재산을 보호하기 위하여 국가 및 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의 예방·대비·대응·복구 그 밖에 재난 및 안전관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

다시 말해, 이 법은 재난을 예방하고 재난이 발생하는 경우 그 피해를 최소한으로 줄이는 것이 국가 및 지방자치단체의 기본적 의무임을 확인하고, 모든 국민과 국가·지방자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 하는 때에는 안전을 우선적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회에서 생활할 수 있도록 함을 천명하고 있다.

「재난 및 안전관리 기본법」은 국가기본법의 성격을 갖고 있으므로 재난 및 재난관리와 관련한 포괄적 내용을 담고 있으며, 그 중 대표적인 것이 재난 및 재난관리에 대한 정의, 안전관리기구의 기능과 역할의 범위, 국가안전관리계획의 수립과 관련한 제반사항, 예방.대응.복구 등의 구체적 절차와 제반사항. 재정운영의 원칙 등이다.

먼저, 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조는 재난을 "국민의 생명·신체 및 재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 ① 태풍ㆍ홍수ㆍ호우(호우)ㆍ강풍ㆍ풍랑ㆍ해일(해일)ㆍ대설ㆍ낙뢰ㆍ가뭄ㆍ지진ㆍ황사(황사)ㆍ적조 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해, ② 화재·붕괴·폭발·교통사고·화생방사고·환경오염사고 그 밖에 이와 유사한 사고로 대통령령이 정하는 규모 이상의 피해, ③ 에너지·통신·교통·금융·의료·수도 등 국가기반체계의 마비와 감염병 확산 등으로 인한 피해 등으로 구체적으로 명시하고 있으며 재난관리를 “재난의 예방·대비·대응 및 복구를 위하여 하는 모든 활동”으로, 안전관리는 “시설 및 물질 등으로부터 사람의 생명·신체 및 재산의 안전을 확보하기 위하여 하는 모든 활동” 등으로 규정하고 있다.

<표 3-> 재난의 법적성격 및 체계

구분	재난내용
대 상	․인적재난 : 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고 등 ․자연재난 : 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 가뭄, 낙뢰, 지진, 황사, 적조 등
근 거 법	재난 및 안전관리 기본법
수습체제	․중앙안전관리위원회(위원장 : 국무총리) ․중앙재난안전대책본부(본부장 : 행정안전부장관) - 중앙사고수습본부(본부장 : 주무부처장관) - 중앙긴급구조통제단(단장 : 소방방재청장) ↓ ․지역안전관리위원회(위원장 : 시․도지사, 시․군․구청장) ․지역재난안전대책본부(본부장 : 시․도지사, 시․군․구청장) ․지역긴급구조통제단(단장 : 소방본부장, 소방서장)
복구책임	인적재난	자연재난
	피해 원인자 (보상 및 배상)	․방재책임자 -국가시설∶국가 -지방시설∶지방자치단체 -개인시설∶개인 *“재해구호및재해복구비용 부담 기준 등에 관한규정”에 따라 국가 일부 보조 및 지원
대규모 재 난 발생시	․재난사태 선포(재난및안전관리기본법 제36조) -대통령령이 정하는 재난이 발생하거나 발생할 우려로 인하여 사람의 생명․신체 및 재산에 미치는 중대한 영향 또는 피해를 경감하기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 인정되는 경우 선포 ※ 선포대상지역 3개 시․도 이상 : 선포 → 국무총리 선포대상지역 2개 시․도 이하 : 선포 → 중앙재난안전대책본부장 ․특별재난지역 선포(재난및안전관리기본법 제59조 내지 제60조) -대통령령이 정하는 재난의 발생으로 인하여 국가의 안녕 및 사회질서의 유지에 중대한 영향을 미치거나 당해 재난으로 인한 피해의 효과적인 수습 및 복구를 위하여 특별한 조치가 필요하다고 인정되는 경우 선포 ※ 선포 : 대통령
자료: 소방방재청. (2010). 재난관리연감.

나아가, 다양한 재난의 종류를 다음과 같이 크게 인적재난, 자연재난, 사회적 재난으로 분류하고, 예방·대비·대응 및 복구의 책임을 지는 안전관리기구의 기능과 역할의 범위를 명시적으로 규정하고 있다.

<표 3-> 재난의 분류체계

																재 난
인적재난													자연재난																					사회적재난
화재	붕괴	폭발	교통사고	화생방사고		환경오염사고	해 난 · 유 도 선 사 고 등		기타인적사고			태풍			홍수		호우	강풍	풍랑	해일	대설	가뭄		낙뢰	지진	황사	적조	그밖에자연현상으로	인하여발생하는재해				에너지		통신		교통	금융		의료	수도	전염병 확산 피해
																																	국가기반체계 마비
소방방재청, 국토해양부, 지식경제부, 환경부 등 (소방기본법, 환경정책 기본법, 시설물의 안전관리에 관한 특별법, 도시가스사업법 등)														소방방재청, 농림수산식품부 등 (자연재해대책법, 농어업 재해대책법 등)																				행정안전부 (국가기본체계보호 관련 중앙안전대책 본부 운영 및 상황 관리규정)
								재난 및 안전관리기본법
자료: 소방방재청. (2010). 재난관리연감.

이를 바탕으로 현재 재난관리의 주무부서인 소방방재청이 구축한 국가재난관리체계는 다음과 같다.

<표 3-> 국가재난관리체계

중앙안전관리위원회
위원장 : 국 무 총 리 간 사 : 행정안전부장관
조정위원회					중앙사고수습본부									중앙재난안전대책본부
위원장：행안부장관					본부장 : 주무부처장관									본부장 : 행정안전부장관
																											중앙긴급구조통제단
							정부합동 해외재난대책지원단																				단장 : 소방방재청장
																					상황총괄반
분과위원회
							(해외재난시 중앙본부장이 구성)
																					행정지원반
8개분과
							중앙수습지원단 (중앙본부장이 관련전문가로 구성)
																															총괄지휘부
																					구조구급반
																					비상지원반
																															대응계획부
																					자원봉사반
																															자원지원부
																					공보지원반
										중앙합동조사단 (중앙본부장이 구성)
																															현장지휘대
																															긴급복구부
시․도안전관리위원회														시․도재난안전대책본부
위원장 : 시․도지사														본부장 : 시․도지사													시․도긴급구조통제단
																											단장 : 소방본부장
										지방합동조사단 (시․도지사가 구성)
																														※ 현장지휘소 및 응급 의료소 설치․운영
시․군․구안전관리위원회														시․군․구재난안전대책본부													시․군․구긴급구조통제단
위원장 : 시장․군수․구청장														본부장 : 시장․군수․구청장													단 장 : 소방서장
									재난 예방․대비․대응․복구
자료: 소방방재청. (2010). 재난관리연감.

앞서 언급한 바와 같이, 「재난 및 안전관리 기본법」은 재정운영의 원칙도 명시하고 있는데, 이는 비용 부담의 원칙, 응급지원에 필요한 비용의 조달방법, 손실보상의 원칙, 치료 및 보상의 원칙, 국고보조의 방식과 원칙, 재난관리기금의 적립.운용 등의 내용을 포함한다.

<표 3-> 재난 및 안전관리 기본법 중 재정과 보상에 관한 내용

기본조항	주요 세부사항
비용 부담의 원칙	재난관리에 필요한 비용은 이 법 또는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법 또는 제3장의 안전관리계획이 정하는 바에 의하여 그 시행의 책임이 있는 자의 부담 관계기관이 협의하여 이를 정산
응급지원에 필요한 비용의 조달방법	응급지원을 받은 자는 그 응급지원에 소요되는 비용을 부담 당해 응급조치로 인하여 다른 지방자치단체가 이익을 받은 때에는 그 수익의 범위안에서 이익을 받은 당해 지방자치단체가 그 비용의 일부를 분담
손실보상의 원칙	규정에 의한 조치로 인하여 손실이 발생한 때에는 보상 손실의 보상에 관하여는 손실을 받은 자와 그 조치를 행한 중앙행정기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 협의
치료 및 보상의 원칙	긴급구조활동에 참여한 민간 긴급구조지원기관의 긴급구조지원요원이 응급조치 또는 긴급구조 종사중 부상을 입은 때에는 치료를 실시하고, 사망하거나 신체에 장애를 입은 때에는 그 유족 또는 장애를 입은 자에게 보상금을 지급 재난의 응급대책·복구 및 긴급구조 등에 참여한 자원봉사자의 장비 등이 응급대책·복구 또는 긴급구조와 관련하여 고장 또는 파손된 경우에는 수리비용을 그 자원봉사자에게 보상
국고보조의 방식과 원칙	재난관리의 원활한 실시를 위하여 비용의 전부 또는 일부를 국고에서 부담하거나 지방자치단체 그 밖의 재난관리책임자에게 보조 부담기준에 따라 국고의 부담금 또는 보조금과 지방자치단체의 부담금·의연금 등으로 충당하되, 지방자치단체의 부담금중 시·도 및 시·군·구가 부담하는 기준은 행정안전부령으로 정함 국가 및 지방자치단체는 이재민의 생계안정을 위하여 지원이 가능
재난관리기금의 적립	지방자치단체는 재난관리에 소요되는 비용에 충당하기 위하여 매년 재난관리기금을 적립하여야 함 재난관리기금의 매년도 최저적립액을 별도로 규정
재난관리기금의 적립	재난관리기금에서 생기는 수입은 그 전액을 재난관리기금에 편입 재난관리기금의 용도·운용 및 관리에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정함

재난 구호 및 재난복구 비용 부담기준에 관한 규정

정부는 재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 대한 구체적인 기준을 마련하고자 「재난 및 안전관리 기본법」 제66조에 근거하여 재난복구사업의 재원 등에 대한 국가 및 지방자치단체의 부담금과 재난지원금의 부담기준에 관하여 필요한 사항을 규정하는 「재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 등에 관한 규정」을 대통령령으로 두고 있다. 보다 구체적으로, 이는 재난구호 및 재난복구 비용 등에 대하여 국고나 지방비 등을 지원하는 대상을 규정하고, 국고 지원에서 제외되는 재난복구 비용에 대한 규정을 제시하고, 지방비로 지출하는 경우 분담기준을 제시하고, 재난복구 비용산정의 방식 등에 대한 가이드라인을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다. 예를 들어, 재난복구 비용산정의 방식을 다음과 같이 제시하였다.

재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 등에 관한 규정 [시행 2012.5.23] [대통령령 제23807호, 2012.5.23, 타법개정]

<표 4-> 이재민 구호를 위한 지원에 대한 부담기준(제4조제2항 관련)

구분	부담액	부담률	그 밖의 세부기준
가. 사망자ㆍ실종자ㆍ부상자 구호
1) 구호금	소방방재청장이 고시하는 금액	지원 100퍼센트	부상자는 「산업재해보상보험법 시행령」 제53조에 따른 장해등급 7급 이상에 해당되는 사람을 말하며, 부상자에 대한 구호금은 사망자ㆍ실종자의 50퍼센트로 한다.
나. 이재민 구호 및 생계 지원
1) 응급 구호	구호물품 지원	지원 100퍼센트	주택이 침수되거나 반파(半破) 이상의 피해를 입은 사람에 대해서는 재해구호물품을 지원한다.
2) 장기 구호	소방방재청장이 고시하는 금액	지원 100퍼센트 (최초 7일간 구호, 시ㆍ도의 재해구호기금에서 지원)	주택이 전파(全破)되거나 유실된 사람에 대해서는 60일, 반파된 사람에 대해서는 30일, 침수된 사람에 대해서는 7일간 구호를 한다.
3) 생계 지원	양곡 5가마에 해당하는 금액	지원 100퍼센트	양곡은 가마당 80킬로그램들이 정부양곡 방출가격(농림수산식품부 고시 가격)을 기준으로 하며, 예상수확량을 초과하여 지원할 수 없다.
4) 고등학생 학자금 (수업료) 면제	6개월분	지원 100퍼센트	고등학생에게 지원하는 학자금은 교육감이 정하여 공고하는 금액으로 한다.

(출처: 재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 관한 규정, 2012년 5월 개정)

<표 3-> 재난복구사업을 위한 지원에 대한 부담기준(제4조제2항 관련)

구분	부담액	부담률	그 밖의 세부 기준
가. 주택 복구
1) 주택 파손ㆍ유실	국토해양부장관이 고시하는 금액	가) 지원 30퍼센트 나) 융자(국민주택기금) 60퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트	주택 복구 및 보조의 범위는 다음과 같다. (1) 주택 파손ㆍ유실에 대한 복구는 피해 규모에 관계없이 50제곱미터 주택을 기준으로 지원하되, 빈 집(의식주에 필요한 가재도구와 각종 집기 등이 없는 상태에서 사람이 살지 않는 집을 말한다)은 제외한다. (2) 반파 주택 또는 침수 주택의 이축(移築)ㆍ개축을 원하는 자와 피해가 발생하지 않았으나 재해로 인명피해가 우려되는 산간벽지 주택의 이축을 원하는 자는 전파 기준으로 지원할 수 있다. (3) 피해가 발생한 시ㆍ군ㆍ구의 경우 「자연재해대책법」 제12조에 따른 자연재해위험지구로 지정된 지역의 주택에 대해서는 피해가 발생하지 않았더라도 안전지대로 이축하거나 침수되지 않도록 개축하는 경우에는 전파 주택의 융자비율에 따라 융자금을 지원할 수 있다. (4) 동일 부지 내에 1인 소유의 주거용 건물이 2동 이상인 경우에는 주된 주거용 건물 1동에 대하여 지원한다. (5) 1가구 2주택 이상 소유자는 지원 대상에서 제외한다. (6) 주택 침수는 주택 및 주거를 겸한 건축물의 주거용 방의 방바닥 이상이 침수되어 수리하지 않고는 사용할 수 없는 경우만 해당한다. (7) 세입자 보조는 세대당 입주보증금 또는 6개월간 임대료로 한다. (8) 마을기반 조성 사업비는 10동 이상의 주택을 집단이주시키는 경우에 지원한다.
2) 주택 침수	국토해양부장관이 고시하는 금액	지원 100퍼센트
3) 세입자 보조	소방방재청장이 고시하는 금액	지원 100퍼센트
4) 마을기반 조성	기반조성 공사비	가) 국고 50퍼센트 나) 지방비 50퍼센트
나. 농경지(염전을 포함한다. 이하 이 목에서 같다) 복구
1) 농경지 유실ㆍ매몰	관계 중앙행정기관의 장이 고시하는 금액	가) 지원 60퍼센트 나) 융자 30퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트	재난으로 농경지가 유실 또는 매몰되거나 유류(油類)의 유입으로 인한 토양오염 피해 또는 해수의 침수로 인한 염해(鹽害)를 입었을 때에는 1 피해지구의 면적이 5천제곱미터 이상이거나 농가당 피해 면적이 165제곱미터 이상인 경우에 지원한다. 이 경우 유실ㆍ매몰은 평균 심도(深度)가 10센티미터 이상인 경우로 한다.
2) 농경지 매입	매입가격	가) 국고 50퍼센트 나) 지방비 50퍼센트	농경지를 복구하는 것이 비경제적이어서 지방자치단체가 매입하는 경우에 지원한다.
다. 농림시설ㆍ농작물 및 산림작물 복구
1) 농림시설 파손ㆍ유실	관계 중앙행정기관의 장이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트	농림시설은 농업(원예ㆍ인삼경작을 포함한다)을 위한 비닐하우스 등의 재배시설과 산림부산물 재배를 위한 시설을 말한다.
2) 농작물 및 산림작물 복구
가) 대파(代播)대금	관계 중앙행정기관의 장이 고시하는 금액	(1) 지원 50퍼센트 (2) 융자 30퍼센트 (3) 자기 부담 20퍼센트	(가) 농경지의 유실ㆍ매몰ㆍ침수 또는 가뭄 피해로 대파할 필요가 있는 경우에 지원한다. (나) 인삼ㆍ화훼ㆍ과수ㆍ조경수ㆍ분재ㆍ야생화ㆍ산림작물 또는 버섯의 경우에는 유실ㆍ매몰ㆍ침수 피해를 입은 경우에만 각각 묘삼대(苗蔘代)ㆍ종묘대ㆍ묘목대 또는 종균대(種菌代)를 지원한다.
나) 농약 대금	관계 중앙행정기관의 장이 고시하는 금액	지원 100퍼센트	농작물의 침수ㆍ관수(冠水)나 풍수해에 의한 농작물의 쓰러짐, 낙과(落果) 또는 가뭄 피해로 인하여 농약 살포가 필요한 경우에 지원한다.
라. 축산물 증식시설의 복구와 가축 등의 입식
1) 축사 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트
2) 초지 유실ㆍ매몰	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 융자 70퍼센트 나) 자기 부담 30퍼센트
3) 잠실(蠶室) 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트
4) 가축 입식	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 50퍼센트 나) 융자 30퍼센트 다) 자기 부담 20퍼센트	가축 입식비는 새끼가축 가격을 지원하는 것을 원칙으로 하되, 농림수산식품부장관이 정한 육성가축기준 이상의 가축이 피해를 입어 입식한 경우에는 육성가축 가격을 지원할 수 있다.
5) 누에 유실ㆍ폐사	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 50퍼센트 나) 융자 30퍼센트 다) 자기 부담 20퍼센트
마. 어선과 어망ㆍ어구의 복구
1) 40톤 미만 어선의 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트	보험에 가입한 어선은 제외한다.
2) 40톤 이상 어선의 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 융자 70퍼센트 나) 자기 부담 30퍼센트
3) 6천만원 미만 어망ㆍ어구의 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트	어망ㆍ어구의 지원 대상은 농림수산식품부장관이 정한다.
4) 6천만원 이상 어망ㆍ어구의 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 융자 70퍼센트 나) 자기 부담 30퍼센트
바. 수산물 증식ㆍ양식 시설의 복구와 수산생물의 입식
1) 수산물 증식ㆍ양식 시설의 파손ㆍ유실	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 35퍼센트 나) 융자 55퍼센트 다) 자기 부담 10퍼센트
2) 수산생물 등의 입식	농림수산식품부장관이 고시하는 금액	가) 지원 50퍼센트 나) 융자 30퍼센트 다) 자기 부담 20퍼센트	수산생물의 입식비 지원은 다음의 구분에 따른다. (1) 어류의 입식비는 치어(稚魚)의 가격을 지원하는 것을 원칙으로 하되, 농림수산식품부장관이 정한 성어(成魚) 이상의 어류가 피해를 입은 경우에는 중앙본부장이 확정한 성어의 2분의 1 크기의 어류 가격을 지원할 수 있다. (2) 패류와 해조류 등의 입식비는 종묘대금을 지원한다.
사. 공공시설의 복구
1) 국가관리시설(국도, 철도, 국가하천, 방조제, 지정항 및 공업항, 항공시설, 국가어항, 공업용수시설, 통신시설, 어업무선국시설, 국립학교시설, 국가공공건물, 등대, 해운시설, 군사시설, 국가지정문화재, 국립양식장, 국가 관리 광역상수도시설, 국가 관리 폐수 및 폐기물 처리시설, 전파관리시설 및 연구시설, 국유림, 국유선박 등)	복구에 드는 금액	국고 100퍼센트. 다만, 국가가 직접 관리하지 않는 국가지정문화재는 국고 70퍼센트, 지방비 30퍼센트로 한다.	가) 1개소의 피해액이 3천만원 이상이고, 복구에 드는 금액이 5천만원 이상인 경우에 지원한다. 나) 자체 설계 및 감독 인력이 부족할 경우 설계 및 감리비를 지원할 수 있다. 다) 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따라 중앙행정기관의 장이 관리권한을 제주특별자치도로 이양ㆍ위임 또는 위탁한 공공시설에 대해서는 국고 100퍼센트를 지원할 수 있다.
2) 지방공공시설[지방도, 군도(郡道), 농어촌도로, 지방 1급 하천, 지방 2급 하천, 소하천, 공립학교시설, 지방자치단체의 항만시설, 지방어항, 어촌정주어항(漁村定住漁港), 도시개발시설, 지방자치단체의 통신시설 및 도립양어장, 지방자치단체의 철도 및 소규모 어항, 지방지정문화재, 지방자치단체의 방조제 및 수리시설, 지방자치단체 관리 상ㆍ하수도시설, 폐수 및 폐기물 처리시설, 지방자치단체 소유림, 지방자치단체 소유선박 등]	복구에 드는 금액	가) 국고 50퍼센트 나) 지방비 50퍼센트	지방자치단체의 공유재산 중 보험 또는 공제 가입대상 건물 및 시설물은 지원대상에서 제외한다.
3) 그 밖의 공공시설
가) 지방자치단체 관리 소규모 시설, 소규모 어항, 특별시ㆍ광역시 구역안 도로ㆍ시도	복구에 드는 금액	지방비 100퍼센트
나) 한국농어촌공사 수리시설	복구에 드는 금액	(1) 국고 70퍼센트 (2) 지방비 30퍼센트
다) 사유림	복구에 드는 금액	(1) 국고 50퍼센트 (2) 지방비 50퍼센트
라) 수산시설(수산물 유통ㆍ제조 시설 및 공동창고)	복구에 드는 금액	(1) 국고 50퍼센트 (2) 융자 50퍼센트
마) 사립학교	복구에 드는 금액	(1) 지방비 50퍼센트 (2) 자기 부담 50퍼센트

