	대한민국 국 회	보도자료 (2009. 4. 8)	국회예산정책처 ☎ 02-788-4673 www.nabo.go.kr
보도협조일 : 2009. 4. 9.
생산부서 및 담당: 사업평가국 경제사업평가팀 팀장 이환성/ 사업평가관 김상우

하수도사업, 방만한 투자 및 적정규모 이하 운영 등

비효율 심각

국회예산정책처, ｢하수도시설확충사업 평가｣ 보고서에서 분석

국회예산정책처(처장 신해룡)는 ｢하수도시설확충사업 평가｣ 보고서를 통해 사업 성과의 효율성에 초점을 맞추어 하수도사업의 현황 및 문제점을 분석하고 개선방안을 모색하였다.

하수도사업은 1966년 「하수도법」이 제정된 이래 매년 꾸준히 발전하여 2007년 12월말 현재 357개소의 하수처리장이 가동중이며, 하루에 23,816천톤의 물을 처리할 수 있는 시설용량을 갖추고 있고, 하수도 보급률이 87.1%에 이르고 있다. 이렇게 외형적으로 큰 성장을 하였음에도 불구하고 저농도 하수유입으로 인한 하수처리장의 운영효율 저하, 하수관거정비사업의 부실 등 내적으로 많은 문제점들이 지적되고 있다.

통계 자료를 기초로 자료포락분석(DEA)을 사용하여 하수도공기업의 효율성을 평가한 결과, 다음과 같은 시사점들이 도출되었다.

첫째, 하수도시설의 직원수 및 영업비용 중에서 40% 정도가 과다 투입되고 있을 정도로 하수도시설에 대한 투자 및 운영이 비효율적으로 이루어지고 있는 것으로 나타났다. 현재 하수도시설에 대한 투자가 방만하게 이루어지고 있으며, 각 지방자치단체의 하수도사업에 종사하는 인원 중에 유휴 인력이 많다는 지적을 뒷받침한다.

둘째, 지역별로 하수도사업의 효율성에 큰 격차가 있는 것으로 나타났다. 도시지역과 비도시지역간에 하수도서비스의 격차가 크다는 것과 상수원보호 등의 정책적 목적에 의해 건설된 하수처리장들이 효율적으로 운영되지 못하고 있음을 보여준다.

셋째, 하수도사업이 적정규모보다 작은 단위로 건설 및 운영됨에 따른 비효율이 심각한 것으로 나타났다. 이러한 규모의 비효율성은 하수도사업이 기본적으로 기초지방자치단체를 중심으로 추진되고 있어서 구조적으로 규모의 경제를 달성하기 어려운 상황이기 때문이다.

넷째, 비록 많은 문제점들이 제기되고 있지만, 하수관거정비사업이 하수도시설의 효율성 향상에 어느 정도 기여하고 있는 것으로 나타났다. 하수관거가 정비됨에 따라 하수처리장으로 들어오는 유입수의 농도가 상승했는데, 이것은 하수처리장의 운영효율을 향상시키게 된다.

하수도사업의 비효율성을 개선하기 위해서 다음과 같은 방안들이 제안되었다.

첫째, 합리적인 수요 추정에 의한 계획 수립이 필요하다. 「하수도법」제6조 등에 근거하여 환경부가 국가하수도종합계획과 지자체의 하수도정비기본계획간의 일관성을 유지하기 위하여 인구 추정 등에 대한 가이드라인을 제정하고 지자체로 하여금 이를 준수토록 할 필요가 있다.

하수도정비기본계획에 대한 환경부장관의 승인권과 변경 요청권을 규정함.

둘째, 민간위탁 및 민간투자의 확대를 통한 하수도사업의 경쟁 활성화가 필요하다. 현재 하수처리장, 하수관거, 펌프장 등이 개별주체별로 관리됨으로써 발생하는 비효율을 개선하기 위해, 비교우위를 가지고 있는 기업에게 당해 지역의 하수도시스템 전체를 운영ㆍ관리하도록 위탁하는 등의 방안이 필요하다.

셋째, 하수도사업의 광역화 등 수평적ㆍ수직적 구조개편이 필요하다. 지방정부로 하여금 사업의 광역화에 적극적으로 나서도록 하는 국고보조금 지급비율 우대 등의 경제적 유인을 제공하고, 합리적인 비용부담에 대한 원칙을 세워서 효율성과 형평성에 부합되게 지자체간에 비용이 분담되도록 하는 것이 필요하다. 또한 「하수도법 시행령」제14조 등의 개정을 통해 환경부장관 및 광역자치단체장이 광역하수도의 관리ㆍ관할권을 가지도록 하는 것이 필요하다.

