국회예산정책처 보도자료
보도협조일 : 2009. 3. 10 朝刊
자료배포일 : 2008. 3. 10	배포부서 : 기획협력팀(☎ 788-3765)
생산부서 : 사업평가국 산업사업평가팀(☎ 788-3781) 팀장 최미희

난방용 에너지 정책의 집행 효율성 개선 필요

- 정책환경 변화에 따른 난방용 에너지 관리방안 마련 시급 -

□ 국회예산정책처의‘난방부문 에너지 수요관리 정책 및 사업 평가’보고서는 난방부문 에너지 이용의 효율성과 경제성을 평가함.

－ 난방용 에너지는 향후 에너지 소비증가율이 가장 높을 것으로 전망되는 가정․상업부문 에너지 소비 중 가장 큰 비중을 차지하고 있고 효율개선 잠재력이 높은 부문임

- 평가결과, 사업계획의 타당성과 집행의 효율성, 성과목표의 달성에 미흡한 점이 있는 것으로 나타남

□ 난방에너지 공급을 위한 정부의 정책 및 사업은 석탄수급안정사업, 집단에너지공급사업, 타에너지지원사업, 무연탄에 대한 비과세 정책, 심야전력제도, 건물부문 에너지효율등급제 등이 있음

첫째, 무연탄과 유연탄은 관세를 면제받고 있으며 난방용 연탄은 부가가치세도 면제임

－ 난방에너지원이지만 각종 세금 및 부과금을 부담하는 석유와 가스류와 비교하여 형평성의 논란이 있을 뿐 아니라 저탄소 녹색성장이라는 정부의 국정기조에 반함

- 무연탄 등의 석탄류에 대해 원유나 LNG 수준의 관세와 부가가치세를 부과할 경우 추가 세수가 발생함

둘째, 에너지원간 가격의 정책적 조정이 에너지 이용효율 저하를 야기함

- 에너지원간 대체성을 고려하지 않고 특정 에너지원에 대한 가격통제만 할 경우 에너지원간 선택의 왜곡이 발생하여 비효율적인 이용을 야기할 수 있음

- 에너지 가격은 최대한 국제거래가격과 생산원가를 반영하되, 에너지 복지와 정책적 배려는 추가적인 정책수단을 활용해야 함

셋째, 심야전력제도의 개선 필요

- 심야시간대 기저부하를 초과하는 전력수요가 존재하여 심야전력의 원가이하 가격의 근거인 ‘잉여’전력이 없음

- 심야전력의 수요증가는 비효율적인 에너지 소비와 LNG 수요급증으로 인한 LNG의 현물시장 비중 확대, 양수발전의 가동율 저하를 야기하므로 심야전력 제도의 전면적인 개선이 필요함

넷째, 중앙집중식 난방의 효율성 제고 필요

－ 집단에너지사업에 대한 지원은 초기 보급 활성화에 기여하였으나 향후에는 자유경쟁에 의해 효율적인 설비가 시장에서 선택될 수 있도록 정부지원은 최소화해야 함

- 난방설비는 기본적인 주거설비이므로 고효율 설비의 설치금액 일부를 소득공제에 포함하는 방안을 고려할 필요가 있음

다섯째, 건물부문의 에너지 효율관리 유인부족

－ 정부는 올해부터 신축되는 주거용 건물에 대하여 에너지 성능등급제를 시행할 예정이나 이를 비주거용 및 기존 건물에 확대 시행하도록 검토해야 함

□ 이러한 평가를 계기로, 정부는 난방부문 에너지 사용 및 제도 현황을 전반적으로 파악하고 에너지이용 효율향상을 위한 제도적 개선방안을 마련해야 함.