(출처: 재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 관한 규정, 2012년 5월 개정)

<표 3-> 기타 재난대책을 위하여 필요한 지원에 대한 부담기준

구분	부담액	부담률	그 밖의 세부기준
가. 가뭄대책	수원(水源) 확보 및 공급을 위한 사업에 드는 비용과 양수 및 급수 장비 구입비	1) 국고 50퍼센트 2) 지방비 50퍼센트	국가나 지방자치단체 등이 시행하도록 계획된 기존의 사업비는 제외한다.
나. 손실보상금(법 제64조제1항)	손실보상 결정금액	1) 국고 50퍼센트 2) 지방비 50퍼센트
다. 특별재난지역의 응급복구(법 제61조)	자재대 및 장비비	1) 국고 50퍼센트 2) 지방비 50퍼센트	응급복구에 실제로 든 자재대 및 장비비 중 중앙본부장이 지원이 필요하다고 인정하는 자재대 및 장비비를 지원한다.
라. 쓰레기 등의 처리비용	처리에 드는 금액	국고 100퍼센트

(출처: 재난구호 및 재난복구 비용 부담기준에 관한 규정, 2012년 5월 개정)

재난구호 및 재난복구 비용 부담기준과 관련한 최근의 동향은 첫째, 국고지원의 대상이 되는 대상의 등급별 기준을 재정규모에서 법정지표로 전환하고 있다. 즉, 현재 차등지원되고 있는 복구비 지원의 경우 지자체의 재정력을 보통세.재정보전금.조정교부금의 연평균을 고려하여 자체적으로 산정하였으나, 보다 객관적인 지표인 재정력지수로 전환하였다. 둘째, 국고지원 하한선을 설정하였다. 이는 기존의 방식이 지자체 자체예산으로 충당가능한 소규모 피해까지 국비를 지원함에 따라 보조금 교부 결정, 국비 예산편성 및 정산까지 수행하는 과정에서 행정력 낭비 및 예산집행의 효율성을 저해 등의 문제를 낳고 있으므로, 국고지원 하한선을 정하여 소액 보조금 지원에 따른 행정력 낭비 등을 합리적으로 개선하려는 노력의 일환이다.

재난관리기준 및 재난관리업무처리 훈령

한편, 정부는 재난을 효율적이고 체계적으로 관리하여 국민의 생명과 재산을 보호하고 재난을 경감하는데 기여할 수 있도록 국가차원의 재난관리 원칙을 제시하고자 2010년 3월에 ‘재난관리기준(령)’행정안전부 훈령으로 제정하였다. 또한, 자연재난, 인적재난, 국가기반체계 마비에 따른 재난 및 그 밖의 재난으로부터 군의 인명과 재산을 보호하기 위한 예방, 대비, 대응, 복구활동과 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 능동적인 대민지원활동에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 ‘재난관리업무처리훈령’을 2009년 1월 국방부 훈령으로 제정하였다.

‘재난관리기준’은 재난관리의 구성요소를 ①재난경감계획 수립 및 시행, ② 상황관리, ③ 자원관리, ④ 지속적인 유지관리 등으로 분류하고 다음의 세부사항에 대한 구체적인 가이드라인을 제시하고 있다.

<표 3-> 재난관리기준의 구성요소

구성요소	구체적인 세부사항	구성요소	구체적인 세부사항
재난경감계획 수립	재난경감계획의 내용 조사분석의 진행절차 및 방법 정책방향 구조적 및 비구조적 경감대책 조직의 관리 및 운영 운영연속성 관리계획	자원관리	자원관리 내용 관리대상 자원관리계획 수립 자원관리 데이터베이스 구축 재난자원의 활용 및 자원의 이동상황에 대한 모니터링 자원의 비축·관리
상황관리	상황관리계획의 내용 재난건전성 모니터링 재난 예·경보 상황전파계획 수립 재난홍보계획 수립 지휘통제체계 수립 상호협력체계의 구축과 운영 재난정보 관리방안을 마련․시행 응급복구계획 수립	유지관리	유지관리의 지속 재난행정 수행 재정집행 절차 재난평가 평가결과 환류 교육·훈련 재난관리 역량강화
(출처: 재난관리기준, 2010년 3월 제정)

‘재난관리업무처리 훈령’은 재난관리 업무분담, 재난대책본부의 설치와 관련한 사항, 재난대책상황실의 설치와 관련한 사항, 대민지원업무 등과 관련한 세부지침을 제시하고 있다.

<표 3-> 재난관리 절차도 (재난관리업무 처리 훈령)

평시대책 (소규모 재난 포함)		국가적 재난시 대책
정부 소관부처		중앙 재난안전대책․사고수습본부 (소방청, 소관부처)
협조↓↑지원		협조↓↑지원
국방부, 합참 (소관부서)		국방부 재난대책본부 (군수관리관실 재난관리지원과, 소관부서)
통제↓↑보고		통제↓↑보고
예하부대․기관 (소관부서, 담당)		예하부대(기관) 재난대책본부 (재난관리부서, 소관부서)

재난관리 기본계획 및 예산운영계획 분석

국가재정운용계획 (2010-2014) 분석

국가재정 운용계획은 기존의 단년도 예산편성이 갖는 시계 (time horizon)의 한계를 극복하여 국가 정책방향과 중장기 경제·재정 전망을 반영한 중기 재원배분전략을 수립하는 것을 목표로 시행되고 있는 제도이다. 현행과 같은 5회계연도 단위의 국가재정 운용계획은 2004년부터 수립되었으며, 2007년부터 국회에 제출하고 있다.

2010-2014년 계획의 가장 큰 중점사항은 크게 두 가지로, 현재 전세계적인 이슈이기도 한 재정건전성 회복의 방향을 제시하는 것, 그리고 지속적 성장과 서민생활안정 지원과 같은 전략적 자원배분을 수행하는 것이다.

재정건정성 회복의 경우 금융·재정 위기의 대응과정에서 문제를 드러낸 재정건전성의 회복을 위해 2013~2014년 균형재정을 달성하는 것을 목표로 하고 있으며, 국가채무는 점차 개선된 관리목표를 제시하여 2014년 30% 초반 수준을 유지하는 것을 목표로 하고 있다.

전략적 자원배분의 경우, 녹색성장, R&D, 교육 등 성장기반을 강화하기 위한 분야를 중점지원하고, 이 과정에서 서민 및 취약계층에 대한 지원과 복지서비스의 제공을 통해 서민생활의 안정을 뒷받침하는 것으로 목표로 하고 있다.

재난관리 예산도 앞서 제시한 중기의 국가재정 운용계획에 기반하여 수립되고 집행되고 있는데, 이와 관련한 가장 큰 특징은 재난관리, 먹거리, 미아. 실종자. 치안 등 국민 생활안전관리와 관련된 정책들을 사후처리 중심에서 사전예방체계로 전환하는 것을 목표로 하고 있다는 점이다. 이는 안전, 건강, 기후변화문제의 대응성을 높이기 위해 국가적 재난·재해예방 대응, 전염병(구제역.조류독감 등) 대응, 기후변화 관련 핵심기술에 대한 투자확대를 유도하려는 정부 정책방향에 기반한 것이다.

이를 달성하기 위해 특히 재해예방투자 확대 및 재난대응 능력강화에 예산을 집중할 것을 천명하고 있다. 즉 자연재해 피해를 근원적으로 저감시키기 위해 재해위험지역정비 등 재해예방사업을 확대하고, 기상관측 장비 확충 및 재난관련 R&D 투자 확대로 정부 및 민간의 재난대응 능력을 강화하는 것을 목표로 하고 있다.

국가안전관리기본계획 (2010-2014) 분석

중기분야별 재원배분계획

정부는 중기적으로 재난과 재해의 경감을 위해 2005년부터 2009년까지의 계획인 제1차 ‘국가안전관리 기본계획’을 16개 분야에 걸쳐 수립하였으며, 최근에는 2010년부터 2014년까지의 계획인 제2차 ‘국가안전관리 기본계획’을 수립하였다. 이는 국가의 재난 및 안전관리의 기본방향을 설정하는 최상위 계획에 해당하며, 중기에 해당하는 5년간 국가 재난 및 안전관리 정책을 통합적으로 운영할 수 있는 방안과 이를 이행하기 위한 중점추진과제들을 제시하여, 중앙행정기관과 지방자치단체를 포함한 각종 재난관리책임기관들이 세부대책을 수립.운영할 수 있는 지침을 제공하는 것을 목적으로 하고 있다(제2차 국가안전관리 기본계획, 2009). 이에 따르면, 2010년부터 2014년까지의 계획기간 중 재난 및 안전관리에 총 48조 8천억 원 정도를 투입할 예정이며, 이 중 재난 분야에 약 38조 6천억 원 정도가 소요될 예정이다. 또한, 이와는 별도로 9개 중점추진과제에 약 1조 4천억 원 정도의 예산을 배정하였다.

<표 3-> 재난관련 투자계획 총괄 (2010-2014)

(단위: 백만원)

구분	계	2010	2011	2012	2013	2014
	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비
전체	48,860,320	8,057,275	10,808,243	11,345,095	9,196,148	9,453,559
자연재난	30,439,685	5,395,814	7,030,569	7,036,913	6,061,750	4,914,639
인적재난	8,164,523	1,418,751	1,536,161	2,181,991	1,808,402	1,219,218
국가기반보호	4,881,482	726,781	1,473,539	1,382,004	641,113	658,045
전염병	943,855	139,873	199,490	200,865	202,238	201,389
안전관리	4,430,775	376,056	568,484	543,322	482,645	2,460,268
(중점추진과제)	1,380,443	302,754	402,589	422,877	197,523	54,700
※ 4대강 살리기 사업 소요예산 16.9조원은 별도 출처: 제2차 국가안전관리 기본계획 (2009)

이러한 국가안전관리 기본계획의 수립은 사전 예방적 투자와 사후 복구소요 예산간의 연계성을 강화하여, 실질적인 재정부담이 줄어들게 하는 가능성의 원리를 확인하는 등 긍정적인 영향을 미쳤으나, 국가재정법에 의한 국가재정운용계획과의 상호연계를 통해 계획의 실효성을 확보하고, 매년 예산집행여부를 확인 및 평가하는 구체적인 후속조치가 필요함을 지적받고 있는 실정이다.

최근 재난관리 예산편성의 현황

현행 재난관리 예산자료의 경우, 소관 부처별로 따로 편성하는 관계로 종합적이고 전체적인 관점에서 파악이 어렵다는 특성이 있다. 또한, 파악된 예산안의 경우에도 구체적인 예산편성의 근거를 차치하고 개략적인 예산안의 내역도 파악하기 어려운 구조를 갖고 있는 실정이므로, 구체적이고 종합적인 자료에 접근하는 것이 거의 불가능한 상황이므로 국회예산정책처에서 조사한 자료를 바탕으로 개략적인 내용을 살펴보고자 한다. 2012년도 예산의 경우, 자연재난관리 예산(안)은 총 8.86조원으로 재해복구 국고채무부담행위 1.3조원, 목적예비비 1.4조원, 부처사업비 5.8조원 및 2011년 국고채무부담행위 상환분 0.4조원으로 구성되어 국고채무부담행위 상환분을 제외한 가용재원은 8.45조원이다.

<표 3-> 2012년 자연재난관리 예산안

	항목	금액
	재해복구 국고채무 부담행위	1.30조원(한도액)
	목적예비비	1.40조원
예산.기금	부처 사업비	5.75조원
	2011년 재해복구 국고채무 부담행위 상환분	0.41조원
출처: 김애선 (2010), 국회예정처 자료

2012년도 예산안 총규모인 8.86조원은 2011년 9.89조원과 대비하여 10.24%(1.03조원) 감소하였으나, 4대강 사업을 제외하면 8.54조원으로 2011년 6.81조원 대비 오히려 1.73조원(25.3%) 증가한 액수이다.

<표 3-> 전년도 대비 2012년도 자연재난관리 예산안

(단위: 백만원, %)

	2011 예산 (A)	2012 예산 (B)	증감액 (B-A)	증감율 (B-A)/A
재난관련 예산안	99,925	88,592	-10,333	-10.4
(4대강 사업제외 시)	68,125	85,387	17,262	25.3
출처: 김애선 (2010), 국회예정처 자료

즉, 2012년 예산안의 특징 중에 하나는 재해발생에 대비한 사업비 규모가 증액되었다는 점이다. 특히, 그간 재난관리 예산 중 예방적 투자의 비중이 상대적으로 낮았다는 지적이 어느 정도 반영된 결과, 최근 들어 대규모 재난관련 예방비의 예산비중이 점차 증가하는 추세에 있다.

즉, 예방·대응관련 사업은 부처 소관 사업비에 증액하고, 복구관련 사업은 목적예비비와 재해복구 국고채무부담 행위 한도액 등 예비재원에 증액하여 반영하는 등 예방과 대응관련 업무에 보다 많은 예산과 기금을 배정하기 위한 노력을 기울이고 있다. 예를 들어, 재난관리 단계별로 적용가능한 표준화된 지원프로그램을 개발하는 사업인 국가재난관리 표준체계 구축(R&D) 사업에 전년대비 4.2% 증액된 4.7억을 편성하였고, 재해위험지역정비 사업도 재해위험지역을 재해위험지구 뿐만 아니라 서민밀집위험지역과 급경사지 붕괴위험지역까지로 확대하여 예산을 전년대비 19.2%로 증액한 3,675.7억원 편성하였다. 마찬가지로 지방하천과 소하천 정비 사업에도 각각 26.2%와 11.0%를 증액한 7,600억원과 2,298.5억을 배정하였다.

<표 3-> 전년도 대비 2012년도 자연재난관리 사업별 예산안

(단위: 백만원, %)

사업명	2010결산	2011년 예산 (A)	2012년 예산안 (B)	증감
				(B-A)	(B-A)/A
국가재난관리 표준체계구축(R&D)	500	451	470	19	4.2
재해위험지역정비	308,253	308,253	367,574	59,321	19.2
재난심리안정지원	180	130	515	385	296.2
소하천 정비	207,169	207,169	229,855	22,686	11.0
국내외 재난의료지원	1,134	1,470	2,058	588	40.0
지방하천 정비	604,011	602,000	760,000	158,000	26.2
출처: 김애선 (2010), 국회예정처 자료

한편, 2012년도에 나타난 일부 예방사업은 예산안을 총액으로 편성하고 있는데, 지방하천 정비사업, 소하천 정비사업, 재해위험지역 정비사업 등이 그 예이다. 예산안을 총액으로 편성하는 경우 사업비 규모의 적정성 및 사업의 타당성에 대한 판단이 어렵다는 단점이 있으므로 가급적 구체적 사업계획을 예시하는 것이 바람직할 것이다. 그러나, 한편으로는 재난의 특성상 예측하지 못했던 상황에 대해 구체적인 항목을 지정하는 것이 불가능할 뿐만 아니라 효과성도 떨어진다는 지적이 있다. 그러나, 예방사업은 어차피 예상된 재해를 중심으로 우선순위를 두어 시행하므로 예측의 범위 내에서라도 가급적 구체적으로 사업항목을 지정함으로써 타당성과 적정성을 검토받도록 하는 대신, 예상하지 못한 사업수요나 복구사업에 배정하게 될 예비비 등은 보다 융통성있게 준포괄적인 방식으로 규정하고 이에 따라 예산도 총액의 방식으로 계상하도록 하는 이원화된 접근이 바람직할 것으로 판단된다.

<표 3-> 총액으로 예산안을 계상하는 주요 재난관리사업

(단위: 억원)

소관부처	사업명	2011 예산	2012 예산	비고
국토해양부	지방하천정비사업	6,020	7,600	총액계상사업 비대상
소방방재청	소하천정비사업	2,072	2,299
	재해위험지역정비사업	3,083	3,678
출처: 김애선 (2010), 국회예정처 자료

재난관리 예산현황 분석

제2차 국가재난안전관리계획에서 입안한 주요사업의 구체적 내역의 일부를 예시하면 다음과 같다 (제2차 국가재난안전관리계획 (2009)의 내용 중 윤명오 (2009)에서 주요내용 발췌).

풍수해대책

최근 빈번해지고 있는 기후변화의 영향으로 태풍의 대형화 및 집중호우 등이 가중되고 있는 풍.수해 및 해일, 설해에 대한 예·경보 시스템을 구축하고 교육을 강화하는 등 근원적 예방.대응책을 마련하고 실질적인 대응과 복구대책을 통해 국민의 생명과 재산을 보호하는 것을 목적으로 하는 것으로 여기에는 풍수해 (태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑 등을 광범위하게 포함)대책, 설해대책, 해일대책을 포함하며, 주관기관으로서 소방방재쳥과 유관기관으로서의 국토해양부, 기획재정부, 교육과학기술부가 포함된다.

<표 3-> 풍수해 대책 세부투자계획(2010-2014)

(단위: 백만원)

사업명	계	2010	2011	2012	2013	2014
소계	3,770,422	913.161	956.031	1,016,868	526,062	358,300
재해위험지구 정비	1,872,500	513,800	568,180	624,998	165,522	-
소하천정비	1,571,500	314,300	314,300	314,300	314,300	314,300
국립방재교육 연구원 운영	10,141	1,661	2,550	2,790	3,140	-
자연재해저감 기술개발(R&D)	33,900	3,900	6,000	7,000	8,000	9,000
종합정보시스템구축운영	73,281	19,700	25,401	28,180	-	-
유수저류시설 설치	209,100	59,800	39,600	39,600	35,100	35,000

시설물 재난대책

산업화 및 도시화에 따라 급증하는 건축물 등 시설물에 대한 재난 예방 및 대응체계를 구축하여 국민의 생명과 재산을 보호하는데 그 목적이 있음을 명확히 하고 있다. 건축물 등 시설물 재난대책은 건축물 등 시설물 재난대책과 초고층 대규모 지하연계 복합건축물 안전대책, 다중이용업소 안전대책을 모두 포함한다. 이는 소방방재청을 주관기관으로 하며, 보건복지부, 국토해양부, 행정안전부, 경찰청, 각 지차체 등을 유관기관으로 하여 구성된다.

