저출산 대책 평가 I

[총괄]

사업평가 16-26 (통권 383호)
저출산 대책 평가 I [총괄]
총 괄Ｉ	고기석 사업평가국장
기획·조정Ｉ	김수옥 사회사업평가과장
작 성Ｉ	김수옥 사회사업평가과 과 장 강세욱 사회사업평가과 사업평가관 김상우 사회사업평가과 사업평가관 김미량 사회사업평가과 사업평가관 탁현우 사회사업평가과 사업평가관 이채정 사회사업평가과 사업평가관
지 원Ｉ	유선주 사회사업평가과 행정실무원 장유진 사업평가국장실 행정실무원
｢사업평가 보고서｣는 국가 주요사업에 대한 종합적이고 체계적인 평가를 통하여 주요 정책 및 사업에 대한 문제점을 진단하고 개선방안을 모색함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다. 문 의 : 사업평가국 사회사업평가과 | 02) 788-3782 | peb2@assembly.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.

저출산 대책 평가 I

[총괄]

사회사업평가과

2016. 12

이 보고서는 ｢국회법｣ 제22조의2 및 ｢국회예산정책처법｣ 제3조에 따라
국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여, 국회예산정책처 ｢보고서발간심의위원회｣의 심의(2016. 12. 26.)를 거쳐 발간되었습니다.

발간사

저출산을 특징으로 하는 제2의 인구변천은 유럽에서 시작되어 전세계로 확산되고 있는 추세입니다. 저출산은 고령화와 맞물려 사회적 위험요인이 되는 인구구조의 변화로 이어질 수 있습니다. 따라서 출산율 제고와 인적자본에 대한 선제적 투자를 통한 대응책이 필요합니다. 정부도 2006년부터 5년 단위로 저출산 · 고령사회 기본계획을 수립하고, 범 정부차원에서 저출산 대책을 시행하고 있습니다. 이를 위해 1차 19조 7천억원, 2차 60조 5천억원 등 10년 동안 80조 2천억원의 예산이 집행되었습니다. 그러나 지난 15년 동안 합계출산율 1.3미만의 초저출산 상태를 벗어나지 못하고 있습니다. 이에 대하여 “한국사회는 이미 ‘저출산의 덫(Low Fertility Trap)’에 빠져 획기적인 계기 없이는 더 이상 출산율이 반등하지 못할 것”이라는 우려의 목소리가 높아지고 있습니다.

국회예산정책처에서는 저출산 문제의 해법을 모색하기 위하여 저출산 대책의 정책대상이자 출산의 주체인 개인과 가족의 관점에서 저출산 대책을 분석 · 평가하고, 이에 대한 결과물을 6권의 책으로 묶어 발간하게 되었습니다. 제1권은 보고서 기획 및 주제선정 배경과 주요 연구결과 요지를 담았습니다. 제2권에서는 저출산 정책 간 우선순위 선정 및 정책 방향의 타당성에 대하여 평가하고, 제3권에서는 결혼, 주거, 출산, 양육, 인구를 둘러싼 환경변화에 대하여 분석하였습니다. 제4권부터 제6권까지는 일-가족-교육의 삼각 모형을 토대로 각 정책 분야별로 구체적인 정책 대응방안을 심도 있게 분석 · 평가하였습니다.

분석결과에 따르면 우리나라의 저출산 대책은 단순히 인구규모 차원에서뿐만 아니라 제반 사회변화에 대응하는 국가 전략적 차원에서 모색할 필요가 있습니다. 이를 위해 정책의 우선순위에 대한 면밀한 설계는 물론 저출산의 원인이 되는 뿌리 깊은 사회적 현상 및 관행을 개선하기 위한 실효성 있는 정책과 강한 ‘국가적 의지’가 필요합니다. 아울러 저출산 대책의 효과성 담보를 위하여 안정적 재원확보에 대한 사회적 합의도 이루어져야 합니다. 또한, 저출산 대책은 기업의 참여와 사회의 모든 영역에서 양성평등 실천 등 필요한 여건 조성이 반드시 수반되어야 할 것입니다.

본 보고서가 국민 삶의 질 향상과 지속가능한 국가 발전이라는 궁극적 목표를 위해 수립된 저출산 대책의 효과적인 수립 · 시행과 저출산 문제 해결에 관심을 갖고 계신 의원님들의 의정활동에 기여할 수 있기 바랍니다.

2016년 12월

국회예산정책처장 김준기

요  약 ∙

기획의도

저출산 · 고령화는 예측가능한 위기요인이지만, 국민 삶의 질과 지속가능한 국가 발전을 위하여 반드시 극복되어야 할 국가 최우선의 과제임.

그러나 그 동안 정부의 정책적 수사(rhetoric)에도 불구하고, 정책 수단의 강도나 재정투입의 규모, 실제 나타난 성과 등은 여전히 미흡한 상태임.

저출산은 정책적 개입(policy intervention)을 통해 개선이 가능한 현상이므로 국가와 사회는 저출산 극복을 위한 강한 의지를 가지고 가용한 최대 자원을 투입하여 관련 정책들을 유기적으로 수립 · 시행할 필요가 있음.

정책대상이자 출산의 주체인 개인과 가족의 관점에서 일-가족-교육의 삼각 모형에 의거해 기존 제1 · 2차 기본계획과 제3차 기본계획 상의  저출산 대책 분석 · 평가

다부처가 참여하는 종합대책의 특성을 고려해, 저출산 대책 전반에 대한 분석과 세부정책에 대한 평가를 묶어 6권으로 기획

평가 범위 및 방법

정부가 제3차 저출산 · 고령사회기본계획을 발표함에 따라, 동 계획을 중심으로 타당성, 실효성, 적정성을 분석하고 개선방안을 도출함.

2020년까지 합계출산율 1.5명 달성이 목표

제3차 기본계획 5개년 동안 108.4조원 투입 예정,

첫해인 2016년은 3개 분야 81개 사업에 21.7조원의 예산 집행 예정

전문가 콜로키움, 저출산업무담당 지방공무원 대상(171명) 설문조사, 관계부처 업무협의를 통하여 실태를 파악하고,

문헌조사와 전문가 대상(관련분야 교수와 정부출연 연구기관 연구원 94명) 계층화분석법(AHP)조사, 통계청 기초통계 데이터와 마이크로데이터 분석, 보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건‧복지실태조사｣ 마이크로데이터 및 노동패널 분석 결과 등을 활용해 개선방안을 도출함.

주요쟁점 및 평가 결과

(정책우선순위)

전문가 대상 AHP 분석 및 지자체 담당자 대상 설문조사 결과, 일가정양립과 보육 · 돌봄 정책의 우선순위가 높게 나타남.

세부정책별로는 ‘신뢰할 수 있는 보육·유아교육’, ‘일가정양립 실천을 위한 근로현장의 문화 및 행태 개선’, ‘돌봄 지원체계 강화’, ‘일가정양립 지원제도 활성화’, ‘정규직 전환 확대 및 임금격차 해소’ 순으로 정책 우선순위가 높다는 결과가 나옴.

반면 ‘안전한 분만환경 조성’, ‘적성‧능력 중심 교육체계 개편’, ‘대학등록금 부담 경감’, ‘노동개혁을 통한 일자리 기회 확대’, ‘다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고’ 등이 중요도가 낮게 평가됨.

세부정책별로 영향력 계수(전체 효과 중 저출산 해결에 미치는 영향 정도)를 적용한 분석 결과, 2016년 저출산 관련 예산의 약 30%인 6조 5,920억원은 저출산 문제 해결과 직접 연관성이 적은 것으로 나타남.

(추가재원 확보)

저출산 정책 추진을 위한 추가재원 확보의 필요성에 대한 설문 결과, 전문가 67.4%(62명), 지자체 담당자 91.8%(157명)가 필요하다고 응답함.

재원 확보 방안으로 전문가와 지자체 담당자들이 모두 법인세 · 소득세 등 세율 인상과 세출구조조정을 통한 재원 마련이 가장 적절하다고 응답함.

(정책환경: 소득 · 일 · 결혼)

가구소득의 양극화

일자리의 질 저하

비혼 ‧ 만혼의 증가

남성중심의 결혼과 가족문화

(정책환경: 출산 · 양육 · 교육)

남녀 간 양육분담의 불평등

부모의 생활시간과 보육서비스 제공시간 간의 불일치

양육 ․ 교육의 금전적 부담(고등학교 졸업까지 자녀 1인당 1억 6,760만원 추정)

(일자리)

실증분석 결과, 취업 여부는 미혼남녀의 결혼의향에 유의미한 영향을 미치지 못하였으나 근로형태(정규직 여부)는 결혼의향에 유의미한 영향을 미쳤으며, 전문가 대상 AHP결과 제3차 기본계획에 포함되어 있지 않은 ‘정규직 전환 확대 및 임금격차 해소’가 혼인여건 개선 분야에서 압도적인 차이로 가장 높은 순위를 차지함.

장시간 근로개선은 기혼자의 일‧가정양립을 통한 희망자녀수 증가뿐만 아니라, 배우자를 만날 수 있는 기회 확대 등 미혼남녀의 혼인 이행 확률을 높이는데도 유의미한 영향을 줌.

(가족 · 양육)

육아기근로시간단축 허용기간(1년) 제한으로 육아휴직과 동등한 활용 권리를 보장받지 못함.

영아(0~2세) 부모는 시설보육보다 직접양육이나 개인양육지원서비스 이용을 선택하고 있으나, 가정양육수당의 지원단가가 보육료에 비해 낮아 실질적인 양육비용을 상쇄하는 데 한계가 있음.

취업 기혼 여성의 동거 가구원 돌봄을 위한 이동시간 분포 분석 결과, 현행 초등돌봄교실의 운영 시간과 방과후돌봄 수요자의 시간 이용이 괴리되어 있음.

(교육)

사교육 유발의 주요인을 학벌사회 및 대학서열체제와 대입제도로 지목하면서도 이에 대한 대처는 미약하고, 공교육 개선을 통한 사교육 경감 대책을 추진하는 것은 타당성이 부족함.

현행 대학서열체제나 입시제도 하에서 도입하는 새 교육과정은 학교교육에 안착이 불투명 함. 또한, 고교의 유형별 계층화 극복을 위한 한시적 재정 지원 등 일반고 지원 강화는 현행 고교 계층화를 다양화로 바꾸기에는 실효성이 부족함.

고교 직업교육 강화 및 고졸 취업 활성화 대책은 아직 ‘학력’이 결혼에 상당한 영향을 미치는 요인이라는 점에서 저출산대책으로서 적합성 부족함.

국가장학금사업은 3.6조원이 넘는 막대한 재정 투입대비 체감 효과는 낮고, 재정적 수단으로 대학등록금의 안정화 기조를 유지하는 데는 지속가능성에 한계가 있음.

개선방안

(정책우선순위 및 정책환경)

일가정양립여건 개선은 전문가 AHP 분석과 지자체 담당자 설문조사에서 우선순위가 높고 효율적인 것으로 나타난 반면, 기존 정책의 성과는 저조한 것으로 평가되었으므로, 일반회계를 재원으로 한 육아휴직 보편화 지원 정책 추진 등 정부의 적극적인 관심과 집중 투자가 필요함.

2016년 저출산 예산에서 일가정양립사각지대 해소 분야 예산은 4.6%에 불과할 뿐만 아니라, 대부분 고용보험기금을 재원으로 하고 있기 때문에 중소 · 영세기업 근로자 등 정책의 사각지대가 많음.

‘청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대’ 등 일부 청년층 대상 일자리 사업 확대 정책과 다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고, 적성‧능력 중심 교육체계 개편과 같이 저출산 목표효율성이 낮은 정책의 경우, 저출산 문제 해결에 초점을 맞추어 정책 추진 방향 및 수단을 근본적으로 전환하거나, 저출산 정책에서는 제외하는 것이 바람직함.

정부는 양육 · 교육의 금전적 부담(고등학교 졸업까지 자녀 1인당 1억 6,760만원 추정)을 고려하여 현금‧현물‧서비스 등 양육‧교육비 경감대책을  설계하여야 하며, 이에 대하여 수혜자인 부모가 체감할 수 있는 수준이어야 함.

정부는 저출산 정책 추진을 통한 실질적인 출산율 제고를 위해, 추가 재원확보 방안을 검토할 필요가 있음.

인구감소로 인한 국내의 지방소멸 문제 대비, 미래의 환경변화를 고려한 적정한 인구규모 · 구조 및 삶의 질에 대한 논의, 고령자와 여성의 경제활동참여를 통한 생산가능인구 감소에 대한 대응 등과 같은 저출산 적응방안 모색이 필요함.

(일자리)

‘청년 고용률’은 기존 청년일자리사업의 정책목표로 유지하되, ‘저출산 대책’으로서 청년고용 활성화 분야의 핵심 성과지표는 ‘청년 정규직 비율’로 대체하고, 비정규직에 대한 지원을 통해 정규직으로의 이동성을 증진하는 사업을 중심으로 저출산 대책을 전면 개편할 필요가 있음.

고용안정성 강화와 더불어 미혼여성의 결혼의향 제고를 위해 양성평등적 결혼 및 가족문화 정착을 위한 정책수단을 강화하여야 함.

남성의 가사 · 육아참여 시간을 확대하기 위해서는 남성 육아휴직 뿐만 아니라, ‘장시간근로개선’ 단위사업을 신설하여 근로시간 단축을 일가정양립정책의 최우선순위로 설정할 필요가 있음.

(가족 · 양육)

기업별 일가정양립제도 활용 실태 공시를 의무화하고, 육아기근로시간단축제도를 이용자 관점에서 정비할 필요가 있음.

보육서비스의 연계성 강화를 위한 개인양육지원의 필요성이 증가함에 따라 정부가 아이돌보미의 자격관리를 수행하여 수요자가 믿고 자녀의 돌봄을 맡길 수 있도록 해야 할 필요가 있음

정부가 파견하고 이용비용의 일부를 지원하는 현행 아이돌보미와 별도로 아이돌보미 자격을 가진 자가 시장에서 형성된 임금을 받고 아동의 부모와 개별적으로 고용계약을 체결하여 돌봄서비스 제공

가정의 양육비 부담 총액 및 적절한 경감수준을 고려한 정책조합(policy mix)에 대한 논의가 필요함.

가정양육수당 지원단가를 보육료 수준으로 높이거나, 모든 영아에게 매월 일정액의 ‘영아양육수당(가칭)’을 지급할 필요가 있음.

부모의 생활시간에 맞춘 맞춤형 보육 및 돌봄 서비스의 제공이 필요하며, 초등학교 저학년에 대한 돌봄 지원 확대 및 내실화가 필요함.

(교육)

- 단기방안 -

정부는 사교육비 부담 경감을 위하여 매년 2,000억원씩 사교육비를 줄이겠다는 성과목표로 정하고 있으나, 이는 학생 수의 감소 추세에 따라 오히려 학생 1인당 사교육비를 증가시키는 목표를 설정한 것이므로 ‘사교육비 부담’의 측정 도구를 ‘학생 1인당 사교육비’로 바꾸고 성과목표를 재설정할 필요가 있음.

일반고등학교 역량 강화 정책의 내실화를 위하여 한시적 재정 지원보다 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 제고할 필요가 있음.

국가장학금사업은 지급체계 개편 등을 통해 정책 체감도 및 효율성을 제고하고, 국‧공립 및 사립학교 간 정책 차별화를 통한 정책 효과의 형평성을 제고하며, 대학 기부 활성화 등을 통해 대학의 등록금 안정화 정책을 병행할 필요가 있음.

- 중장기 방안 -

자녀를 키우는 ‘경제적 부담’ 및 ‘교육 부담’을 경감하려면, 소모적인 교육 경쟁을 유발하여 교육 비효율성, 교육 불평등, 사회이동성 약화, 공교육 무력화 등을 초래하는 주요 요인인 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소하거나 완화하는 정책이 필요함.

사교육의 대체재 · 경쟁재적 성격으로서의 공교육이 아니라 건전한 전인적 시민 양성과 경쟁력 있는 국가 인적자원의 육성이라는 공교육 본래 기능 회복이 필요함.

교육 정책에 대한 중장기적 정책 및 단계적 추진계획 수립과 정책에 대한 신뢰도 제고가 필요함.

저출산문제 해결을 위한 교육 정책은 현재의 과열된 교육경쟁구조를 근본적으로 바꾸는 데서 출발해야 하므로 중장기적 관점의 근본적 대책 마련이 필요함.

정책 수립 과정에서 이해집단에 대한 설득 및 범사회적 공감대를 형성해 나감으로써 정책에 대한 국민의 신뢰도를 제고하고, 미래에 대한 기대효과로서 저출산 현상이 해소될 수 있도록 노력해야 함.

그 실행방안으로서  범국가 차원의 교육개혁위원회의 설치 · 운영 등을 검토해 볼 수 있을 것임

제언

개별사업들이 정책적 인과관계에 대한 엄밀한 분석 없이 망라적으로 나열되어 있는 기존의 정책틀을 벗어나, 해당 사업들이 저출산 해결에 대하여 직접적으로 가지는 “목표효율성(target efficiency)”과 정책우선순위를 고려해 정책자산을 선택‧집중 하는 등 저출산 대책 전반에 대한 개선이 필요함.

2016년 정부는 저출산 대책 예산으로 21조 7,412억원을 편성하고 있으나, 국회예산처가 실시한 지자체 담당자 설문조사에서 도출된 영향력 계수를 반영한 예산은 15조 1,493억원으로, 차액 6조 5,920억원은  저출산 대책과 직접 연관성이 적은 것으로 추정됨.

저출산 대책은 일-가족-교육 삼각모형의 선순환 구조 안에서 정책효과가 나타나게 되어 장기간이 소요되고 고비용이 불가피하므로 저출산 대책에 대한 지출규모 및 안정적인 재원확보방안에 관한 사회적 합의가 필요함.

2016년 기준 분야별 여건 개선을 위한 저출산 대책 예산은 보육(54%), 교육(19%), 혼인(17%), 출산(5%), 일‧가정양립(5%) 순이며, 정책별로 사각지대가 광범위하게 존재함

국회예산정책처가 실시한 저출산 정책 추진을 위한 추가재원 확보의 필요성에 대한 설문조사 결과, 전문가 67.4%(62명), 지자체 담당자 91.8%(157명)가 필요하다고 응답함.

결론적으로 저출산 대책은 정책 수단의 조합(policy mix)을 넘어 “정책 의지의 범위와 강도(policy scope & fortitude)”에 따라 효과성이 좌우됨.

저출산이 ‘국가 존립’의 문제라는 정책적 인식이 의례적 구두선(lip service)을 넘어 그 진정성과 절박성을 가지려면,

우리 정부와 국회는 물론 기업과 사회 모두가 저출산 문제 해결을       위하여 보다 적극적으로 대응할 필요가 있음.