❈전체 내용은 국회예산정책처 홈페이지(http://www.nabo.go.kr)참조

[첨부] 「난방부문 에너지 수요관리 정책 및 사업 평가」 요약 1부

요 약

Ⅰ. 서  론

우리나라 외환금융시장의 안정성 강화를 위해서는 에너지 및 원자재 수입을 통한 외화 유출을 최대한 억제해야 함

우리나라의 GDP에서 자원수입액이 차지하는 비중은 13%(2007년 기준)로 일본의 4.7%와 중국의 6.4%보다 월등히 높고 국내 에너지원단위는 0.335로 OECD 평균인 0.195보다 높은 수준임

에너지부문에서 정부의 정책과 재정사업은 공급의 경제성을 유지하면서 소비의 효율성을 이루어 경제규모가 증가하더라도 단위 에너지 투입량은 줄어들도록 하여 사회전반의 에너지 이용이 효율적이 되도록 해야 함

에너지 문제는 환경성과 경제성을 동시에 만족시키면서 다양한 에너지원의 적정 비중을 유지하는 공급의 측면과 에너지 낭비요인을 줄이고 효율적으로 이용할 수 있도록 하는 소비 측면이 있음

정부는 새로운 성장기조로 저탄소 녹색성장을 삼고 있으므로 국가경쟁력 차원에서도 부문별 에너지 소비의 효율성을 높이기 위해 노력할 필요가 있음

｢국가에너지기본계획｣은 가정․상업부문의 에너지 소비 증가율이 상대적으로 가장 높은 증가율을 보일 것으로 전망하였고, 난방용 에너지는 가정 ․ 상업․공공부문에서 가장 높은 비중을 차지하며 효율개선 잠재력이 높은 부문임

따라서, 본 보고서는 난방부문 에너지 수요관리에 관하여 에너지 이용의 효율성과 경제성을 중심으로 정부의 관련 정책과 재정사업을 평가함

◆  요  약

Ⅱ. 난방에너지 공급 사업 및 지원정책 현황

난방에너지 공급을 위한 정부의 정책 및 지원사업은 재정사업과 조세제도, 정책으로 구분할 수 있음

재정사업은 석탄수급안정사업(탄가안정대책보조, 석탄비축자산관리보조 사업)과 지역난방의 보급을 위한 집단에너지 공급사업, 타에너지 지원사업으로 2008년 5,895억원이 소요됨

정책으로는 연탄에 대한 부가가치세, 관세의 면제와 원가이하의 심야전력 요금, 건물부문 에너지 효율 등급제 등이 있음

석탄수급안정사업은 무연탄 및 연탄의 안정적 생산을 지원하고, 저소득층의 생활안정 및 에너지복지향상에 기여하는 것을 목적으로 함

1989년부터 2008년까지 5조 2,200억원이 투자되었으며 세부사업으로 탄가안정대책보조사업과 석탄비축자산관리보조사업, 저소득층연탄보조사업을 포함

장기간의 낮은 연탄가격으로 매년 상당한 재정이 소요되어 가격을 정상화하면서 2008년부터 저소득층 연탄보조 사업을 신설함

집단에너지공급사업은 열에너지를 집적 거주지나 상업지역, 산업단지 등에 중앙집중식으로 공급하는 집단에너지사업자를 지원하는 사업으로 난방부문의 열효율을 높이고 분산형 전원 확보를 지원하기 위하여 도입됨

집단에너지공급사업은 집단에너지공급시설의 설치에 소요되는 투자비의 일부를 융자지원하는 사업으로 1985년부터 2008년까지 누적 투자액이 2조 7,549억원임

그 밖에 집단에너지 지원정책으로 ｢조세특례법｣에 의거한 설치자금의 세액공제와 ｢대기환경보전법 시행령｣에 따른 배출부과금 면제, ｢도로법시행령｣에 의한 도로점용허가가 있음

타에너지지원사업은 전력산업기반기금을 통해 집행되는 사업으로 무연탄발전지원사업과 열병합발전지원사업으로 구성됨

무연탄발전지원사업은 국내무연탄 가격이 수입산보다 높아 가격경쟁력이 낮으므로 국내 무연탄을 사용하여 운전하는 발전사업자의 손실을 보전하는 사업으로 2001년부터 2008년까지 누적 지원액은 1조 2,840억원임