표  건축물 등 시설물 재난대책의 세부투자계획 (2010-2014)

(단위: 백만원)

사업명	계	2010	2011	2012	2013	2014
재난위험시설 해소계획	1,210,500	208,900	70,600	628,300	302,700	-

식용수대책

식용수대책은 태풍, 가뭄 등 각종 재난상황 등으로부터 광역상수원(식수댐), 광역.지방상수도 정수장 시설을 보호하여 국민생활의 안정과 국가존립기반 강화를 목적으로 수립하며, 이는 국토해양부와 환경부가 주관기관의 역할을 담당하며, 행정안전부, 국방부, 노동부, 농림수산식품부를 유관기관으로 시행된다.

<표 3-> 식용수대책의 세부투자계획 (2010-2014)

(단위: 백만원)

사업명	계	2010	2011	2012	2013	2014
(댐 및 광역상수도 정수장)	4,517,330	479,082	1,578,030	1,511,060	479,498	469,660
댐건설 및 치수능력증대	3,795,786	456,400	1,321,577	1,207,462	412,298	398,049
용수공급 및 개발 (광역 및 공업용수도)	721,544	22,682	256,453	303,598	67,200	71,611
(지방상수도 정수장)	1,688,496	353,142	361,439	369,987	301,964	301,964
도서지역식 수원개발	213,560	60,361	70,353	72,430	5,208	5,208
소규모 수도시설개량	320,000	64,000	64,000	64,000	64,000	64,000
중소도시 지방상수도개발	23,860	3,860	10,000	10,000	-	-
농어촌생활용수 개발	1,127,854	224,392	216,406	222,844	232,106	232,106
실시간수량 및 수질관리 시스템구축	3,222	529	680	713	650	650

전염병

전염병대책은 대규모 전염병으로 인해 국긴의 건강과 보건에 심각한 위해가 생기는 사태에 대해 범정부적 위기관리 (예방.대비.대응.복구를 모두 포함) 체계 및 부서별 활동방향과 범위를 규정하는데에 일차적 의미를 갖는다. 이에는 법정전염범 관리보고체계 구축운영, 방역인프라 구축, 조기감시체계구축운영, 전염병 확산대비 자원확보 및 준비태세 점검 등을 주요내용으로 한다. 이와 같은 전염병 대책은 보건복지부를 주관기관으로 하고, 외교통상부, 법무부, 교육과학기술부, 농림수산식품부, 환경부, 국가정보원, 경찰청, 소방방재정, 지차체 등이 유관기관이다.

<표 4-> 전염병대책의 세부투자계획 (2010-2014)

(단위: 백만원)

사업명	계	2010	2011	2012	2013	2014
	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비
계	528,594	48.402	119,470	119,944	120,389	120,389
급성전염병 관리	3,742	682	740	760	780	780
전염병 정보관리	958	95	191	303,598	67,200	71,611
주요전염병 표본감시	3,814	486	736	810	891	891
전염병 전문가교육	3,460	581	699	720	730	730
전염병관리 국제협력사업	22,360	1,256	5.268	5,276	5,280	5,280
예방접종관리	424,583	39,175	93,852	93,852	93,852	93,852
*일부사업만 발췌

산불방지대책

산불방지대책은 예상하지 못한 산불 등으로부터 국민의 생명과 재산을 지키는 일에서 한걸음 더 나아가 산림자원 및 자연생태계를 보존하여 산림의 생태적.환경적 가치의 향상을 도모하는데 그 목적이 있으며, 주요대책은 예방적 산불방지, 산불취약지 관리강화 및 홍보실시, 초동진화체계 구축을 위한 첨단장비 확충 및 체계적 관리, 생태적 복구기술 적용을 포괄적으로 포함한다. 산불방지대책은 산림청을 주관기관으로 하며, 국방부, 법무부, 농림수산식품부, 문화재관리청, 소방방재청 등의 유관기관 등을 중심으로 추진된다.

<표 3-> 산불방지대책의 세부투자계획 (2010-2014)

(단위: 백만원)

사업명	계	2010	2011	2012	2013	2014
	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비	사업비
산불방지대책	240.020	52,378	45,779	47,302	42,183	52,378

재난관리 예산운영의 문제점 도출

전술한 재난관리 예산운영의 제도적 검토를 통해 다음과 같은 문제점을 제시할 수 있다. 첫째, 재난관리의 단계별 분산대응 방식은 해당부처가 전문성을 갖고 각 단계에 적합한 예방 및 대응을 실행할 수 있다는 장점이 있으나, 예산의 합리적 편성과 효율적 집행이라는 측면에서는 단점으로 작용할 수 있다. 그 결과, 각 부처로 분산된 예산수립과 집행의 기능은 자원배분의 합리성을 저해하며 전체적인 관점에서 운영을 조정하는 컨트롤 타워의 부재를 가져온다 (이원희 2007). 특히, 같은 사안에 있어서도 부처간에 충분하고 다양한 정보가 공유되지 못한 결과로 사업의 중복과 비효율이 나타날 수 있는 것이다. 따라서, 여러부에 사업이 분산되어 있는 경우 예산배분과 집행과정에서 부처간의 조정이 필수적이다. 특히, 전체적이고 종합적인 관점에서 예산의 운영을 조정하는 체계의 구축이 절실히 요구된다.

둘째, 재난의 특성상 예측하지 못했던 상황에 집행되는 예산이라는 측면이 예산수립과 집행의 경직성을 가져온다는 지적이 있다. 이러한 예산의 경직성을 보완하기 위해서 앞서 언급한 바와 같이 예비비와 기금의 형태로 운영하고 있는데, 현재의 접근방식은 예비비와 기금의 집행에 대해 구체적인 항목을 규정하도록 하고 있다. 그러나 이를 보다 융통성있게 준포괄적인 방식으로 규정하고 이에 따라 예산도 총액의 방식으로 계상할 필요성이 제기되고 있으나, 예방단계에서는 구체적인 사업이 제시되고 있는바 총액계상에 따른 사업비 전용을 방지하기 위한 구체적인 계획이 반영되어야 할 것이며, 또한 예비타당성조사제도 등의 반영을 고려할 필요가 있다.

셋째, 재난관련 예방사업과 복구사업과 관련한 예산에 있어 비용-편익분석이 제대로 이루어지지 않고 있다. 물론, 재난예방과 관련한 투자비는 재난의 특성상 사전적인 예측이 어렵다는 점에서 근본적인 한계가 있으나, 일단 발생하면 천문학적 피해로 이어질 수 있고 최근에는 이의 발생빈도가 빈번해지고 있는 측면을 고려할 때 반드시 필요한 영역이라고 할 수 있다. 현재 시행하고 있는 비용-편익분석의 경우 중앙정부 혹은 지방정부가 목적달성을 이루기 위한 방편으로 각종 사전평가를 활용해온 측면이 있으므로 객관성과 정밀성에 많은 의문점이 제기되고 있는 실정이다. 따라서, 이를 개선함과 동시에 재난관련 복구사업과 예방사업 등에 대해서도 일정액 이상의 예산이 사용되는 경우 비용-편익분석을 의무화하는 방안의 도입이 시급하다 할 것이다.

주요해외사례 분석

주요 해외사례 분석

미국

미국의 재난관리체계방식과 근거법

미국의 재난관리체계방식

연방위기관리청(FEMA)라는 전문조직을 통해 부처별 분산된 기능을 통합·조정할 수 있어 강력하고 효과적인 재난 대응이 가능하며, 재난에 대한 일차적 책임을 지방정부에 일임하고, 대규모 재난에 대해 연방정부가 인력과 예산을 지원해 주어 중앙과 지방간의 피해 분담을 명확히 하여 효율적인 재난관리가 이루어지고 있다.

또한, 재난관리 기관에 충분한 예산 부여와 전문 인력을 구성하여 재난에 효과적으로 대응할 수 있는 체제가 구축되어 있으며, 기초연구부터 실무연구를 수행하는 연구기관과 다양한 교육·훈련 프로그램을 마련해 재난피해 경감을 위한 적극적이고 장기적인 대책을 시행하고 있다.

연방위기관리청의 설립을 통해 총괄적 재난관리 체계를 구축하며, 재난의 종류에 따라 지엽적이고 소극적이던 재난관리 방식이 총체적 재난관리 개념의 시작으로 전체적이고 적극적인 재난관리 방식으로 전환하고 있으며, 구체적으로 미국의 재난관리체계의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 통합관리 체계로서의 특징이다. 방재담당기구로서는 육군 공병단, 농림부 토양보존국 등 여러 기구가 있으나 주로 연방위기관리청에서 총괄적인 재난대책 업무를 맡고 있다. 기존의 민방위청을 승계하여 활동하고 있다. 둘째, 연방조정관 제도이다. 비상사태 또는 주요 재난 선포시 대통령은 연방조정관을 임명할 수 있으며, 조정관은 재난현장에서 대통령의 대리인으로 활동하게 된다. 유관 기관 간의 협조가 가능하고, 지휘체계가 확립되었지만, 강력한 지휘권을 갖는 조정관의 존재는 현장에 필요하다. 셋째, 중앙ㆍ지방간의 역할분담이 명확하다. 중앙조직으로 연방위기관리청을 설치하고, 10개의 지국에서 세부 지원업무를 담당한다. 넷째, 재해보험제도가 재해보상 차원 이상의 사회구호적 차원으로 운영되고 있으며, 위험의 분산을 유도하는 사회적 제도로 정착된다. 마지막으로 예방활동의 범위 가 구체적으로 설정되어 있다. 연방위기관리청은 최초 설립시 대응과 복구가 지나치게 강조되어 재난관리에 대한 조정권 확립에 한계성이 노출된 경험을 갖고 있다. 현실적으로 모든 예방활동을 단일부처에서 수행할 수는 없으나, 총체적 재난 관리기구에서 각 부처의 예방 활동 및 사업에 대한 평시 감독 혹은 협의권이 필요하게 되며, 이는 연방위기관리청의 재난예방사업의 범위로도 볼 수 있다.

미국의 재난관리 법·제도

미국의 재난관리에 대한 법·제도는 1803년 뉴햄프셔(New Hampshire) 주의 포츠머스(Portsmouth)로 유입된 이재민을 지원하는 Stafford법으로부터 시작되었다. 여기서 발생한 대화재 사건으로 의회가 주정부와 지방정부를 지원하는 내용을 담은 법안인데, 이후 홍수나 각종 자연·인적 재난 발생시 중앙정부가 지방정부를 직접적으로 지원할 수 있는 법의 시초로 볼 수 있다. 이후 1936년 홍수대책법(Flood Control Act)과 연방재난방지법(The Federal Disaster Act)이 제정되었다.

1988년에 스태퍼드(Stafford) 법이 개정되었는데, 여기에는 연방정부가 긴급사태 발생시, 이에 신속하게 대응해 인명구조·공중위생·치안 및 재산을 보전하기위한 목적으로 재해 및 긴급사태 발생시 주어진 권한을 명시하고 있다. 또한, 이 법은 중대한 재난이나 비상사태가 발생하여 연방정부가 지원해야 할 필요가 있을 때 주정부 및 지방자치단체에 대해 연방의 지원 제공을 규정한 기보 사항이 정해져 있다.

관련조직 및 부서와 기능

연방조직

대표적으로 연방위기관리청(Federal Emergency Management Agency)을 들 수 있는데, 국가수준의 재난에 대한 전략과 조정정책 프로그램, 그리고 훈련모델을 제시하는 기관이다. 연방위기관리청ds 1961년 국방부 산하 민방위청으로 시작하여, 1979년 카터 대통령 재임 중 대통령 직속기관으로 승격했으며, 9.11 테러 이후 신설된 국토안보부에 2003년부터 편입되어있다. 또한, 미국 전역 10개의 지방청을 두어 각각의 광역권을 통제하며, 시애틀, 샌프란시스코, 덴버, 캔자스, 댈러스, 시카고, 애틀란타, 필라델피아, 뉴욕, 보스턴에 각각 위치하고 있다.

2003년, 국토안보부 산하 재난 준비 및 대응국(Department Homeland Security, Emergency Preparedness and Response Directorate)라는 명칭으로 통합되었으나, 외부적으로는 FEMA의 명칭으로 사용되고 있음.

연방위기관리청의 일반적 기능은 행정의 연속성을 확보하기 위한 계획, 국가적 재난에 대한 자원동원을 총괄하는 재난계획, 재난대비, 피해 완화, 복구 활동에 대해 주 정부와 지방정부를 지원함을 그 내용으로 한다. 대통령이 대규모 재난(Major Disaster) 혹은 비상사태를 선포할 때, 연방정부의 지원을 총괄하는 단일 부서가 된다. 또한, 재난에 대한 연방·주·지방정부 공무원들의 능력향상을 위해 훈련·교육·실습 등을 담당하며, 홍수위험도 평가(National Flood Insurance Program)와 그에 대한 보험료 산정, 홍수피해의 경감효과 분석을 수행한다. 그리고 국가지진재해완화사업(National Earthquake Hazard Reduction Program)을 관할하며, 전국 비상식량 및 대피기구(Emergency Food and Shelter National Board)의 의장기구 역할 등을 담당하고 있다.

국토안보부(Department of Homeland Security)의 조직

미국의 재난관리에 관한 미국 연방정부(중앙) 조직 차원에서의 재난관리는 국토안보부(Department of Homeland Security)에서 주로 이루어진다. 2001년 9.11 사태 이후, 테러 위협으로부터 미국 영토와 국민을 보호하기 위해 미국 행정부 내 각 부처에 분산된 대 테러(counter-terrorism) 기능을 통합하여 신설된 기관이다.

국토안보부는 국경경비, 재난 대비, 화생방 공격 대비, 정보분석 등의 업무를 맡으며, 이전 내무부, 외무부 등에 분산되어있던 세관, 이민귀환국, 국경순찰대, 연방비상계획처, 비밀경찰국 등의 조직을 통합하였다. 이 밖에도 교통안전부, 국토안보연구센터 등 연구기관과 신설되는 기관  역시 산하기관에 포함하고 있다.

국토안보부의 역할 및 기능

국토안보부는 크게 4가지 조직으로 그 역할을 분담하고 있다.

<표 4-> 국토안보부 국별 역할 및 기능

조직	담당역할
국경 및 수송안전국 (Border and Transportation Security)	주요 국경 경비 및 일원화된 수송 관리
재난 준비 및 대응국 (Emergency Preparedness and Response)	국내 재난 방지 교육 및 정부재난 대응 조율
정보분석 및 기반시설 보호국 (Information Analysis and Infrastructure Protection)	타 부서(CIA, FBI, DIA, NSA 등)를 포함, 본토 위협에 대한 정보분석·경고·주요시설 보호
과학기술국 (Science and Technology Directorate)	미국 내 위험 발생시 과학 기술자원 사용

국경 및 운송 안전국(Border and Transportation Security)

미국 내로 유입되는 모든 인적·물적 관리를 통해 테러리스트와 테러용 테러를 위한 무기의 반입을 통제한다.

재난 준비 및 대응국(Emergency Preparedness and Response)

연방위기관리청이라고도 볼 수 있으며, 재해 및 테러로 인한 피해를 입기 전에 미리 준비·대응함으로써 국민의 생명과 재산을 보호하는 것을 목표로 한다. 기존의 ‘재해에 대비할 수 있는 지역사회’라는 모토를 유지하며, 비상시 대응을 위한 전문가 집단 유지, 피해 후 복구를 위한 인적·물적자원의 원조와 회복절차의 유지를 포함한다.

정보분석 및 기반시설 보호국(Information Analysis and Infrastructure Protection)

테러에 대한 연구나 정보를 모으며, 취약지역의 지도화와 국가 기반시설(식량, 수자원, 농업, 의료, 응급서비스, 정보전달체계, 금융, 전기·가스·기름·댐 등의 에너지, 항공·도로·철로·항만 등의 교통체계, 방위산업, 체신체계, 국가 문화재 등)을 보호하는 것이 주요 업무이다.

과학기술국(Science and Technology Directorate)

미국 본토를 보호하기 위한 과학기술과 자원을 탐색·발굴하며, 화생방 테러방지를 위한 준비 및 대응의 절차와 세부 방법을 뒷받침하는 기술지원을 담당한다.

지방조직

각 지방정부는 관할 구역 내 비상업무를 수행할 1차적인 책임을 지고 있으며, 법률과 연방정부의 정책 및 지침에 따라 필요한 활동을 한다. 지방정부 내 안전관리 조직은 주(State) 및 구(County) 별로 차이는 있으나, 상설조직과 비상시 관리조직으로 이원화하여 운영하고 있다. 평시 상설조직으로는 비상운영센터(Emergency Operations Center: EOC)에서 운영하며, 비상시 관리조직으로는 발생 지역자치단체장을 본부장으로 하는 비상대책 기구(Emergency Operation Organization: EOO)를 운영한다. 각각의 명칭이 상이할 수 있지만, 담당공무원, EOC·EOO 담당자, 자원봉사자 등의 활동본부인 비상운영센터에서 비상지휘센터의 역할을 수행하게 된다.

지방·연방조직 간의 연계

중앙과 지방간의 역할 분담은 명시되어있지만, 안전사고 및 재난 발생시 일차적 수습 및 구조구난의 책임은 지방정부에 있다. 재난이 커질 때에는 주정부에 지원요청을 하고, 주정부의 능력 이상의 난이도와 규모일 때는 주지사가 연방위기관리청에 재해 내용을 통보, 대통령에 지원을 요청한다. 재해구조 및 긴급지원법은 대통령이 비상사태(emergency)와 대규모 재난(major disaster)의 두 가지 비상선언을 할 수 있도록 규정하고 있다. 전자가 시정부 또는 주정부 차원에서 폭동 등의 위협으로부터 공공안전을 유지할 수 없는 상황을 뜻하며, 후자는 지방정부의 재정 능력이나 인력으로는 대응할 수 없어 연방정부의 지원을 요청할 정도의 대형재난을 의미한다.

2001년 9.11 테러는 비행기 자살테러에 의한 ‘비상사태(emergency)’로 선포되었다.

연방위기관리청의 임무

평시의 연방위기관리청은 2600여명의 직원을 보유하고 있으나, 재난 발생시 수천명에 달하는 인원을 추가로 동원할 수 있다. 주 정부 및 지방정부와 긴밀히 협력하고 있으며, 현재 청장은 국토안보부의 부장관으로 활동한다. 연방위기관리청의 임무는 그 법적 설립 목적에 근거한다.

연방정부, 주정부, 지방정부, 자원봉사기관, 기업 등과 함께 재난관리 협력 강화

모든 재난에 대비하고 종합적인 국가 재난관리 체계를 구축

복구가 아닌 사전 대비에 따른 예상되는 피해의 완화(mitigation)을 국가 재난관리 체계의 근간으로 구성

빠르고 효과적인 대응 및 복구체계를 구축

주정부 및 지방정부의 재난관리 능력을 강화

연방위기관리청의 조직

연방위기관리청은 10개의 지역사무소(Regional Office), 6개의 기본 국(Directorate)으로 구성되어 있으며 각 국은 복구국, 연방보험 및 피해완화국, 소방국, 대외협력국, 정보기술지원국, 행정 및 재정계획국이다.

재난 발생시, 주정부는 해당 지역국과 협력하게 되며, 일반적으로 주정부에서 연방위기관리청 지역본부로 1차 피해 조사를 요청하기 전에 주정부와 지방정부 차원에서 사전평가를 하게 된다. 피해조사단은 연방정부와 주정부, 지방정부의 공무원들로 구성되며, 합의사항을 연방위기관리청 지역본부에 보고한다. 지역본부는 주정부를 포함한 지방정부와 연방정부의 가교역할을 하며, 주지사의 요청 및 피해 흔적조사를 종료한 후 지역요약, 분석, 권고보고서를 준비한다. 여기서 권고보고서는 대통령에게 보고할 수 있는 내용을 중심으로 한다.