요 약

∙ 요  약

차  례 ∙

∙ 차  례

차 례

제1부 개요

I. 평가의 배경 및 목적 / 1

1. 평가의 배경	1

가. 인구구조변화와 저출산	1

나. 저출산 현황	3

2. 평가 목적 및 내용	8

가. 저출산 대책의 함의	8

나. 저출산 대책의 범위	12

II. 주요 평가주제 / 20

1. 일-가족-교육의 삼각 모형	20

2. 주요 평가주제 및 평가방법	21

제2부 저출산 정책 우선순위와 환경 변화

I. 저출산 정책 우선순위 / 23

1. 서론	23

2. 저출산 정책 우선순위 분석	25

가. AHP 분석 결과	25

나. 지자체 담당자 설문조사 결과	29

3. 저출산 대책 재원확보 방안	33

4. 결론 및 시사점	35

가. 정책 우선순위 및 목표효율성에 따른 재정 투입 차별화	35

나. 목표효율성 낮은 저출산 정책의 방향 전환 및 정리	36

다. 저출산 정책 실효성 증폭을 위한 추가재원 확보	36

라. 상시 평가 환류를 통한 중장기 정책 방향 조정(adjustment)	37

II. 저출산 환경 변화 / 39

1. 서론	39

2. 결혼 · 출산과 관련된 정책환경	40

가. 가구소득과 일자리의 양극화	40

나. 연령별 결혼대상자의 미스매치	41

다. 만혼과 비혼으로 인한 합계출산율의 하락	41

라. 미혼남녀의 결혼의향과 결혼지연에 영향을 미치는 요인	42

마. 저출산 주거대책 평가	43

3. 양육과 관련된 정책환경	44

가. 비용의 문제: 자녀 1인당 양육비용의 추정	44

나. 여성고용의 문제	45

다. 양육부담 여성 편중의 문제	45

라. 시간의 문제: 보육서비스와 부모의 생활시간 불일치	46

4. 인구와 관련된 미래 환경 변화	47

가. 지방인구의 소멸위험 분석	47

나. 미래환경변화와 인구정책의 필요성	48

5. 결론 및 시사점	49

가. 양육비 부담의 경감 수준과 적절한 정책수단에 대한 고려	49

나. 부모의 생활시간을 고려한 맞춤형 보육 및 돌봄 지원 필요	49

다. 양성평등적인 결혼 및 가족문화 정착으로 미혼여성 비율 감소 노력	49

라. 미래의 환경변화를 고려한 인구정책의 수립 노력	50

제3부 저출산 대책평가

I. 저출산 대책(일자리) / 51

1. 서론	51

2. 쟁점 및 평가 결과	53

가. 핵심 성과지표(청년 고용률)의 인과성 및 대표성 미흡	53

나. 육아휴직 중심인 일가정양립정책의 결혼의향 제고 효과 미흡	57

다. 제3차 기본계획상 청년고용 활성화 대책의 선정기준 및 유효성 부실	60

3. 결론 및 시사점	60

II. 저출산 대책(가족 · 양육) / 63

1. 서론	63

2. 쟁점 및 평가 결과	64

가. 일가정양립지원정책의 안정적 활용 기반 마련	64

나. 영유아보육 및 유아교육 정책 추진방식의 효율화	66

다. 개인양육지원정책의 실효성 제고	68

라. 방과후돌봄지원정책의 운영시간 현실화	69

3. 결론 및 시사점	71

가. 가족 및 양육 지원 간 정책 연계성 강화	71

나. 유보통합 달성 등 보육 · 유아교육 정책 효율화	72

다. 영아양육수당(가칭) 도입 검토	73

라. 부모 출퇴근시간 및 초등돌봄교실 운영시간 연계 · 조정	74

III. 저출산 대책(교육) / 75

1. 서론	75

2. 교육문제와 저출산	76

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가	80

가. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성	80

나. 공교육 역량 강화 대책의 효과성	83

다. 적성 · 능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성	86

라. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성	87

4. 결론 및 시사점	88

가. 자녀 ‘교육 부담’의 근본원인 해소 ․ 완화	88

나. 공교육의 본래 목적과 기능 회복	89

다. 국가장학금사업의 재정 효율성 제고 및 등록금 안정화	89

라. 단계적 ․ 중장기적 정책 수립 및 정책 신뢰 확보	90

참고문헌 / 91

표 차례

∙ 차  례

[표 1] 제1차 인구변천과 제2차 인구변천의 사회인구학적 특성	2

[표 2] 저출산 대책 예산 추이 (2006~2015년)	11

[표 3] 저출산(고령화) 대응을 위한 재정관련 논의사항	12

[표 4] 저출산 · 고령사회 기본계획 개요	13

[표 5] 제1차 및 제2차 저출산 대책 주요내용	14

[표 6] 제3차 저출산 대책 주요내용	15

[표 7] 제1차 및 제2차 기본계획 기간 내 관련 지표변화	17

[표 8] 저출산 대책보고서 평가 주제 및 주요 평가 방향	22

[표 9] 저출산 고령사회 대책의 예산규모	24

[표 10] 저출산 · 고령사회기본계획(저출산 대책) 2015~2017년도 예결산 현황	24

[표 11] 우선순위 상 · 하위 5개 세부정책(평가지표 복합가중치 기준)	28

[표 12] 영향력 계수 적용한 저출산 대책 예산(2016년)	30

[표 13] 목표효율성(target efficiency) 낮은 세부정책	31

[표 14] 미혼남녀의 결혼의향과 결혼지연에 영향을 미치는 요인	43

[표 15] 미혼남녀(전체)의 결혼의향에 영향을 미치는 요인	55

[표 16] 미혼남녀(취업자)의 결혼의향에 영향을 미치는 요인	56

[표 17] 혼인여건개선 관련 세부정책 우선순위	57

[표 18] 제3차 기본계획의 교육개혁 과제	75

그림 차례

[그림 1] 저출산의 함정 가설	3

[그림 2] 연령 인구구조 및 고령자 1명당 생산가능인구	5

[그림 3] 2015년 시도별 고령인구 비율과  합계출산율	6

[그림 4] 지역수준에서의 저출산의 영향과 메커니즘	7

[그림 5] 연도별 우리나라 국가 수준 소멸위험지수 추이	8

[그림 6] 서울 소재 언론 키워드 트렌드(2000~2015년)	18

[그림 7] 지방 소재 언론 키워드 트렌드(2000~2015년)	19

[그림 8] 일-가족-교육 삼각모형	20

[그림 9] 합계출산율 추이(1970~2015)	23

[그림 10] 저출산 정책 우선순위 설정을 위한 AHP 설문체계도	26

[그림 11] 평가지표별 우선순위(AHP분석)	27

[그림 12] 저출산 정책 추가 재원 필요성	33

[그림 13] 저출산 정책 재원 확보방안	34

[그림 14] 저출산 정책 추가 재원 확보 불필요한 이유	34

[그림 15] 연도별 가구소득 분포의 변화	40

[그림 16] 미혼자의 연령별 학력 분포	41

[그림 17] 연령별 여성인구의 결혼/출산 상태	42

[그림 18] 출생년도별 고등학교 졸업까지 필요한 자녀 1인당 양육비 추정	45

[그림 19] 맞벌이 부부(남성(좌), 여성(우))의 시간사용 패턴	46

[그림 20] 기초자치단체별 소멸위험 분포	47

[그림 21] 인구구조의 변화와 고령자 및 여성 고용률의 변화	48

[그림 22] 제3차 기본계획 단계별 목표	52

[그림 23] 최근 10년간 청년고용 및 혼인 동향	54

[그림 24] 일가정양립지원제도의 우선순위	59

[그림 25] 영유아보육료 · 유아학비 · 가정양육수당의 재원분담 변화 추이	67

[그림 26] 기혼 성인의 성별 · 취업여부별 동거 가구원 돌보기 관련 이동 시간 분포	70

[그림 27] 가계 소비지출 중 자녀 1인당 양육비 비중(월)	76

[그림 28] 소득분위별 사교육비(월) 변화	77

[그림 29] 다음세대 계층상승 가능성(2006년)	78

[그림 30] 다음세대 계층상승 가능성(2015년)	78

[그림 31] 국가별 청소년 삶의 만족도	78

[그림 32] 죽고싶다는 생각 여부	79

[그림 33] 자살생각을 하게 된 이유	79

[그림 34] 사교육 주당 평균 참여시간(PISA 2012)	79

제1부 개요

I. 평가의 배경 및 목적

∙ I. 평가의 배경 및 목적

1. 평가의 배경

1. 평가의 배경 ∙

가. 인구구조변화와 저출산

2015년 우리나라 총 인구는 5,107만 명(외국인 136만 명 포함)으로 사상 처음 5,000만 명을 넘어섰다. 또한 중위연령도 41.2세로 사상 처음 40대에 돌입했다. 우리나라 총인구의 중위연령 추이는 1970년 18.5세, 1980년 21.8세, 1990년 27.0세, 2000년 32.0세로 꾸준히 높아지고 있다. 중위연령의 상승은 저출산 · 고령화의 결과로 해석할 수 있다.

김수옥 사회사업평가과장(ksuog@nabo.go.kr, 788-3782)

2015인구주택총조사: 2015.11.12. 기준시점으로 한 전수집계결과로 2016. 9. 발표

중위연령은 총인구를 연령에 따라 일렬로 세웠을 때, 정중앙에 위치하는 사람의 연령임. 따라서 인구의 절반은 중위연령보다 어리고, 나머지 절반은 중위연령보다 많게 된다.

저출산 현상은 현재 아프리카를 제외한 대부분의 나라가 경험하고 있는 현실이며 특히 산업국가에서 겪고 있는 일련의 저출산 현상은 제2의 인구변천(Demographic Transition) 개념으로 설명되고 있다. 제2의 인구변천은 1960년 후반 북서유럽에서 시작된 출산력, 가족형성 등의 변화를 설명하기 위해 유럽의 인구학자 론 레스티지(Lon Lesthaeghe)와 반 드 카(Van de Kaa)에 의해 도입되었다.

[표 1]은 제1차 및 제2차 인구변천의 사회인구학적 특성을 정리한 것이다.  정성호(2009)는 제2차 인구변천에서 두드러진 특징인 결혼률 감소, 초혼 연령의 상승, 이혼율의 상승, 소자녀 가치관 등 가족형성과 관련된 인구학적 변수들은 우리나라의 저출산 상황을 설명하는 데도 유용한 근거를 제공한다고 분석하고 있다.

정성호, “산업국가에서의 제2차 인구변천”, ｢한국인구학｣ 제32권 제1호, 2009.

[표 ] 제1차 인구변천과 제2차 인구변천의 사회인구학적 특성

	제1차 인구변천	제2차 인구변천
결혼	- 혼인비율 증가, 초혼 연령 저하 - 낮은 동거율 - 낮은 이혼율 - 높은 재혼율	- 혼인비율 감소, 초혼연령 증가 - 동거율 증가 - 이혼율 증가, 조기 이혼 - 낮은 재혼율
출산력	- 혼인출산력의 감소 - 불충분한 피임 - 법으로 용인되지 않은 출산의 감소 - 무자녀 가정의 감소	- 추가적인 출산력 감소 - 효율적인 피임 - 혼외출산의 증가 - 무자녀 가정의 증가
사회적 배경	- 혼인시 주요고려사항: 소득‧직장‧주택‧건강‧교육‧안정성 등 - 정치적, 시민공동체 네트워크의 사회적 결속력 강화 - 국가와 교회 등에 의한 강력한 1차 세속화 물결 - 성역할 분리, 중산계급화 - 신중한 결혼, 가족모델 정착화	- 새로운 욕구의 등장: 개인적 자율권, 자야실현, 자아 만족 - 공동체 네트워크로부터의 격리, 사회자본에서 감성적, 정서적 형태로의 변화 - 국가의 역할 약화, 2차적 세속화 물결, 성해방 - 성역할의 균형성 증대, 여성의 경제 자립도 증대 - 다양한 라이프스타일, 열린 미래
적용 범위	- 18세기 유럽, 개발도상국 - 1860~1960년	- 유럽, 일본, 한국 - 1960년 이후
특징	- 사망력과 출산력의 감소추이에서 출발해 사망과 출산의 균형을 통한 제로 인구성장 전망 - 결혼과 자녀로 구성된 핵가족이 주류	- 가속화 되는 고령화 - 이민자들과 상이한 문화의 통합 - 가족의 불안정성 - 단독가구 및 미혼모 증가

주: 결혼, 출산력, 사회적 배경은 론 레스티지(Lon Lesthaeghe)와 반 드 카(Van de Kaa)의 분류이고  적용범위와 특징은 정성호의 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

자료: Lesthaeghe, R. and K. Neels(2005) “From the First to the Second Demographic Transition: An Interpretation of the Spatial Continuity of Demographic Innovation in France, Belgium and Switzerlandp”, Interface Demography, Vrije Universiteit Brussel, Pleinlaan 2, B-1050 Brussels, Belgium, P.28.

나. 저출산 현황

(1) 저출산의 덫과 목말 사회

우리나라 저출산 현상의 특징은 초저출산의 지속으로 나타나고 있다. 이에 대해 엄동욱(2009)은 한국사회가 ‘저출산의 덫(Low Fertility Trap)’에 빠져 있다는 진단을 내리고 있으며, 유계숙(2013)도 저출산의 덫 가설을 활용하여 청년층의 경제적 합리성에 따른 희망자녀수와 출산시기에 관한 연관관계를 설명하고 있다.

저자는 가설 검증에 있어 제한된 수준에서 완벽한 검증은 아니지만, 당시의 현실이 인구학적, 사회적 경제적 요인 모두에 있어서 한국사회가 저출산의 덫에 빠졌다고 결론을 내리고 있다.

유계숙의 연구결과는 경제적 합리성에 근거한 저출산트랩 가설이 청년층의 출산율 저하효과는 지지하고 있으나, 출산 지연효과는 지지하지 않는 것으로 나타났다.

[그림 ] 저출산의 덫 가설

주: LFT(Low Fertility Trap)1-인구학적 메커니즘, LFT2-사회적 메커니즘, LFT3-경제적 메커니즘

자료: 엄동욱(2009), p.147에서 재인용.

‘저출산의 덫’ 가설(hypothesis of low fertility trap)은 오스트리아 인구학자 루츠(Lutz)가 제시한 저출산 메커니즘으로 [그림 1]에서와 같이 특정 사회의 가임여성과 출생아 수가 줄고(인구학적 측면), 결혼한 부부가 원하는 자녀수가 감소하며(사회적 측면), 장래 기대소득이 청년층의 소비수준을 따라오지 못하면(경제적 측면), 그 사회는 ‘저출산의 덫’에 빠진 것으로 간주한다는 것이다. 루츠, 스티백, 테스타(Lutz, Skirbekk and Testa) 등은 인구학적-사회적-경제적으로 이어지는 저출산 메커니즘을 덫(trap)으로 표현한 이유로 저출산이 정부정책상 바람직하지 못한 상태라는 점, 의도하지 않았지만 야기되는 상태라는 점, 그리고 불가능한 것은 아니지만 탈출하기 매우 어렵다는 점을 들고 있다. 또한 이들은 저출산 덫에 빠지게 되면 출산율 수준을 높이기 위한 단기 출산율 제고 정책이 보다 강력하게 추진될 필요가 있다고 보고 있다(엄동욱, 2009)

우리나라 저출산 현상의 특징은 단기간에 초저출산 상태로 출산율이 떨어졌으며, 장기간 초저출산 상태에서 벗어나지 못하고 있다는 것이다. 우리나라의 합계출산율은 1960년 6.0명에서 1983년 2.1명으로 인구대체수준(2.06명 이하)이하로 떨어진 이후 2001년부터 1.3명 미만을 기록해 초저출산의 문턱을 넘지 못하고 있다. 반면, OECD 국가들의 평균 합계출산율은 40여년에 걸쳐 3.65명(1960)에서 1.63명(2002)까지 감소하였으나, 이후 반등하여 1.7명 수준을 유지하고 있다. 또한 34개 OECD회원국 중, 1.3명 미만의 초저출산 경험을 가진 국가는 우리나라를 포함해  일본, 이탈리아, 독일, 스페인 등 11개국인데, 우리나라를 제외한 10개국이 초저출산에서 탈피한 반면 우리나라는 2015년까지 15년째 초저출산 상태에서 벗어나지 못하고 있다.

합계 출산율 (TFR, Total Fertility Rate) : 여성 1명이 평생동안 낳을 것으로 예상되는 평균 출생아 수를 나타낸 지표로서 연령별 출산율(ASFR)의 총합이며, 출산력 수준을 나타내는 대표적 지표이다.

초저출산 상황에서 고령화가 빠른 속도로 진행되면 고령인구에 대한 부양비용이 크게 늘어나 연금, 의료보험과 같은 사회복지제도에 심각한 부담이 생기게 된다. 또한, 노동시장에서 젊은 인력의 부족사태가 발생하여 경제성장을 저해할 가능성이 높다. 우리나라의 인구변화는 저출산고령화의 급격한 진행으로 인해 고령인구의 비중은 늘어나는 반면, 생산가능인구와 유소년 인구의 비중은 감소하고 있다. [그림 2]에서 확인할 수 있는 것처럼 1960년 기준으로 노인 1명당 18.9명이었던 생산가능인구는 16.3명(1980년), 13.5명(1990년), 9.9명(2000년)으로 꾸준히 줄어들고 있다. 2015년은 5.5명으로 이는 생산가능인구 5.5명이 노인 1명을 부양해야 한다는 의미이다. 이러한 추세로 저출산이 진행될 경우, 통계청의 장래 인구추계에 따르면 2060년 기준 노인 한 명당 생산가능인구는 1.2명으로 김진일(2016)은 이를 청년 1명이 노인 1명을 목말 태우는 '목말 사회' 라고 표현하고 있다.

SBS, “눈앞에 닥친 목말사회”, 2016 미래한국리포트, 2016.11.2.
(http://future.sbs.co.kr/14th/main.jsp

[그림 ] 연령 인구구조 및 고령자 1명당 생산가능인구

(단위: %, 명)

주: 노인 1명당 생산가능인구 = 15~64세 인구 / 65세 이상 인구

자료: 통계청,｢장래인구추계｣, 2011 및 통계청,｢2015인구주택총조사｣, 2016.

(2) 저출산과 지방소멸

2015년 기준 우리나라 총인구 중 고령인구 비율은 13.2%이고, 합계출산율은 1.24명으로 조사되었다. 이를 시도 단위로 펼쳐보면 모든 시도의 고령인구 비율이 7%를 넘어 고령화 사회에 진입하고 있는데, [그림 3]에서 확인 할 수 있듯이 초고령 사회에 진입한 전라남도(21.1%)와 울산광역시(8.9%)는 고령인구 비율에 있어 큰 차이가 있다. 그런데 전남과 울산의 합계출산율(1.5명)은 동일하게 나타나고 있다.

UN 기준에 따라  65세 이상 인구가 총인구에서 차지하는 비율을 기준으로 아래와 같이 구분한다.

ㆍ고령화사회(ageing society): 7% 이상

ㆍ고령사회(aged society) : 14% 이상

ㆍ초고령사회 혹은 후기고령사회(post-aged society) : 20% 이상

[그림 ] 2015년 시도별 고령인구 비율과  합계출산율

(단위: %, 명)

자료: 국가통계포털(KOSIS), 2015 인구주택총조사 및 e-지방지표

울산과 같은 도시지역의 상대적으로 낮은 고령화 수준은 인구유입에 의해, 반대로 농촌지역이 많은 전남의 높은 고령화 수준은 인구유출에 의해 설명될 수 있다. 이러한 지역 간 인구 고령화 수준 차이는 지속적인 인구이동에 의해 더욱 심화될 것으로 예상된다.