열병합발전지원사업은 지역난방 열공급을 위하여 생산한 전력량에 대하여 전력시장에서 보전 받지 못한 변동비 손실을 지원하는 사업으로 2001년부터 2008년까지 누적 지원액은 4,586억원임

심야전력제도는 심야시간대의 낮은 수요로 발생하는 기저발전의 초과 공급량에 대한 수요를 개발함으로써 에너지 이용효율을 개선하기 위해 도입된 제도임

심야전력의 판매량은 2007년 기준 총 전력 판매량의 5.1%이나 판매수입은 2.5%에 불과함

정부는 뒤늦게 수요억제책을 도입하였으나 국제유가의 급증으로 2003년 이후 다시 수요가 증가하고 있음

연탄은 저소득가구의 저렴한 난방에너지원으로 각종 세금이 면제됨

난방용 주요 에너지원인 실내등유와 LNG의 가격대비 세금의 점유율은 17%인 반면 연탄에는 부가가체세율이 0%이고 전량 국내에서 생산된 무연탄만을 이용하여 관세도 없으므로 실질적으로는 세금이 없음

건물부문에서 건물의 설계 및 건축단계에서부터 원천적으로 에너지효율을 강화하도록 유도하는 정책과 건축물의 효율적 관리를 위한 운영방식에 대한 규제로 구분됨

건물의 설계 및 건축단계에 해당하는‘건물에너지 효율등급 인증제도’,‘건축물의 에너지절약 설계기준’, ‘친환경 건축물 인증제도’, 서울시에서 고시한 ‘친환경 건축기준’등이 있음

건물의 운영방식에 대한 규제는 ‘건물 냉난방 온도 규제’가 있음

Ⅲ. 난방에너지 이용현황

용도별 난방에너지 소비현황

가정 ․ 상업부문을 포함하는 건물부문은 우리나라 최종 에너지 소비의 약 22.3%를 차지하며 난방용 에너지의 비중은 그 중 55.4%임

가정부문 에너지 소비량 중 난방과 온수의 비중은 약 72%임

상업 ․ 공공부문의 난방에너지 비중은 37.3%임

에너지원별 난방에너지 소비현황

과거에는 등유, 경유와 같은 석유계의 비중이 높았으나 등유의 소비량은 급격히 줄어들고 있으며 프로판도 감소추세임

도시가스와 열에너지, 심야전력 소비량은 늘어나고 있으며 연탄 소비량도 급격히 증가함

난방에너지의 이용효율

일반적으로 최신 설비의 에너지 이용 효율성은 향상나, 건축년도별 난방면적당 에너지 소비량은 반대의 경향성을 보임

1970년대 지어진 건축물보다 2001년 이후 지어진 건축물이 단위 면적당 1.5배의 에너지를 더 많이 소비함

에너지 효율인증 및 직간접적인 정책적 유인이 있는 가전제품은 동일 제품의 경우 7~30%의 효율향상이 있었던데 반해 건물부문의 경우 에너지 설비 및 에너지 이용행태에 대한 관리가 소홀했기 때문으로 판단됨

주거용인 아파트의 면적당 에너지소비량은 대체로 193-195 Gcal/㎡을 유지하여 최신 아파트의 난방설비가 에너지이용에 보다 효율적이라고 할 수 없음

건물부문의 난방시설은 중앙보일러난방과 지역난방, 가스보일러, 석유보일러로 구성되는데 석유계인 등유의 소비는 급속하게 감소하고 있는 추세이며, LNG 소비량은 지속 증가할 것으로 예상됨