<그림 4-> FEMA 조직도

연방위기관리청의 조정역할

연방위기관리청의 임무와 조직에서 알 수 있듯, 효율적 재난관리를 위해 그 조정(coordination)역할에 중심을 두고 있다. 조정의 대상은 계획 및 지휘를 맡는 연방정부의 부처와 일선의 지방정부를 포함하게 된다. 기본적으로 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 주정부와 지방정부를 지원하는 것이 연방위기관리청의 설립목적이지만, 별도로 연방 정부기관의 재난대응 정책과 재원을 조정하는 역할을 담당한다.

연방위기관리청 자체에 재난관리시 타 기관과의 협력요청에 대한 명령권과 예산 결정권이 있으나, 효과적 재난관리를 위해서 타 부처의 적극적 지원이 필요하기 때문에 여타 연방기관과의 협력이 절대적으로 필요하다. 대통령의 재난지역 선포가 발효되면 연방위기관리청에서는 각 연방 부처별로 임무할당서를 배포한다. 임무할당서에는 연방위기관리청의 조정자 역할을 확인시켜 주는것이며, 각 연방정부의 기관과 부처는 이에 따라야 한다. 실행제휴동의서, 협력동의서 역시 존재하며, 임무할당서와 같이 연방위기관리청의 조정능력을 보존 및 강화하는 장치로 볼 수 있다.

연방재난 대응계획(Federal Response Plan: FRP)

대통령의 재난지역 선포 발효시 각 부처의 역할을 내용으로 하는 연방재난 대응계획은 1992년에 제정되어 연방정부 및 28개 적십자사화 협력체계를 이루고 있다. 연방재난 대응계획에서 국가대응계획(Natinal Response Plan: NRP)으로 구체화 되었으며, 재난관리 지원기능(Emergency Support Function) 15개를 그 내용으로 하고 있다.

지원의 종류 : 구조활동, 복구활동 지원, 공공시설물 복구 지원, 재난관리 지원, 향후 재난 완화를 위한 활동 지원

재원 : 응급대응 및 지원팀, 긴급평가ㆍ의료ㆍ수색ㆍ전력ㆍ상황관리ㆍ대국민 홍보 등을 위한 특수팀, 통신시설, 재난관리 지원시설, 관리 및 조정 전문가, 재난관리 지원시설, 관리 및 조정 전문가, 음식ㆍ음료수ㆍ텐트ㆍ기저귀ㆍ라디오 등 구호물품, 취사장ㆍ정수시설ㆍ화장실ㆍ발전기

재난관리 지원기능 : 제 기능들이 책임기관에 의해 지휘되고, 지원기관과 협조하여 주정부와 지방정부의 재난 관리 능력을 극대화하기 위한 자원동원계획을 내용으로 함

<표 4-> FEMA : ESF-15

ESF	임무	책임기관
수송	주정부ㆍ지방정부ㆍ자원봉사자ㆍ연방기관들이 재난지원활동을 수행하는데 필요로 하는 교통문제에 관한 지원활동	교통부
통신	재난지역의 임시 통신시설 설치와 연방정부ㆍ주정부ㆍ지방정부의 대응 능력을 지원하기 위한 연방통신 자원 제공	국가통신 시스템
공공시설 복구	재난 발생시 생명 보호와 생명구조 활동을 지원하기 위한 토목공사와 기술지원, 필수적인 공공서비스와 시설복구	국방부 육군 공병단
화재진압	황무지ㆍ농촌ㆍ도시 지역의 화재 탐지 및 진화	농림부 산림청
정보 및 계획	연방ㆍ주ㆍ지방정부의 재난 수습ㆍ복구 대책을 용이하게 하기 위한 정보의 수집ㆍ분석ㆍ전파ㆍ계획수립	연방위기관리청
집단구호	식량ㆍ피난처ㆍ응급조치 관리 및 조정ㆍ구호물자 분배ㆍ이산가족 재회 시스템 운영	미국 적십자사
자원지원	연방기관에 장비, 물자, 배급품, 인력 제공	조달청
보건 및 의료서비스	공공 보건 및 의료 보호를 위한 지원 제공	복지부 공공보건국
도시탐색 및 구조	붕괴 건물에 고립된 환자 위치 파악ㆍ구조, 응급치료 제공	연방위기관리청
독성물질	위험물질의 실제ㆍ잠재적 배출에 대한 연방 대응 지원	환경보호청
식량	식량 수요 확인, 재난의 영향 지역에 식량 공급 보장	농림부 식량 및 소비자국
에너지	전력체계ㆍ연료 공급 복구, 국가적 에너지시스템 충전을 위한 활동	에너지부
공공안전 및 보안	테러리스트의 인적ㆍ물적 자원 감시ㆍ관리, 기반시설에 실제ㆍ잠재적 위험요소를 사전 탐지	국토안보부
장기 복구 및 예방	피해의 단기 복구와 별개로 지역사회의 재건 및 재발방지를 위한 안전시설 확충ㆍ강화	연방위기관리청
대외협력	타 국가 혹은 국제기구와의 재난상황에 대한 장비ㆍ의료팀ㆍ물자 지원 공급 요청	외무부

재난관리 예산

미국의 재난관리 예산은 연방위기관리청의 활동이 결정적 역할을 한다. 주정부 및 지방정부의 경우, 재난관리 예산이 고정적인데, 재난에 대한 일차적 대응을 위한 보편적 복지 수준의 재원을 예비비 형식으로 보유하고 있다. 또한 연방정부차원에서의 보조금, 그리고 기관ㆍ국제기구로부터의 구호금 등은 재난의 유무와 규모 및 피해정도에 따라 집계시기에 따라 달라진다.

이처럼 미국의 재난예산은 그 대상의 범위를 어떻게 정하는지에 따라 달라지지만, 허리케인이나 하천 유역의 범람과 같은 재난이 주 및 지방 수준에 머물지 않고 지리적으로 여러 주에 걸쳐 나타난다는 점, 그리고 영향이 전국적으로 확산될 수 있다는 점에서 국가 수준에서 총괄적으로 재난을 대비ㆍ수습하는 연방위기관리청의 활동을 중심으로 다뤄진다.

재난관리 예산은 2011년을 기준으로 기금과 예방프로그램의 경우, 각각 55,78%와 57.52%를 차지하고 있다.

<표 4-> 재난관리 기금 현황

(단위: 천달러)

	2011	2012	2013
기금	5827243	10385248	9639926
총예산	10,446,603	13,923,928	13,559,716
기금비율	55.78%	74.59%	71.09%

<표 4-> 예방프로그램 예산 현황(총액-사후처리간 차액)

(단위: 천달러)

	2011	2012	2013
예방프로그램	6,008,614	10,482,064	9727812
총예산	10,446,603	13,923,928	13,559,716
예방비율	57.52%	75.28%	71.74%

<표 4-> 2012년 연방위기관리청 예산내역 연차보고서

							비고
단위 : 천달러	FY 2011 예산		FY 2012 예산		FY 2013 예산안(예정)
	FTE	액수	FTE	액수	FTE	액수
인건비ㆍ지출	3,822	1,068,585	4,275	1,031,378	3,580	789,172	1
주ㆍ지방정부 프로그램	0	2,103,039	85	1,265,403	876	2,900,212	2
비상관리 성과보조금	15	339,320	15	339,500	7	7	3
소방관 원조 보조금	0	761,494	81	641,250	7	7	4
화재방지 행정	115	45,497	148	44,038	159	42,520	5
방사능 위험 예방 모금	158	(265)	170	(896)	170	(1,443)	6
재난 구호 기금	5,645	2,523,343	4,852	7,076,000	4,852	6,088,926	7
수해 지도제작 및 위험 분석 프로그램	51	181,636	80	97,712	80	89,329	8
재난원조 대출 프로그램	0	294	0	295	0	0	9
사전 재난완화 기금	15	49,900	12	35,500	7	0	10
비상 구호	0	119,760	0	120,000	0	100,000	11
재량 예산	9,821	7,192,603	9,718	10,650,180	9,724	10,008,716	12 (1~11)
홍수 보험 기금	260	169,000	280	171,000	280	171,000	13
총 재량 예산	10,081	7,361,603	9,998	10,821,180	10,004	10,179,716	14 (12+13)
홍수 보험 의무 기금	29	3,085,000	29	3,102,748	29	3,380,000	15
총 액	10,110	10,446,60	10,027	13,923,928	10,033	13,559,716	14+15

일본

일본의 재난관리 법률체계

<표 4-> 재해대책 관계 법률과 소관 성(省) 및 청(廳)

범 주	법 률	소관 성·청
기본법	1.재해대책 기본법 2.대규모지진대책특별조치법 3.원자력재해대책특별조치법 4.동남해·남해지진에 관한 지진방재대책 추진에 관한 특별조치법 5.석유콤비나트 등 재해방지법 6.해양오염 및 해상재해 방지에 관한 법률	내각부, 소방청 내각부, 소방청 문부과학성/국토교통성 내각부 소방청, 경제산업성 해상보안청, 환경성
재해 예방	1.하천법 2.해안법 3.사방법 4.토지함몰 방지법 5.급경사지 붕괴에 의한 방지에 관한 법률 6.산림법 7.특수토양지대 재해방제 및 진흥임시 조치법 8.토사재해 경계구역 등의 방지대책 추진에 관한 법률 9.활동화산 대책 특별조치법 10.폭설지대대책특별조치법 11.지진방재대책특별조치법 12.태풍상습지대의 재해방제에 관한 특별조치법 13.건축기준법 14.건축물 내진개수 촉진에 관한 법률 15.밀집시가지 방재가구 정비의 촉진에 관한 법률 16.기상업무법	국토교통성 농림수산성 / 국토교통성 국토교통성 농림수산성 / 국토교통성 국토교통성 농림수산성 총무성/농림수산성/국토교통성 국토교통성 내각부/농림수산성 총무성/농림수산성/국토교통성 내각부 / 문부과학성 내각부 국토교통성 국토교통성 국토교통성 기상청
재해 응급 대책	1.소방법 2.수방법 3.재해구조법	소방청 국토교통성 후생노동성
재해 복구·부흥 및 재정 금융 조치	1.극심재해에 대처하기 위한 특별재정 원조 등에 관한 법률 2.방재를 위한 집단이전 촉진사업에 대한 국가재정상의 특별조치 등에 관한 법률 3.공공토목시설재해 복구사업비 국고부담법 4.농림수산업시설 재해복구사업비 국고보조의 잠정조치에 관한 법률 5.공립학교시설 재해복구비 국고부담법 6.공영주택법 7.천재에 의한 피해 농림어업자에 대한 자금융통 잠정조치법 8.지진방재대책 강화지역에의 지진대책 긴급정비사업의 국가재정상 특별조치 법률 9.철도궤도정비법 10.공항정비법 11.피재시가지 부흥특별 조치법 12.피재구분 소유건물의 재건 등에 관한 특별조치법 13.특정 비상재해의 피해자 권리이익 보전을 위한 특별조치에 관한 법률 14.피재자생활재건 지원법 15.농림어업금융공고법 16.농업재해보상법 17.삼림국영보험법 18.어업재해보상법 19.어선손해보상법 20.중소기업신용보험법 21.소규모기업자 등 설비자금 조성법 22.주택금융공고법 23.지진보험에 관한 법률 24.재해위로금의 지급 등에 관한 법률	내각부 국토교통성 농림수산성/국토교통성 농림수산성 문부과학성 국토교통성 농림수산성 내각부 국토교통성 국토교통성 국토교통성 법무성 내각부/총무성/국토교통성 내각부 농림수산성 농림수산성 농림수산성 농림수산성 농림수산성 중소기업청 중소기업청 국토교통성 재무성 후생노동성
조직	1.소방조직법 2.해상보안청법 3.경찰법 4.자위대법 5.일본적십자사법	소방청 해상보안청 방위청 경찰청 후생노동성
내각부 재해대책제도연구회(2003: 42-45)

관련조직 및 부서와 기능

국가방재 체계

재난 대책은 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관, 주민이 협력하여 종합적ㆍ통일적으로 실시되어야 한다. 중앙정부는 재난 대책의 종합성을 확보하고 방재 관련 중요 사항을 심의하기 위한 조직으로서 재해대책기본법에 중앙방재회의 설치를 규정하고 있다.

<그림 4-> 일본 재난관리체계

또한 내각부는 특명담당 장관으로 방재담당 장관이 있으며, 내각부 정책총괄관(방재담당부국)이 장관을 보좌하고, 방재에 관한 기본적 정책사안과 대규모 재난 발생에 대처하기 위한 기획 수립ㆍ종합 조정을 담당하고 있다. 내각부는 재난이 발생한 경우에 정보수집과 같은 긴급대응을 내각관방과 긴밀하게 연계하여 통합적으로 대처한다.

도도부현 및 시정촌에서는 지방자치단체, 지정지방행정기관, 경찰ㆍ소방기관, 지정공공기관 등의 장으로 구성되는 도도부현 방재회의, 시정촌 방재회의가 설치되어 여기서 결정한 지역방재계획에 의한 각종 재해대책을 실시하고 있다. 재해대책기본법에 독립행정법인, 인가법인, 특수법인 및 민간회사 중에서 수상이 지정하는 것을 지정공공기관으로 하고, 재해대책에 관한 각종 책임을 부과하고 있다.

재해대책 기본법에 의한 재해시의 응급대응 조직은 시정촌 또는 도도부현의 경우 각각의 시정촌장 또는 현 지사를 본부장으로 하는 재해대책본부를, 중앙정부는 방재담당 장관을 본부장으로 하는 비상재해대책본부, 또는 수상을 본부장으로 하는 긴급재해대책본부를 설치함으로써 재해응급대책을 신속하고 정확하게 집행할 수 있도록 하고 있다.

<그림 4-> 내각관방의 위기관리조직

재난이 발생한 경우, 중앙정부나 지방자치단체는 피해 상황 및 피해 규모에 관한 정보를 신속하게 수집ㆍ분석하고, 관계기관에 전달 후 정보를 교환함으로써 재해응급대책을 실시할 수 있는 체제를 구축하고 있다. 재해응급대책의 내용은 피난할 것을 권고하거나 지시, 소방, 이재민의 구조, 긴급 수송수단 확보, 공공시설의 급 복구에 관한 사항이다. 대규모 재해의 경우, 중앙정부도 재해정도를 판단하여 비상재해대책본부나 긴급재해대책본부를 설치하여 응급 대책을 세운다.

내각관방의 위기관리

내각관방은 내각의 보조기관이며, 수상의 직무를 직접 보좌하는 역할을 한다. 국가 운영에 관련된 기본방침을 기획 및 입안하며, 중요 국정사안을 종합ㆍ조정하기 위해 관련정보를 수집ㆍ분석ㆍ홍보하는 역할을 한다. 긴급사태에 초동대응 해야할 경우, 긴급사태에 대한 긴급재해대책 본부 및 내각관방의 위기관리 조직이 운영된다.

<그림 4-> 방재관련 내각부 조직도

내각부는 내각관방을 보조해 국정상 중요한 구체적 사항을 기획ㆍ입안하고 종합적으로 조정한다. 1995년 한신ㆍ아와지 대지진 피해 이후 대규모 재해, 중대 사건 등 긴급 사태에 대한 정부의 위기관리 기능을 충실ㆍ강화하기 위해 내각위기관리감, 내각정보집약센터의 설치 등을 통해 체제를 강화했다. 2001년 중앙성청 개편에 따라 내각부가 방재행정에 관련된 정부 전체의 연계를 확보하고, 내각부 정책 총괄관(방재담당)이 방재에 관한 기본적인 정책의 기획 입안, 대규모 재해 발생시의 대처 방안에 관한 각 성청의 종합 조정을 하게 되었다.

중앙방재회의

중앙방재회의는 수상 대신이나 방재담당대신으로부터의 자문을 위해 의견을 제출하는 등 심의회 기능과 방재 기본계획의 작성 및 실시와 같이 집행기관으로서의 성격을 동시에 갖는다. 중앙방재회의는 내각의 중요 정책에 관한 회의의 하나이며, 종합적인 재해 대책을 추진하기 위해 내각총리대신을 회장으로 하는 방재담당 장관 이외의 전 각료, 지정공공기관의 대표자, 학식 경험자가 위원으로 구성되어 있다. 그 역할은 다음과 같다.

방재기본계획 및 지진방재계획의 작성 및 실시

비상재해시 긴급조치에 관한 계획 작성 및 실시 추진

자문에 따라 방재에 관한 중요 사항의 심의
(기본방침, 시책의 종합조정, 재해긴급사태의 포고 등)

방재에 관한 중요 사항에 관해 내각총리대신 및 방재담당 장관에게 의견을 제출

중앙방재회의 간사회는 관계 부ㆍ성ㆍ청 간의 연락ㆍ조정 및 중앙방재회의 결정의 실시를 위해 중앙방재회의를 보조하는 역할을 하며, 중앙방재회의에 제출된 사항은 간사회의 심의를 거치게 되어 있다. 도한 중앙방재회의는 전문적 사항을 조사하기 위해 전문조사회를 설치할 수 있다.

재난관리 예산

일본의 재난관리 예산은 크게 과학기술, 재해예방, 국토보전, 재해복구의 4가지로 분류된다. 전반적으로 국토보전에 많은 예산이 투입되지만, 재난 사건이 발생할 경우 차기 연도의 재해 복구비용이 증가하거나 기금조성이나 특별 예산이 조성된다. 다음 표는 4년간의 재난관련 예산의 변화 추이를 보여준다.

<표 4-> 재난관련 예산 추이(2007~2010)

(단위: 백만엔)

년도	과학기술		재해예방		국토보전		재해복구
	비율	금액	비율	금액	비율	금액	비율	금액
2007	0.4	9,687	31.4	684,928	56.4	1,228,763	11.7	255,860
2008	0.4	8,921	31.8	664,889	56.2	1,173,777	11.6	241,955
2009	0.5	8,761	18.0	299,822	66.7	1,110,810	14.8	247,222
2010	0.7	7,695	19.9	216,471	59.3	646,435	20.1	219,252

<표 4-> 2011년 재난관련 예산

(단위: 백만엔)

구분	과학기술	재해예방	국토보전	재해복구	계
내 각 부	7	3,801		609	4,417
경 시 청		3,484			3,484
총 무 성	495	30			525
소 방 청	439	10,439			10,878
법 무 성		14,021			14,021
외 무 성		268			268
재 무 성		9,284		78,346	87,630
문부과학성	4,277	8,606		602	13,485
문 화 청		89			89
후생노동성		14,821		720	15,541
농림수산성		1,173	95,145	129,147	225,465
경제산업성		3,388	2,483		5,871
국토교통성	1,657	44,210	577,208	44,958	668,033
기 상 청	1,048	21,957			23,005
해상보안청	116	72,002			72,118
환 경 성			14	200	214
방 위 성		1,113		118	1,231
합 계	8,039	208,686	674,850	254,700	1,146,275

2011년의 예산은 동일본 대지진 사건으로 인해 다수의 명목(추가 경정 예산, 특별ㆍ지방교부금 등)으로 지출됨에 따라 기존의 네 가지 항목의 구분을 따르지 않는 대신, 중앙정부의 특별재해대책본부 및 내각부, 지방정부의 방재센터(도쿄도-타치카와 지역방재 센터)의 사업에 대한 포괄 지급(Lump-sum)의 형태로 이루어졌다.

3월 15일 1차 보정예산이 가결됨에 따라 동일본 대지진 관련 예산은 크게 4개 항목으로 분류되고, 그 내용은 다음과 같다.