이상림(2014)에 따르면 [그림 4]와 같이 지역에서의 저출산 · 고령화는 지역의 사회경제에 부정적 파급효과를 초래하고 거주자들은 더 나은 환경을 찾아 다른 지역으로 이동하게 된다. 이는 다시 지역경제의 침체와 지방정부의 역량 약화, 교육 등 생활의 악화로 이어져 다시 인구유출을 강화시키는 요인으로 작용하며, 지역사회에서의 출산수준을 더욱 떨어뜨리는 결과를 초래할 수 있다.

지방단위의 인구구조 변화는 지방의 존립자체와 관련되어 있다. 일본의 마스다 히로야는 고령화로 인해 인구 재생산의 잠재력이 극도로 저하된 상황에서 ‘젊은 여성’이 머무르지 않는다면 그 사회가 유지될 수 없다는 점에 착안하여 ‘지방소멸’이라는 책을 통해 가임여성과 노인 인구 비율을 통해 지자체가 유지 가능한 인구수준을 제시하고 있다. 마스다의 발상에 기초해 이상호(2015)는 다른 현실적인 요소를 배제하고 매우 단순화된 조건을 가정하여 가임연령의 90% 이상이 속해있는 20~39세 여성인구 비중과 65세 이상 노인인구가 차지하는 비중을 중심으로 두 수치 간의 상대비를 지방소멸위험지수라고 정하고 있다. 지방소멸위험지수가 1.0 이하로 떨어질 경우, 그 폭이 크면 클수록 그 공동체(국가, 광역, 기초지역)의 인구학적인 쇠퇴위험은 커지게 된다.

일본 창성회의 좌장으로 “지방소멸”을 저술하여 일본 지방자치단체의 인구감소현상에 문제점과 개선방안을 제시하였다..

현재 시점의 20-39세 여성인구(가임여성의 90%이상이 이 연령대에 분포)의 비중은 향후 30년 이내 어떤 지역의 생존 가능성을 높일 것이라는 전제가 있다.

현재의 인구 수준을 유지할 수 있는 출산율(치환 출산율, 즉 2.0 정도)이 유지되고 외부로의 인구유출이 전혀 없는 이상적인 상황을 가정할 때,  고령인구 비중과 20~39세 여성인구 비중 간의 상대비가 1.0이라는 것은 인구가 유지되는 최소한의 방어선이라고 할 수 있다.

[그림 ] 지역수준에서의 저출산의 영향과 메커니즘

자료: 이상림, “저출산 대응 지방자치단체의 역할”, ｢보건복지포럼｣, 2014, p.65에서 재인용.

이상호(2016)에 따르면 2016년 7월 기준 우리나라 20-39세 여성인구 수는 689만 8천명이고, 65세 이상 고령인구는 690만 3천명으로 국가 수준에서 소멸위험지수가 최초로 1.0 미만으로 하락하였다([그림 5]참조) 시도 단위별로 소멸위험지수가 1.0미만인 곳은 부산, 대구, 강원, 충북, 충남, 전북, 전남, 경북, 경남 및 제주이고 이중 최저치는 전남(0.502)이다. 또한, 전체 228개 지자체(제주특별자치도와 세종특별자치시를 각각 1개의 자치구로 포함)기준으로는 85개가 소멸위험 지자체로 분류되고 있다.

이상호(2016. 8.) “한국의 지방소멸 2: 2016. 7월 기준 소멸위험지역 현황”, 한국고용정보원 미간행 자료.

[그림 ] 연도별 우리나라 국가 수준 소멸위험지수 추이

(단위: 만명, %)

주: 행정자치부, 주민등록 인구통계 (http://rcps.egov.go.kr) 기준.

자료: 이상호, 고용정보원 미간행 자료.

2. 평가 목적 및 내용

2. 평가 목적 및 내용 ∙

가. 저출산 대책의 함의

(1) 국민 삶의 질 향상

우리나라의 저출산 대책은 ｢저출산 · 고령사회기본법｣이 제정되고 제1차 저출산고령사회기본계획이 세워진 2006년부터 공식화되었다. 동 법은 “국민 삶의 질 향상”과 “국가의 지속가능한 발전”이 저출산 · 고령사회 정책의 목적임을 명시하고 있다 .

제1조(목적) 이 법은 저출산 및 인구의 고령화에 따른 변화에 대응하는 저출산 · 고령사회정책의 기본방향과 그 수립 및 추진체계에 관한 사항을 규정함으로써 국가의 경쟁력을 높이고 국민의 삶의 질 향상과 국가의 지속적인 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

국민의 삶의 질 향상은 한 개인이 탄생하여 삶을 마칠 때까지 시민으로서 권리와 의무를 이행하면서 정당한 대우를 받을 수 있는 사회 보상구조와 연관하여 해석할 수 있을 것이다. 동법에서는 저출산 대책과 관련하여 제7조(인구정책), 제7조의2(인구교육), 제8조(자녀의 출산과 보육 등), 제9조(모자보건의 증진 등), 제10조(경제적 부담의 경감) 등 5개 조항을 통해 정책의 기본 방향을 제시하고 있다.

｢저출산 · 고령사회기본법｣ 제2장 저출산 · 고령사회정책의 기본방향 제1절 저출산 대책

제7조(인구정책) 국가 및 지방자치단체는 적정인구의 구조와 규모를 분석하고 인구변동을 예측하여 국가 및 지방자치단체의 지속적인 성장과 발전을 위한 인구정책을 수립 · 시행하여야 한다.

제7조의2(인구교육) 국가 및 지방자치단체는 국민이 저출산 및 인구의 고령화 문제의 중요성을 이해하고, 결혼 · 출산 및 가족생활에 대한 합리적인 가치관을 형성할 수 있도록 하는 인구교육을 활성화하여야 하며, 이에 필요한 시책을 강구하여야 한다.

제8조(자녀의 출산과 보육 등) ① 국가 및 지방자치단체는 모든 자녀가 차별받지 아니하고 안전하고 행복한 생활을 영위하며 교육과 인성함양에 도움을 주는 사회환경을 조성하기 위한 시책을 강구하여야 한다. ② 국가 및 지방자치단체는 자녀를 임신 · 출산 · 양육 및 교육하고자 하는 자가 직장생활과 가정생활을 병행할 수 있도록 사회환경을 조성 · 지원하여야 한다. ③ 국가 및 지방자치단체는 자녀를 양육하려는 자에게 양질의 보육서비스를 제공하기 위한 시책을 강구하여야 한다.

제9조(모자보건의 증진 등) ① 국가 및 지방자치단체는 임산부 · 태아 및 영유아에 대한 건강진단 등 모자보건의 증진과 태아의 생명존중을 위하여 필요한 시책을 수립 · 시행하여야 한다. ② 국가 및 지방자치단체는 임신 · 출산 · 양육의 사회적 의미와 생명의 존엄성 및 가족구성원의 협력의 중요성 등에 관한 교육을 실시하여야 한다. ③ 국가 및 지방자치단체는 임신 · 출산 및 양육에 관한 정보의 제공, 교육 및 홍보를 실시하기 위하여 필요한 기관을 설치하거나 그 업무를 관련 기관에 위탁할 수 있다.

제10조(경제적 부담의 경감) ① 국가 및 지방자치단체는 자녀의 임신 · 출산 · 양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하여야 한다. ② 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따른 시책의 강구 및 지원을 위하여 자녀의 임신 · 출산 · 양육 및 교육에 소요되는 비용의 통계조사를 실시할 수 있다.

제7조에서 국가 및 지방자치단체는 적정인구의 구조와 규모를 분석하고 인구변동을 예측하여 인구정책을 수립하도록 하고 있다. 이삼식 등(2011)은 적정인구(optimum population)는 고정적인 개념이라기보다 전제하고 있는 가정 내지 조건에 따라 다르게 추정될 수 있는 유동적인 개념으로 정의하고 있다. 2011년 당시 인구·거시경제·사회보장 연계 모형 하에서 우리나라 적정인구는 2020년 4,960만명, 2040년 5,031만명, 2060년 4,747만명, 2080년 4,299만명이고, 이 경우 인구의 자연적 증

이삼식 · 오상훈 · 이상돈 · 구성열 · 최효진, “미래 인구변동에 대응한 정책방안”, 보건복지부 · 보건사회연구원, 2011.

감을 통해 적정인구를 유지하기 위한 출산율은 2010년 1.23명에서 2045년 1.8명으로 증가한 후 유지되어야 할 것으로 추정하고 있다.

적정인구는 출산율과 사망률의 변화에 따른 인구의 자연적 증감을 통해 도달하거나 인력수급의 균형을 위하여 이민 등 집단별 인구의 양적 및 질적 조절을 통해 도달할 수 있다. 인구의 자연적 증감은 사망률보다 개인의 선택에 따라 결정되는 출산율에 의해 더 좌우된다. 따라서 정부가 이민정책 등을 표면화하기 전에 정책 개입이 가능한 출산율 제고와 여성의 고용률 증대를 통한 생산가능인구의 확보 등으로 정책의 방향을 정하고 있는 것은 타당성이 있다. 또한 합계출산율의 반등을 정책목표로 설정하고 있는 것도 초저출산에서 벗어나고자 하는 정부의 강한 정책의지로 해석할 수 있다.

2016.8.25. 보건복지부장관은 저출산 위기 극복을 위한 호소문 발표하였다.

그러나 저출산 대책의 정책대상이자 임신과 출산의 주체는 개인과 가족이다. 임신과 출산을 결정하는 개인의 동기는 다양할 수 있으며 이 경우 개인의 선택은 존중되어야 한다. 그리고 국가의 역할은 결혼과 자녀 양육에 유리한 환경을 조성하고 삶의 질이 보장되는 사회를 구현하여 임신과 출산의 동기를 부여하는 것이다. 신윤정(2014)에 따르면 저출산을 특징으로 하는 제2차 인구변천 이후에 관련 정책을 수립 · 시행하고 있는 OECD 국가들의 경우, 출산율 제고를 명시적인 목표로 표면화하여 정책을 추진하는 국가는 드물다. 이는 출산 결정이 개인적인 차원에서 이루어지는 문제이기 때문에 국가가 직접적으로 개입할 수 있는 근거와 여지가 희박하다고 보고 있기 때문이다. 각 회원국들의 출산율을 제고하려는 노력은 인구의 회복 혹은 가족을 형성함에 있어 장애가 되는 요인을 제거함으로써 국민들이 원하는 수의 자녀를 갖도록 하여 희망하는 출산율과 실제출산율간의 간격을 좁히는 목적으로 이루어지고 있다(OECD, 2011).

OECD(2011). Doing Better for Famililes, OECD Publishing

(2) 지속가능한 국가발전

지속가능한 국가발전이 ｢저출산 · 고령사회기본법｣의 목적 조항에 명문화된 것은 일차적으로 저출산 · 고령화 현상으로 나타나는 인구구조 변화에 대한 대응, 즉 적정인구의 확보를 의미하는 것으로 해석된다. 그리고 2차적으로는 인구구조 변화에 따라 증가되는 복지지출을 감당하기 위한 국가재정의 운용 방안이 논의될 수 있을 것이다. 저출산 · 고령화의 급격한 진행과 저출산 문제 해결에 대한 강력한 정책의지는 동시에 재정투입 규모의 확대를 수반하게 된다. 저출산 대책 예산은 [표 2]에서와 같이 지난 10년 동안 꾸준한 증가세를 보여왔다.

[표 ] 저출산 대책 예산 추이 (2006~2015년)

기본계획	제1차					제2차
연도	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
예산(조원)	2.1	3.1	3.8	4.8	5.9	7.4	11.0	13.5	13.9	14.7
GDP대비 비중(%)	0.22	0.30	0.34	0.42	0.47	0.56	0.80	0.94	0.94	0.94
합계 출산률(명)	1.12	1.25	1.19	1.15	1.23	1.24	1.30	1.19	1.21	1.24

주: 2015년은 잠정GDP 기준.

자료: 이삼식, “제3차 저출산 · 고령사회기본계획의 성공적 이행을 위한한 전략과 조건: 저출산대책을 중심으로”, 보건복지포럼, 2016.2. 자료를 국회예산정책처 재정리.

∙ I. 평가의 배경 및 목적

이러한 증가 추세는 제3차 저출산 대책에도 반영되어 3차 5개년동안 저출산대책에 대한 예산추정액은 108조 4천억원으로 1 · 2차에 비하여 대폭 증액되었다. 그러나 우리나라의 가족관련 공공지출 규모는 OECD 다른 국가들과 비교해 볼 때 여전히 낮은 수준에 머무르고 있다. 또한, 저출산 대책은 정책효과가 나타나는데 장기간이 소요되고 다면적 접근이 필요하기 때문에 고비용이 불가피하다. 따라서 저출산 대책을 포함한 가족 지출규모 및 안정적인 재원확보방안에 관하여 사회적 합의가 필요하다.

2016년 예산은 21조 7,412억원이다.

조성호, ‘한국과 일본의 저출산 현황과 대응정책’ ｢보건복지현안분석과 정책과제 2015｣, 보건사회연구원, 2016.에 따르면, 가족정책 관련 지출과 합계출산률은 양의 관계에 있으며 2009~2011 기준  GDP에서 기족지출이 차지하는 비중은 한국이 0.57%로 OECD 회원국 가운데 가장 낮게 나타나고 있다.

신영수 등(2010)은 저출산 · 고령화를 예측가능한 국가재정의 위기요인으로 파악하는 한편, 저출산 · 고령화는 복지국가로 이행을 요구하는 국가재정의 패러다임 전환 문제, 세대간 재정분담을 포함하는 장기의 수직적 배분 문제, 지방자치단체별로 문제의 심각성이 달리 나타나고 있어 이에 대응할 수 있도록 하는 지방자치단체의 재원 확보 문제를 포함하는 것으로 분석하고 있다([표 3]참조).

[표 ] 저출산(고령화) 대응을 위한 재정관련 논의사항

문제 인식	함 의
- 국가재정의 패러다임 전환문제	- 경제성장중심의 국가운영 기조가 고비용저효율 체제내지 복지국가로의 이행 요구 - 세입세출 구조 및 비율에 근본적인 변화 예상
- 단기의 수평적 문제가아닌 장기의 수직적 차원의 재정문제	장기간에 걸쳐 특히 세대간(inter-generation)의 재정부담 배분의 문제 연금 및 사회보험 체계의 개편 검토
- 지방자치치단체별 심각성의 편차	- 지방자치단체의 재원 확보 방안 필요
- 단일 현상에 대하여 다양한 정책과 다수부처 개입: 지출의 예측이나 통제가 어려움	- 정책적 대응을 총괄수행할 시스템 구축 필요

자료: 신영수 · 현대호 · 김도승, 재정법제의 현대적 과제(I) - 저출산 · 고령화 대응 - , [현안분석] 재정법제연구, 법제연구원, 2010.7.를 바탕으로 국회예산정책처 작성

나. 저출산 대책의 범위

(1) 저출산 대책 체계

｢저출산 · 고령사회기본법｣에 따라 정부는 5년마다 기본계획을 수립하는 한편, 매년 시행계획을 수립하여 시행하고 있다. 구체적으로 보건복지부장관이 기본계획을 수립하고,  중앙행정기관의 장은 연도별 시행계획을 수립 · 시행하게 된다. 또한 지방자치단체의 장은 기본계획 및 중앙행정기관의 시행계획에 따라 당해 지방자치단체의 시행계획을 수립 · 시행하게 된다.

관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 기본계획 수립한다.

또한 국가 및 지방자치단체는 매년 시행계획에 따른 추진실적을 점검하고, 정책효과를 분석 · 평가하기 위한 성과평가를 실시하여 다음연도 저출산 · 고령사회 정책에 반영하고 있다. 지방자치단체의 성과평가는 2009년부터 행정자치부의 ‘지자체 합동평가’에 포함되어 실시되고 있다.

지방자치단체의 성과평가는 2009년부터 행정자치부의 ‘지자체 합동평가’에 포함되어 실시되고 있다.

저출산고령사회 기본계획, 시행계획 및 성과평가를 심의하기 위해 설치된 저출산고령사회위원회는 법 제정 당시 대통령 소속이었으나 2008년 2월 보건복지부 소속으로 변경되었다가 2012년 11월 이래 대통령 소속 기구로 활동하고 있다.

개정 이유(2008. 2): 저출산 · 고령사회 정책에 관한 중요정책 결정의 신속성을 제고하고 부처 중심의 책임있는 행정체제를 강화하기 위하여 대통령 소속의 저출산 · 고령사회위원회를 폐지하고 보건복지가족부장관이 그 기능을 수행하도록 한다.

개정 이유(2012.12): 저출산 · 고령사회 정책 관련 사업수행체계를 일원화하고, 관련 부처 간의 정책적 조율 및 협력을 원활하게 하기 위하여 저출산 · 고령사회위원회의 소속을 보건복지부장관에서 대통령으로 격상한다.

(2) 기본계획과 저출산 대책 범위

제1 · 2차 저출산 · 고령사회기본계획의 브랜드는 “새로마지”였다. “새로마지”는 “새롭고 희망찬 출산에서부터 노후생활의 마지막까지 아름답고 행복하게 사는 사회”라는 의미와 “희망찬 미래와 행복이 가득한 사회를 새로 맞이하겠다”는 의지를 표현하고 있다고 정부는 밝히고 있다. 한편, 올해부터 시작되는 제3차 계획은 “브릿지 플랜2020”으로 이는 인구 보너스(BONUS)기에서 인구 오너스(ONUS)기로 넘어가는 과도기를 안정적으로 넘게 해주는 튼튼한 다리가 되겠다는 취지를 담고 있다. 정부는 제3차 기본계획 저출산 분야에서 2020년까지 합계출산율 1.5명을 달성함으로써 인구대체 수준인 2.1명 도달을 위한 교두보를 마련하겠다는 목표를 설정하고 있다.

인구 보너스기엔 젊고 생산적인 인구가 경제성장의 토대로 작용하나 인구 오너스기엔 인구고령화로 인해 인구가 경제성장에 부담으로 작용하게 된다.

[표 ] 저출산·고령사회 기본계획 개요

(단위: 조원)

	1차(’06~’10) 새로마지 플랜2010	2차(’11~’15) 새로마지 플랜2015	3차(’16~’20) 브릿지 플랜2020
목표	- 출산 · 양육에 유리한 환경 조성	- 출산률의 점진적 회복	- OECD 국가 평균수준 출산률 회복 (‘14 1.21명→’20 1.5명)
세부 정책	- 출산 · 양육에 관한 사회적 책임 강화	- 결혼과 자녀 양육에 따른 경제적 부담 경감	- 난임 등 출생에 대한 사회적 책임 - 맞춤형 돌봄 확대‧교육 개혁
	- 일가정양립 유도가족친화, 양성평등	- 일가정양립 확립, 육아휴직, 가족친화적 환경	- 일가정양립 사각지대 해소
	- 아동과 청소년 보호	- 아동과 청소년의 건전한 성장환경 조성	- 청년일자리, 주거대책 강화
과제	4대 분야 237개	3대 분야 231개	3대 분야
예산(*)	19.7(42.3)	60.0(109.0)	109.4(198.2) 투입예정

주: * 저출산 · 고령사회 대책 전체예산

자료: 1. 대한민국정부, 저출산 · 고령사회기본계획(제1차, 제2차, 제3차)을 토대로 국회예산정책처 작성

2. 기획재정부, “저출산 · 고령화 정책 추진방향”, 2016.7.

