	장애인복지사업 평가
발간일	2015. 10. 22.	담당부서	사업평가국 사회사업평가과
요 약

장애인복지사업(2016년 예산안 1조 9,011억원) 예산의 70% 정도를 차지하는 장애수당 및 장애인연금, 장애인활동지원서비스 등을 평가하여, 개선방안을 도출함.

보건복지부는 장애로 인한 소득손실을 완화하고 추가비용을 경감하기 위하여 소득이 일정 수준 이하인 장애인에게 장애등급별로 장애수당 및 장애인연금을 지급하고 있으나, 빈곤완화효과가 미흡함.

장애수당 및 장애인연금의 빈곤완화효과를 분석한 결과, 장애인소득보장사업이 장애인가구의 빈곤율을 낮추는 데는 긍정적인 영향을 미치지만 빈곤갭을 완화하는 효과는 미흡한 것으로 나타남.

특히, 3급 및 4~6급 장애인가구에 대한 장애수당 및 장애인연금의 지급을 통해 이들 가구가 빈곤선에 근접하도록 지원하는 정도(빈곤갭 완화효과)가 2011년에 비하여 2014년에 감소하였음.

국민기초생활보장제도가 개편됨에 따라 생계급여 수급자 및 차상위계층 선정기준이 변화하였으나, 제도 변화를 반영한 장애수당 수급기준 개정 및 예산편성이 이루어지지 않음.

장애인활동지원사업 확대에 비례하여 활동지원기관의 운영비가 증가하지 않았고 기관유형별로 인건비의 액수 및 충당재원이 상이하므로, 현행 활동지원기관 운영비 및 인건비 지급방식의 적절성을 검토할 필요가 있음.

최중증 독거 · 취약 장애인가구에 대한 활동보조 급여비용을 상향(2015년 대비 3.75%)할 계획이나, 혜택을 볼 수 있는 최중증 장애인의 규모가 제한적(전체 최중증 장애인 대비 25% 수준)임.

개선방안으로 ① 장애수당 및 장애인연금 개편 방안 마련, ② 기초생활보장제도 개편을 반영한 장애수당 관련 법률 개정 및 예산 편성, ③ 장애인활동지원사업의 기관 및 인력 관리체계 합리화 방안 마련 등을 제안함.

1. 장애인복지사업의 현황

장애인이란 신체적 · 정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자를 뜻함.

2014년 말 우리나라의 등록장애인 수는 249만 4,460명으로, 주민등록 인구 수 대비 약 4.9%에 해당함.

장애인복지사업은 ‘장애인 소득보장’, ‘장애인 선택적 복지’, ‘장애인 생활시설 확충’ 등의 재정사업과 ‘장애인 소득세 추가공제’, ‘장애인 승용차에 대한 개별소비세 면제’ 등의 세제혜택, ‘전화요금 할인’, ‘전기요금 지원’ 등의 공공요금 혜택 등으로 구성됨.

장애인복지사업의 2016년 예산안은 1조 9,011억원이며, ‘장애인 소득보장’ 7,020억원(36.93%), ‘장애인 선택적 복지’ 5,828억원(30.66%), ‘장애인 생활시설 확충’ 4,693억원(24.69%)의 순으로 비중이 높음.

세제혜택은 다음 해에 실적치(2014년 4,055억원)를 알 수 있으며, 공공요금 혜택은 법률에 의해 개별 통신회사, 한국전력, 교통안전공단 등이 제공하므로 지원 액수를 파악할 수 있는 자료가 관리되지 않고 있음.

2. 장애인복지사업의 평가 결과

가. 장애등급제 및 장애인복지정책 수행 방식의 개편 방안 부재

보건복지부는 2017년 하반기 도입을 목표로 ‘장애등급제 개편 시범사업’을 실시 중에 있으나, 개편안은 의학적 기준에 편중된 6단계의 장애등급제를 이원화하고 장애인활동지원서비스 필요 여부 등을 조사하는 인정조사를 ‘장애인서비스 지원조사’로 대체하는 수준임.

개편안은 ‘장애종합판정도구’를 활용한 장애등급제의 장애판정체계로의 단계적 개선, ‘장애종합판정체계’ 도입에 따른 장애인복지정책 개편 등 장애인복지사업 전반의 개혁이 아닌, 장애인복지사업의 수급자격 부여방식에 변화를 주는 수준임.