2차 예산안은 대지진의 피해 복구와 재발방지와 함께 원전 사고 처리 비용을 포함해야 하나 공개되지 않음

표  2011년 재난관련 보정예산

(단위 : 백만엔)

Ⅰ. 동일본 대지진 관계 경비

1. 세출의 보정액

(세출의 추가액)

(1) 재해 구조등 관계 경비 : 941

(2) 재해 폐기물 처리사업비 : 3,860

(3) 공공사업 등의 추가 : 14,734

① 재해 복구 등 사업비 : 8,706

② 일반 공공사업 관계비 : 1,990

③ 시설비등 : 4,038

(4) 재해 관련 융자 관계 경비 : 6,716

(5) 지방 교부세 교부금 : 16,635

(6) 동일본 대지진 부흥 교부금 : 15,612

(7) 원자력 재해 부흥 관계 경비 : 3,558

(8) 전국 방재 대책비 : 5,752

(9) 그 외의 동일본 대지진 관계 경비 : 24,631

(10) 연금 임시 재원의 보전 : 24,897

합계 : 117,335

(세출의 수정 감소액)

기정 경비의 감액 : 1,648

합계 : 115,687

2. 세입의 보정액

(세입의 추가액)

(1) 그 외 수입 : 187

(2) 부흥 공채금 : 115,500

합계 : 115,687

Ⅱ. 그 외의 경비

1. 세출의 보정액

(세출의 추가액)

(1) 태풍 제 12 호등과 관련되는 재해 대책비 : 3,203

(2) 그 외 : 7

합계 : 3,210

(세출의 수정 감소액)

동일본 대지진 복구·부흥 예비비의 감액 : 2,343

합계 : 867

2. 세입의 보정액

(세입의 추가액)

(1) 그 외 수입 : 758

(2) 전년도 잉여금 수입 : 119

합계 : 876

(세입의 수정 감소액)

그 외 수입 : 10

합계 : 867

Ⅲ. B형 간염 관계 경비

1. 세출의 보정액

(세출의 추가액)

특정 B 형 간염 바이러스 감염자 급부금등 : 480

(세출의 수정 감소액)

기정 경비의 감액 : 202

합계 : 279

2. 세입의 보정액

(세입의 추가액)

그 외 수입 : 279

Ⅳ. 세입세출 예산 보정의 합계

1. 세출의 보정액

(세출의 추가액) : 121,025

(세출의 수정 감소액) : 4,193

합계 : 116,832

2. 세입의 보정액

(세입의 추가액) : 116,842

(세입의 수정 감소액) : 10

합계 : 116,832

<표 4-> 2012년 재난관련 예산

(단위 : 백만엔)

구분	과학기술	재해예방	국토보전	재해복구	계
내 각 관 방		190			190
내 각 부		10,409		612	11,021
경 시 청		13,308			13,308
부 흥 청				2,043,290	2,043,290
총 무 성	3,440	5,591		914	9,945
소 방 청	563	9,435			9,998
법 무 성		20,146		4,726	24,872
외 무 성		329			329
재 무 성		17,087		96,541	113,628
문부과학성	22,515	124,291		21,463	168,269
문 화 청		21			21
후생노동성		29,837		20,890	50,727
농림수산성		32,507	103,837	140,092	276,436
경제산업성		16,235	2,112		18,347
국토교통성	1,765	119,476	684,473	42,542	994,486
기 상 청	997	21,821			22,818
해상보안청	142	73,315			73,457
관 광 청		30			30
환 경 성				200	200
원자력규제청		10,448			10,448
방 위 성		25,904		74	25,978
합 계	29,422	530,382	790,422	2,371,344	3,867,800

2012년 현재, 일본 전역의 지방자치단체 및 도쿄 23구가 2012년도 예산으로 방재 관련비를 큰 폭으로 늘리고 증가시키고 있다. 2011년 대비 682개 시ㆍ구에서 2.7배인 9752억 엔의 예산이 책정 되었는데, 동일본 대지진에 의한 재정난으로 사업 억제가 요구되는 가운데에서도 지진이나 해일, 원자력 재해의 대책을 강구한다. 세부 내역인 방재나 재해의 복구·부흥에 관련한 예산에 있어 682개 시ㆍ구는 171·6% 증가, 이와테, 미야기, 후쿠시마의 3현의 시를 제외한 650개 시ㆍ구에서도 40·9%증가했다. 증가율이 가장 큰 분야는 지진, 해일, 풍수해, 원자력 재해의 순서이며, 원자력 재해 대책에서는 후쿠시마 현이나 이바라키 현에서 학교급식이나 농산물의 안전 확인도 포함된다.

2012년도 당초 예산으로, 이전에 존재하지 않은 투자적 경비를 늘린 지방자치단체가 큰 폭으로 증가했는데, 도도부현과 현청이 있는 시 중 전년도와 비교해서 증가한 곳은, 45(50%)개에 이른다. 2011년도에 있어서의 각 도도부현의 투자적 경비의 대전년도 증감율은 평균으로 -1.8%이었으나, 12년 예산의 증감율 평균은 +17.8%에 이른다.

도쿄도의 2012년 예산안은 방재 관련을 중점적으로 다루고 있다. 동일본 대지진이나 엔고의 영향으로 법인세가 감소한 예가 있어, 도세수입은 처음으로 5년 연속의 감소추세에 있으며(전년도 대비 2.4%감소: 4조 1195억엔), 일반회계의 총액도 4년 연속의 감소 중이다(전년도 대비 1.4%감소: 6조 1490억엔). 열악한 재정 상황에서도 지진 재해 대응에는 1240억 엔을 책정했다.

수도권을 중심으로 한 에너지 확보 역시 시급한데, 원자력 발전이 정지한 상황과 더불어 화력발전이 노후화 해 나가는 가운데 안정적인 전력 공급을 실현하기 위한 예산이 책정되었다. 이와 더불어 에너지의 안정공급을 도모하기 위해, 민간투자가와 제휴해 인프라 펀드를 창설, 예산을 추가하였다. 2012년도의 예산 원안에서는 도가 30억엔을 출자해, 민간으로부터의 자금을 유입해 200억 엔 규모의 펀드를 목표로 한다. 4월에 펀드의 운영 사업자를 민간으로부터 공모해, 7월을 목표로 투자를 시작할 계획이다.

표  2012년 재난관련 예산 항목

(단위: 백만엔)

구 분	2011년 예산안 (A)	2012년 예산안 (B)	2012년 요망, 복구 부흥 경비 (C)	2012년 요구 ․ 요망 액수 등 (B)+(C)
내각부본부	8,618	7,848	1,303	9,151
1. 경제 재정 정책의 추진	30	29	8	36
2. 과학기술 정책 등의 추진 (1) 과학기술의 전략적 추진 (2) 원자력 정책의 추진 (3) 일본 학술회의 활동의 추진 (4) 화학병기 금지 조약의 실시	235 3 2 11 219	245 3 2 10 231	1 0 - 1 -	246 3 2 11 231
3. 행정 쇄신·「새로운 공공」․ 공문서 관리제도 등의 추진 (1) 행정 쇄신, 경제의 활성화를 위한 규제 개혁 등의 추진 (2)「새로운 공공」의 추진 (3) 공문서 관리 제도의 추진	35 9 2 24	33 9 2 23	10 9 0 1	43 17 2 24
4. 국민의 안전 확보, 생활과 사회 (1) 방재 대책의 충실 (2) 교통 안전 대책의 추진 (3) 식품의 안전성의 확보 (4) 원자력의 안전 확보 (5) 소비자 위원회의 운영 (6) 소자녀화 대책 ․ 아동 및 청년 육성 지원 시책의 종합적인 추진 (7) 남녀 공동 참가 사회의 실현, 공생 사회의 형성 등	97 46 2 10 7 3 19 10	87 41 2 9 6 3 17 9	31 25 - 1 4 0 - 1	118 66 2 10 10 3 17 11
5. 지역 주권 개혁·지역 활성화 추진 (1) 지역 주권 개혁의 추진	5,907 5,121	5,317 4,609	948 768	6,265 5,377
(2) 지역 활성화의 추진 (3) 「종합특구 제도」의 추진 (4) 「환경 미래 도시」구상의 추진	622 153 11	561 135 11	166 15 -	726 150 11
6. 오키나와 정책·북방 대책의 추진 (1) 오키나와 진흥에의 대전 (2) 북방 영토 문제의 해결의 촉진	2,322 2,301 21	2,145 2,126 19	311 311 -	2,456 2,437 19
7. 그 외의 주요 정책 (1) 우주 개발 이용의 추진 (2) 의식 사무의 적절한 수행 (3) 정부 홍보·광청 활동의 추진 (4) 국제 평화 협력 업무 등의 실시	- 26 46 7	2 26 41 7	41 - 5 -	43 26 47 7

<표 4-> 동일본 대지진 해일 부흥기금

동일본 대지진 해일 부흥 기금

1. 기금의 적립금액

500억 엔

① 국가로부터의 「철거형 부흥 기금」창설을 위한 특별 교부세 420억 엔

② 쿠웨이트로부터의 지원금 80억 엔

2. 부흥 기금을 재원으로 하는 사업

폭넓은 분야에서, 치밀한 대응이 필요한 사업에 충당

「안전의 확보」：지역 방재력 향상 등

「생활의 재건」：재해 주택 복구 지원, 지역 커뮤니티 재생, 약자 대책 등

「생업의 재생」：지방특색산업의 진흥, 상가 활성화 등

⇒ 기금을 재원으로 하는 사업에 대해서는, 나라의 3차 보정의 동향 등을 밟아 정밀 조사가 필요한 것으로부터, 긴급성의 높은 다음의 사업을 12 월 보정 예산으로 조치

중소기업 재해 자산 수선비 보조 10억 엔

생활 재건 주택 지원 사업비 보조  6억 엔

3. 시읍면 교부금의 교부

국가로부터의 특별 교부세는, 절반 상당을 교부금으로 조치

동일본 대지진 해일 부흥 기금 시읍면 교부금  210 억엔

독일

독일의 재난관리체계방식과 근거법

독일의 재난관리체계방식

독일의 국가 재난 방지를 위한 국가 재난관리 체계는 연방차원과 주정부 차원으로 이분하여 설명된다.

독일의 재난관리 근거법

연방내무성에서 1951년 방공중앙위원회 및 연방방공협회를 설립하여 국민에게 자위에 대한 교육을 실시한 이래, 1954년 연방ㆍ지역 및 지방행정 당국이 연방방공 협회의 주체가 되었으며, 1955년 대피소 건설 및 근대적 재난관리 체계가 자리잡게 되었다.

1965년 대피소 건설에 관한 법률, 시민 자위에 관한 법률안 등이 통과ㅚ었으며, 1972년 가정대피소에 관한 건축 원칙이 공포되었다. 1990년 동서독 통일 후 민방위의 역할과 내용에 일부 수정이 이루어졌으며, 1997년 민방위법 개정을 통해 자위, 경보, 대피소 보호, 인구 이동 통제, 재난관리, 보건대책, 그리고 문화재 보호 등의 민방위 업무를 재정립했다.

독일의 재해 및 재난 관련 연방법률은 민방위법(Zivilschutzgesetz: ZSG), 기술지원 협력 관계에 관한 규정(THW-HelfMV), 연방기술지원청 지원법적 관계 규정에 관한 법률(THW-HelfRG), 보호 목적을 위한 수리시설 영역의 안전 확보에 관한 법률(WasSiG), 제1차 수질오염 방지법(WasSV 1), 제 2차 수질오염 방지법(WasSV 2)등이 있다. 이 중 안전관리 기본 법이라고 할 수 있는 민방위법이 재난관리의 법률적 토대를 이루고 있다.

관련조직 및 부서와 기능

연방정부 차원의 국가 재난관리 체계

독일 연방공화국의 국가 재난방지를 위한 조직 체계는 연방내무성(BMI) 산하 시민보호ㆍ재난관리청(BBK), 연방기술지원단(THW), 민간방위 아카데미(AKNZ)로 구성된다.

연방내무성은 8개의 국으로 조직되어있으며, 국가 차원의 재난 방지는 제 5국이 담당했으나 2004년 이후 연방시민보호ㆍ재난관리청이 재난 방지를 전담하고 있다. 여기에 7개 센터와 홍보부가 있으며 312명의 직원과 매년 8천만 유로 정도의 예산을 보유하고 있다.

<그림 4-> 재난관리 지휘부 체계

실제 재난 상황의 경우, 연방정부의 조직ㆍ기능ㆍ재원이 투입될 때 재난관리 부처의 지휘부 체계는 다음 그림과 같다.

주정부 차원의 국가 안전관리 체계

평시 재난 대비에 대한 지원은 주정부의 업무이다. 각각의 주는 독립적인 안전관리 계획을 수립ㆍ수행한다. 안전관리 업무에 관한 조정은 주 내무부에서 수행되는데, 지방단위의 재난관리 업무는 시ㆍ군 지방정부에서 담당하며 소방 당국과 협조체계를 유지한다.

각 지방정부는 각각의 민방위 관련법과 구조를 다양하게 보유한다. 독일 기본법은 민방위에서의 연방정부 및 지방정부의 역할을 규정하고 있다. 연방정부는 민방위 관련 전체 활동의 감독을, 그리고 지방정부는 업무관리와 실무를 담당하게 된다. 지방정부는 필요시 연방정부의 민방위 재원을 활용할 수 있다.

<그림 4-> 라인란트 팔츠(Reinland Paltz) 주 재난관련 조직도

주정부의 내무부는 관할구역 내의 재난에 대한 기본계획과 예산계획을 수립한다. 각 주의 내무부는 민방위 본부와 협의하여, 재난 발생시 대응 계획을 수립하며, 주의 민방위본부가 대처하는 사고수습을 지원한다. 각 주의 민방위본부는 7개 협력기관의 인력을 공동으로 관리하여 비상시 활용 가능한 인력으로 유지ㆍ관리하고 있다. 민방위 본부 산하에는 응급구조본부, 기술지원단 등이 주 내무부의 인적ㆍ재정적 지원을 받아 운영되고 있으며, 주는 이에 대한 지도ㆍ감독 권한이 있다.

주정부의 실질적 실무기관으로서는 지도ㆍ감독 및 직무청(ADD)이 있으며, 지도ㆍ감독 직무청이 주 내무부의 지휘 감독을 받아 민방위 사태 도는 재난을 총괄 관리한다. 주정부에는 모든 민방위 사태에 책임과 의무가 주어지며, 지도ㆍ감독 및 직무청은 투입의 효율성을 제고하기 위한 조직으로 볼 수 있으며, 연방행정청은 지도ㆍ감독 및 협력기관으로 활동하게 된다.

지도ㆍ감독 및 직무청의 민방사태에 대한 대응은 주 소방대와 기술지원단(THW)의 협력을 얻어 수행하게 된다. 각종 사태 발생시 지도ㆍ감독 및 직무청장은 각급 자원봉사단체에 협력을 통해 대응하게 된다. 이들 기관은 연방과 같이 국가단체인 독일소방협회(DFV)와 기술지원단(THW)의 지원, 그리고 민간단체인 노동자 자선단체(ASB), 독일구조협회(DLRG), 독일적십자사(DRK), 존스 엠뷸런스 협회(JOH) 등을 통해 지원을 받게 된다. 연방과 주정부에서 조직한 국가단체를 비롯해 민간단체는 그 기능별로 국가 과제를 위임받아 자발적으로 처리하게 된다. 이러한 기구는 주정부로부터 재정 및 장비 지원이 이루어지는 것이 일반적이다.

재난관리 예산

재난관리에 대해서는 독일 정부는 BBK에 관련 예산을 집중시켰으며, 사후복구나 수습에 관련한 예산은 주정부와 지방정부의 예산으로 이루어진다. BBK(연방국민보호재난지원청)의 주요 업무 시민의 안전과 재산보호, 공동상황실센터(GMLZ)와 시민보호 및 재난보호를 위한 전문정보 시스템(FIS), 긴급 비상 정보 시스템(deNIS), 연방지역의 재난경보 ABC의 정책, 독일인 희생자 및 유족 조정국 위기 관리와 긴급 상황 기획 및 시민 보호를 위한 재교육 등이다. 또한 BBK는 단순히 재난의 방지 및 피해복구 업무만 다루는 것이 아니라 사회 전반에 걸쳐 시민 교육, 보건, 문화, 스포츠등 방대한 영역에 개입한다.

1. 시민 안전 훈련 및 교육 (Ausbildung)

2. 위기 관리 (Krisenmanagement)

3. 위험 관리 (Risikomanagement)

4. 자원의 보호 및 홍보 (Förderung Ehrenamt)

5. 위협에 대한 집단적 보호, 소방 활동 포함 (CBRN schutz)

6. 시민 건강 관리 및 보호 (Gesundheitlicher Bevölkerungsschut)

7. 재난보호 (Katastrophenshutz)

8. 문화 보존 (Kulturgutschutz)

9. 중요 인프라 관리 (Kritische Infrastrukturen)

10. 연구 및 개발 (Forschung und Entwicklung)

11. 국제적 업무 (International)

12. 기술 (Technik)

BBK의 예산관리는 사건의 단위로 이루어지기 때문에 지속적으로 사용하는 예산 이외에 추가적인 지출이 발생한다. 다음은 공식적으로 BBK가 발표한 2008년 기준 예산 현황이며, 실제 2008년 BBK가 재난관리에 사용한 예산은 계획된 예산안보다 13% 증가한 50억 유로에 달한다.