2 이상의 지자체의 관할 구역에 걸친 공공하수도의 관리청에 대하여 규정함.

[첨부] 「하수도시설확충사업 평가」 요약 1부

요   약

Ⅰ. 서론

평가의 배경 및 필요성

우리나라 하수도사업은 1966년「하수도법」이 제정되면서 본격적으로 출발하여 지속적인 발전을 해왔으며, 2007년 말 현재 하수도 보급률이 87.1%에 이름.

이렇게 하수도시설확충사업에 많은 예산을 투입하고 있음에도 불구하고, 저농도 하수유입으로 인한 하수처리장의 운영효율 저하, 하수관거정비사업의 부실 등 논란이 끊이지 않고 있음.

본 보고서는 하수관거정비사업 등 하수도사업 전반에 대하여 실태를 파악하고 사업의 효율성을 평가하는 것을 목적으로 함.

평가 방법 및 주요 내용

자료포락분석(DEA)방법론을 사용하여 하수도공기업의 상대적 효율성 및 생산성 변화를 분석함으로써 하수도시설확충사업의 효율성에 대하여 평가함.

Ⅱ. 하수도시설확충사업 현황

하수처리시설 현황

하수처리시설은 2007년 말 기준으로 357개소가 가동 중이며, 23,816 천톤/일을 처리할 수 있는 시설용량을 갖춤.

하수도보급률은 1999년 68.4%였던 것이 2007년 87.1%로 증가함.

특ㆍ광역시의 하수도보급률은 97.7%에 이르고 있으나, 도지역의 경우 77.8%로 아직 지역별 격차가 큼.

하수관거 현황

2007년말 현재 하수관거 설치연장은 96,280km로 하수도정비기본계획상의 계획연장 130,774km의 73.6%임.

특ㆍ광역시의 하수도보급률은 85.1%에 이르고 있으나, 도지역의 경우 68.3%로 아직 지역별 격차가 큼.

하수도 재정 현황

2007년 현재 하수도분야의 총 세입액은 4조 9,348억원이며, 이중 중앙정부지원액(국고보조, 교부금, 양여금)이 1조 3,378억원(27.1%), 지방비 1조 7,174억원(34.8%), 하수도사용료 1조 1,694억원(23.7%), 원인자부담금이 7,103억원(14.4%)

총 세출액 4조9,348억원 중 하수처리시설 건설 및 개ㆍ보수비 등이 2조 2,735억원(46.1%), 하수관거 설치 및 개ㆍ보수비 등이 1조 7,322억원(35.1%), 유수지ㆍ배수펌프장 설치 및 개ㆍ보수비 등이 1,088억원(2.2%), 기타 행정운영비 등이 8,203억원(16.6%)

Ⅲ. 평가의 방법론 및 초점

1. 자료포락분석(DEA)의 개요

DEA(Data Envelopment Analysis)의 의의

Farrell(1957)의 변경효율성(frontier efficiency) 측정개념에 입각하여 각 의사결정단위의 상대적 효율성은 효율적인 의사결정단위들이 경험적으로 형성하는 효율변경(efficiency frontier)과의 관계에서 측정될 수 있다는 데 기초한 선형계획모형

DEA의 기본이론

생산단위(기업)가 투입 또는 산출 공간상에서 효율적 집합으로부터 떨어져 있는 거리를 측정함으로써 생산단위의 효율성을 측정할 수 있다는 것

DEA 모형의 분류

규모수익불변을 가정하느냐, 규모수익가변을 가정하느냐에 따라, CCR 모형과 BCC 모형으로 나누고, 투입요소에 초점을 두는가, 산출물에 초점을 두는가에 따라 투입지향(Input Oriented)과 산출지향(Output Oriented)으로 구분함.

규모 효율성 추정

규모수익가변(VRS) 모형을 이용하면 규모 효율성(SE) 효과를 제외한 기술적 효율성(TE) 계산이 가능함.

TE = TE × SE

CRS 기술적 효율성은 순수 기술적 효율성과 규모 효율성으로 분해됨.

Malmquist 생산성지수(MPI: Malmquist Productivity Index)

MPI 생산성지수는 특정 생산함수를 가정하지 않고 거리함수를 기초로 하여 투입요소에 대한 산출물의 지수로 정의됨.

2. 하수도사업에의 DEA의 적용

DEA방법론 적용의 타당성

하수도 요금의 비용현실화 미흡 등의 이유로 하수도사업은 단순히 영업비용에 대비한 영업수익의 비율로써 효율성을 측정할 수 없다는 특성이 있음.