제1차 기본계획은 정부가 저출산 현상을 심각한 문제로 인식하고, 출산장려 정책을 도입했다는데 의미가 있다. 이 기간 동안 저출산 대응을 위한 법과 제도의 정비가 이루어졌고, 최초로 범정부적으로 종합적인 대응체계를 구축하게 되었다.

다만, 정책 대상이 저소득층에 한정되어 있었고, 일가정양립정책, 육아휴직제도 등 주요 대책들이 실험적인 수준에서 집행되는 한계가 있었다. 1차 계획이 추진되는 동안 성과평가는 실적평가(목표달성도와 예산집행률 등 성과점수 기준) 위주로 이루어졌고, 대부분 사업의 실적이 양호한 것으로 나타났다.

[표 ] 제1차 및 제2차 저출산 대책 주요내용

기 간	분야	중점과제
1차	출산과 양육에 장애가 없는 환경조성	영유아 보육‧교육비 지원 확대, 방과후 학교 확충, 양질의 육아인프라 확충, 육아휴직 활성화
2차	일가정양립 일상화	육아휴직급여 정률제 및 육아기 근로시간 단축청구권 도입, 유연한 근로형태 확산 등
	결혼, 출산 부담 경감	신혼부부 주택자금 대출 소득요건 완화, 난임부부 지원확대, 보육‧교육비 전액지원 확대 등
	아동청소년의 건전한 성장환경 조성	드림스타트 활성화, 아동보호전문기관 확대, 중장기 아동정책기본계획 수립 등

자료: 대한민국정부, 저출산 · 고령사회기본계획(제1차, 제2차, 제3차)을 토대로 국회예산정책처 작성

제2차 기본계획은 정부가 출산 및 육아 문제를 개인이 아닌 사회문제로 인식하고, 정책대상을 저소득층에서 중산층까지 확대했다는 점에서 의의가 있다. 그러나 예산 증액 부분이 대부분 보육에 집중되어 다른 정책들의 추진 동력이 부족했다. 2차계획에 대한 성과평가는 실적평가(output evaluation)외에도 효과성 평가(outcome evaluation)를 비롯해 OECD 등 국제비교분석, 전문가 의견수렴 등 다층적 평가 방법이 도입되었다. 2차 계획에 대한 성과평가 결과를 보면 실적평가는 우수한 반면, 설문조사 등을 통해 확인한 효과성 평가는 낮게 나타나 저출산 대책에 대한 국민들의 체감도는 낮은 것으로 파악된다. 정부는 제3차 기본계획에서 1 · 2차 기본계획 추진에도 불구하고 세계 최저수준의 출산율과 급격한 고령화 속도를 고려할 때, 정책적 대응은 여전히 미흡하다는 자체평가를 내리고 있다.

일례로 2014년 성과평가 결과를 살펴보면 실적평가에 해당하는 목표달성도(저출산분야 일반과제 91개중 목표달성도 100% 이상 75개, 70%~100% 사이 10개, 70% 미만 6개, 핵심과제 18개중 100%이상 11개, 90%~100% 사이 4개, 90% 미만 3개)와 예산 집행률(저출산 분야 재정집행사업 중 100% 이상 31개, 90%~100% 사이 25개, 70%~90% 상 7개, 50% 미만  3개)은 우수한 반면, 정책체감도 조사에 있어서는 미혼자, 기혼자 모두 저출산에 대한 정부정책 변화에 대하여 긍정적인 평가가 미흡하게 나타나고 있다.

대한민국정부, 제3차 저출산·고령사회 기본계획, P.8.

한편 정부는 제3차 기본계획이 집행되는 2016년부터 2020년을 인구절벽 위기 대응의 마지막 골든타임으로 인식하고 동 기간을 저출산 극복의 전기로 만들 필요가 있음을 강조하고 있다. 이를 위해 정부는 저출산 대응 패러다임 전환을 선언하고, 3차 기본계획의 수립방향을 ①그간의 미시적이고 현상적인 접근에서 벗어나 종합적이고 구조적인 접근 시도, ②저출산 · 고령사회 대응은 사회 전반의 인식 · 문화가 바뀌어야 하는 문제이므로 정부정책만으로는 한계가 있어 민간 · 지역과 협력하고, 20~30년을 내다보는 장기적 접근 강화, ③만혼문제 해결을 위한 청년 일자리 · 주거 해결 및 노동시장 · 교육 · 양성평등 등 사회구조적 대책 강화, ④사각지대 해소, 있는 제도의 실천 및 저출산을 초래하는 문화 개선 등으로 정하고 있다.

[표 ] 제3차 저출산 대책 주요내용

분야	중점과제
청년 일자리 · 주거대책 강화	청년고용 활성화, 신혼부부 등 주거지원 강화
난임 등 출생 사회적 책임 강화	임신 · 출산 사회책임시스템 구축, 다양한 가족에 대한 포용성 제고, 아동이 행복하고 안전한 여건 조성
맞춤형 돌봄 확대 · 교육 개혁	맞춤형 보육, 돌봄지원체계 강화, 교육 개혁 추진
일가정양립 사각지대 해소	일가정양립 실천 분위기 확산, 남성 · 중소기업 · 비정규직 등 일가정양립 실천 여건 강화

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회기본계획, 2016

이에 대하여 정성호(2015)는 제3차 계획 역시 많은 정책적 한계를 안고 있다고 지적하면서 능력보다 학벌이 우대받는 노동시장, 입시위주의 교육에 따른 사교육비 증가 등 구조적 원인에 대한 근본적 해결이 필요하다고 강조하고 있다. 또한, 일가정 양립제도 역시 기업의 적극적인 지원과 남성의 육아참여 등이 전제될 때에만 효과가 나타날 수 있을 것으로 전망하고 있다.

정성호, “저출산대책 무엇이 문제인가”, 한국인구학 제38권, 2015,pp113~134.

정부가 제3차 계획에서 저출산 대책의 방향을 종합적이고 구조적인 접근, 사회전반의 인식 개선을 비롯해 기 도입된 제도 운영의 내실화로 설정한 것은 타당성이 있다. 하지만, 저출산 대책의 패러다임이 전환된 가운데 기존과 같이 보건복지부가 중심이 되어 저출산 대책에 대한 계획 수립과 집행과정 조정 및 성과평가를 하는 것이 실효성이 있을 지에 대한 검토가 필요하다. 왜냐하면 저출산 대책은 다수의 중앙행정기관과 지방자치단체가 참여하는 중장기 종합대책이고, 이를 효과적으로 추진하기 위해서는 참여 부처들의 긴밀한 협조와 치밀한 대응이 필요하기 때문이다.

(3) 지표로 보는 저출산 대책 성과

[표 7]은 저출산과 관련 있는 지표들을 5년 단위로 살펴 본 것이다. 남녀 모두 초혼 연령은 높아지고 2010년 이후 혼인 건수, 가임여성수 및 출생아 수는 줄어들고 있다. 15세 미만의 유소년 인구에 대한 65세 이상의 노령인구의 비율을 나타내는 노령화지수는 높아지고, 고령자 1명당 생산가능인구는 줄어드는 추세이다. 이러한  인구학적 변수들을 우리나라의 저출산 · 고령화 현상의 심각성을 방증하는 지표들이다. 이삼식(2016)은 이러한 현상을 “위기의 한국, 고장난 인구변속기”로 표현하고 있다.

한국보건사회연구원 저출산 · 고령화대책기획단장

한편, 저출산과 관련된 경제 ‧ 사회적 변수들을 보면, 2010년 이후 대학 진학률은 남성보다 여성이 더 높은 반면 여성의 고용률은 50%를 넘지 못하고 있다. 육아휴직자의 수(남성육아휴직자 포함)의 증가폭과 성평등 점수의 상승은 긍정적인 지표로 해석할 수도 있으나, 이면을 살펴보면 육아휴직 제도의 경우 사각지대가 광범위하고, 성평등 점수의 경우도 2016년 세계경제포럼의 성격차지수(GGI·Gender Gap Index)의 순위로 보면 전체 144개국 중 116위를 기록하고 있다. 근로시간의 경우도 개선되고 있는 것으로 나타나고 있으나, 2014년 기준 OECD 34개 국가의연간 노동시간을 보면 한국은 멕시코와 칠레 다음으로 장시간 노동을 하고 있는 것으로 조사되었다. 한국인들은 연 평균 2,057시간을 일하고 있는데 이는 OECD 평균 1,694시간의 1.2배에 해당한다.

경제활동, 의사결정, 교육 · 직업훈련, 복지, 보건, 안전, 가족, 문화 · 정보등 8개 분야 23개 세부지표로 구성되어 있다.

세계경제포럼은 경제 · 교육 · 보건 · 정치 부문에서 남녀 간 격차를 평가해 국가별 순위를 집계하고 있는데, 한국은 경제 부문이 123위로 교육(102위), 보건(76위), 정치(92위)에 비해 불평등이 심하게 나타났으며, 세부적으로는 유사업무 임금평등 항목은 125위이다.

[표 ] 제1차 및 제2차 기본계획 기간 내 관련 지표변화

		2005	2010	2015
고용률(%)		59.7	58.7	60.3
여성고용률(%)		48.4	47.8	49.9
청년고용률(%)		44.9	40.3	41.5
대졸이상 여성고용률(%)		60.7	60.7	62.7
대졸이상 남성고용률(%)		86.6	86.0	85.8
고교 졸업자의 취업률 (%)		52.3	25.9	34.3
월 평균 근로시간(시간)		195.1	184.7	178.4
가임여성인구(천명)		12,796	13,347	12,338
혼인건수(천건)		232.0	254.6	238.3
초혼연령(세)	남성	30.9	31.8	32.6
	여성	27.7	28.9	30.0
합계출산율(%)		1.08	1.23	1.24
출생아수(천명)		435.0	470.2	438.7
육아휴직자(명)	계	10,700	41,733	87,372
	여성	208	819	4,874
	남성	10,492	40,914	82,498
보육시설(개소)		28,367	38,021	42,517
대학진학률(%)	계	82.1	79.0	70.8
	여성	80.8	80.5	74.6
	남성	83.3	77.6	67.3
노령화 지수(%)		48.6	68.8	95.1
노인 1명당 생산가능인구(명)		7.7	6.6	5.6
성평등점수		(58.5)	63.2	69.9*

*는 2014년 기준.

주: 1. 고용률은 15세 이상 인구 중 취업자의 비율.

2. 청년고용률은 15~29세 대상임.

3. 월 평균 근로시간: 고용노동부 ｢사업체노동력조사｣

4. 취업률(%) = [당해 연도 졸업자 중 취업자 / (졸업자수 - 진학자수 - 입대자수)] × 100

5. 혼인건수는 초혼부부 기준

6. 보육시설은 어린이집과 유치원

7. 진학률은 당해연도 졸업자 중 국내·외 상급학교에 진학한 사람의 비율(재수생 미포함)

8. 노령화지수 = [고령인구(65세 이상)/유소년인구(0~14세)]×100

9. 성평등점수:  2010년 기준이 달라짐

자료: 통계청, ｢경제활동인구조사｣ · ｢인구동태통계연보｣ · ｢인구총조사｣, 각년도

교육부 · 한국교육개발원,｢교육통계연보｣각년도

한구고용정보원, ｢고용보험통계｣각년도

고용노동부, ｢사업체노동력조사｣각년도

보건복지부, ｢보육통계｣ 각년도

여성가족부, ｢국가 및 지역 성평등지수｣ 각년도

(4) 언론에 나타난 저출산 빈도 추이

2013년 저출산 · 고령사회정책 성과평가는 정성평가의 일환으로 전문가 및 국민 대상 설문조사와 함께 언론사 사설 내용분석을 포함하고 있다. 저출산 문제의 해결은 정부의 정책만으로는 해결될 수 없고, 사회전반에 걸친 인식 개선과 여건 조성이 필요하다. 따라서 우리사회가 저출산을 문제로 받아들이고, 원인을 파악해서 개선해 나가려는 의지가 모아져야 한다. 정보 전달, 환경 감시, 여론 형성 등의 기능을 담당하는 언론의 역할이 필요한 시점이다. 이러한 점에 착안하여 빅카인즈가 제공하고 있는 키워드 트렌드 분석을 통해 저출산 관련기사의 빈도 변화 추이를 살펴보았다.

한국언론재단이 구축한 종합뉴스DB(http://www.bigkinds.or.kr)

[그림 ] 서울 소재 언론 키워드 트렌드(2000~2015년)

자료: http://tools.kinds.or.kr/에서 검색한 결과를 토대로 국회예산정책처 작성.

서울소재 언론과 기타 지방소재 언론 기사(방송포함)에 나타난 2000년부터 2015년까지 “저출산” 의 발생빈도 추이를 보면, 서울소재 언론은 [그림 6]에서 보듯 2006년에서 2007년 및 2011년에서 2012년을 제외하고 증가추세이다. 그런데 지방소재 언론 기사는 [그림 7]에서 확인할 수 있듯 2010년까지 증가하다가 2010년부터 2013년까지 주춤하더니 이후 감소하고 있는 추세를 보이고 있다. 향후 저출산극복과 관련하여 환경감시 기능뿐만 아니라 인식 개선과 정착을 위한 정보 전달과 여론 형성에 있어 언론의 역할이 중요할 것으로 보인다.

서울소재 언론 : MBC, SBS, YTN, 경향신문, 국민일보, 내일신문, 매일경제, 문화일보, 서울신문, 서울경제, 세계일보, 파이낸셜뉴스, 한겨레, 한국경제, 한국일보, 헤럴드경제

지방소재언론 : 경기(OBS, 경기일보, 경인일보), 강원(강원도민일보), 경상(경남도민일보, 경남신문, 경상일보, 국제신문, 대구일보, 매일신문, 부산일보, 영남일보, 울산매일)전라(광주일보, 무등일보, 전남일보, 전북도민일보, 전북일보), 충청(대전일보, 중도일보, 중부매일, 충북일보, 충청일보, 충청투데이), 제주(제민일보, 한라일보)

[그림 ] 지방 소재 언론 키워드 트렌드(2000~2015년)

자료: http://tools.kinds.or.kr/에서 검색한 결과를 토대로 국회예산정책처 작성

II. 주요 평가주제

∙ II. 주요 평가주제

1. 일-가족-교육의 삼각 모형

여성교육수준 및 경제활동 참여욕구 증가, 비혼 · 만혼(만산)의 증가, 세계 경제 침체로 인한 저성장 기조와 사회양극화의 심화 등 가족을 둘러싼 사회적 환경이 급변하고 있는 가운데, 우리나라는 저출산 · 고령화의 인구구조 변화를 겪고 있다. 이러한 변화는 출산율 제고를 인구 차원에서뿐만 아니라 전반적인 사회변화에 대응하는 국가발전전략으로 추진하도록 요구하고 있다.

정성호(2009)는 우리나라 저출산 현상을 설명하는 변수로 결혼률감소, 초혼연령의 상승, 이혼율 증가, 소자녀 가치관 등 가족형성과 관련된 변수들은 유럽의 제2차 인구변천과 동일하다고 설명하고 있다. 그러나 1980년대 중반 이후의 출산력 감소는 인구학적 변인 이외에 경기후퇴에 따른 노동시장의 불안정성, 가족 형성의 지연과 약화, 양성평등 관념의 확산, 자녀 양육 및 교육 비용의 부담 등이 더 큰 변인으로 작용하고 있다고 분석하고 있다.

정성호, “산업국가에서의 제2차 인구변천”, 한국인구학 제32권, 2009. pp.139~164.

[그림 ] 일-가족-교육 삼각모형

자료: 한준, “일-가족-교육의 선순환, 구조를 토대로 국회예산정책처 작성

[그림 8]은 출산이 이루어지는 메커니즘을 일-가족-교육의 삼각모형으로 표시한 것이다. 일을 통한  소득 창출은 가족 형성의 경제적 기반으로 작용하고, 가족 내에서는 출산과 자녀 양육 및 교육이 이루어지게 되며, 교육을 받은 자녀는 취업을 하고 이를 기반으로 2세대 가족을 형성하는 순환 모형이다. 한준(2016)은 1990년대 초까지 일-가족-교육의 삼각관계는 가부장적 가족, 안정적 직장, 경쟁적 교육열의 수직적이고 경직된 체계였으나, 성장과 경쟁이 주도하는 당시 환경에서 이러한 삼각관계는 한국의 경제성장을 이끄는 사회적 기반이 되었다고 설명하고 있다. 하지만 이후 맞벌이 가족의 등장(일과 가족 간의 긴장), 소수 자녀에 대한 과잉 교육투자로 인한 교육비 부담(가족과 교육 간의 갈등), 고학년 청년들의 어려워진 취업문제(교육과 일 간의 갈등) 등은 가족-일-교육의 삼각관계 존립을 위협하고 있다고 분석하고 있다.

한준, “가족-일-교육의 선순환, 제14차 미래한국리포트. SBS, 2016.11.

(http://future.sbs.co.kr/14th/main.jsp)

출산율 회복을 목표로 하고 있는 정부의 제3차 기본계획에 따른 저출산 대책도 그간 정책 시행을 통해 출산율 하락의 원인을 분석해 가는 과정에서 우리나라의 저출산을 극복하기 위한 방안으로 일-가족-교육의 삼각관계 메커니즘과 부합하고 있는 것으로 보인다. 즉 가족의 경제적 기반이 되는 일자리와 주거(일과 가족) 대책을 통해 비혼 · 만혼 문제에 접근하는 한편 일과 가족간의 긴장을 완화하기 위해 일 · 가정을 양립 정책을 수립 · 시행하고 있다. 또한 공교육 정상화 등을 통한 사교육비 부담 완화를 통해 가족과 교육 간의 갈등을 줄이고, 학력위주가 아닌 능력중심 사회로의 진입을 위한 교육개혁 등을 통해 일과 교육의 관계를 회복하려는 일련의 정책을 도입하고 있다.

2. 주요 평가주제 및 평가방법

2. 주요 평가주제 및 평가방법 ∙

정부 저출산 대책을 정책의 대상이자 출산의 주체인 개인과 가족의 관점으로 접근하기 위하여 이번 저출산 대책 평가 보고서는 우리나라에서 출산이 이루어지는 메커니즘으로서의 일-가족-교육의 삼각모형에 주목하여 관련 주제를 분석 · 평가하였다. 이를 위하여 [표 8]에서와 같이 전체적으로는 저출산 정책의 우선순위 및 정책 환경변화에 대하여 분석하는 한편 세부적으로는 일-가족-교육의 삼각모형에 입각하여 해당분야 정부대응 정책에 대한 심도 있는 평가를 실시하였다.

