요 약

Ⅰ. 서론

2008년 글로벌 금융위기 이후 우리나라의 경제성장률이 둔화되는 가운데 국가채무는 1997년 IMF 외환위기 이후 가파르게 증가

1997 ~ 2007년 동안 경제성장률이 연평균 4.7%인데 반해, 2008 ~ 2012년 동안 연평균 2.9%로 1.8%p 감소하였고 국가채무는 1997년에 GDP 대비 11.9%에서 연평균 1.5%p씩 증가하여 2012년에 34.8%에 이름

그 중에서도 국민부담으로 상환해야 할 적자성 채무의 비중이 1997년에 21.9%에서 2012년에 45.1%로 증가

소규모 개방경제인 우리나라 재정에 부정적 영향을 미칠 대내외적 요인이 증가하고 있는 가운데 재정건전성을 유지하면서도 ‘성장과 복지’라는 목표를 동시에 달성하기 위해서는 보다 적극적인 정책대응이 필요한 시점

저출산･고령화 및 소득양극화로 인한 복지수요의 확대, 2016년을 정점으로 15~64세 인구의 감소에 따른 저성장 기조의 고착화, 통일과 같은 대내외 불확실성 등에 대한 우려가 커짐

이런 측면에서 1990년대 초 금융 및 재정위기 이후 보편적 복지체계를 유지하면서 양호한 재정건전성과 경제성장률을 보이고 있는 스웨덴, 핀란드, 노르웨이 등 북유럽 국가의 사례를 살펴보고 우리나라에 주는 시사점을 도출하고자 함

Ⅱ. 북유럽 국가의 특징

북유럽 국가의 역사적 발전과정은 다소 차이가 있지만, 19세기 후반 이후 사회민주주의와 조합주의 협의체계, 소규모 개방경제, 보편적 복지체계, 사회전반에 걸친 높은 신뢰수준과 투명성이라는 특징을 가짐

사회민주주의와 조합주의 협의체계는 중용이라는 전통적 가치, 1930년대 초 경제 불황을 극복하기 위한 계급간의 연대, 비례대표 선거제도 등의 영향을 받음

시민의 조직화와 정치참여를 독려함으로써 점진적 사회변화를 추구하는사회민주주의는 노사관계가 격화된 19세기 말부터 형성되기 시작

1930년대 사회민주당과 농민당 간의 적록(Red-Green)동맹, 비례대표 선거제로 인한 연합정권의 형성, 높은 수준에 도달해 있었던 노조 조직률과 중앙집권화 등은 조합주의 정책수립에 영향

북유럽 국가의 GDP 규모는 우리나라의 1/3 수준이지만 1인당 GDP는 우리나라보다 높으며, 이는 협소한 내수시장으로 인해 일찍부터 수출 주도의 개방경제를 지향한 것에 주로 기인

북유럽 국가의 GDP 대비 수출비중은 1970년에 24.0~36.7%로 16%대의 프랑스･독일･이탈리아보다 높았으며 점차 비중이 증가하여 2012년에 39.7 ~ 54.5%에 이름

민간을 중심으로 빈곤층에 대해 선별적 복지를 제공하는 복지유형과 달리 북유럽 국가들은 공공부문이 중심이 되어 조세를 기반으로 소득에 관계없이 모든 계층에게 복지서비스를 제공

국민부담률이 2011년을 기준으로 GDP 대비 43.2~48.1%에 이름

근로무능력자에 대한 지출이 2009년을 기준으로 GDP 대비 4.1~5.0%, 가족분야의 복지지출은 3.2~3.9%, 적극적 노동시장정책에 대한 지출이 0.5~1.6%로, OECD 평균 보다 높음

북유럽 국가의 부패정도는 매우 낮은데, 이는 정책 형성 및 집행 과정에서 시민들의 자발적인 참여와 이를 뒷받침하는 제도에 기인

국제투명성(Transparency International) 기구에 따르면 정보공개와 같은 투명성 메커니즘의 운영, 언론의 자유, 낮은 소득불평등도, 오랜 역사를 지닌 옴부즈맨 제도 등의 영향