<표 4-> 2008년 BBK 예산 내역(개괄)

(단위 : 만유로)

예산항목	금액	예산항목	금액
국가와 연방 재난관리	26,000	경찰 집행 및 관리 공무원 임금	220,000
국내 재난예방 개선	2,600	여행 안전 및 비용	9,730
스포츠 진흥 예산	1,900	아동 및 청소년을 위한 교육	50
장애인 스포츠	140	맘모스 프로젝트	81,900
재난 대책을 위한 비상 예산	39,000

<표 4-> 2011년 BBK 배정 예산안(금액 미공개)

재무 사항	목적과 상세 설명
1.위기관리 및 국제협력	업무상 요구사항, 통신과 장치문제, 설비 및 장비 그 외 물품
	임대료 및 임대 문제 - 연방 정부의 위성 기반 경보 시스템을 위한 임대비용
	교육 및 훈련 - § 63 Abs. 3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가됨 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨
	기타 관리비 - 해외에서 발생한 주요 사건에 대한 지원 대책
	유럽 차원에서의 재난 방지를 위한 일정 틀 내에서의 해외 협력
	기타 연방정부의 주요 관심사에 해당하는 해외 재난 방지 사항
	위기상황시 시민에 대한 긴급경보를 위한 장치, 부속품 및 장비의 구입 -유선 통신 시설, 특수 기술 장비, 무선 장비 및 deNIS II
2.비상사태 대비 및 중요 인프라	시험 및 민방위 장비의 테스트
	관리 및 유지 보수, 공공 대피소 문제. - 제 삼자, 타기관에 비용 책임이 전가 - § 7 Abs. 1(법률)에 의거 본 기관은 공공 대피소를 관리하고 쾌적하게 유지할 의무가 있음 - 개인적인 문제 또는 실제상황에서의 예외 또는 공공의 기능의 보전을 위한 피난 비용이 발생 시 연방의 행정 비용은 일반적인 사회적 규정을 따름
	기타 관리비 - § 63 Abs. 3 Satz BHO(법률)에 따라 허가 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨 - 물의 동결과 해방 법안의 작성 및 실행, 법원 비용 전문가의 고용 및 그 에 따른 비용, 제복 및 기타 관리비, 전문가를 위한 보험료를 포함한 여러 가지 사항에 대한 추가 비용. 보호소 사용 관련 의견 및 대안 제안
	출판 및 관련 문서 제작. - § 63 Abs.3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨
	중요한 인프라를 보호하기 위한 대책 - 초기 발생하는 추가 지출은 아래의 예산안에서 정해진 비용의 범위 내로 이루어져야 함(381-01) - § 63 Abs.3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨
	국내외 컨퍼런스, 컨벤션, 무역 박람회 및 전시회 - § 63 Abs.3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨 - 시민 보호에 대한 자세한 내용은 행사에서 처리되며 행사를 통해 보호와 지원 기회를 제기하고 인식하는 것이 목적으로, § 4 Abs. 1 Ziffer 4에 따라 ZSKG기관뿐만 아니라 해외 교류 및 협력도 이루어질 예정
	시민 보호에 대한 국제 협력
	제 삼자에게 보상의 지불, 상해 보험 및 배상 - 제삼자에게 보상의 지불에 대한 법적 의무 (Art. 104 a Abs. 2GG i.V.m. §§ 812 ff. BGB), 특히 엔터테인먼트에서 연방 정부 소유 자동차 및 운영, 행정의 잘못으로 인한 파손, 행정의 구성원에 의한 피해 또는 그 밖의 경우에 대한 배상은 ZSKG의 규정과 법정 사고 보험 관련 조항 SGB VII에 의거하여 이루어짐
	시민 보호의 자발적인 업무 추진 - 자원 봉사 진흥 대책
	수자원 관리 - WasSG.§ 10에 따라 수자원으로 인한 수입과 이익은 공유됨 - 식수, 공업용 및 농업용 수자원에 대한 필수적인 사전적 검사와 예방 조치 - 개별 상태, 오프 그리드 보존과 식수 공급의 보호 강조
3.재해 방지	추가 민방위 훈련에 대한 지출 - § 63 Abs. 3 Satz 2 BHO에 따라 허가 - 민방위 훈련 과정 참가자 교육 및 교육목적을 위한 교재는 무료로 배부됨 - 민방위 단위와 시설, 교육과 주법 하에서 시민 보호, 그리고 민방위 훈련에 대한 연방 사무소에 의한 예산 확보, 시민 보호 및 재난 구호를 위한 출판 교육 자료, 데이터 시트 설정 및 기술 설명, 보호를 위한 필요 장비 구입 및 유지에 대한 추가비용
	유지 보수 및 수리를 위한 지출 - 제 3자와 관련된 보상 문제의 경우 그것이 수리되는 범위 내에서 지출이 결정됨 - 제품을 판매한 기업과 계약을 체결함으로 인해 경제적인 부분 뿐만 아니라 다른 항공사에 대한 워크샵 등을 통해 차량 및 장비의 유지 보수 및 수리에 지출을 통해서 시민 보호 시스템을 보완할 수 있음.
	시험 및 대책의 테스트 - NBC 보호 - 장비의 교체, 장치의 구입뿐만 아니라 개발, 기술 분야 및 관련 테스트, 건강 CBRN 보호, 전기 공학,물질의 보호와 표준화, 소모품을 포함한 복구 작업
	현장 수준의 문제 - 비상 차량과 숙박 시설을 보완, 그것의 운영, 유지 보수 자료를 통한 시민 보호 - 자원 봉사자와 민방위의 유지 보수 및 수리를 위한 지출은 긴급 차량 관련 법안에 명시되어 있음
	항공기의 정비 - 초기 발생하는 추가 지출은 아래의 예산안에서 정해진 비용의 범위 내로 이루어져야 함(281-01) - 헬리콥터의 유지 보수 및 수리비용, 조종사와 조종사에 대한 경비, 영업 비용 포함 - 헬리콥터의 상태 대한 축적된 문제 사항들을 수리, 인명 구조 및 평시에도 사용 - 2009년 12월 31일까지 해당 기관에 지원되는 예산: 2759K €
	기타 관리비
	연구 및 조사 - 초기 발생하는 추가 지출은 아래의 예산안에서 정해진 비용의 범위 내로 이루어져야 함(381-01) - § 63 Abs.3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 출판물 및 여타 정보 전단지는 일정 비용 또는 무료로 제 삼자에게 제공됨 1)주요 재해로부터 민간 인구 보호에 대한 비용 2)연방 교육부와 내무부의 연구 프로젝트에 대한 비용 3)초기 과학적 연구에 대한 비용
	기타 관리비 - 관리, 유지 보수, 교체, 대한 지출, 물품 보관을 위한 시설 보완, 저장 용기의 인수를 확보 및 시설 설치 비용, 물품의 저장을 위한 준비 작업
	비연방 정부가 소유한 문화유산을 보호하기 위한 대책 - 관세 수당과 보조금을 포함한 요금, 고용주의 사회 보장,추가 연금 지불 근로자의 복지와 기타 개인 경비 - 국가를 넘어선 차원에서의 대책 필요, 고정된 연방정부의 예산 이외로 추가적으로 요구됨(연방 법률 공보 II, P 1025)
	차량 구입 - 헌법에 명시된 권한(812-41)
	항공기 구입
	비품, 부속품 및 장비의 구입 - 전문 장비 교체 및 조달 완료, 위원회에 대한 분석 장비, 개인 보호 장비 NBC, 교체
	의료 기기 및 의료 용품 구입
4.위기 관리를 위한 학회, 비상 대책 및 시민보호	업무상 요구 사항, 데이터 전송과 장비문제 포함. 스탠드와 기타 장비
	차량 등 소모품의 소비
	토지, 공간, 건물의 관리
	임대료 및 임대
	단일 관련된 임대료 및 임대재산 관리 (ELM)
	토지와 건물의 유지 관리
	교육 및 훈련 - § 63 Abs. 3 Satz 2 BHO에 따라 허가 - 참가자에 대한 교육 및 교육을 목적으로 하는 자료는 무상으로 배부됨 - 위기 관리에 대한 학회의 기금, 비상 대책 및 시민 보호 차원 - 2009년 12월 31일까지의 지원 금액: 11T€
	비즈니스 여행 - 훈련 및 교육 행사와 관련된 여행 비용(525)
	다국적 협력 및 실행, 위기관리 연습(LÜKEX)
	대책 차원에서의 시민 교육 - 응급 처치에 대한 교육. 기타 재난 예방 컨텐츠
	소규모 신규 건설, 전환과 확장
	각각의 경우에 1,000,000 유로 이상 시설구축 - 건물 외부, 건물 개조, 컨퍼런스 센터 / 상업용 건물
	차량 구입
	장비, 부속품 및 장비의 구입
5.정보 기술 관련 지출내역	업무상 요구 사항 - 데이터 전송 및 장비문제 포함 - § 63 Abs. 3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 연방 기관 및 제 삼자에게 소프트웨어는 각자에게 비용이 분산되어 청구되거나 또는 무료로 처리됨
	교육 및 훈련
	작업 및 서비스에 대한 지출
	데이터 처리 시스템, 장치의 구입, 피팅 및 장비, 소프트웨어 - § 63 Abs. 3 Satz 2 BHO(법률)에 따라 허가 - 연방 기관 및 제 삼자에게 소프트웨어는 각자에게 비용이 분산되어 청구되거나 또는 무료로 처리됨

영국

영국의 재난관리체계방식과 근거법

영국의 재난관리체계

영국의 국가 재난관리 체계는 1948년에 제정되어 2002년에 개정된 민방위법을 기반으로 하여 주변의 나토(NATO) 국가들과 연계 및 협조를 통한 국가 재난관리 정책을 통해 이뤄진다.

전통적인 지방자치 제도의 역사를 기반으로 각종 재난 관리에 있어 초기 단계부터 지방자치단체가 주관하는 형태를 띄고 있다. 미국과 같은 강력한 재난관리 조직을 두고 있지는 않지만 치안경찰ㆍ소방ㆍ재난ㆍ범죄 및 교정행정ㆍ이민 등의 업무를 수행하는 내무부(Home Office)가 중앙정부에서의 재난관리 조직으로서 역할하고 있다.

영국의 재난관리 법ㆍ제도

영국은 1948년 제정된 민방위법을 바탕으로 민방위 활동이 시작되었다. 이 시대의 민방위법에는 1950년부터 1965년까지의 냉전 시대 동안 적국의 핵공격 가능성에 대한 전 국민 방호 개념을 도입했다. 그러나 1965년 이후 심화된 인플레이션 현상으로 인한 운영자금 부족, 소련 붕괴 이후 탈냉전 시대로의 도입 등을 계기로 민방위 정책의 변화를 도모했다. 1999년 주요 재난관리법(The Control of Major Accident Hazards Regulations)에서는 민방위 관련 지방정부의 임무와 역할을 규정하고 있으며 그 내용으로는 재난 발생시 종합비상 체제관리ㆍ응급환자관리ㆍ지방정부의 역할ㆍ공공시설물의 징발ㆍ자원봉사자 및 자원조직을 들 수 있다. 이어서 2002년 제정된 민방위법은 지방정부가 임무 수행시 발생할 수 있는 비용에 대한 출자 등을 포함한다.

<표 4-> 영국의 재난관리 종합 현황

구분	태풍, 화재, 지진
법률	- 긴급권법(1920, Emergency Power Act) : 긴급사태시 정부 대응을 법제화. 긴급사태 선언과 긴급명령의 발동을 규정함 - 민간방위법(Civil Defence Act), 연안 방위법(Coast Guard Act), 해역 구분법(Naval Discipline Act), 사회안전법(Social Security Act)
조직	- 재해 전담의 별도조직은 존재하지 않으나, 평상시 긴급 업무를 담당하는 경찰ㆍ소방ㆍ구조 조직이 즉시 대응을 하고, 지방정부 당국 및 보건부가 원조함 - 특정 상황이나 필요에 따라 군대나 전시긴급센터 등의 기타조직도 활용됨
재해예방	- 정부가 긴급 업무 가이드라인을 작성하고 지방정부에 조언함. 긴급사태시의 준비로서 공공정보망의 정비, 경찰에 의한 재해자정보센터 설립, 임시주택과 식량의 준비 등이 포함된 계획을 작성 - 민간기업을 포함한 계획 별도 작성
재해대응	- 폭설 및 제설은 보통 지방정부의 업무이지만 교통부가 제설작업을 관장하고, 농작물 피해에 대한 보조금을 농림부에서 관할하는 등에 대한 보조금제도가 별도 존재함 -기압의 진행 예측에 따라 지방정부가 경보 발령
민간조직	- 재해시 자원봉사 조직의 활동을 효과적으로 이용하기 위해 상시 정비체계 유지 - 민간 참여 조직은 정부 또는 지방정부에 의해 보험에 가입되어있음

관련조직 및 부서와 기능

방재담당의 주무부처인 내무성의 소방 및 긴급사태 계획국(Director, Fire and Emergency Planning)에서는 소방 등 긴급 업무 가이드라인을 작성하고 지방정부에 조언을 하며, 긴급사태시의 준비로서 공공정보망의 정비, 경찰에 의한 재해자정보센터 설립, 임시주택과 식량의 준비, 민간기업이 포함된 계획을 작성한다. 자원봉사활동을 효과적으로 수행하기 위해 정부의 적극적 지원을 받고 있는 다양한 민간조직들이 조직되어 활동하고 있으며, 이들은 정부에 의한 보험가입의 혜택이 주어진다.

<그림 4-> 내무부 산하 재난관련 조직

전시와 평시, 자연재해로 인한 비상 상황시 총체적인 관리를 시행하는 중앙부서 없이 각 부서별로 고유의 업무만 수행하면서 각 부서에 해당하는 민방위 업무만 처리하는 것이 영국의 중앙-지방간 재난관리 체계이다. 이는 민방위 체계로 볼 수 있으며, 2001년 국민재해사무국(The Civil Contingencies Secretatiat: CCM)이 설립되면서 민방위의 중앙집행기관의 역할을 담당하게 되었다. 중앙은 국방부와 내무부에서 정책 입안 및 행동지침을 제정하고, 지방에서는 지역비상위원회ㆍ런던대의회ㆍ주ㆍ구의 비상운영센터를 중심으로 실질적 민방위 집행 업무를 수해한다. 1938년 설립된 민방공연구소에서 발전된 민방위 연구소는 민방위 분야에 관한 의회 간행물 발간, 재난기금 지원 등의 활동을 수행하고 있는데, 자선단체라는 점이 특징이다.

영국의 민방위 체계는 영국 재난관리의 핵심으로서 다음과 같은 특징을 가진다.

초기 영국의 민방위 개념보다는 좀 더 포괄적인 의미를 가지는 국내 방위의 개념(Civil Defence → Home Defence)으로 개념이 변천됨

전담 대책기관을 설립하지 않고 각 부서벼로 고유 업무를 수행하면서 각 부서에 해당하는 민방위 업무를 처리, 런던구 및 시, 군의 지방행정 체계를 활용하여 주민방호 계획을 수립ㆍ집행함

국민재해사무국이 민방위의 중앙집행기관으로서의 역할을 담당하게 됨. 전통적 민방위의 개념에 충실하며, 나토(NATO)와의 연계를 통해 유럽 구제역과 국제하천의 홍수 등의 자연재해에도 적극적으로 대처함.

<그림 4-> 영국의 민방위 체계

<그림 4-> 국민 재해사무국(CCM) 조직

시사점 종합

<표 4-> 주요 해외사례의 종합 및 우리나라와의 비교

구분	한국	미국	일본	독일	영국
기본법	재난및안전관리 기본법	STAFFORD법	재해대책 기본법	민방위법	민방위법
관리방식	유형별 통합관리	통합관리	통합관리	통합관리	통합관리
중앙조직	행정안전부 소방방재청	국토안보국 산하 위기관리기관(DHS-FEMA)	중앙방재회의, 위기관리감	연방 시민보호·재난관리청(BBK)	내무성 내 화재 및 비상기획국, 주민재해 사무국
지방조직	지방자치단체 방재 담당 부서, 소방본부 및 소방서	지방위기관리국 방재담당 (세부)부서	지방방재회의, 지역위기관리감, 소방본부 및 소방서	민방위본부, 지도·감독 및 직무청, 위기관리청	지역비상위원회, 대런던의회
위기관리 방식	부처를 중심으로 한 분산적, 통합관리방식의 네트워크 미비	FEMA를 중심으로 한 통합적 관리 방식으로 네트워크 확립	분산적 관리 방식이나, 업무 및 기능을 중심으로 한 네트워크	지방정부(주)의 관할구역 내 재난 계획 수립 및 관리	민방위를 목표로 한 중앙 부처의 계획과, 지방정부의 집행
재난 발생시	해당자치단체가 일차적으로 대응하나 책임이 불분명하며, 대규모 재난 시 요청에 따른 지원	지방자치단체의 일차적 대응, 규모가 클 경우 연방정부에서 지원	지방자치단체가 일차적 대응, 비상재난 시 총리 주재 비상재해대책 본부 및 긴급재해대책본부 설치	주(Lander)정부의 평시대응, 대규모 재난 및 전시에 연방정부가 책임	긴급업무를 담당하는 경찰·소방이 일차적 대응 후 보건성, 군대 및 지방정부 당국이 차후 대응
경계조직 지역간, 혹은 지방정부와 중앙(연방)정부간의 원활한 연계를 돕는 조직으로, 지방정부의 구난 활동을 지원하며 재난 발생 후 실질적 활동을 총괄하게 되는 조직	없음 (혹은 명시되어있지 않음)	비상운영센터 (Emergency Operation Center)	비상재해대책본부	연방기술지원단(THW)	민간비상대비 사무처 민간비상대책위원회
기타 시스템		재난관리 정보시스템 (National Emergency Management Information System)	종합방재 정보시스템, 재해정보 네트워크	긴급정보체계(deNIS) 연방-주 공동신고 상황센터(GMLZ) 경보센터(WarnZ)	소방대학(Fire Service College)과 긴급사태계획대학(Emergency Planning College) 두 교육기관을 통한 교육·훈련 체계

미국은 연방주의 국가로써 독립된 주정부의 연합체로 구성되어있기 때문에, 기본적으로 우리나라의 재난관리에 대한 중앙-지방 관계와는 다른 형태와 특성을 갖는다. 오히려 주정부와 지방정부간의 관계가 우리나라의 그것과 유사할 수 있는데(양기근, 2011), 미국의 경우, 이러한 정부간 관계때문에 재난에 대한 종합적 접근이 필요하게 된다. 연방재난관리청(FEMA)를 중심으로 연방정부와 주ㆍ지방정부의 역할, 권한 및 책임을 명시한 연방재난관리계획(FRP)를 수립하며, 사회적ㆍ기술적 기반의 인프라를 보유한 강력한 국가주도의 사전예방 중심 통합안전관리 체계를 구축하고 있다.

미국의 재난관리체계로부터의 시사점으로 사전예방 중심의 체계뿐 아니라 정보시스템의 표준화 역시 포함할 수 있다(양기근, 2011). 방재정보시스템의 표준화로 인해 중앙정부와 지방정부간 정보공유가 용이하며, 시스템이 현장지휘시스템(ICS)과 연계되어있어 현장과 비상운영센터간의 정보전달이 효율적이다. 우리나라의 경우, 지방정부의 중앙정부에 대한 의존도가 높은 상황에서 재난상황을 통제하지 못해 적절하게 초기대응 하지 못하는 경우가 빈번했다.

예산의 경우 2011년 허리케인 아이린과 그 피해를 복구하기 위한 기금이 반영되어 예산액이 2012년까지 반영되어있으며, 최근 홍수와 허리케인의 발생이 잦아진다는 점에서 기금의 투입 비율이 2013년까지 비교적 높은 수준으로 책정되어 있다. 또한 예산의 투입이 예방프로그램에 집중되어있는 만큼, 사후적 처리보다 사전적 예방이 상대적으로 효과적이라는 것을 입증한다.

일본의 재난관리의 큰 특징은 중앙 차원의 역할이 강화됨과 동시에 지방정부 차원에서는 ‘自助, 共助, 公租’의 원칙으로 상호 협력하여 재난에 대응하는 시스템을 구축했다는 점이다.  중앙정부차원에서는 재난정보의 흐름을 중심으로 재난현장에 대한 지원과 협조를 구비하며, 지방정부차원에서는 지방정부의 주어진 자연환경이나 지역실정을 고려한 방재정보시스템을 구축함과 동시에 지방정부의 특수한 재해유형에 대한 정보 공유 및 인근 지방정부와의 연계를 위한 시스템을 구축한다(김은성·안혁근, 2009).

일본의 재난관리 조직과 그 기능을 통해 한국의 기관에 반영할 수 있는 점은 중앙-지방간 재난관리에 대한 역할이 재구성 및 명확화 되어야 한다는 점이다. 일본의 경우 재해가 발생하기 쉬운 자연조건으로부터 자주적 방재 및 복구의 연계체계가 구축되어있으며, 중앙정부차원에서는 신속ㆍ정확한 정보수집 및 전달에, 지방정부차원에서는 지역사회의 모든 역량과 자원을 효율적으로 재난관리에 동원할 수 있도록 정비하는데 집중한다. 지방정부의 일차적 대응과 중앙정부의 이차적 지원이 효과적으로 연계되기 위해서는 재난대응에 대한 책임과 권한을 법적으로 명시할 필요가 있다. 일본의 경우 지방정부의 책임과 역할이 명확히 규정되어있기 때문에, 재난발생 시 지방정부 차원에서 탄력적ㆍ효과적으로 대처하게 되고, 사후적으로는 또 다른 재난에 대비할 수 있는 지방정부 자체의 조직, 기구 및 인력을 확보할 수 있게 된다.

