	2015년 조세특례 심층평가 분석
발간일	2015. 11. 2.	담당부서	경제분석실 세수추계 1과
요 약

조세특례 심층평가 제도는 평가대상 조세특례의 운용 성과를 분석하여 그 결과를 향후 조세특례 운영에 반영하기 위하여 실시하는 사후적인 평가를 의미한다. 이에 따라 2015년에 처음으로 올해 말 적용기한이 종료되는 조세특례사항 88건 중 평가 필요성이 높은 14건을 대상으로 한국조세재정연구원에서 목표달성도, 경제적 효과, 소득재분배효과, 재정에 미치는 영향 등의 내용에 대해 평가하였으며, 그 결과를 국회에 제출하였다.

조세특례 심층평가 제도는 조세지출에 성과관리 기반을 구축함으로써 조세지출 정비 및 질적 개선을 도모하는 시도라는데 의의가 있다. 그러나 조세지출은 한번 신설되면 폐지되기가 어렵기 때문에 심층평가 도입 시점에 제도개선에 대한 피드백을 반영하는 것이 중요하다. 정부는 조세지출에 대해 일몰기한을 두고 매년 조세지출 항목을 정비하겠다는 의지를 표명하며 세법개정안의 전체 방향에 이를 포함하여 발표하고 있다. 그러나 2000년부터 2014년까지 조세지출 총액의 연평균 증가율은 7.0%로, 국세 수입의 연평균 증가율 5.8%보다 높고, 일몰기한이 도래하여 종료예정이었던 조세지출 항목들도 실제로 세법이 국회에서 통과하는 과정에서 일몰이 연장되는 경우가 많다.

본 보고서에서는 올해 처음 시행된 조세특례 심층평가가 당초 도입 취지대로 조세지출의 정비에 영향을 미칠 수 있도록 설계되었는지에 초점을 두고, 심층평가를 검토하였다. 구체적으로 전체 분석 틀, 평가대상, 평가방법, 평가활용성 등의 측면에서 적절성을 평가하고, 향후 심층평가 제도를 보완하기 위한 대안을 제시하는데 중점을 두었다.

우선, 평가대상 선정의 적정성 측면에서 검토한 결과, 일부 항목은 금년 일몰이 도래하고 연간 감면액이 300억원 이상이나 심층평가 대상에서 제외되었으며, 제외사유는 ‘필요성 등을 감안’ 외에 적절한 설명이 없다. 따라서 평가자문위원회의 결정에 따라 심층평가에서 제외되는 경우 제외사유를 적시하여 공개하는 등 평가대상 선정과정의 투명성이 보다 제고될 필요가 있다. 나아가, 일몰 규정 없이 장기간 대규모로 운영되고 있는 조세특례 항목에 대해서도 임의심층평가 대상으로서 조세특례 심층평가 제도에 포함되는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.

타당성 측면에서 검토한 결과는 다음과 같다. 심층평가를 위해서는 사업목적을 파악해야하고, 사업목적을 제대로 파악하기 위해서는 개입논리(intervention logic)를 이해할 필요가 있다. 이 경우, 성과창출 단계별로 개입논리를 제대로 파악하고 각 단계별로 정부개입의 타당성과 효과성을 분석하는 것이 바람직하다.

효과성 평가 방법의 적절성 측면에서 개선해야 할 점은 다음과 같다. 우선 해당 조세특례의 효과성 평가를 위해서는 적절한 방법론이 사용될 필요가 있다. 일부 심층평가서에서 수혜자를 대상으로 설문조사를 하여 해석상의 주의를 기울일 필요가 있으며, 다른 여러 요인의 결과일 수도 있는 현상을 조세특례 제도의 혜택으로 해석하지 않도록 주의가 요구된다. 나아가 대부분의 심층평가에서 비용효과성(E/C, cost-effectiveness) 분석이 이루어지지 않았는데, 이는 조세지출의 성과를 계량화하기 어렵고, 편익을 측정하기 어렵다는 점 등에 기인하는 것으로 판단되나, 향후 비용에 대한 추계가 4건에 불과하다는 점은 문제로 지적된다. 따라서 해당 조세지출이 의도한 정책효과를 달성하였는지에 대한 방법론 개발은 지속적으로 추진해야 할 과제이다.

심층평가의 실효성을 높이기 위해서는 심층평가 결과가 세법개정안에 보다 적극적으로 반영될 필요가 있다. 2015년 심층평가 분석결과, 심층평가 결론이 세법개정안에 반영이 되지 않은 경우와, 효과성이나 타당성이 크지 않음에도 불구하고 폐지 결론을 내리지 못한 경우가 발견되었다. 만약 ‘예비타당성조사 운용지침’에서와 같이 다기준분석의 일종인 계층화분석법(AHP)을 활용하여 계량화된 수치의 형태로 종합평가를 도출한다면 자의적인 판단을 배제할 수 있을 것으로 생각된다.

마지막으로, 조세특례제도의 일몰을 연장하는 결론을 내리더라도 향후 제도의 개선방안을 담은 연차적인 플랜을 제시하는 것도 심층평가의 실효성을 높이는 방법이 될 수 있다. 조세지출은 경제상황에 맞게 세제를 가격 인센티브 형식으로 ‘일시적’으로 운용하고자 하는 것이기 때문에 ‘영구적’인 지원이 될 경우, 효과성이 떨어질 수 있다. 제도의 재설계 방안을 제시할 경우에는 전체 조세·재정 체계 내에서의 정합성을 함께 고려해야 한다.

어떤 하나의 제도가 장점만 가지고 있거나 단점만 가지고 있는 경우는 거의 없다. 대부분 타당성은 있지만 효과성은 없거나, 효과성은 있지만 타당성이 없거나, 혹은 기타 정책 일관성 등의 목적으로 제도가 운영되기 마련이다. 이러한 심층평가 결과가 종합적인 판단을 거쳐 하나의 결론으로 나오는 것은 많은 한계를 내포할 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 심층평가 제도가 사회후생을 높이는 제도로 정착되기 위해서는 평가 방법이나 평가 대상, 향후 활용성 등의 측면에서 차선의 선택을 내리기 위한 제도적 장치들이 마련되는 것이 바람직하다.