Ⅲ. 1990년대 초반 금융 및 재정위기에 따른 정책

스웨덴･핀란드･노르웨이에서 발생한 1990년대 초 금융･재정위기는 1980년대 금융자유화로 인한 부동산 거품형성, 1990년 독일 통일로 인한 경기침체와 유럽통화통합 과정에서 나타난 환투기세력의 공세에 기인

금융자유화 이후 은행간 경쟁이 심화되면서 가계대출이 크게 증가하였고 1980년대 중반 이후 경기호황과 더불어 부동산 가격에 거품 형성

독일은 1990년 통일 후 동독에 대한 정부지출이 늘면서 인플레이션 압력을 받게 되었고, 이를 억제하기 위해 금리인상을 단행

유럽통화시스템(European Monetary System: EMS)의 고정환율제도하에서 회원국 통화의 실질이자율이 동반 상승하면서 경기침체를 초래

한편, 유럽통화통합(EMU) 창설을 준비하는 과정에서 고평가되어 있던 통화의 평가절하를 예상한 환투기 세력이 고평가된 유럽 통화를 대규모로 매도

1991년 유럽통화통합(EMU) 창설을 위한 마스트리트 조약에서 회원국에 대한 인플레이션, 재정적자, 환율, 정부부채, 장기금리에 대한 조건이 제시됨

이는 독일 통일 이후 경기침체로 어려움을 겪고 있던 유럽 국가들의 재정정책에 제한을 주어 마스트리트 조약에 대한 국가별 비준 가능성을 낮춤

1992년 6월 덴마크에서 유럽통화통합(EMU)에 대한 조약 비준이 부결되면서 유럽통화통합에 대한 전망이 어두워졌고 환투기 세력들은 고평가된 유럽 국가들의 통화가 평가절하될 것을 예상하여 이를 대규모로 매도

유럽통화통합 회원국이 되길 희망했던 핀란드와 스웨덴은 투기적 매도에 대해 적극적으로 환율방어를 실시하였으나 외환보유고만 소진한 채 고정환율제를 포기하면서 자국 통화에 대한 큰 폭의 평가절하를 단행

북유럽 국가의 대내외 경제여건이 악화되면서 경제성장률이 급락하였고 막대한 공적자금 투입, 세수감소, 복지지출의 증가로 재정수지가 악화

핀란드의 경제성장률은 1991년에 -6.0%, 스웨덴은 1993년에 –2.1%로,1970년대 이후 가장 낮은 수준

실업률의 경우 덴마크는 1987년 5.0%에서 1993년 9.6%로, 핀란드는 1991년 6.6%에서 1994년 16.6%로, 노르웨이는 1989년 4.9%에서 1993년 6.0%로, 스웨덴은 1988년 1.8%에서 1994년 9.4%로 증가

복지지출의 경우 덴마크가 1987년 GDP 대비 23.8%에서 1994년 29.4%로, 핀란드는 1987년 23.5%에서 1992년 33.2%로, 노르웨이는 1987년 20.9%에서 1992년 24.2%로, 스웨덴은 1987년 29.6%에서 1993년 35.7%로 증가

재정수지의 경우 덴마크가 1993년에 GDP 대비 -3.9%, 핀란드가 1993년에 -8.2%, 1992년에 노르웨이가 -1.9%, 스웨덴이 1993년에 -11.2%의 적자를 기록

금융위기를 겪은 스웨덴 ･핀란드･노르웨이는 은행권의 안정화를 위해 다양한 조치들을 실시하였으며 통화정책을 물가안정목표제(inflation targeting)로, 환율제도를 변동환율제로 전환

스웨덴 정부는 부실은행에 대한 지급을 보증하고 은행의 부실자산처리 전담회사와 한시적 금융위기 관리전담기구인 은행지원청(Bank Support Authority)을 설립하였으며 예금보험제도를 도입

정부 및 중앙은행이 구제금융으로 투입한 규모는 GDP 대비 4.5%임

핀란드의 중앙은행은 3개의 부실자산처리 회사를 설립하고 은행의 대출금리 및 중앙은행의 기준금리를 인상하였으며 예금보험기구인 정부보증기금과 금융감독청을 설립