또한, 중앙-지방정부간 재난관리 거버넌스의 구축이 요구되는데, 일본의 경우 중앙정부, 지방정부, 지역주민, 기업들 간 수평적 관계의 네트워크가 구축되어 재난문제에 효과적으로 대응할 수 있는 시스템이 구축되어 있다. 지방정부의 일차적 책임이 충실히 이행되기 위해서는 해당 지역의 모든 자원을 효율적으로 활용할 수 있어야 하는데, 이를 위해서 재난관리 지역 거버넌스를 민관협력, 군(軍)의 대민지원, 자원봉사 등을 포괄하는 네트워크 협력체계가 필요하다. 일본은 이러한 협력적 거버넌스의 구축을 위해 방재회의, 방재계획, 재해대책본부, 긴급재해대책본부 등을 활성화시키는 법적 근거를 기반으로 한다. 한국의 경우, 일본의 지역방재회의에 준하는 지역안전관리위원회가 형식상의 조직으로만 존재하는 것과 비교할 수 있다.

2011년 3월에 발생한 동일본 대지진으로 인해 기본적으로 일반예산으로 포함되던 부분 중 복구비용이 크게 증가했으며, 대지진의 여파로 원자력 발전소의 안전문제에 대한 관리가 포함되어 특별 기금 형태의 예산이 신설되었다.

독일은 연방수준에서 ‘시민보호’를 국민 자신의 보호, 국민에 대한 경고, 보호시설 설치, 재난보호 등을 의미하며, 주정부 수준에서는 주 재난 보호법, 주 소방법ㆍ비상구조ㆍ환자수송ㆍ구급서비스 규정에 관한 주 법률 등에 재난과 관련된 일반 내용을 포함한다. 법률적으로도, 연방법인 국민보호법에 국가비상계획의 수립 및 이행에 관한 방법 및 절차 등이 명시되어 있고, 이에 근거하여 주정부의 재난보호법에도 기초자치단체의 비상대비 및 대응의무를 규정한다(박동균 외, 2012).

위기관리에 대한 국가차원의 총체적 관리를 위해, 독일의 위기관리 패러다임은 ‘시민안전보장’에서 ‘시민보호’로 변화하였다(정지범 외, 2009). 독일의 기본적인 재난관련 조직의 구조는 평시와 비상시를 구분하지 않는 통합대응체제로 볼 수 있는데, 기초 수준의 재난관리는 해당 지방자치단체장의 총괄책임이며 2단계는 크라이스(KREIS: 지방행정구역)와 관구도청 등의 국가책임, 3단계는 전국적 차원으로 주무부처장관(내무부장관, 내각사무처장관)이 통제권한을 갖는다.

영국의 재난관리 체계는 민방위에 기초하며, 지방정부의 일차적 대응에 이은 국가 수준의 추가적 후발 관리를 특징으로 한다. 재난에 관련된 예산이 공개되지 않으며, 관련부서의 기능이 재난의 유무에 따라 평시에도 타 업무에 중복적으로 사용되기 때문에 재난관련 조직의 구성과 기능의 측면에서 시사점을 도출 할 수 있다. 중앙정부 차원에서, 국민재해 사무국(CCM)이 총괄적인 업무를 수행하지만 상설기구로서 개별 사건에 대한 후발적 대응에만 집중한다는 점에서 미국의 FEMA와 같은 효율적ㆍ효과적 통제기구로서의 체계적 기능을 기대하기 어렵다. 독일과의 비교에 있어서도 BBK와 같이 재난 상황에 대한 예산의 결정권한을 보유하고 있지 못하며, 조직의 구조와 기능에 있어서도 일본의 그것과 유사하지만 자연재해보다는 인재에 대한 소방행정을 중심으로 내무부의 직접적 통제에 의존하게 된다는 점에서 재난상황에 대한 탄력적 대처가 미흡하게 된다는 단점을 지닌다.

하지만 영국 재난관리 시스템은 그 체계성에서 그 장점을 찾을 수 있다. 여타 국가들과는 달리 종류ㆍ유형별 위기나 재난을 구분하지 않고 시민보호 및 안전을 위해 통합적ㆍ상시적 체제를 유지하고 있다는 점이다. 평시와 비상시의 구분이 없는 영속성과 상시대비 체제를 지향하는 단순통합체제가 바로 그것이다(박동균 외, 2012).

영국은 기초지방정부(District)와 광역지방정부(County)의 비상대응 및 수습의무, 내각사무처장관의 비상대권 발동에 관한 세부사항, 재난관리책임기관의 책임, 개인의 책임 등을 법률로 규정하고 있다. 이에 따른 중앙-지방정부간 사무배분의 명확한 규정을 두고 있는데, 보충성 원칙에 따른 사무 수행체계는 개인-기초지방자치단체-광역지방자치단체-국가 순으로 이어진다. 세부적으로 예방ㆍ대응ㆍ처리ㆍ복구를 단계별로 구분하나, 현장에서는 기초자치단체가 최우선적으로 전체 책임을 맡고, 비상사태에 대한 대응 및 복구의 2단계를 기본 대응체계로 운영한다.

이러한 통합운영체계를 유지하기 위해 사무배분에 집중하면, 일선 현장에서의 민관 모두 기초 단위의 재난관리책임기관인 기초자치단체장이 예방 및 대응처리 책임자가 된다. 영국은 예비 및 대응체계는 기초자치단체장이 책임지고, 현장의 총괄지휘는 경찰권을 가진 지방경찰청장이 수행하며, 복구단계에 다시 기초자치단체장이 지휘권을 행사한다.

영국의 재난관리체계는 자연재해(natural hazard)보다는 위기상황(crisis)과 같은 재난(man-made disaster) 상황을 대상으로 한다는 점에서 유사점을 갖는다. 미국의 광범위한 국토에 분포하는 대하천의 범람이나 중남부 지역을 중심으로 일어나는 허리케인, 일본의 지진 및 태풍 등과 같이 대규모의 인명과 재산에 피해를 주는 정도의 재난이 영국에는 빈번하게 일어나지 않는다. 따라서 대형 재난 상황에 효율적ㆍ효과적으로 대처할 수 있는 중앙기구보다는 저수준의 재난에 대한 지방자치단체의 신속한 해결이 구조적으로 최적화 되어있다고 볼 수 있다.

자연재난관리 예산배분 방안

자연재난관리 예산배분 방안

전문가 의견조사의 설계

초점집단의견조사의 개념

자연재난에 대한 예산배분에 있어 전문가의 의견을 토대로 방안을 모색하여 보고자, 재난관리 및 예산에 대한 전문가를 대상으로 초점집단의견조사(Focusing Group Interview: FGI)를 실시하였다. 최근 행정문제에 대한 기존의 양적 접근방법의 한계를 보완하고 더 나은 예측과 처방을 하기 위해 질적연구에 대한 관심이 증가하고 있다(임도빈, 2009; 강민아 외, 2007). 시대의 급격한 변화 속에서 연구주제가 다양화되고 심층적인 분석이 필요한 경우가 많아지고 있다. 질적 연구법이 가지고 있는 유연성(flexibility)은 심층적 자료를 수집하고 분석하는데 적합한 접근법이기 때문이다(O’Sulivan, Rassel, and Berner, 2008).

질적 연구법이 가지고 있는 유연성(flexibility)은 심층적 자료를 수집하고 분석하는데 본 연구에서 재난관리와 예산배분과 같이 양적으로 측정하기 어려운 행정문제에 대하여 적합하며, 특히 본 연구에서 활용하고자 하는 초점집단의견조사법은 개별인터뷰 보다 비용이나 시간 면에서 효율적이면서도 설문조사에서 얻을 수 없는 심층적 자료를 수집할 수 있기 때문에 재난관리와 재정분야의 전문가를 대상으로 연구를 시도하여 보고자 하였다.

특히 행정학과 정책학의 연구 분야는 경험적이고 실증적인 연구가 큰 비중을 차지하고 있으면서, 질적 연구에 대해선 혼란스러워 하고 계량연구의 반대적인 것으로만 생각하는 경향이 있었다(임도빈, 2009: 156). 하지만 어떠한 면에서 질적 방법론은 실증적 사례와 자료를 근거로 하되 연구자의 가치판단의 영역을 포함시킬 수 있다는 차이가 있을 뿐 연구 설계나 요소는 동일한 측면이 강하다. 연구의 주제가 수치화된 자료를 얻기 힘들고 새로운 분야를 개척하고 시작하는 경우 질적 방법은 상당한 강점을 나타낼 수 있다. 본 연구에서 확인하고자 하는 재난관리의 예산배분의 경우 국내에서 위평량(2007)과 이주호(2011)의 연구 등에서 시도하고 있으나, 재난관리의 단계에 따른 예산배분 등과 같은 총괄적 관점의 접근이 아쉽기 때문에 새로운 시각에서의 접근을 위한 방법론으로서 초점진단의견조사법이 적절하다고 판단한다.

초점집단의견조사를 위한 내용 구성

초점집단의견조사를 위해 우선 반구조화된 질문을 이론적 검토를 통해 도출한 내용에 기초하여 설계를 시도하였다. 초점집단의견조사는 질문의 구성은 정형화(structured) 된 인터뷰 질문 보다는 가급적 참여자들이 질문의 내용을 이해하고 자유로이 자신들의 의견을 이야기하고 참가자들 간의 토의가 일어날 수 있는 질문들을 준비하도록 해야 하기 때문에 되도록 간략하게 내용을 구성하되, 미리 반구조화(half-structured) 질문을 설정하여 원활한 조사가 이루어지도록 하기 위해 다음과 같이 질문을 구성하였다.

첫째, 재난과 재난관리에 있어 예산편성과 배분과 같은 결정의 과정에서 시사점으로 재난의 발생은 막을 수 없는 필연적인 성격을 가지고 있으나, 이는 사회전반에 걸친 구조적 대응을 통해 전적인 대응을 통해 불확실성을 최소한으로 해야 한다는 것을 전제할 수 있었다. 하지만 이러한 불확실성은 상대적으로 다른 정책 또는 사업과는 다르게 발생에 따른 기회비용의 크기 때문에 일반회계의 예산형태가 적합하지 않을 수 있다. 따라서 재난관리에 있어 적합한 예산유형에 대한 논의가 필요하다.

둘째, 재난의 예방에 대한 예산투입이 집중되어야 하지만, 재난의 발생은 불가피한 문제이기 때문에 재난이 발생한 직후에 대응하는 것과 대응 이후 사후복구 등에 대한 단계 또한 중요한 문제라는 점을 주목해야 한다. 즉, 현재의 ‘중기재정운용계획’과 ‘재난관리기본계획’ 등에서 예방에 대한 예산투입의 증대는 당연한 현상이나, 재난이후 사후관리를 효과적으로 대응할 수 있도록 하는 대비 또한 중요하다는 것이다.

셋째, 재난의 예방과 대비, 대응, 그리고 사후처리 등의 재난관리의 단계는 요구되거나, 적용되는 예산의 원칙의 차이가 존재할 수 있다. 즉, 예방단계의 예산편성은 주로 사업단위의 예산이 편성되며, 일정한 주기적성과 계획성이 요구되기 때문에 상대적으로 구체성이 요구되며, 예측근거에 대한 명확성이 상대적으로 분명하다. 하지만 사후처리의 경우 발생가능성에 대한 불확실성이 전제되기 때문에 예산집행에 대하여 신축성과 융통성이 상대적으로 중요하다. 따라서 재난관리의 단계별 예산배분의 방식에 대한 차이가 존재할 수 있다는 점을 전제로 하여 단계별 예산배분의 원칙을 설계할 필요가 있으며, 이를 확인하기 위한 연구설계가 요구된다.

넷째, 예산은 중앙정부의 주도아래 편성과 배분, 집행이 이루어져야 하며, 국회의 심의와 의결을 통해 민주성이 확보된다. 하지만 재난관리의 경우 대상영역이 지방정부의 관할되는 경우가 많기 때문에 지방정부와 중앙정부간의 고유한 역할의 불명확성으로 인해 예산투입의 적실성과 적시성 등의 측면에서 훼손이 우려될 수 있으며, 예산의 낭비가 발생할 여지가 존재한다. 또한 중앙정부의 예산편성의 과정에서도 총액예산제도 아래 부처간 예산이 분배되어 배정됨으로 인해 총괄적인 예산의 효과적인 편성이 집행이 이루어지고 있지 않기 때문에 예산배분의 과정에서 기관간 역할과 권한의 배분에 대한 논의를 전개할 필요가 있다.

마지막으로 이론적 검토를 통해 김춘순(2012)이 제시한 바와 같이 예산의 현대적 원칙으로서 계획성, 책임성, 보고, 적절한 수단, 다원적 절차, 재량, 신축성, 상호성의 원칙 등 8가지의 예산상의 원칙을 검토하였다. 예산배분의 원칙의 설계에 있어 현대적 예산수립의 원칙이 어떻게 배치되어야 할 지에 대한 논의 또한 필요하다고 판단된다.

초점집단의견조사 조사설계

모임의 시간은 대략 1시간 30분에서 2시간 30분 정도로 고려한다. 하지만 상황에 따라서 시간은 연구의 목적과 필요에 따라 조정될 수 있다. 연구자와 포커스그룹의 사회자가 사전에 시간사용에 대한 계획이 필요하다. 사회자(Moderator)는 포커스 그룹을 이끌기 위한 충분한 경험과 훈련이 필요하다. 사회자는 참석자들 사이에서 충분한 의사표현과 토의가 생기도록 돕고, 연구의 목적과 필요에 적절한 방향으로 이끌어야 하기 때문에 책임연구자가 그 역할을 수행하였으며, 초점집단은 재난관리분야에 전문가 5인으로 구성하였다. 전문가의 구성은 재난관리에 대한 연구실적 또는 저서실적이 있는 연구자를 대상으로 섭외함으로써 의견조사의 전문성과 제시된 의견에 대한 신뢰성과 타당성의 수준을 확보하였다.

FGI실행은 연구의 종류에 따라 다른 접근과 분석의 방법을 설계할 수 있다. 사회과학 분야 특히 행정과 정책과 관련된 연구에서는 심층적 의견을 정리하기 위해 브레인스토밍(Brainstorming) 원리를 사용하는 것이 적절하다고 한다. 하지만 본 연구에서 토의내용의 분석을 위해서 최대한 많은 양의 아이디어를 제출하게 유도하고, 자유롭게 이야기가 돌고 도는 분위기를 조성시키고, 가급적 너무 비판적인 평가는 제거시키고, 각각 제시된 아이디어를 합성(combination) 하도록 노력하되, 선행연구와 현황분석을 통해 제시된 내용에 대한 책임연구자의 발표(presentation) 이후 미리 구성된 5가지의 내용을 중심으로 조사를 진행하였다.

<표 5-> 초점집단의견조사의 단계별 문항설계

구분	토론 주제
발표	재난관리 분야의 예산배분과 편성 등에 대한 필요성 등의 연구목적 설명
도입질문	재난관리 분야의 예산배분의 원칙 등이 필요한가?
질문 1.	재난관리의 예산은 어떠한 유형이 적절한가?
질문 2.	예방단계의 예산에 집중하는 것은 당위적인가? 예방단계의 예산배분에는 어떠한 원칙이 요구되는가?
질문 3.	사후처리단계는 예방단계의 예산에 비해 덜 중요한가? 사후처리단계의 예산배분에는 어떠한 원칙이 요구되는가?
질문 4.	재난관리의 예산배분인 총괄적으로 이루어져야 하는가?
질문 5.	재난관리의 예산배분에 현대적 예산원칙의 배치는 어떻게 이루어져야 하는가?
기대효과 및 활성화방안	재난관리가 효과적으로 이루어지기 위한 예산배분방안은 무엇인가?
마치는 질문	재난관리의 예산배분에 있어 또 다른 이슈는 무엇인가?

전문가 의견조사의 결과

예산유형

재난관리의 예산유형은 일반회계와 특별회계, 그리고 기금의 3가지 형태로 구분하여 살펴볼 수 있다. 하지만 재난관리 예산의 경우 사안의 불확실성과 예측근거의 불명확성 등으로 인해 일반회계로 편성하거나, 기금으로 운용하는 것에 대한 문제점이 제기되기도 한다. 전문가 의견조사의 결과를 살펴보건데 연구자 A는 예산 배분의 내용 파악, 재정 통제 가능, 재원배분의 왜곡의 시정이 가능하기 때문에 특별회계가 적절하다는 의견을 제시하였으며, 연구자 B와 E의 경우에도 특별회계가 마찬가지의 이유에서 적절하다는 의견을 제시하였다.

연구자 C와 D의 경우에는 보다 구체적으로 재난관리의 단계에 따라 적절한 예산의 유형에 차이가 있다는 의견을 제시하였다. 즉, 연구자 C의 경우 “재난의 관리 단계별로 예산의 유형이 달라질 수 있을 것 같습니다. 즉, 재난의 예방 및 대비 관련 예산은 일반회계에서, 재난발생시의 재난의 복구는 특별회계로 운영하는 것이 적절할 것 같습니다. 그리고 재난 R&D 예산은 그 성격에 따라 일반/특별회계 및 기금 등 다양한 방식의 운영이 가능할 듯 합니다.”라는 의견에 대하여 다른 연구자들이 동의하였으며, 이는 재난관리의 단계에 따른 특성이 예산유형에 따라 차이가 있기 때문으로 판단할 수 있다. 여차민(2010)의 경우 재난관리사업에 대한 특별회계설치에 대한 연구를 통해 재난관리사업이 가지고 있는 외부성과 도덕적 해이, 그리고 재난관리 참여자의 비합리적 성향을 통제하기 위해 규제와 감시가 특별회계로의 재난관리예산의 편성을 주장하였다.

하지만 특별회계의 경우 정부가 운영하는 사업수지의 명백화와 기관의 자유재량이 확대되는 문제가 있다는 점에서 비판이 제기되고 있으나, 재정에 대한 통제의 측면에서 총액예산제도아래 일반회계보다 오히려 구체적으로 예산내용의 파악이 가능하며, 재원배분의 왜곡을 시정할 수 있기 때문에 현재의 예산배분방식보다 적절할 수 있다고 볼 수 있다.

정리하건데 재난관리의 단계에 따라 적절한 예산의 유형의 차이가 있으며, 보다 구체적으로 재난관리의 예방단계를 위한 사업은 구체적인 사업계획의 요구 등과 같은 통제가 요구되므로 일반회계가 적절하지만, 재난의 복구는 신축성과 융통성, 재량적 운용이 요구되므로 특별회계의 유형이 적절할 것으로 판단된다.

예방단계 예산의 배분

예방단계의 예산배분에 적절성

재난관리에 대한 단계별 예산배분에 있어 ‘국가재정운용계획’과 ‘국가안전관리기본계획’ 등에서는 예방예산에 대한 확대를 천명하고 있으며, 최근의 R&D 예산을 대폭적으로 확대하겠다는 계획을 발표하는 등 예방단계에 대한 예산의 편성에 집중되는 경향을 보이는 것이 사실이다. 이러한 시점에서 예방단계에 예산배분이 집중되는 것이 적절한지에 대한 논의에 대하여 다음과 같은 조사결과가 도출되었다.

연구자 A의 경우 생명권의 존중과 보호 및 인간의 존엄성 구현을 위해 피해의 최소화를 위해서는 예방단계에 대한 예산배분에 집중하는 것이 당위적이라고 설명하였으며, R&D 투자의 확대는 당연한 현상이며 사회과학의 분야에서도 확대함으로써 재난관리가 기술적 측면에 매몰되지 않도록 해야 한다고 하였다. 연구자 C의 경우에도 재난관리의 단계 전체에서 예산의 투입은 모두 중요하지만, 예방과 대비단계에서 적절한 예산이 투입되어 재난발생이 적어진다면 막대한 복구단계에서의 예산투입을 예방할 수 있으며, “생산성 내지 효율성보다는 투자의 개념이 강하기 때문에 합리적 분석과 결정의 성격을 가지는 예산의 합리성이 강한 반면, 복구단계에서의 예산의 우선적 가치는 긴급성(단기복구)과 효과성(장기복구)으로 재난이후 신속한 투입과 아울러 재난의 재발이 없도록 해야 하는 예산의 효과성”이기 때문에 상대적으로 차이가 있다는 입장을 제시하였다.