DEA는 투입요소와 산출요소가 화폐가치로 측정할 수 없는 변수일지라도 투입과 산출의 양적 자료만을 사용하여 상대적 의미의 기술적인 효율성을 측정할 수 있을 뿐만 아니라 다투입 다산출 분석을 할 수 있는 방법론이므로 하수도사업의 효율성 평가에 적합함.

분석 대상 및 변수의 선정

광역시의 하수도공기업을 제외한 나머지 시ㆍ군의 하수도공기업을 대상으로 하며, 2005년도는 52개, 2006년도는 57개, 2007년도는 62개 하수도공기업이 포함됨.

투입요소로 「영업비용」과 「직원수」를 선정하였고, 산출요소로는 「영업수익」, 「1일평균BOD삭감량」, 「하수관거정비」를 선정함.

3. 평가의 초점

하수도시설 투자의 적정성

하수도시설이 사회적 수요에 따라 적정하게 건설되고 있는가 하는 점임.

하수도시설 건설ㆍ운영 단위의 적정성

하수도시설이 건설되고 운영되는 단위 규모가 적정한가 하는 점임.

Ⅳ. 하수도공기업 효율성 평가 및 정책적 시사점

1. 하수도공기업의 상대적 효율성 평가

2005년도 효율성 평가 결과

투영점을 기준으로 현재 과다 투입되고 있는 직원수와 영업비용을 추정한 결과 52개 하수도공기업 전체에 있어서 719명(38.4%), 2,042억원(34.3%) 정도가 과다 투입되고 있는 것으로 나타남.

2006년도 효율성 평가 결과

투영점을 기준으로 현재 과다 투입되고 있는 직원수와 영업비용을 추정한 결과 57개 하수도공기업 전체에 있어서 766명(37.3%), 2,370억원(34.2%) 정도가 과다 투입되고 있는 것으로 나타남.

2007년도 효율성 평가 결과

하수관거정비의 평균이 약 24㎞ 증가하였고, 1일평균BOD삭감량의 평균도 약 840㎏ 증가함.

투영점을 기준으로 현재 과다 투입되고 있는 직원수와 영업비용을 추정한 결과 62개 하수도공기업 전체에 있어서 902명(41.6%), 2,864억원(36.5%) 정도가 과다 투입되고 있는 것으로 나타남.

2. 하수도공기업의 규모 효율성 평가

2005년도 규모 효율성 평가 결과

52개 하수도공기업의 규모수익 상황을 판단한 결과, 최적 규모로 운영되고 있는 곳은 15개에 불과하고 나머지 37개 공기업은 비효율적인 규모로 운영되고 있음.

하수도공기업들이 최적 규모에 비하여 매우 작은 규모로 운영되고 있어서 규모의 경제를 살리지 못하고 있으며, 그로 인한 비효율이 상당히 크다는 것을 보여줌.

2006년도 규모 효율성 평가 결과

57개 하수도공기업의 규모수익 상황을 판단한 결과, 최적 규모로 운영되고 있는 곳은 11개에 불과함.

2005년도에 비하여 2006년도에는 작은 규모의 하수도공기업일수록 더욱 규모의 비효율이 커졌음을 보여줌.

2007년도 규모 효율성 평가 결과

62개 하수도공기업의 규모수익 상황을 판단한 결과, 최적 규모로 운영되고 있는 곳은 10개에 불과함.

2006~2007년 동안 최적 규모로 운영되고 있는 공기업은 더욱 줄어들면서 소규모 하수도공기업의 비효율은 커졌음을 보여줌.

3. 하수도공기업의 생산성 변화 평가

2005~2006년 동안의 생산성 변화 평가 결과

전체적으로 MPI 생산성 지수의 평균은 1.08임.

한강사업지역 공기업들의 MPI지수 평균은 1.29로서 기타지역 평균을 훨씬 상회함.

BTL사업지역 공기업들의 MPI지수 평균은 1.04로서 기타지역 평균보다 오히려 낮은 수준임.

2006~2007년 동안의 생산성 변화 평가 결과

전체적으로 MPI 생산성 지수의 평균은 1.05로서 2005~2006년 기간에 비하여 생산성 향상이 약간 둔화됨.

한강사업지역 공기업들의 MPI지수 평균은 1.06로서 기타지역 평균과 비슷함.

BTL사업지역 공기업들의 MPI지수 평균은 1.14로서 기타지역 평균보다 높음.