Ⅳ. 난방부문 에너지 수요관리 정책 및 사업의 평가

무연탄 영세율의 문제

무연탄과 유연탄은 관세를 면제받고 있고 난방용 연탄은 부가가치세도 면제임

국내 석탄산업을 보호하고, 연탄을 주 난방에너지로 이용하는 저소득계층에 대한 난방에너지 복지정책의 일환

하지만, 국내 석탄생산량이 크게 감소한 만큼 무연탄에 대한 부가가치세 영세율의 수혜를 받는 대상이 제한적임

1980년대에 과반수 가정의 난방에너지였던 연탄은 2002년 총석탄 소비량에서 가정부문의 비중은 3.2%에 불과하여 연탄가격 안정의 수혜대상도 제한적임

가정부문의 연탄 소비량은 1999년 최저치를 기록하였으나 2005년 이후 증가함

석유류의 가격상승으로 연탄의 상대적 경제성이 높아졌기 때문

난방에너지원이지만 각종 세금 및 부과금을 부담하는 석유와 가스류와 비교하여 형평성의 논란이 있을 뿐 아니라, 저탄소 녹색성장이라는 정부의 국정기조에 반함

무연탄의 낮은 가격은 정책적 보조와 세제혜택에 기초함

연탄의 세율은 0%이지만 실내등유는 17.1%, 프로판은 10.3%, LNG는 17.6%, 전기는 12%, 열은 9.1%의 세금 및 부과금이 부과됨

무연탄 등의 석탄에 대해 원유나 LNG 수준의 관세와 부가가치세를 부과한다고 가정하면 추가 세수가 발생함

에너지원간 정책적 가격조정이 에너지 이용효율 저하를 야기함

등유와 프로판의 가격은 국제유가 상승으로 다른 난방용 에너지에 비해 급격히 상승하였으며, 도시가스, 심야전력, 지역난방의 가격은 상대적으로 상승률이 낮음

1996년 가장 저렴했던 연료는 2008년 가장 비싼 난방에너지원이 되었고 1996년 가장 비쌌던 전기는 2008년 가장 저렴한 에너지원임

단위열량으로 환산시 심야전력은 가장 낮은 가격을 가짐

에너지 가격체계와 관련해 국내의 에너지 분야 보고서들은 에너지가격 조정이 우리 경제에 기여한 것도 사실이지만 부작용 또한 적지 않으므로 적절한 대책이 필요하다고 공통적으로 지적함(환경정책평가연구원 2007, 2008, 에너지경제연구원 2007)

에너지원간 대체성을 고려하지 않고 특정 에너지원에 대한 가격통제만 할 경우 에너지원 선택의 왜곡이 발생하여 비효율적인 이용을 야기하므로 에너지 가격은 최대한 국제 거래가격과 생산원가를 반영하되, 에너지 복지와 정책적 배려는 추가적인 정책수단을 활용해야함

변국영(2008)은 국내 에너지가격이 세수확보 차원에서 유류에 대해 중과세를 하면서 전기요금은 물가관리차원에서 낮게 책정하는 정부의 의사결정구조에 따른 문제라고 지적함

심야전력의 수요조절 필요

심야시간대 잉여전력을 활용하기 위하여 도입된 심야전력은 수요조절의 실패로 적정수준을 초과하여 발전원가가 비싼 LNG 발전기까지 가동하여 LNG를 고가의 현물시장에서 도입하게 되는 등 LNG 수급에도 부정적 영향을 초래함

심야전력은 대부분 가정부문 난방용으로 수요되나 전기를 이용한 난방은 투입된 에너지의 50%도 이용하지 못한다는 점에서 비효율적임

심야전력 요금은 62.1원/kWh이나 LNG발전의 발전단가는 138.65원/kwh 이므로 기저부하를 초과하는 난방용 심야전력의 소비는 지나친 에너지손실을 야기함

2008년 심야시간대 발전량의 18%인 27,696GWh를 일반부하 발전소에서 공급받았는데, 이는 심야전력 판매량인 18,846GWh를 초과함

심야시간대 기저부하를 초과하는 전력수요가 존재하여 심야전력의 원가이하 가격의 근거인 ‘잉여’전력이 없음

심야시간대 일반부하 공급원 구성을 보면 발전원가가 161.8~266.5원/kWh인 LNG 및 LNG 복합발전기의 비중이 75%이므로 에너지 전환손실을 감안한다면 오히려 보다 높은 가격을 부과하는 것이 합당함