분석과 평가를 위하여 전문가 콜로키움, 저출산업무 담당 지방공무원 대상(171명) 설문조사, 관계부처 업무협의를 통하여 실태를 파악하고, 문헌조사와 전문가 대상(관련분야 교수와 정부출연 연구기관 연구원 94명) 계층화분석법(AHP)조사, 통계청 기초통계 데이터와 마이크로데이터 분석, 보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건 · 복지실태조사｣ 마이크로데이터 및 노동패널 분석 결과 등을 활용하여 개선방안을 도출하였다.

[표 ] 저출산 대책보고서 평가 주제 및 주요 평가 방향

평가주제	주요평가방향
정책 우선순위	- 저출산 계획 현황 및 정부 대응의 타당성 - 저출산 정책간 우선순위 선정 및 정책 방향의 타당성 평가 - 저출산 대책 재원확보 방안
환경변화	- 저출산과 관련된 주요 정책환경을 결혼, 주거, 출산, 양육, 인구 등 다섯가지 분야로 나누어 각 분야별 현황과 문제점을 진단
일자리	- 핵심 성과지표(청년 고용률)의 대표성 및 인과성 평가 - 저출산 대책에 포함된 청년고용활성화 과제의 선정기준 분석 - 여성고용시장과 혼인 관계 분석 - 제3차 기본계획 상 청년고용활성화 대책 평가
가족·양육	- OECD 회원국 대상 여성의 고용률과 출산율의 상관관계 분석 - 일가족양립정책의 사각지대 규모를 파악 및 일가족양립지원 정책 효과성 분석 - 보육 정책이 여성의 고용 유지에 미치는 영향을 분석 및 가족정책의 우선순위 제시 - 시설보육 중심의 보육정책 진단 및 대안 제시
교육	- 사교육비의 고부담, 자녀 삶의 낮은 만족도‧행복도 등 저출산에 영향을 미치는 자녀교육부담의 실태 조사 - 자녀 교육부담 경감 대책의 타당성, 효과성, 지속가능성, 파급효과 등에 대해 평가 - 자녀교육에 큰 부담이 되는 사교육비 등 교육분야 저출산 원인 진단 및 저출산 대책의 방향성 고찰

∙ II. 주요 평가주제

제2부 저출산 정책 우선순위와 환경 변화

I. 저출산 정책 우선순위

∙ I. 저출산 정책 우선순위

1. 서론

1. 서론 ∙

우리나라는 1983년 합계출산율이 2.06명으로 떨어진 이후 30년 이상 2.1명 미만인 저출산 현상이 지속되고 있으며, 2001년에는 1.297명까지 하락하여 지금까지 15년 간은 합계출산율이 1.3명 미만인 초저출산 상태에 있는 실정이다.

김상우 사업평가관(swkim99@nabo.go.kr, 788-4685)

합계출산율 = 출산가능 여성(15~49세)이 평생 낳을 수 있는 자녀 수

통계청(kosis.kr), 인구동태건수 및 동태율 추이, 인구동태조사

[그림 ] 합계출산율 추이(1970~2015)

자료: 통계청(kosis.kr), 인구동태건수 및 동태율 추이, 인구동태조사

정부는 2006년부터 2015년까지 제1차 및 제2차 ｢저출산 · 고령사회 기본계획｣을 수립하여 일련의 저출산 정책을 집행해 왔다. ｢제1차 저출산 · 고령사회 기본계획｣에서 19조 7,000억원, ｢제2차 저출산 · 고령사회 기본계획｣에서 60조 5,000억원 등 총 80조 2,000억원의 예산을 저출산 대책에 투입하였다.

[표 ] 저출산 고령사회 대책의 예산규모

차수	기간	과제	예산(조원)
1	2006~2010	4대 분야 237개	42.2(저출산 19.7, 고령화 15.9, 성장동력 6.7)
2	2011~2015	3대 분야 231개	109.9(저출산 60.5, 고령화 40.8, 성장동력 8.6)

자료: 보건복지부 제출자료(2016.11.)

1, 2차 저출산 · 고령사회 기본계획 및 시행계획에 대한 정부의 성과 평가에 따르면, 정부가 설정한 성과지표의 실적은 대부분 양호(90% 이상 목표 달성)한 것으로 나타난 반면, 국민의 정책 효과에 대한 체감도와 전문가의 평가는 매우 미흡한 것으로 나타났고, 국제 비교가 가능한 지표도 성과가 저조함을 보여주고 있다.

2016년 저출산 대책 관련 총 예산은 21조 7,412억원인데, 분야별로는 맞춤형돌봄 확대 · 교육개혁 분야가 15조 9,186억원(73.2%)으로 가장 많은 비중을 차지하고, 청년일자리 · 주거대책 강화에 3조 6,375억원(16.7%), 난임 등 출생에 대한 사회적 책임 강화에 1조 1,806억원(5.4%), 일가정양립사각지대 해소에 1조 45억원(4.6%)이 투입된다. 2017년도 예산은 25조 6,776억원으로 2016년도 대비 3조 9,364억원(18.1%) 증액되었는데, 청년일자리 · 주거대책 강화 분야가 3조 5,557억원 증액되어서 전체 증액분의 90.3%를 차지한다.

[표 ] 저출산 · 고령사회기본계획(저출산 대책) 2015~2017년도 예결산 현황

(단위: 백만원)

구 분	2015년		2016년 예산	2017년 예산
	예산	결산
합 계	20,097,065	19,862,453	21,741,222	25,677,575
1. 청년일자리 · 주거대책 강화	2,541,880	2,392,764	3,637,510	7,193,250
2. 난임 등 출생에 대한 사회적 책임 강화	1,162,519	1,156,952	1,180,632	1,360,718
3. 맞춤형돌봄 확대 · 교육개혁	15,624,194	15,599,740	15,918,609	15,956,449
4. 일가정양립사각지대 해소	768,472	712,997	1,004,471	1,167,158

자료: 보건복지부 제출자료, 2016.12.

저출산 대책의 중심 기구인 저출산고령사회위원회는 이명박 정부 때 보건복지부 장관 소관으로 격하되었다가 현 정부 들어서 다시 대통령 직속 위원회로 바뀌는 등 위상이 불안정하였다. 또한 보건복지부에 소속된 인구정책실이 저출산 대책 관련 부처들의 컨트롤타워 역할을 하기는 어려운 실정이다. 국회 저출산 · 고령화대책특별위원회도 2016년 11월 3일  ‘저출산 · 고령화 대책 전담 총괄기구 마련 촉구 결의안’을 의결했다.

2013년 박근혜 정부 출범 이후 대통령이 주재한 위원회 회의가 2회에 그치고 있다.

일본은 2015년 저출산 · 고령화 문제 해결을 위한 전담 장관직을 신설하였고, 프랑스는 대통령 직속하의 강력한 영향력 있는 심의기구를 통해 심의하고, 범부처간 실무기구 등을 통한 부처 간 협의와 조율 후 세부정책을 마련하고 있다.

2. 저출산 정책 우선순위 분석

2. 저출산 정책 우선순위 분석 ∙

가. AHP 분석 결과

국회예산정책처는 저출산 정책간 우선순위를 설정함으로써 바람직한 정책 방향을 제시하기 위하여 학계 및 연구기관 전문가들을 대상으로 AHP 설문조사를 수행하였다. 첫 번째 단계로, 저출산 정책을 평가하는 평가지표로 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 4개 지표를 설정하고, 지표간의 중요도를 질문하였고, 두 번째 단계로, 저출산 문제 해결방안을 혼인여건 개선, 출산여건 개선, 보육여건 개선, 교육여건 개선, 일가정양립여건 개선 등 5개로 분류한 후, 4개 평가지표 각각에 따라서 5개 해결방안의 중요도를 평가토록 하였다. 세 번째 단계로, 5개 해결방안별로 다음과 같이 각각 5개 세부정책을 선정하여 중요도를 비교토록 하였다.

AHP 설문지는 연구용역 결과를 기초로 금번 국회예산정책처 저출산 대책 평가 보고서 집필자들의 의견을 반영하여 작성하였고, 설문조사 및 분석 절차는 국회예산정책처에서 수행하였다.

[그림 ] 저출산 정책 우선순위 설정을 위한 AHP 설문체계도

자료: 국회예산정책처 작성

평가지표별 중요도에 대한 설문에서 효과성이 0.364로 가장 중요한 것으로 평가되었고, 다음으로 적용가능성이 0.303이며, 시급성(0.214), 효율성(0.119) 순으로 나타났다. 단기적인 대책보다는 실질적인 출산율 제고 효과가 중요하고, 현실적 여건을 고려할 때 수행할 수 있는 대책이 필요하다는 의견이라고 해석할 수 있다.

일가정양립여건 개선방안과 보육여건 개선방안이 4개 평가지표별 평가에서 모두 높은 우선순위가 있는 것으로 나타났으며, 4개 지표 복합우선순위는 일·가정양립여건 개선방안이 0.279로 가장 높고, 다음으로 보육여건 개선방안이 0.268이다. 일가정양립여건 개선방안은 효율성 측면에서 가장 높게 평가되고 적용가능성 측면에서 가장 낮게 평가된 반면, 보육여건 개선방안은 반대 양상을 보였다. 일가정양립여건 개선방안이 출산율 제고에 효과적이고 비용 대비 효율도 커서 시급히 도입할 필요가 있지만, 기업 문화 및 사회적 여건을 고려할 때 도입함에 있어서 어려움이 예상된다는 평가이다. 반면 보육여건 개선방안은 기존의 정책 방향과 일치하기 때문에 적용가능성은 높지만, 비용이 많은 소요되는 점이 반영된 것으로 볼 수 있다.

[그림 ] 평가지표별 우선순위(AHP분석)

자료: 국회예산정책처 작성

혼인여건 개선, 교육여건 개선, 출산여건 개선방안의 복합우선순위는 각각 0.159, 0.149, 0.144로 큰 차이가 없으나, 혼인여건 개선방안과 교육여건 개선방안은 시급성과 효과성 측면에서 높은 평가를 받고 효율성과 적용가능성 측면에서 낮은 평가를 받은 반면, 출산여건 개선방안은 시급성과 효과성 측면에서 낮은 평가를 받고 효율성과 적용가능성 측면에서 높은 평가를 받은 것으로 나타났다. 일자리 및 주거 대책과 교육 개혁이 출산율 제고를 위해 필요하고 시급하기도 하지만, 이를 위해서는 비용이 많이 소요되고 이러한 대책을 실제로 적용하는 것이 쉽지 않은 것으로 평가된 것이다. 반면 안전한 분만환경 조성, 난임부부 지원강화 등 출산여건 개선방안은 비용과 적용가능성 측면에서는 양호하지만, 출산율 제고 효과는 의심스럽다는 평가라고 해석할 수 있다.

[표 ] 우선순위 상 · 하위 5개 세부정책(평가지표 복합가중치 기준)

	세부정책명	복합 가중치	순위
상위 5개 정책	신뢰할 수 있는 보육 · 유아교육	0.084	1
	일가정양립 실천을 위한 근로현장의 문화 및 행태 개선	0.076	2
	돌봄 지원체계 강화	0.066	3
	일가정양립 지원제도 활성화	0.066	4
	정규직 전환 확대 및 임금격차 해소	0.060	5
하위 5개 정책	안전한 분만환경 조성	0.017	25
	적성‧능력 중심 교육체계 개편	0.018	24
	대학등록금 부담 경감	0.019	23
	노동개혁을 통한 일자리 기회 확대	0.019	22
	다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고	0.022	21

자료: 국회예산정책처 작성

해결방안별로 세부정책간의 가중치를 구한 후 이를 해당 세부정책이 속한 해결방안의 복합우선순위에 곱하여 세부정책의 최종 우선순위를 구한 결과, ‘신뢰할 수 있는 보육 · 유아교육’이 0.084의 가중치로 가장 높게 나타났다. 다음으로 ‘일가정양립 실천을 위한 근로현장의 문화 및 행태 개선(0.076)’, ‘돌봄 지원체계 강화(0.066)’, ‘일가정양립 지원제도 활성화(0.066)’, ‘정규직 전환 확대 및 임금격차 해소(0.060)’ 순으로 정책 우선순위가 높다는 결과가 나왔다. 저출산 정책의 효과가 기혼남녀의 희망자녀수 증가에 미치는 영향을 회귀분석을 이용하여 분석한 결과에서도, 방과후 돌봄 기관 및 서비스 증가와 장시간 근로문화 개선이 통계적으로 유의미하게 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

보건복지부, 2014년 저출산 · 고령사회정책 성과평가, 2015.12., 255~256쪽, 262쪽

반면 가장 우선순위가 낮은 세부정책은 ‘안전한 분만환경 조성(0.017)’이고, ‘적성‧능력 중심 교육체계 개편(0.018)’, ‘대학등록금 부담 경감(0.019)’, ‘노동개혁을 통한 일자리 기회 확대(0.019)’, ‘다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고(0.022)’ 등이 우선순위가 낮은 것으로 평가되었다.

나. 지자체 담당자 설문조사 결과

저출산 관련 업무를 담당하고 있는 지방자치단체 실무 공무원들을 대상으로 ｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획(2016~2020)｣에 포함된 50개 저출산 정책들의 저출산 연관성 및 영향력을 조사하는 설문조사를 실시하였다. 저출산 관련 업무를 담당하고 있는 전국 17개 특 · 광역시 및 도의 기초지자체 공무원 253명을 대상으로 하였으며, 171명이 응답하여 응답률은 67.6%로 나타났다.

50개 정책을 유형별로 6개 분야로 나누어 분야별 영향력을 비교해 본 결과, ‘맞춤형 돌봄 확대’ 분야의 영향력 계수가 0.713으로 가장 높았고, 다음이 ‘일가정양립 사각지대 해소(0.694)’이었으며, ‘교육개혁(0.610)’, ‘난임 등 출생에 대한 사회적 책임 강화(0.583)’, ‘저출산 대응기반 강화(0.581)’, ‘청년 일자리 및 주거대책 강화(0.536)’ 순으로 나타났다. 세부정책별 영향력 계수를 비교한 결과, ‘일가정양립제도 이용권 보장’이 0.761로 가장 높게 나타났고, 다음으로 ‘안심하고 믿을 수 있는 보육 · 유아교육’이 0.760이었다. 그 외에 ‘수요자 맞춤형 보육체계로 개편(0.721)’, ‘일가정양립이 가능한 근무환경 조성(0.715)’, ‘중소기업 실천여건 확충(0.713)’, ‘남성 육아참여 활성화(0.712)’, ‘신혼부부 맞춤형 임대주택 공급 대폭 확대(0.710)’, ‘초등학생 돌봄 수요 대응체계 강화(0.709)’, ‘육아기 근로시간 단축 활성화(0.709)’, ‘아이돌봄서비스 확충 및 내실화(0.708)’ 등이 높은 평가를 받았다.

반면, ‘청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대’의 영향력 계수가 0.370으로 가장 낮게 평가되었고, 다음으로 ‘학생부부의 주거여건 개선’이 0.403, ‘교육과 고용과의 연결고리 강화’가 0.412, ‘청년의 기술창업 활성화’가 0.420으로 낮은 평가를 받았다. 그 외에 ‘청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충(0.485)’, ‘비혼 · 동거가족에 대한 사회제도적 차별 개선(0.487)’, ‘다문화가족 자녀의 건강한 성장 및 글로벌 인재 육성(0.509)’, ‘다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대(0.519)’, ‘포용적 가족관 형성(0.526)’, ‘적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편(0.527)’ 등이 낮게 나타났다. 청년 일자리 정책과 다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고 정책들이 출산율 제고에 효과가 적다는 평가를 받았다. 정부의 청년 일자리 정책에 대한 불신이 반영된 것으로 해석되며, 대체로 전문가 대상 AHP 분석과 일치하는 결과이다.

2016년 예산을 기준으로 각 세부사업별 영향력 계수를 해당 사업의 예산에 곱하여 합산한 결과, 영향력 계수의 평균을 적용한 시나리오 1은 15조 1,493억원, 것이고, 평균에서 표준편차를 차감한 수치를 적용한 시나리오 2는 9조 9,908억원, 평균에 표준편차를 합산한 수치를 적용한 시나리오 3은 20조 3,981억원 만큼이 실질적으로 저출산 해결에 영향을 미치는 예산 규모인 것으로 분석되었다. 2016년 저출산 대책 관련 예산 중에서 저출산 문제 해결과 직접 연관성이 적고 다른 목적을 위해 집행되는 예산의 규모는 평균 6조 5,920억원(30.3%)이고, 최저 1조 3,432억원(6.2%)에서 최고 11조 8,332억원(54.4%)인 것으로 해석할 수 있다.

제3차 기본계획의 세부정책별로 복수의 세부사업이 포함되어 있는 경우, 각 세부사업들의 예산에 해당 사업들이 속한 세부정책의 영향력 계수를 동일하게 적용하였다.

[표 ] 영향력 계수 적용한 저출산 대책 예산(2016년)

(단위: 백만원)

구 분	2016년 예산	영향력 계수 적용 시나리오
		Ⅰ(평균)	Ⅱ(평균 - 표준편차)	Ⅲ(평균 + 표준편차)
합 계	21,741,222	15,149,267	9,908,072	20,398,061
1. 청년 · 일자리주거대책강화	3,637,510	2,276,019	1,346,173	3,206,873
2. 난임 등 출생에 대한 사회적 책임 강화	1,180,632	684,382	370,875	998,287
3. 맞춤형 돌봄 확대 · 교육 개혁	15,918,609	11,480,650	7,722,698	15,245,375
4. 일가정양립 사각지대 해소	1,004,471	708,216	468,326	947,526

자료: 국회예산정책처 작성

｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획(2016~2020)｣에 포함된 50개 저출산 정책들이 각각 저출산 문제의 해결과 어떤 직접 연관성이 있는지를 4개 유형 중에서 택일하도록 하는 질문을 하였다. 각 정책이 저출산 관련성, 정책방향 및 수단, 재원투입 등의 관점에서 판단할 때, ① 저출산 해결과 관련이 거의 없는 과제, ② 저출산 해결과 관련은 있으나, 추진 방향 및 수단이 잘못되어 효과가 의심스러운 과제, ③ 저출산 해결과 관련은 있으나, 예산과 인력 등의 투입이 부족하여 효과가 의심스러운 과제, ④ 저출산 해결과 밀접한 관련이 있고, 추진 방향 및 예산과 인력 투입도 적절한 과제 중 어느 유형에 포함되는지를 선택하는 것이다.

설문조사 결과를 바탕으로 50개 세부정책들을 각 유형별로 상위 15개 정책, 중위 20개 정책, 하위 15개 정책으로 분류하였다. 유형1~3의 상위에 속한 정책들은 “저출산”이라는 문제 해결 수단으로서의 목표효율성(target efficiency)이 낮은 정책들이라고 평가할 수 있다. 유형4의 하위 15개 세부정책들도 여기에 포함된다.