정부 및 중앙은행이 구제금융으로 투입한 규모는 GDP 대비 15%임

노르웨이는 예금보험제도로 위기가 수습되지 않자 정부은행보험 및 투자기금을 설립하고 부실 대형은행을 국유화하였으며 예탁금리 인하 등을 단행

정부 및 중앙은행이 구제금융으로 투입한 규모는 1988 ~ 1990년에 GDP 대비 4%, 1991 ~ 1992년에 GDP 대비 2.6%임

스웨덴은 통화정책 목표를 1991년에 소비자물가상승률 ‘2% ± 1%p’로, 핀란드는 1993년에 ‘근원인플레이션의 2%’로, 노르웨이는 2001년에 ‘소비자물가상승률의 2.5%이내’로 설정

핀란드와 스웨덴은 외환유출이 급증하자 1992년 9월과 11월에 고정환율제에서 변동환율제로 전환하였고 1999년 1월 유럽통화동맹이 출범하자 핀란드 통화를 마르카(markka)에서 유로(euro)로 전환

금융시장이 안정화된 후 북유럽 국가들은 재정건전화를 위해 재정준칙 도입, 세원 확충 및 복지지출 삭감, 공기업의 민영화를 단행

북유럽 국가들은 재정준칙과 다년도 예산체계를 도입함으로써 국가채무 증가를 통제하고 독립적인 재정기관을 설립하여 이를 감시

사회복지지출 중 비중이 큰 연금과 관대한 실업급여 등에 대한 개혁을 실시함으로써 공공부문의 사회복지지출을 감축

스웨덴은 1996년에 실업급여의 정부보전율을 90%에서 75%로 낮추고 1998년에는 기초연금과 소득비례연금의 이원화구조에서 연금가입자의 소득 및 예상수명에 따라 연금지급액을 조정하는 명목확정기여연금(Notional Defined Contribution)으로 전환

핀란드는 연금의 보험료 납입기간을 연장하였고 공무원의 연금지급액을 민간수준으로 인하하는 등 연금개혁을 실시하였으며 실업보험료율을 인상하고 1995년부터 가정양육수당과 아동수당을 각각 20%, 6%씩 감축

덴마크는 최저 과세소득한도를 인상하여 과세 대상을 확대하였고 환경세를 인상하였으며, 실업급여 수급기간을 단축하고 취업노력을 의무화하는 등 노동시장을 개혁함으로써 ‘유연한 노동시장, 탄탄한 사회안전망, 적극적 노동시장정책’이라는 ‘황금삼각형모델’을 정립

노르웨이는 1997년 실업보험의 수령자격을 강화하고 수령기간을 단축하였으며 퇴직근로자에 대한 소득지원 목적으로 지급되었던 장애연금의 수급요건을 의학적 사유로 한정

북유럽 국가들은 재정지출 부담을 완화하고 경쟁력 확보를 위해 일부 공기업을 민영화

스웨덴 정부는 의회로부터 권한을 위임받아 개별법에 근거하여 통신·우편･철도･석유 ･ 항공 등 주요 기간산업을 중심으로 35개 기업의 지분을 전부 또는 일부 매각

핀란드는 1988년부터 자본확충, 자본시장의 활성화, 외국자본의 유치, 정부부채의 축소 등을 목적으로 공기업을 민영화

덴마크는 1993년부터 우체국은행 GiroBankd의 분할차입을 시작으로 항공･통신･철도회사를 개별법에 근거하여 민영화

노르웨이도 1986~2003년까지 전력･통신･은행･운송 등 일부 공기업에 대한 지분 매각을 추진

그 결과, 고령화에도 불구하고 연금지출 증가율이 둔화되었고 경기회복에 따른 실업률 감소와 실업급여의 개혁 등으로 복지지출이 감소하면서 재정수지와 국가채무 개선에 긍정적 영향

2007년 복지지출이 1990년에 비해 스웨덴이 GDP 대비 2.9%p, 노르웨이가 1.8%p 감소하였고, 노동시장 정책을 대폭 개혁했던 덴마크의 경우 실업급여만 2.3%p 감소

1990년대 후반 재정수지가 흑자로 전환되었고 국가채무의 경우 덴마크가 1993년에 GDP 대비 92.4%에서 2007년 34.3%로, 핀란드가 1996년에 66.2%에서 2007년에 41.4%로, 스웨덴이 1997년에 83.0%에서 2007년에 49.8%로 감소