당초 보건복지부는 ‘장애종합판정체계’ 도입과 함께 장애등급제 폐지를 고려해왔으나, 현행 6단계인 장애등급을 중증과 경증의 2단계로 단순화할 계획임.

장애등급에 따라 급여 및 서비스의 수급여부, 제공수준 등을 차등하는 경우에는 대부분 6단계인 장애등급을 중증(1~3급)과 경증(4~6급)으로 나누어 제공하고 있기 때문에, 현행 장애등급제가 유지되는 것으로 볼 수 있음.

의학적 기준뿐 아니라 복지욕구, 사회적 환경 등을 고려한 ‘장애종합판정도구’를 개발하였으나, 새로운 판정도구를 현행 인정조사를 대체하는 ‘장애인서비스 지원조사’로 활용하여 활동지원유형, 서비스 수급여부, 직업재활 및 특수교육 치료지원 연계여부, 지역사회 자원연계 등을 사정할 계획임.

나. 장애인소득보장사업의 빈곤완화효과 강화 필요

보건복지부는 장애로 인한 소득손실을 완화하고 추가비용을 경감하기 위하여 소득이 일정 수준 이하인 장애인에게 장애등급별로 장애수당 및 장애인연금을 지급하고 있으나, 장애인소득보장사업의 빈곤완화효과가 미흡함.

2011년과 2014년 ｢장애인 실태조사｣ 원자료를 토대로 장애수당 및 장애인연금의 빈곤완화효과를 분석한 결과, 장애인소득보장사업이 장애인가구의 빈곤율을 낮추는 데는 긍정적인 영향을 미치지만 빈곤갭을 완화하는 효과는 미흡한 것으로 나타남.

빈곤율은 전체 가구 대비 빈곤선 미만 가구의 비율이다.

빈곤갭은 빈곤선 미만의 소득을 유지하고 있는 가구를 빈곤선 이상으로 끌어올리는 데 소요되는 비용을 뜻한다.

2011년 대비 2014년의 장애수당 및 장애인연금 이전 효과성을 살펴보면, 빈곤율은 1~2급 6.5%p, 3급 2.0%p, 4~6급 2.7%p 개선되었으나, 빈곤갭 비율은 1~2급 6.4%p, 3급 △2.6%p, 4~6급 △2.5%p로 3급 및 4~6급의 빈곤갭 개선효과가 감소하였음.

이는 3급 및 4~6급 장애인가구에 대한 장애수당 및 장애인연금의 이전이 이들 가구가 빈곤선에 근접하도록 지원하는 정도가 2011년에 비하여 2014년에 약화되었음을 의미함.

장애수당 및 장애인연금이 장애로 인한 추가비용의 절반도 보전하지 못하는 수준이기 때문에, 장애인연금(부가급여)에 비하여 지원단가가 더 낮은 장애수당을 지급받는 경증 장애인가구일수록 2011년 대비 2014년의 빈곤갭 완화 효과가 감소한 것으로 볼 수 있음.

장애인연금은 장애에 따른 근로능력의 상실 또는 현저한 감소로 인하여 줄어드는 소득을 보전하여 주기 위하여 지급하는 기초급여와 장애로 인하여 추가로 드는 비용의 전부 또는 일부를 보전하여 주기 위하여 지급하는 부가급여로 구분된다.

2014년 기준 3급 및 4~6급 장애인의 장애로 인한 추가비용은 장애수당 지원단가(월 4만원)보다 월 4만 5,235원 ~ 9만 9,942원 높은 수준임.

다. 장애인소득보장제도와 기초생활보장제도 및 기초연금의 제도적 정합성 결여

2015년 7월부터 국민기초생활보장제도가 개편됨에 따라 기초생활보장 수급자 및 차상위계층 선정 기준이 변화하였으나, 제도 변화를 반영한 장애수당 수급기준 개정이 이루어지지 않음.

기초생활보장제도 개편에 따라, 생계급여 수급기준은 중위소득의 38%(최저생계비 수준)에서 28%로, 의료급여 수급기준은 중위소득의 38%에서 40%로, 차상위계층 선정기준은 최저생계비의 120%에서 중위소득의 50%로 변경됨.