[표 ] 목표효율성(target efficiency) 낮은 세부정책

유형1 상위 정책	유형2 상위 정책	유형3 상위 정책	유형4 하위 정책
청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대	청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대	노동개혁을 통한 고용창출력과 일자리의 질 제고	노동개혁을 통한 고용창출력과 일자리의 질 제고
청년의 기술창업 활성화	청년의 기술창업 활성화	민간의 청년일자리 창출 노력 적극 지원	민간의 청년일자리 창출 노력 적극 지원
교육과 고용과의 연결고리 강화	교육과 고용과의 연결고리 강화	주된 일자리로서의 중소기업 매력도 제고	청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대
청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충	청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충	청년의 기술창업 활성화	청년의 기술창업 활성화
학생부부의 주거여건 개선	학생부부의 주거여건 개선	청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충	교육과 고용과의 연결고리 강화
여성건강증진 강화	여성건강증진 강화	청년 예비부부 주거지원 강화	청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충
한부모 가족 지원체계 강화	한부모 가족 지원체계 강화	포용적 가족관 형성	학생부부의 주거여건 개선
비혼·동거가족에 대한 사회제도적 차별 개선	비혼·동거가족에 대한 사회제도적 차별 개선	입양가족양육지원확대	한부모 가족 지원체계 강화
다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대	포용적 가족관 형성	아동이 행복한 사회	비혼·동거가족에 대한 사회제도적 차별 개선
다문화가족 자녀의 건강한 성장 및 글로벌 인재 육성	다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대	아동이 안전한 사회	포용적 가족관 형성
입양가족양육지원확대	다문화가족 자녀의 건강한 성장 및 글로벌 인재 육성	보육·돌봄 사각지대 해소	다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대
아동이 안전한 사회	입양가족양육지원확대	초등학생 돌봄 수요 대응체계 강화	다문화가족 자녀의 건강한 성장 및 글로벌 인재 육성
적성·능력중심으로 전환을 위한 교육·고용체계 개편	공교육의 역량강화	지역사회 내 돌봄여건 확충	입양가족양육지원확대
공교육의 역량강화	사회 각 부문별 저출산 극복 운동 추진	아이돌봄서비스 확충 및 내실화	적성·능력중심으로 전환을 위한 교육·고용체계 개편
사교육 부담 경감	고비용 결혼문화 개선(‘작은 결혼식’ 확산)	적성·능력중심으로 전환을 위한 교육·고용체계 개편	공교육의 역량강화
고비용 결혼문화 개선(‘작은 결혼식’ 확산)		공교육의 역량강화
		대학등록금 부담 경감
		육아휴직 보편화를 위한 중장기 제도 개편방안 검토

자료: 국회예산정책처 작성

분석 결과, ‘청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대’, ‘청년의 기술창업 활성화’, ‘교육과 고용과의 연결고리 강화’, ‘청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충’, ‘학생부부의 주거여건 개선’, ‘한부모 가족 지원체계 강화’, ‘비혼·동거가족에 대한 사회제도적 차별 개선’, ‘다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대’, ‘다문화가족 자녀의 건강한 성장 및 글로벌 인재 육성’, ‘입양가족양육 지원 확대’ ‘적성·능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편’ 정책은 목표효율성이 낮은 4개 부류 중에서 3~4개에 동시에 포함되어 있다. 이러한 정책들은 근본적으로 저출산 문제 해결과 관련이 거의 없고, 추진 방향과 수단도 잘못되어 있으며, 예산과 인력 투입이 부족한 경우도 있어서 출산율 제고 효과를 기대하기 어려운 것으로 평가된 것이다.

정책별 저출산 직접 연관성 평가 문항에 대한 응답 결과는 대체로 영향력 평가 결과와 대체로 일치하는 경향을 나타냈다. 저출산 직접 연관성 평가 문항에서 저출산 해결과 밀접한 관련이 있고, 추진 방향 및 예산과 인력 투입도 적절한 정책으로 평가되지 못한 정책들은 영향력 평가 문항에서 출산률 제고 효과가 전체 정책 효과에서 차지하는 비중이 낮은 것으로 평가되었다.

이러한 분석 결과는 설문 대상자들이 동 설문조사에 성실하게 응하였음을 보여주는 것이라고 볼 수 있다.

3. 저출산 대책 재원확보 방안

∙ I. 저출산 정책 우선순위

3. 저출산 대책 재원확보 방안 ∙

국회예산정책처는 저출산 관련 전문가들과 관련 업무를 담당하고 있는 지방자치단체 공무원들을 대상으로 저출산 정책 추진을 위한 추가적인 재원 확보의 필요성과 확보방안에 대한 설문조사를 실시하였다.

설문 결과, 추가 재원 확보가 필요하다는 응답이 전문가 67.4%(62명), 지자체 담당자 91.8%(157명)로 나타났다. 이것은 정부가 저출산 정책에 대하여 보다 강한 정책 의지를 가지고 과감한 투자를 해야 효과를 기대할 수 있다는 의견을 반영한 것으로 보인다. 특히 지자체 담당자들은 약 92%가 추가 재원 확보 방안이 필요하다고 응답하였는데, 이것은 지자체가 위임된 저출산 관련 사업을 추진함에 있어서 예산 부족으로 인해 어려움을 겪고 있음을 간접적으로 보여준다고 해석할 수 있다.

[그림 ] 저출산 정책 추가 재원 필요성

자료: 국회예산정책처 작성

전문가와 지자체 담당자들이 모두 재원 확보 방안으로 법인세 · 소득세 등 세율 인상과 세출구조조정을 통한 재원 마련이 가장 적절하다는 의견을 나타냈다. 다만 전문가들은 세율 인상 의견(40.3%)이 세출구조조정(22.6%)보다 2배 가까이 많았고, 지자체 담당자들은 세출구조조정 의견(34.4%)이 더 많았다는 차이가 있다. 다음으로 전문가들은 목적세 신설 방안(17.7%)을, 지자체 담당자들은 사행산업세 강화 방안(16.6%)을 선호하는 것으로 나타났다.

[그림 ] 저출산 정책 재원 확보방안

자료: 국회예산정책처 작성

추가 재원 확보 방안이 불필요하다고 응답한 이유로, 전문가의 76.7%와 지자체 담당자의 64.3%가 추가 재원을 확보하는 것보다 예산 배분 및 집행의 효율성 향상이 우선되어야 한다고 응답하였다. 정부의 저출산 정책이 출산율 제고 효과를 달성할 것이라고 믿지 않는다는 응답도 20% 이상을 차지하여, 정부의 저출산 정책 추진 의지와 효과에 대하여 불신이 있음을 알 수 있었다. 추가 재원을 확보할 만큼 저출산 대책이 중요하다고 생각지 않는다는 응답은 없어서, 저출산 대책의 추진을 위해서는 추가 재원 확보가 필요하다는 공감대가 형성되어 있는 것으로 볼 수 있다.

[그림 ] 저출산 정책 추가 재원 확보 불필요한 이유

자료: 국회예산정책처 작성

4. 결론 및 시사점

∙ I. 저출산 정책 우선순위

4. 결론 및 시사점 ∙

가. 정책 우선순위 및 목표효율성에 따른 재정 투입 차별화

전문가들을 대상으로 한 AHP 설문조사 분석 결과, 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 평가지표별 평가에서 일가정양립여건 개선방안과 보육여건 개선방안의 중요성이 여타 방안들보다 높은 것으로 나타났다. 지자체 담당자 대상 설문조사에서도 ‘신혼부부 맞춤형 임대주택 공급 대폭 확대’ 정책을 예외로 하고는 일가정양립여건 개선과 보육여건 · 돌봄 개선 분야의 세부정책들이 출산율 제고에 효과가 큰 것으로 평가되었다. 정부가 수행한 국민의식 조사 및 전문가 평가에서도 일가정양립여건 개선과 보육 · 돌봄서비스 개선이 매우 중요하지만 동시에 기존 정책의 효과는 저조한 것으로 나타났다.

2011~2014년까지 저출산고령사회기본계획 및 시행계획에 대한 평가의 일환으로 수행하였다.

이와 같이 일가정양립여건 개선은 전문가 대상 AHP 분석과 지자체 담당자 대상 설문조사에서 모두 우선순위가 높고 효율적인 것으로 나타났을 뿐만 아니라, 국민의식 및 전문가 조사에서 기존 정책의 성과가 저조한 것으로 평가되었다. 그런데 2016년 저출산 대책 관련 총 예산 21조 7,412억원 중에서 일가정양립사각지대 해소에 투입되는 예산은 4.6%인 1조 45억원에 불과할 뿐만 아니라, 대부분 고용보험기금을 재원으로 하고 있다. 따라서 고용보험의 혜택을 받지 못하는 중소･영세기업 근로자들은 처음부터 정책의 사각지대에 위치하게 된다. 일반회계를 재원으로 육아휴직 보편화 지원 정책을 추진하는 등 사각지대를 해소하기 위한 정부의 강력한 정책 의지가 필요하다.

2016년 일가정양립 사각지대 해소를 위해 일반회계에서 지출되는 사업은 여성가족부의 ‘일･가정양립을 위한 가족친화적 기업문화 확산 사업(12억 9,600만원)’과 고용노동부의 ‘일･가정양립이 가능한 근무환경조성(스마트워크 인프라 구축 및 운영 활성화)(4억 4,800만원) 뿐으로, 해당 분야 예산의 약 0.2%인 17억 4,400만원에 불과하다.

‘정규직 전환 확대 및 임금격차 해소’와 ‘임대주택 공급 확대 등 주거부담 경감’, ‘방과후 돌봄서비스 개선’ 정책도 출산율 제고를 위해 중요함에도 불구하고 성과는 저조한 것으로 나타났다. 양질의 일자리를 창출하고, 주거부담을 경감해줌으로써 결혼여건을 개선하기 위해서는 재정 투입을 대폭 증가시킬 필요가 있다. 정책 연계에 의한 시너지 창출을 위해서는 출산율 제고 효과가 크지 않은 것으로 평가되는 다수의 정책을 병렬적으로 추진하는 것보다는, 이와 같은 정책에 대한 정부의 보다 적극적인 관심과 집중 투자가 필요할 것으로 판단된다.

반면 맞춤형 보육 정책에 2016년 저출산 대책 관련 예산의 약 50%인 10조 8,385억원을 투입하는 등 보육여건 개선에 집중적인 투자를 하고 있음에도 불구하고, 국민의식조사 및 전문가 평가에서 보육서비스 질은 크게 개선되지 않고 있는 것으로 나타났다. 국공립 어린이집의 확대를 통하여 보육서비스의 질을 개선하고, 아동수당의 도입 등을 통해 수요자 중심 지원체계로 개편함으로써 정책의 효율성을 제고하는 것이 필요하다.

나. 목표효율성 낮은 저출산 정책의 방향 전환 및 정리

지자체 담당자들을 대상으로 한 설문조사에서 저출산 문제 해결이라는 목표과의 직접 연관성에 따라 50개 세부정책을 유형1~4로 분류토록 하였는데, 유형1~3의 상위 15개 정책과 유형4의 하위 15개 정책 등 4개 부류는 목표효율성이 낮은 정책이라고 볼 수 있다. ‘청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대’ 등 일부 청년층 대상 일자리 사업 확대 정책과 ‘다문화 가족의 안정적 정착을 위한 맞춤형 서비스 확대’ 등 다양한 가족에 대한 사회적 포용성 제고 정책, 적성‧능력 중심 교육체계 개편 정책은 저출산 문제 해결을 위한 목표효율성이 낮은 3~4개 부류에 포함되는 것으로 평가되었다.

이러한 정책들은 구색맞추기식으로 도입되거나, 기존에 다음 목적이나 취지를 가지고 추진되던 사업을 저출산 정책에 포함시킨 경우가 많다. 저출산 문제 해결에 초점을 맞추어 정책 추진 방향 및 수단을 근본적으로 전환하거나, 저출산 정책에서는 제외하는 것이 바람직하다.

‘청년 해외취업 촉진 및 해외일자리 영토 확대’, ‘교육과 고용과의 연결고리 강화’, ‘적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육·고용체계 개편’ 등이 2016년에 저출산 정책에 포함되기 전에도 이미 추진되고 있었던 것으로 나타난다.

다. 저출산 정책 실효성 증폭을 위한 추가재원 확보

정부가 저출산 정책을 보다 적극적으로 추진하기 위하여 추가적인 재원을 확보하는 것이 필요하다는 의견이 제시되었다. 저출산 관련 전문가와 지자체 담당자들을 대상으로 한 설문조사 결과, 전문가의 67.4%와 지자체 공무원의 91.8%가 추가적인 재원 확보가 필요하다고 응답하였다. 추가적인 재원 확보가 불필요하다고 응답한 경우도 예산 배분 및 집행의 효율성 향상이 우선되어야 한다는 의견이 대부분을 차지하고, 저출산 정책이 중요하지 않기 때문이라는 응답은 없었다.

저출산 대응 정책은 무엇보다 이러한 지출의 필요성에 대한 사회적 공감대의 형성과 사회적 합의를 전제로 한다. 전문가와 지자체 담당자들에 대한 설문조사 결과를 토대로 볼 때 추가재원의 확보가 필요하다는 공감대가 형성되어 있으므로, 재원 확보방안별 장단점에 대한 폭넓은 논의와 사회적 합의를 거쳐서 구체적인 방안을 마련할 필요가 있다.

라. 상시 평가 환류를 통한 중장기 정책 방향 조정(adjustment)

4. 결론 및 시사점 ∙

1, 2차 저출산고령사회기본계획 및 시행계획에 대한 정부의 자체평가 결과는 대부분 양호(90% 이상 목표 달성)한 것으로 나타난 반면, 국민의 정책 효과에 대한 체감도와 전문가의 평가는 매우 저조한 것으로 나타났다. 이것은 사업의 성과와 성과지표의 상관성이 미흡하고 성과지표의 측정산식이 적절하지 않으며, 목표치 설정의 타당성이 낮기 때문인 것으로 추정된다. 예를 들어, ‘방과후 아이돌봄서비스 인프라 구축’ 과제의 성과지표인 ｢방과후 돌봄서비스 수혜율(%)｣의 경우, 0~15세 아동 중 기초수급아동과 중위소득 70%미만의 아동 수로 대상을 정의하고 있어서, 취학 아동의 방과후 돌봄서비스가 양적 · 질적으로 부족한 문제점을 보여주지 못한다.

2013년도 국민의식 조사에서 방과후 돌봄서비스에 대하여 기혼남녀의 84.9%가 개선되지 않고 있다고 응답하였다.

정부는 세부정책별로 저출산과의 직접 연관성을 반영한 성과지표를 선정하고 목표치를 도전적으로 설정하는 등 저출산 정책의 성과평가를 내실화하고, 정책 우선순위 분석 및 성과평가 결과를 반영하여 정책 방향 및 계획을 지속적으로 조정해나갈 필요가 있다.

∙ II. 저출산 환경 변화

II. 저출산 환경 변화

1. 서론

2005년 합계출산율이 1.08명으로 최저점을 경험한 이듬해 ｢제1차 저출산 · 고령사회 기본계획｣이 수립되었다. 그 후로도 3차에 걸친 저출산 기본계획이 수립되고 시행되었으나 합계출산율과 출생아 수의 극적인 반전은 확인되지 않았다. 국가적 차원에서 저출산 해결을 위해 제1차 기본계획에서 19.7조원, 제2차 기본계획에서 60.5조원이 투입되었으며, 제3차 기본계획에서는 2016년부터 5년간 108.4조원이 새로 투입될 예정이다.

1. 서론 ∙

탁현우 사업평가관(takhw@nabo.go.kr, 788-4682)

대한민국정부. ｢2016-2020 제3차 저출산 고령사회 기본계획｣. 2016.

이처럼 국가적인 관심사항으로 대규모의 재정이 투입되고 있음에도 불구하고, 출산율의 반등이 일어나지 않고 있는 이유는 국가전체의 효용과 국민 개인의 효용이 일치하지 않기 때문인 것으로 진단하였다. 결혼과 출산은 국민 개개인의 사적 결정으로 이루어지는 것이며, 국가가 수행하는 저출산 대책은 그러한 결정을 수월하게 할 수 있도록 방향을 잡고 도와주는 역할에 그칠 수밖에 없다. 실제 미혼남녀와 자녀를 키우는 부모의 관점에서 결혼과 출산이라는 개인의 인생에서 중요한 결정을 하는데 무엇이 걸림돌이 되고 있는지, 그러한 결정을 하는데 필요한 것은 무엇인지를 찾아서 해결하는 것이 국가적 차원의 필요성을 이야기하거나 애국심에 호소하는 방법보다 효과적인 접근 방법이라고 할 수 있다.

따라서 본 보고서에서는 실제 결혼하고 출산 · 양육을 하는 주체인 국민의 관점에서 왜 결혼하기가 어려운지, 왜 출산을 기피하게 되는지를 관련 자료를 활용한 분석결과에 근거하여 살펴보았다. 이를 위해 저출산과 관련된 정책환경을 크게 결혼과 출산, 양육, 인구구조로 나누어 분석하였다.

2. 결혼·출산과 관련된 정책환경

2. 결혼·출산과 관련된 정책환경 ∙

가. 가구소득과 일자리의 양극화

결혼과 출산은 개인의 인생에서 가장 중요한 사건의 하나로, 관련된 의사결정에 다양한 요인이 영향을 미치게 된다. 그 중에는 경제 · 사회적인 요인도 존재하는데, 소득과 일자리 등이 포함된다. 가구소득의 변화를 살펴보기 위해 우리나라 가구소득분포의 변화를 1990년부터 2015년까지의 통계청 ｢가계동향조사｣ 마이크로데이터를 활용하여 분석하였다([그림 1]).

[그림 ] 연도별 가구소득 분포의 변화

(단위: 만원)

주: 상자의 가운데 선은 균등화 중위가구소득을, 상자 안의 다이아몬드는 균등화 평균가구소득을, 그리고 상자 위쪽에 찍힌 점은 소득수준이 극단적으로 높은 가구를 의미함.

자료: 통계청. ｢가계동향조사｣. 각 년도 마이크로데이터 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성.

1990년부터 2015년까지 25년의 기간 동안 균등화 가구소득의 평균값은 1997년과 1998년 사이를 제외하고는 꾸준히 증가하고 있다. 다만, 분포의 퍼진 정도도 함께 커지고 있으며, 이는 우리나라의 소득 양극화가 심화되고 있다는 증거라고 할 수 있다.

또한, 안정된 일자리와 관련하여 2005년과 2015년의 연령별 취업자 현황을 정규직과 비정규직으로 구분하여 살펴본 결과, 2005년 청년층의 비정규직 비율이 31.6%인데 반해, 2015년에도 1.6%p 증가한 33.2%로 나타났다. 또한, 50세 이상의 비정규직 비율도 5.1%p 증가하였다. 이를 통해 청년층이 사회에 진입하는 단계에서 미래소득에 대한 불안을 겪고 있으며 장년층과 노년층의 삶 역시 어려워졌을 것으로 판단된다.