한편, 북유럽 국가들은 경제성장률을 제고하고 첨단산업구조로 전환하기 위해 R&D와 인적자본에 대한 투자를 지속적으로 확대하였고 지역 중심의 연구 집적단지인 클러스터를 활성화하였으며 중소 및 벤처기업에 대한 지원을 강화

1990년대 접어들면서 세계화와 기술발전의 가속화, 지식산업의 도래, EU의 경쟁력 강화규정 등으로 자국 통화의 평가절하나 산업에 대한 직접 지원이 어려워짐

1981년 R&D 투자비중은 스웨덴을 제외하고 OECD 평균(GDP 대비 1.9%) 미만이었으나 이후 지속적으로 증가하여 2007년에는 GDP 대비 1.6%인 노르웨이를 제외하고 덴마크가 2.6%, 핀란드가 3.5%, 스웨덴이 3.4%로, OECD 평균인 GDP 대비 2.4%를 상회

1990년대 이후 기술교육기관의 전문화와 성과주의 교육예산방식의 도입 등으로 연구개발 인력이 1991 ~ 2007년 사이에 덴마크 82.1%, 핀란드 90.2%, 노르웨이 66.1%, 스웨덴 38.9% 증가

북유럽 국가들은 전문성 강화, 효율성 제고, 경쟁우위 원천기술 확보를 위해 생산자 · 고객· 경쟁자들 간에 집적단지인 클러스터를 형성하고 지역성장프로그램과 연계함으로써 해당 산업에서 독보적인 위치를 차지

1990년대 중소 및 벤처기업에 대한 효과적인 지원을 위해 벤처 캐피탈 시장을 활성화하고 기존 지원 조직을 개편하는 등 노력을 기울임

핀란드는 민간 벤처캐피탈 시장 활성화를 위해 공공 벤처캐피탈기관인 시트라(Sitra)와 산업투자 유한회사(Industry Investment Ltd.)를 설립

스웨덴에서는 자금･기술･경영에 대해 조언하는 NUTEK의 SIC(Stiftelsen Innovation Centrum) 프로그램이 도입되었고 기술기반 기업과 벤처 캐피탈을 연계하는 투자 포럼이 매년 개최됨

이와 같이, 첨단 기술을 중심으로 하는 산업구조의 개편과 지속적인 R&D 투자 및 인적자원 확충에 대한 노력은 북유럽 국가들의 경제성장률 제고에 긍정적인 영향을 미친 것으로 보임

핀란드와 스웨덴의 1985~1990년의 총요소생산성(total factor productivity 또는 multifactor productivity)의 연평균 증가율이 2.4%, 0.3%에서 1995~2000년에 2.7%, 1.6%로 증가

1985~1990년 연평균 경제성장률이 덴마크 1.5%, 핀란드 3.4%, 노르웨이 1.7%, 스웨덴이 2.4%에서 1995~2000년에 덴마크 2.9%, 핀란드 4.8%, 노르웨이 3.7%, 스웨덴이 3.5%로 증가

Ⅳ. 2008년 글로벌 금융위기 이후 정책추이

비우량 주택담보대출(subprime mortgage)의 부실로 발생한 2008년 미국발 금융위기는 유럽은행의 부실로 이어져 유럽의 경기침체와 남유럽의 재정위기를 촉발하였으며 북유럽 국가에 직간접적 영향을 미침

미국발 금융위기로 덴마크를 제외하고 스웨덴, 핀란드, 노르웨이의 금융권에 미친 영향은 거의 없었으나 예방적 차원에서 예금지급보증 한도를 늘리거나 은행의 유동성을 높이는 대책을 수립

핀란드는 예금지급보증 한도를 최소 25,000유로에서 50,000유로로 인상하였고 약 500억 유로 규모의 구제금융과 수출신용보증을 확대

스웨덴은 2008년 10월에 1.5조 크로나(약 2,000억 달러)의 금융권 지원 대책을 발표

노르웨이 중앙은행은 시중은행의 유동성을 높이기 위해 2008년 10월 이후 기준금리를 지속적으로 조정하여 2009년에 1.25%까지 낮춤

덴마크 정부는 미국의 비우량 주택담보대출 채권 및 관련 파생상품에 투자했던 일부 은행의 부실화로 금융권 전반에 걸쳐 신뢰도가 하락하고 주택시장마저 침체되자 5단계에 걸쳐 금융구제방안을 마련