기초생활보장 생계급여 수급자를 대상으로 하는 장애수당(기초)의 수급기준이 중위소득의 38%에서 중위소득의 28%로 변경되어, 현행과 같이 생계급여 수급자 중 경증 장애인을 장애수당(기초)의 대상으로 규정하면 중위소득 28% 초과 38% 이하에 해당하는 기존 장애수당(기초) 수급자가 급여를 지급받을 수 없음.

보건복지부는 의료급여(중위소득 40%)를 지급받는 경증 장애인에게도 장애수당(기초)를 지급하도록 ｢장애인복지법｣을 개정할 필요가 있음.

기초생활보장 수급자의 기초연금액은 생계급여에서 차감함에 따라, 기초연금 수급연령인 65세가 되면 기초생활보장 대상 장애수당 수급자와 차상위계층 장애수당 수급자 사이의 공적이전소득 격차(65세 이전 16만원 → 65세 이후 36만원)가 증가하게 됨.

기초생활보장 대상자인 장애수당 수급자의 공적이전소득은 기초연금액만큼 생계급여가 차감됨에 따라 65세 이전과 이후에 차이가 없지만, 차상위계층인 장애수당 수급자의 공적이전소득은 65세 이후에 기초연금액에 해당하는 20만원만큼 증가함.

장애인연금(기초급여)의 지원단가는 기초연금의 기준연금액과 동일하게 책정되고 있으나 장애발생 이전의 직업, 장애발생 시점 등에 따라 소득손실 규모가 상이하므로, 장애로 인한 소득손실을 체계적으로 사정하여 장애인연금 지원단가의 적정성 여부를 판단할 필요가 있음.

기초연금의 기준연금액은 국민연금 가입자의 최근 3년 간 평균소득월액의 10%이다.

라. 장애인활동지원사업의 전달체계 개선을 통한 서비스 질 제고 필요

일률적으로 활동지원인력의 근로시간에 따른 총수입의 25%를 활동지원기관이 운영비, 인건비 등으로 활용하도록 하는 활동지원기관 지원방식의 적절성을 검토할 필요가 있음.

2011년 대비 2015년 활동지원기관 1개소당 활동지원인력 수가 1.7배 가량 증가(1개소당 40.0명에서 67.7명으로 증가)함에 따라 활동지원기관에 대한 지원규모(활동지원사업 수입의 25%)도 증가하였으나, 활동지원기관의 역할 및 기능은 동일하여 추가적인 운영비 및 인건비 투입이 크지 않을 것으로 보임.

보건복지부의 조사 결과, 활동지원기관의 관리책임자와 전담직원의 인건비 수준은 활동지원기관의 유형별로 상이했고, 분석대상 253개 기관 중 장애인활동지원사업의 수입에서 활동지원인력을 제외한 기관 종사자의 인건비를 지급하는 기관의 수는 관리책임자의 경우 110개소, 전담직원의 경우 216개소인 것으로 나타남.

보건복지부는 2016년도 예산안 편성 과정에서 최중증 독거 · 취약 장애인가구에 대한 활동보조 급여비용을 상향(전년대비 3.75%)하였으나, 최중증 장애인 중 일부만이 혜택을 볼 수 있기 때문에 장기적으로 대상자의 범위를 확대할 필요가 있음.

인정조사 점수가 400점 이상에 해당하는 장애인활동지원서비스 이용 대상자를 지칭한다.

최중증 장애인 1인으로 구성된 가구이거나 최중증 장애인의 동거가족이 18세 이하 혹은 65세 이상에 해당하는 가구로, 활동지원서비스가 우선적으로 필요한 경우에 해당한다.

보건복지부는 일률적인 수가 산정에 의한 활동지원인력의 최중증 장애인 기피 현상을 방지하기 위하여 2016년부터 최중증 독거 · 취약 장애인가구에 대한 활동보조 급여비율을 상향할 계획이나, 수혜대상은 전체 최중증 장애인 대비 약 25% 수준인 3,054가구임.

활동지원기관 평가지표 및 평가결과를 살펴본 결과, 평가지표가 행정사항 확인 위주로 구성되었고, 대다수의 활동지원기관이 최우수 또는 우수 판정을 받음.