하지만 연구자 B의 경우에는 예방단계에 예산의 투입이 무조건적으로 적절하지는 않다는 입장을 보였다. “현재 우리나라 재난관련 예산 배분의 형태를 볼 때 사실상 복구관련 예산도 요청이 있을 경우 투입이 전면적으로 이루어 져야 할 것이다. 사실상 올해 재난의 피해 복구가 결국 내년의 예방과 이어지는 것이기 때문이다. 많은 학자들이 단순한 예방예산을 늘려야 한다고 하고 교육 등에 예산을 투입하는 경우가 많은데 실제적으로 피해시설의 복구와 정비가 차년도 예방에 효과가 클 것으로 예측되므로 예방과 복구 양자 전부 예산 투입이 이루어 져야 할 것이다. 항상 지자체의 경우 여름수해의 복구가 그해 가을, 내년 봄까지 이루어지지 않고 있는데 항상 예산부족을 이유로 내세우는 경우가 많고, 이것이 차년도 또 다른 피해로 다가오기 때문이다.”라는 주장을 통해 현실적인 문제에 대한 해결이 중요함, 예방사업에 대한 예산의 통제 또한 중요하다는 입장을 보였다.

하지만 연구자 B의 경우에도 R&D 예산에 대한 투자의 증대는 당연하다는 입장을 보여 전문가의 의견의 일치를 보였다. 특기할 점은 재난관리와 과학기술분야에서 연구를 수행하고 있는 연구자 D의 경우 “우리는 매년 수 조원에 가까운 재난피해를 입고 있습니다. 재난 발생이후의 피해액을 감안하면 재난 대비 R&D 예산의 규모는 아주  적은 편입니다. 미국 재난관리청(FEMA)의 예산 철학인 ‘예방단계에서의 1달러의 예산은 복구단계의 2달러보다 효과적이다’라는 말에서도 알 수 있듯이 재난 R&D 예산은 천문학적 복구 예산에 비해 분명 효과성이 높다고 봅니다. 그러나 우리 사회에서는 가령 재난발생이 적어 그 피해액이 줄어드는 것을 너무 당연한 것으로 받아드려 그것이 재난대비 R&D 덕분이라는 것을 망각하는 경향이 있는 것 같습니다. 그러므로 재난 R&D의 증액이 얼마나 재난발생 피해액을 줄여 줄 수 있는지 등에 대한 실증적 검정을 위한 연구들이 많이 있어야 할 것 같습니다.”라는 말을 통해 무조건적인 투자보다는 명확한 연구가 전제되어야 함을 주장하였으며, 이는 연구자 A가 제시한바와 같이 사회과학분야에서의 R&D 투자가 요구되는 것과 맥락을 같이하였다.

예방단계 예산배분에 있어 검토사항

예방단계의 예산배분에 대해서는 최근의 비용편익분석의 활용이나, 예비타당성조사방법의 활용, 소용예산 추정방식의 적정성 등에 대한 논의가 이어지고 있다. 이에 대하여 연구자 A의 경우에는 일정규모 이상의 사업을 대상으로 비용편익분석을 실시하는 것에 대하여 부분적으로 찬성을 하였으나, 편익에 대한 추정이 쉽지 않기 때문에 방법론상에 대한 적절한 연구가 선행되어야 한다는 입장을 제시하였다. 연구자 E의 경우 비용편익과 미래예측에 대한 다수의 연구경험을 가진 연구자의 입장에서 “편익의 경우 추정하고자 하는 시점이나 연구자의 주관에 따라 다양하게 해석될 수 있는 여지가 있기 때문에 편익추정에 대한 기준을 모두가 또는 다수가 인정할 수 있어야 하는데 이것이 쉽지 않다. 특히나 재난은 피해를 입은 사람과 그렇지 않은 사람간의 받아들이는 인식의 차이가 크기 때문에 편익에 대한 추정을 과소 또는 과대하다고 인식하는 것을 조정하는 것이 쉽지 않다.”라는 입장을 제시하여 비용편익분석이나 예비타당성조사 등에 대한 제도도입을 원칙적으로는 찬성하지만 정밀한 접근을 요구하였다.

제도의 활용에 대한 아이디어로 연구자 C와 D는 편익에 대한 추정이 쉽지 않지만, 피해비용을 방지하는 것을 편익으로 추정하는 것을 제시하면서 지난 10년간의 재난피해액의 평균을 매년 발생할 피해의 예측액으로 산정하여 예산배분과정에 반영하는 것을 제시하였다.

또한 예방대상과 범위를 선정하는 기준에 대한 개선이 이루어질 필요가 있다. 특히, 예방대상 선정 기준으로 비용-편익분석 등과 같은 효율성 분석이 중요한 요소로 고려되어야 한다. 비용-편익분석은 예방사업에 투입되는 비용과 그로 인해 얻을 수 있는 직간접적인 기대편익을 비교하여 사업의 타당성이 부족하거나 미미한 사업 추진을 우선순위에서 배제할 수 있는 합리적 논거를 제공해 주기 때문이다. 또한, 비용편익분석은 예방활동과 관련한 비용을 사전에 예측해 봄으로써 불필요한 공사금액이 집행되는 것을 방지해 줄 수 있다. 그러나, 현행의 법규는 예방사업 시행이전에 사업의 효과와 관련하여 비용-편익분석을 통한 사업타당성 분석을 실시하도록 의무화하고 있지는 않다. 따라서, 정부부처나 지방자치단체는 실제 예방사업을 시행함에 있어서 비용-편익분석과 같은 효율성 분석을 수행할 유인을 갖지 않는다는 문제점이 있다. 이와는 별도로, 재난관리에 있어 효율성 기준이 유일한 판단기준일 수는 없으므로, 이외에도 위험성 또는 효과성 분석 등 예산배분의 우선순위 결정에 반영될  필요가 있는 다른 기준을 선정하고 이의 객관성과 타당성을 확보하는 일이 필요하다

사후처리 단계의 예산 배분

사후처리 단계에서 예산의 배분의 상대적 중요성과 배분상의 원칙에 대하여 연구자 C는 “복구단계에서의 예산의 우선적 가치는 긴급성(단기복구)과 효과성(장기복구)으로 재난이후 신속한 투입과 아울러 재난의 재발이 없도록 해야 하는 예산의 효과성이 존재”한다는 입장을 통해 긴급성과 효과성에 기초한 예산운용의 신축성이 중요하다는 주장과 더불어 상대적으로 예방단계의 예산편성이 집중되는 것 중요하지만 효과적으로 사후처리를 하는 것은 예방의 효과를 동시에 가지고 있다는 입장을 내세웠다. 유사하게 연구자 B의 경우에도 사후처리에 투입되는 예산은 차년도 사업에서는 예방단계의 사업예산의 성격을 가질 수 있으므로, 사후복처리단계의 예산편성에서도 이러한 관점에서 예산효과의 극대화를 위해 부수적 효과를 극대화할 수 있도록 하는 접근이 필요하다.

연구자 D의 경우에는 R&D 투자가 예방단계에만 투자되기 보다는 사후처리에서 복구를 원활하게 하기 위한 기술을 개발하는 것에도 요구되기 때문에 예방예산에서 일정부분은 반영될 필요를 제기하였다. 즉, 재난의 발생을 최대로 억제한다고 하더라도 재난의 발생은 불가피하다는 점에서 발생이후 신속한 복구를 위한 기술개발에도 예산을 배분할 필요가 있다는 것이다.

재난관리의 주도기관

Control Tower의 필요성

재난관리를 누가 주도할 것인지에 대한 문제는 예산을 누가 운영할 것인지에 대한 문제이기 때문에 중요한 문제이다. 현재 우리나라의 예산운영상의 재난관리는 다부처에서 사업을 수행하면서 분산되어 있는 구조이며, 지방정부와 중앙정부에서도 각각의 역할이 구분되어 운영되고 있다. 하지만 재난관리에 대한 예산은 점차증대하고 있는 추세이며, 또한 R&D 예산의 규모가 대폭 확대되고 있는 추세에서 이를 총괄적으로 운영함으로써 예산운영의 민주성을 확보하고, 효과적으로 운영하는 것에 관심이 집중되고 있다. 미국의 경우에는 FEMA를 통해 사업과 예산배분이 집중적으로 이루어지고 있으면서, 동시에 현장중심의 체계로 구축되고 있다. 일본의 경우에는 재난관리와 관련된 기관의 역할을 명확하게 제시하는 한편, 기관간 효율적인 작용을 위한 거버넌스(governance) 구조에 집중하고 있다.

재난관리의 예산배분에 대한 총괄적인 기능을 수행하기 위한 콘트롤타워에 대하여 연구자 C는 재난은 기본적으로 특성상 다부처가 연계될 수 밖에 없으나, 이를 총괄적으로 조정할 수 있는 기관을 통한 통제는 필요하다고 하였으며, 다른 연구자들도 대부분 동의하였다. 특히 연구자 B는 행정안전부내에 이러한 조직을 설계할 것으로 제안하였으나, 예산의 특성에 기초하여 살펴볼 때 국회 또는 기획재정부에서 이를 담당하는 것이 상대적으로 적절하다는 반론이 있었으나, 연구자들간의 의견이 합치되지 않았다. 이는 재난관리의 예산규모 등을 고려할 때 적지않은 권한이 배분되는 것이나, 재난이라는 특성상 높은 수준의 책임성이 요구되기 때문에 의견의 합치가 쉽지 않은 부분이라고 판단되었다.

중앙정부와 지방정부의 역할

연구자 B의 경우 예산 결산의 통합관리로 중복방지와 통제가 가능하다는 점에서 중앙정부의 예산배분의 권한을 비롯한 재난관리의 운영의 주도권을 쥐는 것이 적절하다고 판단하였으나, 일차적 재난관리 책임기관이 지방이므로 지방이 책임져야 하는 부분을 명확하게 제시해야 한다고 주장하였다. 하지만 국고 지원 보조가 많은 부분을 차지하고 있기 때문에 실제로 지방정부의 예산배분의 권한은 거의 없는 것으로 보아야 한다고 설명하였다. 연구자 A의 경우에도 중앙정부가 주요 역할을 수행해야 한다는 입장이었다. 중앙정부가 지방정부의 재난관리와 관련하여 권고 또는 지시한 사항에 대해 지방정부가 재난관리 예방, 대비, 대응, 복구 단계별로 조치한 여부에 따라 예산 지원 여부를 결정하기 때문이다. 하지만 우수 자치단체에 대해서는 재난피해 발생 시 전폭적인 예산의 지원이 필요하며, 반면에 제대로 이행하지 않은 자치단체에 대해서는 재난피해 발생 시 지원금 축소. 단체장에 대한 징벌적 성격을 통해 자발적인 노력을 경주하도록 해야 한다고 설명하였다. 마찬가지로 연구자 C의 경우에도 중앙정부는 대규모 재난에 대한 대비와 재난 R&D 관련 예산에 역점을 두고, 지방정부는 재난의 예방 및 대응, 복구의 실질적 집행기관으로서의 역할을 수행할 수 있기 위해서 예산을 편성하고 집행하는 역할을 해야 한다는 점에서 고유한 역할의 구분을 설명하였다.

하지만 지방정부에 대하여 예산배분방식에 대한 문제도 존재한다는 것에 대해서도 동의하였다. 즉, 현재의 예산배정 방식은 많은 사업에 있어 인센티브 방식으로 배정되고 있는데, 이의 판정기준이 비교적 단순하고 현실의 필요성을 제대로 반영하지 못하는 단점이 있다. 예를 들어, 예산배정의 근거로 지방비 확보율과 사업실시 착수 또는 완료여부를 놓고 일괄적인 방식으로 배정하는 방식이 바로 대표적인 경우이다. 그러나, 이런 배정방식으로는 지방자치단체의 도덕적 해이와 외부성 문제를 제대로 해결할 수 없는 단점이 있다. 또한, 대부분의 지방자치단체가 열악한 재정자립도로 인해 재난예방예산의 재원부족을 경험하고 있는 점을 고려하면 현재 지방의 재난관리 예산지원에 있어서 매칭펀드 방식의 활용은 지방비 확보가 용이한 지방이 우선적으로 예산을 배정받게 되어 예산배정의 지역적 격차가 심화될 우려가 있기 때문에 지방정부에 대한 예산배분에 주의가 필요하다고 하였다.

예산원칙과 재난관리

연구자를 대상으로 예산의 원칙을 재난관리에 있어 배분의 원칙으로 제시하여 배열한 결과 일맥상통한 연구결과를 도출할 수 있었다. 즉 예방단계의 경우 대체로 예산배분에 있어 계획성과 책임성이 요구되며, 이는 적절한 수준에서 예산의 통제가 이루어져야 한다는 점에서 일반회계의 유형을 통해 이루어져야 할 필요를 보이고 있었다. 사후처리에서는 신속한 대응이 요구되기 때문에 재량성과 신축성 등이 요구되었으며, 적절한 수단과 기관간 협력을 의미하는 상호성 또한 중요한 예산배분의 가치로서 판단하고 있었다. 대응성에서는 책임성과 보고의 원칙을 통해 신속하게 대응하되, 철저하게 통제되어야 할 필요를 제시하고 있었다.

<표 5-> 재난관리 단계별 예산배분의 가치의 매칭(matching)

	예방/대비	대응	사후처리
연구자 A	계획성/책임성	적절한 수단/보고	재량성/신축성
연구자 B	계획성/책임성	책임성/보고	재량성/신축성/상호성
연구자 C	계획성/책임성	재량성	재량성/적절한 수단
연구자 D	계획성/책임성/상호성	상호성/재량성	신축성
연구자 E	계획성/책임성	재량성/상호성	재량성/상호성

효과적 예산배분 방안

재난관리에 예산운영과 배분에 있어 효과적인 방안으로서 연구자의 아이디어 가운데 연구자 C는 예산집행상의 문제를 해결하기 위한 정책감사의 활용을 통해 예산배분과 집행의 극대화를 제기하였다. 보다 구체적으로 “재난예산의 집행과정에서 일부 부정과 부조리가 있어왔음은 주지의 사실입니다. 그러다 보니 재난예산집행에 대한 감사 또한 엄격하게 이루어지고 있습니다.  그러나 징계성 엄격한 감사는 공무원들로 하여금 재난예산의 집행을 꺼리게 만들고 있습니다. 대표적인 예가 재난관리기금을 축적하고만 있지 사용을 하지 않는 현상이 벌어지고 있습니다. 그러므로 감사의 목표를 정책성 감사로 전환하여야 합니다. 관련 공무원을 징계하기 위한 감사가 아닌 문제를 해결하고 제도를 보완하기 위한 정책감사가 요구됩니다.”라고 주장하면서, 공무원들로 하여금 재난관리 예산의 집행의 효과적인 운영을 통해 배분과 집행의 연계가 효과적으로 이루어질 수 있도록 하는 방안을 모색할 것을 주문하였다.

다음으로 연구자들이 공통적으로 제시한 바로는 재난예방을 위한 사회기반시설에 대한 투자와 재난으로 인해 발생하는 사후복고예산에 대한 연계성을 강화하기 위한 방안이 모색되어야 하며, 이는 R&D 예산의 확대에 대한 기대할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 즉, 예방기술에 대한 R&D 투자와 사후복구에 요구되는 기술개발에도 투자를 확대하는 것이 필요하다는 것이다.

또한 재난관리에 대한 예산배분에 있어 국민에 대한 인식의 제고를 위한 PR 등에 관심을 가져야 할 필요를 제기하였다. 연구자들은 공통적으로 재난에 대한 책임은 사회가 아닌 중앙정부에서 지는 것이 공공재로서의 재난이 가지는 성격상 적절하다고 하였으나, 재난에 대한 대비는 정부만의 역할로서는 한계가 존재하기 때문에 국민의 역할을 명확하게 제시할 수 있도록 하는 홍보 등에 대한 예산투입이 절실하다는 주장을 제기하였다.

결론

결론

재난관리는 기본적으로 불확실성이 전제되기 때문에 예산투입의 당위성을 확보하는 것에 문제가 있다. 즉, 경제발전이나 사회복지 등의 분야에 항상 후순위로 밀리지만, 누적성으로 인해 한번 피해가 발생할 경우 예방에 대한 필요성을 절실하게 요구하는 특성을 가지고 있기 예산배분에 있어 특수성을 가지는 분야이다.

하지만 재난관리에 있어 예산배분에 대해서 현재까지의 패턴을 살펴보건데 「재난 및 안전관리 기본법」에 의해 운영되고 있는 재난관리기금에서 볼 수 있듯이 여러 가지 이유로 지방정부 관련 공무원들이 기금의 사용을 꺼리고 있어 현재 사용실적이 거의 없는 등 예산운영에 대한 다양한 측면에서 문제점을 노출하고 있다. 최근의 연구를 통해 다양한 대안을 제시하고 있으며, 재정과 예산을 구성하고 있는 세부적 영역에서 구체적으로 연구를 수행하고 있다. 하지만 여전히 시작단계에 불과한 것은 재난관리에 대한 연구의 역사가 짧으며, 재난관리의 특성상 현실화되지 않은 재난에 대비해서 예산을 효율적으로 배정하는 일은 무척 어려운 일이기 때문에 연구가 쉽지 않기 때문이다. 보다 구체적으로 발생하지 않은 일을 대상으로 모든 가능한 비용과 사업의 기대편익을 정확하게 예측한다는 것이 사실상 불가능하다. 따라서, 예방사업에 필요한 소요예산을 추정할 수 있는 기준과 방식에 대한 기술적인 검토가 가능하도록 하는 연구를 수행하는 등 다분야에 걸친 연구가 필요한 시점이다.

본 연구는 이러한 시점에서 수행된 연구이며, 전문가를 대상으로 재난관리의 예산배분에 대한 단계별 배분의 당위성과 가치에 대한 검토와 더불어, 배분방안에 대한 기관운영과 예산유형의 적용 등의 측면에서 검토를 시도하였다.

연구결과 첫째, 재난관리의 단계에 따라 다른 예산유형의 적용과 예산가치의 반영이 요구되고 있기 때문에 이를 고려할 필요가 있다는 점을 확인할 수 있었다. 즉 재난관리의 예방단계에서는 계획성과 책임성의 원칙 아래 일반회계의 유형에 따른 성과중심의 예산배분이 요구되지만, 재난 발생이후 사후처리 단계에서는 재량과 신축성의 원칙에 기초한 신속한 대응이 요구되며 적절한 예산유형은 특별회계를 제시할 수 있었다

둘째, 예산의 배분을 주도하는 것은 중앙정부를 중심으로 이루어져 하며, 지방정부는 재난발생시 적절한 대응과 신속한 대처를 하는 것이 주요한 역할로서 정리되었다. 다만, 현재의 재난관리 예산체계는 각 부처에서 예산을 별도로 총액예산제도 아래 관리하고 있으면서, 정치적 상황에 따라 예산을 운영하고 있다는 점이 문제가 될 수 있기 총괄적으로 예산을 운영할 수 있는 기관의 운영이 요구되고 이었다.

셋째, 재난관리의 예산배분에 있어 R&D 예산의 투입 등과 같이 예방예산에 집중되어 있는 배분예산과 사후처리 예산의 배분된 것은 상호 연계성을 확대활 필요가 요구되었다. 현재 개별적으로 예산이 배분되어 운영되고 있음으로 인해 발생하는 한계가 있기 때문에 이를 통제할 수 있도록 하되, 국회예산정책처와 같이 예산의 민주성을 확보하기 위한 기관을 중심으로 논의가 이루어질 필요가 있다.

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