유럽의 경기침체가 북유럽 국가의 수출 감소와 내수 부진으로 이어지면서 2008년 대비  2009년 거시경제 및 재정지표가 악화

경제성장률은 덴마크가 GDP 대비 -4.9%p, 핀란드가 -8.8%p, 노르웨이가 -1.7%p, 스웨덴이 -4.2%p 감소하였고 실업률은 덴마크가 2.6%p, 핀란드 2.0%p, 노르웨이 0.6%p, 스웨덴이 2.2%p 증가

재정수지는 덴마크가 GDP 대비 6.1%p, 핀란드가 7.0%p, 노르웨이가 8.3%p, 스웨덴이 3.2%p 감소하였고 국가채무는 노르웨이를 제외하고 덴마크가 7.9%p, 핀란드가 11.5%p, 스웨덴이 2.2%p 증가

북유럽 국가들은 재정건전성을 바탕으로 경기진작을 위해 재정확대정책을 실시

핀란드는 2009년 1월 고용주의 사회보장기여금을 인하하고 고용확대를 위해 국책사업을 착수하였으며 연구개발비 확대 등 20억 유로 규모의 경기부양책을 시행하였으나 효과가 미미하자 2010년에 재정지출을 확대

스웨덴은 2009 ~ 2011년까지 경기활성화를 위해 추경예산을 편성하였고 2013년에는 국가경쟁력 제고를 위해 법인세 인하, 취업률 제고, 금융체제 안정 및 소비자 보호 등 5대 개혁 분야에 35억 달러를 편성

노르웨이는 2009년에 non-oil GDP의 3%에 해당하는 경기부양책을 실시하였고 2008년 이후 노령연금의 적자로 재정부담이 증가하자 2011년에 연금개혁을 단행

덴마크는 2009년과 2012년에 경기부양책을 발표하였으나 효과가 없자, 2013년에 2020년까지 최소 경제성장률 2% 달성과 15만개 일자리를 창출을 목표로 하는 성장계획(Growth Plan)을 발표

2009 ~ 2010년 동안 유럽 국가들은 유로존 GDP의 1.5%에 달하는 대규모 경기부양정책을 실시하였고 그 영향으로 2010년 북유럽 국가의 경제성장률은 다소 회복

그러나 연이은 남유럽의 재정위기로 불확실성이 확대되면서 2012~2013년 동안 노르웨이를 제외한 다른 북유럽 국가들은 OECD 평균 보다 낮은 경제성장률과 높은 실업률을 보임

한편, 북유럽 국가들은 중기 경제성장률과 재정수지 전망이 밝지 않은 상황에서 2008년 이후 경기침체를 타개하고 중장기 성장동력을 확보하기 위한 R&D 투자 계획을 수립하였으며 북유럽 국가간 기술협력을 강화

덴마크 정부는 과거 R&D 투자가 성장 및 일자리 창출로 이어지지 않았다는 반성 하에 2020년까지 혁신기업, R&D 민간투자, 대졸자의 비중을 OECD 상위 5위권 이내로 높이고 연구결과의 상업화를 2배로 늘린다는 계획 하에 27개 정책을 포함한 “혁신전략(Innovation Strategy)”을 발표

핀란드는 기존 R&D 지원체계를 통해 벤처창업을 촉진하는 프로그램을 도입하였고 주요 혁신기관인 핀베라(Finnvera), 핀프로(Pinpro), 테케스(Tekes) 등을 혁신의 중심인 오타니에미로 이전시켜 긴밀한 협력과 서비스 개선을 유도

스웨덴은 2012년 9월에 기업의 경쟁력 제고, R&D 투자 확대, 성장 및 고용 확대 등을 목표로 하는 중기 R&D 투자 계획을 발표

오랜 협력의 역사를 지닌 북유럽 국가들은 2005년에 설립된 과학기술협력 전담기구를 통해 환경, 기후변화, 신재생에너지, 건강 등의 분야에서 공동연구를 추진함으로써 R&D 투자 효과를 배가