4. 정책적 시사점

비효율적인 하수도시설 투자 및 운영

DEA방법론에 의한 상대적 효율성 분석 결과, 연도마다 약간의 차이는 있지만 투입요소의 40% 정도가 과다 투입되고 있는 것으로 나타남.

현재 하수도시설에 대한 투자가 방만하게 이루어지고 있으며, 각 지방자치단체의 하수도사업에 종사하는 인원 중에 유휴 인력이 많다는 지적을 뒷받침함.

하수처리시설의 비용 구조에 대한 분석 결과, 2007년도 하수도공기업의 총 영업비용중에서 감가상각비가 46.2%를 차지함.

감가상각비 등의 경직적인 비용이 하수도서비스 공급단가를 상승시킴으로써, 하수도시설 운영의 효율성을 저하시킬 뿐 아니라 하수도요금과 공급단가의 격차를 확대시켜 하수도공기업의 적자를 누적시키는 원인이 되고 있음.

이러한 비효율성을 개선하기 위해서는, 합리적인 수요 추정에 따른 계획 수립과 민간위탁 및 민간투자의 확대를 통한 하수도산업의 경쟁기반 확대가 필요함.

「하수도법」제6조에 근거한 환경부의 적극적인 조정과 가이드라인 제시가 요구됨.

지역별로 극명한 차이를 보이는 효율성

지역별로 하수도공기업들간의 상대적 효율성을 비교ㆍ분석한 결과, 대체로 부천, 시흥, 청주, 구미 등 공단이 소재한 지역이나 도시지역의 효율성은 매우 높은 반면, 정읍, 나주, 영천 등 남부의 비도시지역의 효율성은 매우 낮은 것으로 나타남.

하수처리장이 많이 건설되었지만 낮은 운영효율 때문에 많은 지적을 받았던 한강수계 하수관거정비사업지역 공기업의 효율성이 여타지역보다 상대적으로 매우 낮은 것으로 나타남.

DEA방법론에 의한 효율성 분석 결과가 정책적ㆍ구조적 특성을 반영하고, 상식적인 판단을 뒷받침한다는 것을 보여주는 것임.

규모의 경제를 살리지 못하는 하수도사업 구조

DEA분석을 통해 규모 효율성지수를 도출한 결과, 대부분의 공기업들이 규모의 경제를 살리지 못하는 비효율적인 규모로 운영되고 있는 것으로 나타남.

광역시와 기타지역의 평균 하수처리인구가 거의 40배의 차이가 난다는 것을 고려할 때, 분석대상을 전체 하수도사업자로 확대하였을 경우 규모의 비효율성이 훨씬 심각하게 나타날 것으로 추정할 수 있음.

이러한 규모의 비효율성은 우리나라의 하수도사업이 기본적으로 지방자치단체를 중심으로 추진되고 있어서 구조적으로 규모의 경제를 달성하기 어려운 상황이기 때문임.

하수도사업의 규모 효율성을 향상시키기 위해서는, 하수도법 시행령 제14조 등 법규의 개정과 물관리체계의 개편을 통해 하수도사업의 수평적ㆍ수직적 구조개편을 추진하는 것이 필요함.

효율성 향상에 기여하고 있는 하수관거정비사업

2005~2007년 동안의 생산성 변화를 분석한 결과, 한강수계 하수관거정비사업지역의 생산성은 2005~2006년 사이에 상대적으로 크게 향상된 것으로 나타났으며, 하수관거 BTL사업지역의 생산성은 2006~2007년 사이에 크게 향상된 것으로 나타남.

한강사업지역 하수처리장의 유입수 BOD농도가 2004~2007년 동안에 크게 상승한 것으로 나타남.

이러한 결과를 볼 때, 여러 가지 지적에도 불구하고 하수도시설의 효율성을 향상시키는 데는 하수관거정비사업이 어느 정도 기여하고 있는 것으로 평가할 수 있음.

Ⅴ. 맺음말

하수도사업은 국민 누구에게나 제공되어야 하는 공공재로서의 성격과 대가를 지불받고 제공되는 사적재로서의 성격을 동시에 가지고 있음.

하수도사업이 공공성에 지나치게 치중한 나머지 건설 및 운영의 효율성이 매우 미흡하다는 지적이 많이 제기되고 있음.

공공성과 효율성의 조화를 이루는 방안을 찾는 것은 매우 중요하면서도 어려운 과제라고 할 수 있음.

요  약 ◆ ⅺii

합리적인 수요 추정에 의한 계획 수립, 민간위탁 및 민간투자의 확대를 통한 하수도사업의 경쟁 활성화, 하수도사업의 광역화 등 수평적ㆍ수직적 구조개편이 추진되어야 할 것임.