나. 연령별 결혼대상자의 미스매치

미혼남녀의 연령별로 학력과 직업에 따른 인구비율을 분석하였다([그림 2]). 남성의 경우 20대에는 중졸이하의 비중이 거의 없었으나, 본격적으로 결혼이 일어나는 30대 이후 비중이 급격하게 늘어나고 있다. 반면 여성의 경우 남성과 달리 연령의 증가에 따라 ‘석 · 박사 이상’의 비중이 높아지고 있으며, ‘대학 이하’의 비중도 남성과 달리 급격히 줄지 않는다. 그 결과 35세 이상의 연령에서 미혼남성과 여성의 학력에 차이가 발생하고 있으며, 남녀가 기대하는 결혼상대자에 미스매치가 존재하고 있음을 확인할 수 있다.

[그림 ] 미혼자의 연령별 학력 분포

자료: 통계청. ｢2010년 인구주택총조사｣ 1% 추출자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

다. 만혼과 비혼으로 인한 합계출산율의 하락

저출산 대책의 주요 성과지표는 합계출산율이다. 합계출산율은 20~49세의 여성을 가임기여성으로 정의하고 이들의 전체 인구 수 대비 이들이 출산한 자녀 수로 구한다. [그림 3]은 여성의 결혼여부와 초혼연령에 따른 출산 자녀 수가 각 연령에서 차지하는 비중을 나타낸 것이다. 이를 통해 합계출산율 산출에 가임기여성에 포함된 미혼여성의 비중이 중요한 요인으로 작용할 것이라는 점을 확인할 수 있다. 또한, 자녀의 수가 두 명 이상인 가구의 비중이 연령이 높아질수록 커진다는 점은 초혼연령이 높아지면서 가구 당 평균 자녀의 수가 감소할 가능성을 보여주는 결과라고 볼 수 있다. 동시에 30세 이후 한 자녀의 비중은 연령별로 비슷한 반면, 두 자녀 이상의 비중은 급격히 줄어들고 있는데, 이는 두 자녀 이상 가구가 줄어든 만큼을 미혼자 비율이 채우고 있으며, 그 결과 합계출산율의 급감한 것으로 판단할 수 있다.

[그림 ] 연령별 여성인구의 결혼/출산 상태

주: 결혼/출산 상태(status)는 생존자녀 수(0, 1, 2, 3, 4명 이상) 및 미혼(5)으로 구성함.

자료: 통계청. ｢2010년 인구주택총조사｣ 1% 추출자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

라. 미혼남녀의 결혼의향과 결혼지연에 영향을 미치는 요인

저출산 대책을 통해 미혼남녀에게 결혼이나 출산을 강요할 수 있는 것은 아니다. 다만, 개인이 결혼과 출산이라는 의사결정을 할 수 있도록 유인체계를 설계하고, 환경을 조성하는 역할을 할 수 있을 뿐이다. 따라서 미혼남녀의 결혼에 대한 의지(결혼의향)와 결혼을 미루는 이유(결혼지연)를 파악하는 것이 중요하다.

중요한 영향요인을 정리하여 [표 2]에 정리하였는데, 결혼의향에 영향을 미치는 요인으로는 남성의 경우 연령과 비정규직 여부는 결혼의향을 낮추는 방향으로 월평균소득은 결혼의향을 높이는 방향으로 작용하고 있다. 결혼하지 않는 이유(비혼이유)가 경제적인 문제이거나 결혼시기의 문제인 경우, 결혼의향은 높은 것으로 나타나 현실적인 문제가 해결되면 결혼하고자 하는 마음이 있는 것으로 해석할 수 있다. 여성의 경우 연령과 결혼으로부터 느끼는 부담 등이 결혼의향을 낮추는 요인으로 분석되었으며, 남성과 마찬가지로 경제적 이유나 결혼시기가 문제인 경우 결혼의향은 있는 것으로 나타났다. 또한, 결혼을 지연시키는 요인으로는 남성의 경우 취업여부(미취업)와 비정규직이, 여성의 경우 결혼으로부터 느끼는 부담이 원인인 것으로 나타났다.

[표 ] 미혼남녀의 결혼의향과 결혼지연에 영향을 미치는 요인

		남성	여성
결혼의향	전체	연령(-), 자가여부(+), 월평균소득(+), 재산(+), 비혼이유:경제(+), 비혼이유:결혼시기(+)	연령(-), 학력:고졸이하(-), 예상결혼비용(+), 재산(+), 비혼이유:경제(+), 비혼이유:기타(-), 비혼이유:부담(-), 비혼이유:결혼시기(+)
	취업자	연령(-), 월평균소득(+), 비정규직(-), 비혼이유:경제(+), 비혼이유:결혼시기(+)	연령(-), 학력:고졸이하(-), 비혼이유:경제(+), 비혼이유:부담(-), 비혼이유:결혼시기(+)
결혼지연	전체	연령(-), 총근무기간(+), 미취업(+), 예상결혼비용(+)	연령(-), 월평균소득(-), 총근무기간(+), 비혼이유:부담(+)
	취업자	연령(-), 비정규직(+), 비혼이유:경제(-)	연령(-), 월평균소득(-), 총근무기간(+), 비혼이유:비경제적(-)

주: ｢저출산 대책 평가｣ Ⅲ [정책환경]의 분석결과 중 유의수준 5%에서 통계적으로 유의미한 영향요인을 선별하여 정리함.

자료: 한국보건사회연구원. ｢2015년도 전국 출산력 및 가존보건복지실태조사｣ 마이크로데이터
자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

마. 저출산 주거대책 평가

신혼부부와 청년대상 주거대책은 정책 커버리지(coverage)가 작다는 문제를 가지고 있다. 평균적인 소득을 가진 신혼부부의 경우 주택담보대출을 활용하여 주거를 확보하는 것이 가능하나, 그보다 소득이 낮은 신혼부부의 경우 정부의 저출산 주거대책인 신혼부부 주택담보금리 우대나 신혼부부 특별공급 임대주택 등의 혜택을 받는 것이 필요하나, 실제 임대주택의 혜택을 받는 신혼부부는 5% 정도에 불과할 것으로 예상된다.

매년 결혼건수를 30만 건으로 가정할 때, 임대주택의 공급이 연평균 1.5만호에 불과하기 때문이다. 물론 담보대출 금리 우대혜택의 혜택을 통해 주거비 부담의 경감을 경험할 수 있다.

또한, 담보대출금리 우대와 임대주택 공급과 더불어 가장 중요한 것은 평균적인 신혼부부가 정부의 도움 없이도 주거안정을 확보할 수 있도록 하는 부동산정책이다. 최근 3년 간 전국의 아파트 평균 매매가와 전세가격이 급증하였다. 이와 같은 상황에서 부동산정책과 별개로 신혼부부 대상 주거대책만 추진하는 것은 임대주택과 금리우대 혜택에 대한 신혼부부의 의존성을 높이게 되며, 현재와 같은 낮은 정책의 커버리지 하에서 혜택을 받지 못하는 경우 상대적 박탈감 등으로 오히려 역효과를 발생시킬 개연성이 있다.

3. 양육과 관련된 정책환경

3. 양육과 관련된 정책환경 ∙

가. 비용의 문제: 자녀 1인당 양육비용의 추정

[그림 4]는 출생연도별로 필요한 양육비 추정액을 나타낸 것이다. 자녀의 출생년도에 따라 양육비가 증가하는 것을 확인할 수 있다. 연도별 양육비를 2006년~2012년까지의 실측자료에 각 연도별 소비자 물가지수를 고려하여 환산한 값이므로, 특정 연도를 기준으로 한 명목가격은 아니지만, 2006년~2012년의 물가수준으로 연도 간 양육비의 규모를 직접 비교하는 것이 가능하다.

분석결과 평균 양육비는 1990년에 비해 2012년 약 6,700만원(67.2%) 증가한 것으로 나타났다. 또한, 최근 태어난 아이일수록 양육비 분담 수준의 격차가 커지고 있는 것을 확인할 수 있다. 1990년 양육비 지출분포에서 상위 10%에 해당하는 가구의 자녀 1인당 양육비 대비 하위 10% 가구의 1인당 양육비의 격차는 약 1억 5,500만원이었으나, 2012년에는 약 2억 5,100만원으로 크게 상승하였다.

[그림 ] 출생년도별 고등학교 졸업까지 필요한 자녀 1인당 양육비 추정

(단위: 만원)

자료: 한국보건사회연구원. ｢전국 출산력 및 가족보건 · 복지실태조사｣ 마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

나. 여성고용의 문제

자녀의 연령이 증가함에 따라 가구의 맞벌이비율과 가구소득은 대체로 증가하는 것으로 나타났다. 하지만, 영유아기의 낮은 맞벌이 비율과 가구소득은 결혼 전 취업상태였던 여성이 왜 결혼을 하면서 직장을 그만두게 되었는가를 살펴볼 필요가 있다. 여성의 일반적인 고용률이 55%를 넘는 상황에서(2015년 기준), 출산 후 맞벌이 비율이 30%에 불과하다는 것은 그만큼의 여성이 직장을 그만 두었다는 반증이다.

또한, 아이가 자라면서 맞벌이 비율도 함께 증가한다. 물론 가구소득도 높아진다. 하지만, 아이가 초등학교에 입학하면 상황은 달라진다. 가장의 임금 증가율이 연도에 따라 체계적으로 늘고 주는 것이 아니라면, 이러한 가구 소득 증가율의 정체와 맞벌이 비율 증가의 정체는 초등학교 저학년에 양육에 대한 부담이 증가한다는 것을 말해준다.

다. 양육부담 여성 편중의 문제

결혼은 여성과 남성에게 동등한 가사의무를 부여하고 있는지를 살펴보고자 한다. 양육과 가사의 부담은 결혼을 여성에게 부담으로 생각하게 하는 원인 중 하나이기 때문이다. [그림 5]는 맞벌이 부부의 평균 하루 생활시간을 나타내는 그래프이다. 여성의 경우 출근시간대와 퇴근이후 가사의 비중이 남성에 비해 월등히 높은 것을 확인할 수 있다. 같은 방식으로 남성 외벌이 가정과 여성 외벌이 가정을 살펴 본 결과는 남성 외벌이 가구의 경우 남성은 돌봄과 가사에서 완전히 벗어난 모습을 보이며 모든 시간을 일에 투입하고 있다. 반면, 남성 외벌이 가구의 여성이 돌봄과 가사를 담당하는 비중이 높은 것으로 나타나, 양육부담이 여성에게 집중되고 있음을 확인할 수 있다.

[그림 ] 맞벌이 부부(남성(좌), 여성(우))의 시간사용 패턴

자료: 금현섭. “저출산 극복을 위한 대책 : 결혼과 가족의 관점에서”. 국회예산정책처 저출산 대책 콜로키움 “저출산 대책 길을 찾다.” 발표자료집. 2016.10.13.

라. 시간의 문제: 보육서비스와 부모의 생활시간 불일치

양육을 위한 절대적인 시간량도 중요한 문제이지만, 하루 중 어떤 시점에 양육과 관련된 어떤 행위를 하는지도 중요하다. 일과 가정이 양립하기 위해서는 일에 필요한 시간이 얼마인지, 언제 어떤 행동을 하는지, 그리고 양육을 위해서는 얼마의 시간이 필요한지, 그리고 언제 보육 서비스가 필요한지를 확인하는 것이 필요하다.

남녀의 출퇴근 시간과 보육서비스 이용시간을 비교한 결과를 살펴보면, 출근은 보통 7~8시 사이에 이루어지고 있으며, 저녁 6~7시에 가장 많은 퇴근이 이루어진다. 반면 어린이집이나 유치원 등의 등하원과 관련된 이동은 오전 8시 30분~ 9시 30분 사이와 오후 3시~5시 사이에 주로 이루어지고 있어 출퇴근과 보육서비스의 연계가 미흡한 것으로 나타났다.

4. 인구와 관련된 미래 환경 변화

4. 인구와 관련된 미래 환경 변화 ∙

가. 지방인구의 소멸위험 분석

전국적인 소멸위험지수의 분포는 [그림 6]과 같다.

[그림 ] 기초자치단체별 소멸위험 분포

주: 이상호(2016)의 방법론에 따라, 행정자치부의 주민등록 인구통계(2016년 11월)를 활용하여 국회예산정책처 작성

자료: 행정자치부. 주민등록인구통계 시스템. http://rcps.egov.go.kr

하얀색이 소멸위험에서 안전한 지역으로 주로 서울과 경기, 인천을 비롯한 수도권과 지방 대도시가 여기에 해당하고 있다. 또한, 대도시의 인접도시와 대규모 공단이 입지한 여수, 창원, 구미, 이천 등을 제외하면 거의 모든 시군구가 소멸위험 단계에 진입해 있다. 소멸위험이 높은 0.5미만 지역이 지도상의 절반이상을 차지하고 있는 상황이다.

나. 미래환경변화와 인구정책의 필요성

인공지능과 로봇으로 대표되는 4차 산업혁명으로 일자리가 줄어들기도 하지만, 늘어나기도 할 것이라고 예상하고 있다. 다만, 순수한 증가일 것인가 아니면 순수한 감소일 것인가에 대해 논의가 나뉘고 있을 뿐이다. 이렇듯 기존의 산업사회의 일하는 방식과는 전혀 다른 형태의 일자리가 될 가능성이 높으므로 공장에서 제품을 대량으로 생산하는데 필요한 최소한의 인력규모를 의미하는 생산가능인구에 대해 비판적인 접근을 할 필요가 있다.

[그림 ] 인구구조의 변화와 고령자 및 여성 고용률의 변화

(단위, %)

주: 고령자 고용률은 55세~64세 인구의 고용률을 의미함(OECD 기준).

자료: 통계청. e나라지표. http://www.index.go.kr/

또한, 고령화는 저출산과 맞물려 사회적 문제를 발생시키는 것으로 인식되어 왔다. 하지만 저출산 문제로 인한 생산가능인구의 감소문제가 현실화될 미래에는 여성과 고령자의 노동력이 이러한 문제를 해결할 방안으로 대두될 가능성도 있다. 2015년 이전은 생산가능인구도 함께 증가하고 있는 상황이었으므로, 한정된 일자리에 대해 남성과 여성, 그리고 청년과 고령자가 경쟁하고 있는 구조였다. 하지만, 생산가능인구가 감소하는 2017년 이후의 상황은 부족한 노동력을 여성과 고령자가 메꾸는 형태로 전개될 것으로 전망된다.

5. 결론 및 시사점

가. 양육비 부담의 경감 수준과 적절한 정책수단에 대한 고려

1. 결혼·출산 관련 정책환경 ∙

본 보고서에서 추정한 결과에 따르면, 2012년에 출생한 아이의 경우 고등학교 졸업까지 자녀 1인당 약1억 6,760만원이 소요되며, 양육비 지출 상위 10%는 2억 9,341만원, 상위 1%는 3억 9,483만원이 필요할 것으로 추정되었다.

양육의 부담을 덜어주기 위해 도입된 보육서비스와 최근의 아동수당의 논의는 양육비의 금전적 부담을 줄이기 위한 목적으로 도입되는 것이므로, 실제 이러한 사업을 통해 얼마의 비용이 절약되고 그것이 가구의 양육비 지출부담을 얼마나 경감시켜 주는지를 따져본 뒤 도입되는 것이 타당하다. 현재의 아동수당 논의는 이러한 논리전개 과정에서 국가가 더 부담해야 할 부분을 현금으로 지급하는 방식에 해당한다. 중요한 것은 국가가 제공한 현금, 현물, 서비스 등의 양육비 부담 경감 대책의 효과를 수혜자인 부모가 느낄 수 있는 수준이어야 한다는 점이다.

나. 부모의 생활시간을 고려한 맞춤형 보육 및 돌봄 지원 필요

2. 부모의 생활시간을 고려한 맞춤형 보육 및 돌봄 지원 필요 ∙

제3차 저출산 기본계획은 기존 대책들의 실패로부터 도출한 시사점을 제시하면서 취업모의 출근시간과 보육시설 운영시간의 불일치를 이미 지적한바 있다. 이러한 시간의 불일치는 본 보고서에서 실시한 생활시간조사를 활용한 분석에서도 확인되었다. 특히, 부모가 모두 일을 하는 맞벌이의 경우 시간의 불일치는 부모 중 한명이 직장을 포기하는 원인이 될 수 있다는 점이다.

출퇴근 시간과 보육서비스 운영시간의 불일치를 해결하기 위해서는 우선 보육서비스 기관 운영시간을 확대하여야 한다. 이 때, 부모의 출퇴근 시간이 고려되어야 한다. 즉, 오전 9시부터 저녁 6시까지가 아니라 평균적인 출퇴근 시간인 40분을 고려하여, 오전 8시부터 오후 7시까지 보육이 가능해야 일과 보육을 함께 할 수 있다고 느낄 수 있을 것이다.

다. 양성평등적인 결혼 및 가족문화 정착으로 미혼여성 비율 감소 노력

5. 결론 및 시사점 ∙

미혼여성의 결혼 기피 이유와 생활시간의 관점에서 본 남녀의 가사와 양육 분담, 그리고 결혼상대자 선정의 고정관념에 대한 선행연구를 바탕으로 살펴본 연령별 결혼상대자의 미스매치 분석 결과, 결혼과 출산이 여성의 희생을 강요하는 방향으로 작용하며, 그렇게 인식되고 있다는 점을 확인할 수 있었다. 또한, 미혼여성의 비혼이유 중 결혼으로 인한 비경제적 부담(출산과 가사 및 양육부담)이 결혼의향에 부정적인 영향을 미치고, 결혼을 지연시키는 요인으로 작용한다는 것을 확인하였다. 생활시간을 통해 살펴본 가사와 돌봄의 부부간의 분담은 맞벌이의 경우는 물론 여성 외벌이의 경우도 가사와 돌봄이 여성에 편중되어 있다는 것을 보여주고 있다.

이상의 결과는 결국 남성 중심적인 결혼문화가 양성평등적인 문화로 바뀌어야 해결 가능한 것들이다. 사회적 지위가 높은 남성을 기대하는 여성의 심리도 여성 외벌이 혹은 맞벌이 상황에서 여성의 가사와 육아 부담이 가중되는 현상과 어느 정도 연관성이 존재한다고 볼 수 있기 때문이다. 따라서 양성평등적인 결혼문화와 가족문화의 확산으로 미혼여성이 결혼이나 출산, 양육에 가지고 있는 부정적 인식을 완화할 수 있다면, 이들의 결혼의향을 높여 저출산 문제의 효과적인 해법이 될 수 있을 것이다.

라. 미래의 환경변화를 고려한 인구정책의 수립 노력

5. 전반적인 부동산정책의 관점에서 신혼부부 주거안정 접근 필요 ∙

6. 미래의 환경변화를 고려한 인구정책의 수립 노력 ∙

그동안 저출산 대책은 합계출산율을 높이는 것에만 집중해 온 것이 사실이다. 하지만, ‘소멸위험지수’는 지역의 65세 이상 노인인구와 20~39세 여성인구의 비율을 통해 지방자치단체 차원에서 저출산 문제의 심각성을 환기시켜 준다.