Ⅴ. 요약 및 시사점

1990년대 초 금융 및 재정위기를 맞았으나 이를 재정개혁과 경제성장률 제고의 기회로 활용함으로써 2008년 글로벌 금융위기에 적극적으로 대처할 수 있었던 북유럽 국가의 사례를 통해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있음

첫째, 우리나라도 중장기적 재정건전화의 기틀을 마련하는 차원에서 채무준칙 등 새로운 재정준칙의 법제화 검토 필요

북유럽 국가들은 1990년대 초 금융 · 재정위기를 어느 정도 수습한 이후 급속도로 증가한 국가채무의 감축을 최우선 정책 목표로 삼음

이에 1990년대 이후 재정준칙 등을 도입하고 이를 뒷받침할 수 있는 공공부문의 개혁을 지속한 결과, 2008년 글로벌 금융위기의 예방적 조치가 됨

우리나라의 국가채무 수준이 OECD 평균에 비해 낮으나 OECD 국가들 중 빠른 고령화 속도, 글로벌 금융위기, 통일과 같은 잠재적 위기 요인을 감안할 때 재정준칙의 법제화를 통해 국가채무를 낮은 수준으로 유지함으로써 충분한 재정여력의 확보가 필요

둘째, 북유럽 국가의 1960~1980년대 과도한 복지제도 확충이 1990년대 초 금융･재정위기에 영향을 미쳤고 결국 복지지출 삭감으로 이어졌음을 감안할 때 우리나라도 복지제도 확충 시 재정의 지속가능성과 정책적 우선순위의 고려가 필요

고령화, 높은 국민부담률, 세계화 등으로 인한 기업 경영환경의 변화 등으로 어려움이 가중되는 가운데 1990년대 초 금융 · 재정위기는 북유럽 국가들의 복지개혁에 대한 국민적 공감대를 형성하는 계기가 됨

연금과 실업급여를 중심으로 한 복지지출의 삭감은 스웨덴과 핀란드의 연금지출 증가율을 크게 둔화시켰고 덴마크는 노동시장의 유연성을 높이면서도 실업급여 지출을 감소시킴

한편, 북유럽 국가들의 경우 고용보조금, 직업교육, 취업알선 등 적극적 노동시장정책에 대한 지출 비중이 OECD 평균을 크게 상회하는데, 이를 통해 경기침체기에 인적자원의 손실이 최소화됨으로써 성장의 밑거름이 됨

셋째, 우리나라도 공기업의 경쟁력 강화에 집중할 필요가 있으며 이를 위해 공기업의 성과와 효율성 증진에 보다 많은 노력이 필요

공기업의 역할이 상대적으로 중요했던 북유럽 국가들은 일부 공기업의 민영화를 통해 정부규제로 인한 기업 확대의 제한, 민간자본의 유치의 제약, 비효율성 등의 문제점을 해결하고자 함

북유럽 국가는 민영화의 대상을 시장성과 전략적 · 사회경제적 중요성 등에 따라 분류하였으며 의회의 승인 절차를 거쳐 전체 또는 일부 지분의 매각, 기업합병, 고정자본에 대한 투자 회수 등 다양한 방법 적용

민영화 이전부터 공기업의 생산성과 효율성 증진에 노력한 북유럽 국가들은 민영화를 통해 공기업의 경쟁력을 강화

마지막으로 우리나라도 ‘선택과 집중 그리고 협력’에 기반한 R&D 투자의 효율화를 통해 경제성장률 제고가 필요

지속적인 R&D 투자 확대, 교육 및 정부 지원체계의 개편, 산학연 및 국가간 협력을 촉진하는 클러스터의 활성화 등이 북유럽 국가들의 경제성장률 제고에 중요한 역할

지식경제의 도래에 발맞춰 제한된 재원을 전략적 산업분야를 중심으로 투자한 북유럽 국가들은 전통적인 산업구조에서 첨단산업으로 성공적으로 전환하였을 뿐 아니라 해당 분야에서 세계적인 경쟁력을 인정받음

우리나라 R&D 투자 비중은 2011년 GDP 대비 4.0%로 OECD 국가들 중 이스라엘 다음으로 높은 수준에 도달해 있으나 R&D 투자의 효율성은 여전히 미진하므로 투자의 양적 확대에 앞서 질적 개선이 필요