2008년 심야전력 판매로 인한 기회비용 손실액은 약 4,800억원으로 한국전력공사가 2008년 추경편성으로 지원받은 국가예산 6,680억원의 70%에 해당함

즉, 고유가로 인한 원료비 상승이 있었다고 하더라도 심야전력 가격이 원가를 반영했다면 국가예산지원액이 그만큼 줄어들 수 있었을 것 임

LNG 수요 급증으로 LNG 도입물량 중 최근 3년 동안 총 도입물량의 13.3%가 현물시장 물량이었고 구입액 비중으로는 16.1%였음

심야시간대 전력부하 급증으로 양수발전소의 가동율이 저조함

심야전력의 사용량 증가로 첨두부하 발전기를 가동하게 되면서 시장에는 기저발전설비가 부족하다는 시장신호를 만들어 원자력발전 등의 기저설비 확대를 야기함

심야시간 잉여전력을 처리하기 위하여 양수발전과 심야전력을 도입하였으나 심야전력을 이용한 전기난방이 증가하면서 기저부하를 초과하는 수요가 발생함. 이는 기 건설된 양수발전의 이용율을 낮추어 국부가 투입된 기반시설의 활용도를 낮추고 시장에 기저부하가 부족하다는 신호를 만들어 원자력 발전 등의 기저부하를 확대시킴

심야전력 수요조절 실패의 문제점

중앙집중식 난방의 효율성 제고 필요

공동주택의 난방은 개별난방방식과 중앙보일러난방, 지역난방방식으로 구분되는데 기술발달을 고려하여 가장 경제적이고 효율적인 난방방식을 유도할 필요가 있음

지역난방은 저렴하다는 평가를 받고 있으나 이는 집단에너지 공급 확대정책의 일환으로 지역난방을 저렴하게 만드는 정책을 시행해 왔기 때문

전력산업기반기금을 통해 ‘열병합발전지원사업’을 시행하여 2005년 이후 누적금액이 2,506억원에 달함

집단에너지공급사업은 지역난방의 공급을 확대하기 위해 시설투자금액의 일부를 저리융자하여 지금까지 2조 7,549억원이 투자됨

집단에너지사업에 대한 지원은 초기 보급 활성화에 기여하였으나 향후에는 민간 열에너지공급자와 개별 난방설비 사업자간 자유경쟁에 의해 보다 효율적인 설비가 시장에서 선택될 수 있도록 정부의 지원은 최소화해야 함

기존 연구는 중앙보일러식 난방이 비효율적이라는 결론을 내릴 뿐 지역난방과 개별가스난방간의 효율성 차이에 대해서는 합의된 결론을 도출하지 못하므로 지역난방과 개별난방에 대하여 기술발전과 이용형태를 고려한 연간 난방비를 비교해볼 필요가 있음

난방설비는 기본적인 주거설비에 해당하는 것이므로 일정 효율 이상의 고효율 설비를 가정에 설치하는 경우에도 해당 금액을 소득공제에 포함하는 방안을 고려할 필요가 있음

건물부문의 에너지 효율관리 유인 부족

건물부문은 전체 에너지 사용량 중 약 22.3%의 에너지 소비 비중을 보이며 계속 증가할 것으로 전망됨

건물부문의 에너지효율은 설계시 에너지 이용효율을 얼마나 고려하는가에 따라 에너지 효율이나 총 에너지 사용량이 크게 좌우되므로 설계단계에서부터 에너지 이용효율을 고려할 필요

에너지 이용 방식에 대한 가이드라인을 제공하는 것도 중요

정부는 올해부터 신축되는 주거용 건물에 대하여 에너지 성능 등급제를 시행하고자 하나 이를 비주거용 건물 및 기존 건물에도 확대 시행을 검토해야 함