이용자 대상 설문조사를 실시하는 서비스 제공 결과 지표를 제외한 대부분의 평가지표가 행정사항을 확인하는 항목이고, 평가대상 154개소 중 64.9%(100개소)가 최우수 또는 우수 판정을 받아 평가지표가 다수의 활동지원기관이 상위권에 분포하도록 설계되어 있지 않은지 검토할 필요가 있음.

마. 급속한 유사·중복사업 통합운영에 따른 여성장애인지원사업 수행의 혼란 우려

유사 · 중복사업인 보건복지부 소관 ‘여성장애인 교육지원사업’과 여성가족부 소관 ‘여성장애인사회참여확대지원사업’은 2016년부터 ‘여성장애인 통합지원센터(가칭)’로 통합 · 운영될 계획이나, 구체적인 통합운영방안이 마련되지 않은 상태임.

서비스 수혜자의 수는 2015년 수준으로 유지하도록 하면서 투입 예산을 전년대비 20.1%(2015년 17억 9,900만원 → 2016년 14억 3,700만원) 감액한 상황이므로, 원활한 사업수행을 위한 대책을 강구할 필요가 있음.

3. 장애인복지사업의 개선방안

보건복지부는 ‘장애등급제 개편 시범사업’을 통하여 현행 장애등급제의 활용방향을 결정하고, 그에 따른 장애인복지정책 수행체계 개편을 위한 중장기 대책을 마련할 필요가 있음.

장애로 인한 소득손실 및 추가비용에 대한 체계적인 조사 및 분석을 토대로 장애수당 및 장애인연금의 급여 수준을 책정하여, 장애의 경중에 따른 급여 지급의 적정성을 제고할 필요가 있음.

특히, 2011년 대비 2014년 빈곤갭 비율 이전 효과성이 악화된 것으로 나타난 경증 장애인에 대한 장애수당 지원 수준을 상향하여 장애인소득보장사업의 빈곤완화효과를 강화할 필요가 있음.

장애인연금은 저소득 장애인의 최저생활을 보장해주는 제도로 정립하고, 장애수당은 장애로 인한 추가비용을 보전해주는 제도로 기능할 수 있도록 장애인소득보장사업의 장기적인 개편 방안을 마련할 필요가 있음.

장애인연금의 기초급여와 부가급여를 분리하여 장애인연금을 기초급여 중심으로 재편(소득보전급여)하고 장애인연금 부가급여를 장애수당에 포함(추가비용급여)시켜, 무기여형 공공부조에 해당하는 제도들(기초생활보장제도, 기초연금 등)과의 정합성을 높이는 방안을 강구할 필요가 있음.

국민기초생활보장제도 개편으로 차상위계층 기준이 중위소득의 50%로 변경되었으나 2016년도 장애수당(차상위등) 예산안에는 차상위계층 기준 변동에 의한 신규 수급자 1만 2,565명에 대한 예산이 포함되지 않았으므로, 약 43억원 가량의 장애수당 예산을 추가 편성할 필요가 있음.

보건복지부는 활동지원서비스의 질적 제고를 위하여 활동지원기관 운영비 지원, 활동지원서비스 수가체계 다양화, 활동지원기관 평가방법 개선 및 평가결과에 따른 인센티브체계 강화 방안 등을 마련할 필요가 있음.

활동지원기관 규모별로 적정 수준의 활동지원기관 종사자 수, 인건비 수준 등을 책정하여, 개별 활동지원기관이 총수입의 25% 이내에서 자율적으로 기관을 운영하도록 하기보다는 국가가 일정 수준의 활동지원기관 인건비 및 운영비 등을 지급할 필요가 있음.

활동지원서비스 제공 경험이 있는 실무자를 평가요원 등으로 채용하여 서비스 제공 전 과정에 대한 실사를 기초로 평가를 실시하고, 소수의 상위 기관에 인센티브를 지원하여 질적으로 우수한 활동지원서비스를 제공할 유인을 강화할 필요가 있음.

보건복지부는 여성장애인지원서비스 전달체계(‘여성장애인 통합지원센터(가칭)’) 구축방안을 구체화하고, 상세한 통합운영 방안이 마련되기 전까지는 전달체계의 통합운영 결정 이전 수준의 예산을 투입하여 통합 이전과 동일한 내용의 서비스를 제공하도록 해야 할 필요가 있음.