Ⅴ. 요약 및 시사점

난방부문 에너지 수요관리 정책과 사업을 평가한 결과,

첫째, 무연탄에 대한 비과세 정책의 수정이 필요하며,

둘째, 에너지원간 정책적 가격조정은 에너지 이용효율을 저하시킬 수 있으므로 에너지원별 가격은 최대한 국제 거래가격과 생산원가를 반영하되, 에너지 복지와 정책적 배려는 추가적인 정책수단을 활용하고,

셋째, 심야전력은 심야 전력수요의 변화를 반영하여 개선해야 하며,

넷째, 중앙집중식 난방을 지양하고 고효율 난방설비의 보급을 촉진하고,

다섯째, 건물부문 에너지효율을 설계단계에서부터 고려될 수 있도록 유인하며 에너지 효율 등급제를 비주거용 건물과 기존 건물로 확대 시행할 필요가 있음

평가 결과 요약

평가단계	평가항목	평 가 결과
사업 계획	사업 추진의 타당성	정부의 개입(정책, 규제 혹은 재정지출 등)이 반드시 필요한가? ↳ 난방부문 에너지 이용의 효율성은 에너지원간 가격, 에너지이용 설비 등에 좌우되므로 정부개입의 필요성이 인정됨
	사업 계획의 타당성	다른 사업과 중복되지 않도록 설계되었는가? ↳ 심야전력 정책은 양수발전소 건설과 일부 정책목표가 중복됨 ↳ 무연탄 비과세 및 심야전력은 저탄소 녹색성장 정책과 배치됨
		재정지출의 증감이 사업에 중요한 영향을 미치는가? ↳ 지역난방의 확대를 위한 집단에너지시설설치(융자)사업 등으로 인해 지역난방의 가격경쟁력이 높아졌으나 이는 지역난방이 저렴한 에너지원이라는 착시현상을 불러올 수 있음
		계획 수립 시 사회적 요구, 형평성 및 외부 환경 변화를 고려하였는가? ↳ 무연탄에 대한 비과세, 심야전력, 에너지원간 가격체계 등의 정책은 저소득층 지원이나 물가안정이라는 논리에 기대어 에너지원간 대체성, 국제유가 상승 등의 외부 환경 변화를 고려하지 못함 ↳ 에너지 효율관리정책이 산업부문에 집중되면서 건물부문 에너지이용에 상대적으로 소홀함
사업 집행	사업 집행의 효율성	집행과정에서의 행정여건 및 상황 변화에 대응하고 있는가? ↳ 무연탄 비과세 정책에서 수입 무연탄의 비중 확대를 고려하지 못함 ↳ 심야전력제도의 운영 중 심야 잉여전력의 부족을 고려하지 못함 ↳ 집단에너지사업의 추진과정에서 가정용 보일러의 효율향상을 고려하지 못함
사업 성과	성과 목표 달성도	투입 재원 대비 사업성과가 효율적인가? ↳ 탄가안정대책으로 연탄의 생산원가와 판매가격의 차이를 보조하고 있으나 비가정용 수요로 전용되는 경우도 있음 ↳ 집단에너지설비에 대한 보조는 효율적인 가정용 보일러의 진입을 막음
		사업성과 및 효과가 지속가능한가 또는 일시적인가?(지속가능성) ↳ 심야전력은 기회비용 손실이 높고 기저부하의 확대를 야기할 수 있으므로 지속가능하지 않음 ↳ 집단에너지가 에너지 이용효율이 높고 경제적이라고 주장하지만, 이는 저렴한 열원을 확보한 경우에 해당하므로 저렴하고 안정적인 열원을 지속적으로 확보할 필요성이 있음 ↳ 건물부문의 에너지 소비량이 지속 증가하고 있으므로 건물의 설계와 운영에서 에너지 이용효율이 고려되도록 해야함

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