또한, 미래의 인구변동은 지방소멸의 예와 같은 인구이동과 인구구조 뿐만 아니라, 향후 어느 정도가 적정한 인구규모인지를 추정하는 과정에서 다양하게 논의되어야 한다. 현재의 생산가능인구의 감소와 노년부양비 증가로 인한 출산아 수 증가 필요성은 현재의 환경조건에서 성립하는 것으로, 향후 이러한 환경적 조건이 변화한다면, 결과는 달라질 수 있다. 따라서 미래 인구의 규모, 질, 구성 등에 대한 논의가 국가적인 차원에서 필요하며, 이를 바탕으로 인구정책의 관점에서 저출산 문제에 접근하는 노력이 요구된다.

제3부 저출산 대책평가

I. 저출산 대책(일자리)

1. 서론

∙ I. 저출산 대책(일자리)

1. 서론 ∙

강세욱 사업평가관(sewook@nabo.go.kr, 788-4683)

정부는 ｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획(`16~`20)｣(이하 ‘제3차 기본계획’이라 한다)을 발표하면서 종전 기혼가구 보육부담 경감에서 일자리 · 주거 등 만혼 · 비혼 대책으로 전환하였다는 점에서 저출산 대응정책의 패러다임을 전환하였다고 밝히고 있다. 이는 최근 저출산 현상이 결혼 후 출산수준으로 결정되는 유배우 출산율보다는 만혼화 정도로 결정되는 유배우율 하락이 주도하고 있다는 진단에 따른 것으로, 그 동안 개인의 선택 문제로 간주하였던 만혼 · 비혼 현상을 정책에 반영한 것은 긍정적으로 볼 수 있다.

정부의 제3차 기본계획 단계별 목표를 살펴보면, 청년고용 활성화 대책을 통해 2014년 40.7%인 청년 고용률을 2020년 48%까지 끌어올려 결혼률을 10% 높이고 이에 따라 합계출산율을 0.14명 증가시키는 것을 목표로 하고 있다.

[그림 ] 제3차 기본계획 단계별 목표

자료: 보건복지부

2016년 기준 청년고용 활성화 분야 예산은 총 1조 4,443억원으로 전체 저출산 대책 예산(21조원)의 약 6.7%이다. 주요 사업으로는 중소기업청의 청년가젤형 기업지원(3,202억원), 교육부의 직업능력개발체계 강화(2,612억원) 고용노동부의 중소기업청년취업인턴제(2,361억원), NCS기반 학교-직업훈련 개선(1,256억원) 및 직장어린이집 지원(1,059억원)이 있다.

그러나, 제3차 기본계획에 포함된 청년고용 활성화 대책은 대부분 신규사업이고 다른 분야와는 달리 저출산 대책에 포함된지 1년여 밖에 되지 않아 그 성과를 평가하기는 어려운 시점이다. 따라서, 본 보고서는 청년고용 활성화대책의 성과지표나 정책의 초점이 적정하게 설정되어 있는지를 분석 · 평가하였다.

우선, 정부가 제3차 기본계획상 청년고용 활성화 대책의 핵심 성과지표를 ‘청년 고용률’로 설정한 것은, 기존에 추진해왔던 청년고용대책을 지속적으로 보완해서 추진하면 자연스럽게 만혼 · 비혼 문제가 해결될 수 있을 것이라는 단선적 인식을 보여주고 있다. 2003년 이후 10여 차례가 넘는 청년고용대책 발표, 매년 1~2조원이 넘는 청년층 대상 재정지원 일자리사업에 대한 재정투입에도 불구하고 2015년 기준 청년 실업률이 9.2%로 역대 최고 수준에 이른 상황에서, 기존 틀과 거의 동일한 청년고용 활성화 대책이 결혼율 및 출산율까지 상승시킬 것이라고 기대하기는 어려운 실정이다.

또한, 정부가 저출산 대책 중 고용 및 일가정양립분야의 성과로 제시하는 주요 지표들, 즉, 청년 고용률, 여성 고용률, (남성) 육아휴직자 수, 국공립 · 직장 어린이집 수, 시간선택제 지원인원, 가족친화인증기관 수, 여성 관리자 비율이 최근 꾸준히 증가하고 있음에도 실제 국민의 정책체감도는 낮을 뿐만 아니라, 결혼의향 및 혼인율은 오히려 하락하는 추세이다.

이에 국회예산정책처는 ｢2015년 전국 출산력 및 가족보건 · 실태조사｣ 마이크로데이터 및 전문가 대상 AHP결과 등을 토대로 일자리와 결혼확률에 관한 주요 선행연구가 가지고 있는 한계를 지적하고, 정부가 보다 근본적으로 관심을 가져야 할 목표 및 정책의 우선순위를 제시하고자 하였다.

2. 쟁점 및 평가 결과

2. 쟁점 및 평가 결과 ∙

가. 핵심 성과지표(청년 고용률)의 인과성 및 대표성 미흡

취업이 혼인에 미치는 영향에 관한 선행연구에 따르면, 적어도 남성의 경우에는 미취업보다는 취업 상태가, 비정규직보다는 정규직이, 저임금보다는 고임금일수록 결혼할 확률이 유의하게 높아지는 현상이 일관되게 나타나고 있다. 특히, 임시직이라도 취업한 청년의 결혼 확률이 미취업상태보다는 유의하게 높다는 것은 청년 고용률을 핵심 성과지표로 설정한 정부의 저출산 정책을 어느 정도 뒷받침하고 있는 것으로 보인다.

그러나, 최근 10년간 청년 고용률(취업자 수) 및 조혼인율(혼인건수) 동향을 살펴보면 상관관계가 높지 않고, 특히 2013년 이후 청년 고용률(취업자 수)이 꾸준히 증가하고 있으나 조혼인율(혼인건수)은 오히려 낮아지는 현상이 관찰되고 있다.

주: 좌측은 각각 취업자 수 및 혼인건수를, 우측은 고용률 및 조혼인율을 나타냄.

[그림 ] 최근 10년간 청년고용 및 혼인 동향

자료: 통계청 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

이에 대해서는 다양한 해석이 있을 수 있으나 본 보고서에서는 결혼에 관한 최근의 주요 실태조사 결과에 주목하여, 결혼에 영향을 미치는 ‘비경제적 요인’ 즉, 개인의 결혼에 대한 인식변화 측면을 살펴보았다.

우선, ｢2015년 전국 출산력 및 가족보건 · 복지실태조사｣에 따르면, 결혼의향이 없는 미혼남녀(20~44세)가 아직까지 결혼하지 않은 이유는 ‘결혼할 생각이 없어서’(22.2%)가 가장 높게 나타났고 ‘실업상태여서’ 또는 ‘고용상태가 불안정해서’는 각각 2.8%, 2.1%로 나타났다. 동 조사에서 30세 이상 미혼남녀를 대상으로 현재까지 결혼하지 않은 이유를 분석한 결과, 남녀모두 ‘기대치에 맞는 사람을 만나지 못해서’가 가장 높게 나타났다. 즉, 미혼율 변화의 상당부분은 단순히 취업 여부보다는 개인의 가치관 변화에 기인하는 것으로 보여진다.

문제는 이와 같이 결혼 결정에 상당 부분 영향을 미치는, 결혼에 대한 가치관이 최근 부정적으로 형성되는 비율이 점점 높아지고 있다는 것이다. 우선, ｢2014년도 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사｣에서 미혼남녀(20~39세)의 최근 3년간 결혼에 대한 가치관 변화를 조사한 결과, 긍정적 변화는 14.0%, 부정적 변화는 37.5%로 나타났고, 결혼의향에 있어서 긍정적 변화는 20.7%, 부정적 변화는 43.9%로 나타났다. 또한, 통계청의 2016년 사회조사 결과, ‘결혼을 해야 한다’는 응답이 2010년 64.7%에서 2016년 51.9%로 점차 하락하고 있다.

이와 같이 결혼에 관한 중립 또는 부정적 인식이 급속히 확산됨에 따라, 혼인율 하락도 단순히 일자리 문제라기보다는 개인의 가치관 변화가 주도하고 있는 것으로 보인다. 즉, 결혼에 대한 가치관 변화 등 비경제적요인에 의한 부(-)의 효과가 청년고용률 상승을 통한 정(+)의 효과를 압도함에 따라, 정부의 고용률 제고 정책이 혼인율 상승까지 이끌지는 못하고 있다.

즉, 선행연구에서 나타난 바와 같이 청년 미취업자의 노동시장 참여가 현재 수준의 혼인건수를 유지하거나 더 큰 폭의 하락을 막는데 일부 기여하는 측면은 있는 것으로 보이나, 전반적인 하락 추세를 반등시키기 위해서는 결혼의향을 변화시킬 수 있는 별도의 대책이 필요함을 시사한다.

이와 관련하여 국회예산정책처는 한국보건사회연구원의｢2015년도 전국 출산력 및 가족보건 · 복지실태조사｣ 마이크로데이터를 활용하여 미혼남녀의 결혼의향에 영향을 미치는 요인을 살펴보았다.

분석 결과, 미혼남녀의 결혼의향에 영향을 미치는 주요 요인은 연령, 소득, 비혼 이유가 경제적인 경우 등으로 나타났다. 주목할 부분은 취업 여부는 결혼의향에 영향을 미치지 못하고 있다는 것이다.

[표 ] 미혼남녀(전체)의 결혼의향에 영향을 미치는 요인

종속변수 : 결혼의향 (있다=1)	모형1(전체)
	남성			여성
	계수		오즈비	계수		오즈비
상수	2.684	***		3.689	***
연령	□0.102	***	0.903	□0.154	***	0.857
학력: 고졸이하	□0.166		0.677	□0.842	***	0.181
학력: 대학 (ref=석박사이상)	□0.060		0.752	□0.024		0.411
자가소유: 자가아님 (ref=자가)	0.245	**	1.631	0.004		1.007
월평균 소득 (만원)	0.005	***	1.005	0.002	*	1.002
재산 (만원)	0.0001	**	1.000	0.000		1.000
총 근무기간 (월)	□0.0003		1.000	0.005	*	1.005
취업여부: 미취업 (ref=취업)	0.060		1.127	□0.133		0.766
(주거비제외) 예상결혼비용 (만원)	0.0001		1.000	0.0001	**	1.000
관측치 수	697			791

주: 주요한 변수만 표기하였으며, 전체 회귀분석 결과는 ‘저출산대책 평가 Ⅳ[일자리] 편 참조’

자료: ｢2015년도 전국 출산력 및 가존보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

이에 취업자를 대상으로 추가적으로 결혼의향에 대하여 분석한 결과, 남성의 경우 비정규직이 정규직보다 42% 결혼의향이 낮게 나타났는 바, 결혼의향을 변화시키기 위해서는 단순히 취업 여부보다는 정규직으로의 취업이 중요한 요인임을 알 수 있다.

[표 ] 미혼남녀(취업자)의 결혼의향에 영향을 미치는 요인

종속변수 : 결혼의향 (있다=1)	모형2(취업자)
	남성			여성
	계수		오즈비	계수		오즈비
상수	2.348	**		3.759	***
연령	□0.087	**	0.917	□0.153	***	0.858
학력: 고졸이하	0.016		1.236	□0.924	***	0.148
학력: 대학 (ref=석박사이상)	0.179		1.454	□0.061		0.351
자가소유: 자가아님 (ref=자가)	0.171		1.406	□0.002		0.996
월평균 소득 (만원)	0.005	**	1.005	0.003	*	1.003
재산 (만원)	0.000		1.000	0.000		1.000
총 근무기간 (월)	□0.002		0.998	0.004		1.004
정규직여부: 비정규직 (ref=정규직)	□0.270	**	0.583	□0.176		0.703
주당 근로시간 (시간)	□0.008		0.993	□0.004		0.996
(주거비제외) 예상결혼비용 (만원)	0.000		1.000	0.0001	*	1.000
관측치 수	543			611

주: 주요한 변수만 표기하였으며, 전체 회귀분석 결과는 ‘저출산대책 평가 Ⅳ[일자리] 편 참조’

자료: ｢2015년도 전국 출산력 및 가존보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

또한, ｢2014년도 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사｣에서 미혼남녀(20~39세) 기준 최근 3년간 결혼의향에 영향을 미치는 요소를 분석한 결과, 미취업 상태에서 시간제나 비정규직으로 취업하는 경우에는 유의하지 않았으나, 정규직으로 취업한 경우에만 p=0.1 수준에서 유의하게 나타나고 있었다.

따라서, 정부는 결혼의향은 있으나 경제적 여건으로 주저하는 청년들에게 ‘결혼하기 좋은 환경 조성’을 마련하는 것에서 나아가, 결혼에 대해 유보적 태도를 가지고 있는 집단을 대상으로 ‘결혼의향을 변화’시킬 수 있도록 목표를 보다 적극적으로 전환하여야 하며, 일자리 측면에서는 정규직 확대 등 고용의 안정성 제고를 만혼 · 비혼 추세 완화의 정책기제 중 하나로 활용할 필요가 있다.

정책우선순위를 선정하기 위해 국회예산정책처가 실시한 전문가 AHP결과에서도 청년고용 활성화대책에 포함되어 있지 않은 ‘정규직 전환 확대 및 임금격차 해소’가 혼인여건 개선 중 가장 높은 순위로 나타났고, 전체 25개 세부과제 중에서도 5순위를 기록하는 등 이와 같은 결과를 뒷받침하고 있다.

[표 ] 혼인여건개선 관련 세부정책 우선순위

해결 방안	가중치	세부정책		최종 가중치	순위
		내용	가중치
혼인 여건 개선	0.159	A) 노동개혁을 통한 일자리 기회 확대	0.12	0.019	22
		B) 청년층 대상 일자리사업 확대	0.16	0.025	18
		C) 중소기업 매력도 제고	0.15	0.024	19
		D) 정규직전환확대 및 임금격차해소	0.38	0.060	5
		E) 신혼부부 등 주거지원 강화	0.19	0.030	16

자료: 국회예산정책처 작성

나. 육아휴직 중심인 일가정양립정책의 결혼의향 제고 효과 미흡

선행연구에 따르면 남성과 달리 여성은 일자리 특성과 혼인과의 관계가 일관되게 나타나지 않고 있다. 즉, 여성은 남성과 마찬가지로 취업이 결혼에 유리한 여건으로 작용하기도 하지만, 정규직 · 고임금 일자리 등 결혼으로 인하여 희생해야 할 기회비용이 큰 경우 오히려 결혼확률이 낮아지는 현상이 복합적으로 작용하고 있다.

이와 같이 여성의 경우 정규직에 비하여 비정규직 또는 심지어 무직 상태의 여성이 혼인확률이 높게 나타나는 현상은 이들의 혼인이행이 용이하다기보다는 직업 자원이 높은 여성들이 혼인을 기피하거나 적당한 배우자를 찾기 어렵기 때문이고, 설사 결혼에 이르더라도 취업상태와 결혼 간 역의 인과관계, 즉, 결혼단계에서 직장을 관두는 행태에서 기인하는 것으로 볼 수 있다.

즉, 여성이 남성보다 결혼의향이 낮게 나타나는 것은 일자리 자체의 문제이기 보다는 결혼 및 출산 전후 경력단절을 경험할 가능성이 높기 때문이며, 여성의 경우 결혼과 노동시장 참여가 여전히 대체관계에 있음을 보여준다. 특히, 여성의 결혼 필요성에 대한 인식이 `09년 63.2%→`15년 39.7%로 급속히 하락하고 있다는 점을 고려할 때, 고용안정성 뿐만 아니라 일가정양립측면에서 여성의 결혼의향을 높이는 정책이 별도로 추진될 필요가 있다.

이와 관련된 정부정책의 주요 성과를 살펴보면, 최근 3년 간 육아휴직자 수 등 일가정양립 관련 성과지표는 꾸준히 상승하고 있는 추세이지만, ｢2014년도 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사｣에 따르면 미혼 및 기혼 남녀 모두 최근 3년간 일가정양립 변화에 대한 체감도를 2.2~2.7(5점 만점)로 부여해 부정적으로 응답한 비중이 높았고, 특히 전문가는 전체 저출산 대책 중 일가정양립분야의 정책 성과를 가장 부정적으로 평가하였다.

이와 같이 정부가 제시하는 주요 성과지표와 정책 체감도 및 전문가 평가가 괴리를 보이는 이유는 일가정양립지원 예산(2016년 기준 7,575억원)이 전체 저출산 예산의 3.5%에 불과한 측면도 있지만, 일가정양립정책이 육아휴직 중심으로 지원되고 있기 때문이다.

2016년 기준 육아휴직급여는 6,721억원으로 일가정양립지원 예산의 약 90%를 차지하고 있으나, 고용보험 가입자, 특히 국공립교사 및 공무원 등 특정 직장유형에서만 보편화되어있는 등 사각지대가 광범위하며, 육아휴직 기간 중 일시적인 노동이탈로 변화된 근무환경에 적응하기 어렵게 만들어 육아휴직기간이 길수록 직장 유지율이 감소하고 있다. 또한, 남성의 가사 · 육아 참여가 중요해짐에 따라 최근 정부는 ‘아빠의 달’ 사업을 중점적으로 추진하고 있으나, 육아휴직 사각지대 해소가 아닌 육아휴직을 사용할 수 있는 한정된 직업군에 더 큰 혜택을 주는 것에 불과하다.

반면, ｢2016년 일가정양립실태조사｣에 따르면 일가정양립을 위해 추진해야 할 과제로 1순위(21.7%)가 장시간 근로 관행 개선, 2순위(14.3%)가 유연근로제 확산이며 육아휴직은 5순위(11.4%)로 나타났고, 이상림(2013)이 노동패널을 분석한 결과 여성의 경우 정규직 · 비정규직 간 혼인이행 확률 차이는 크지 않은 반면 근로시간이 적을수록 혼인이행 가능성이 매우 높아지는 등 장시간근로개선을 중심으로 정책의 우선순위를 재설정해야 할 필요성이 있는 것으로 나타났다.

[그림 ] 일가정양립지원제도의 우선순위

자료: 고용노동부

그러나, ‘연간 근로시간’을 성과지표로 설정하고 있는 사업은 고용노동부의 근로조건개선지원 사업의 내역사업인 장시간근로개선지원(2016년 예산액 3억 8천만원)이 유일하며, 사업 내용은 SNS에서 근무혁신 서약을 클릭하면 소정의 상품을 제공하는 캠페인 등으로 이루어져 있는 등 정책의지가 나타나지 않는다.

그 밖에 직 · 간접적으로 장시간근로관행 개선을 목적으로 하는 사업은 일자리함께하기(84억원), 시간선택제일자리지원(462억원), 일가정양립환경개선지원(31억원), 일터혁신컨설팅지원(90억원), 지역산업맞춤형일자리창출지원(융자)(690억원) 등 적지 않은 사업이 있으나, 고용창출장려금, 고용안정장려금 등 각각 다른 세부사업에 속해 있으며 이들의 성과는 고용증가율, 고용유지율로 측정되는 등 근로시간 개선효과를 파악하기 어렵다.

정부는 이와 같은 사업추진체계로 인해 ‘연간근로시간’ 및 ‘유연근로제 실시율’의 경우 매년 증감을 반복하는 등 개선추세가 뚜렷하지 않다는 점이 정책체감도를 저하시키고 여성의 결혼욕구를 저하시켰을 가능성을 고려할 필요가 있다.

장시간근로개선은 그 동안 출산 이후 육아단계의 정책적 과제로 논의되었으나, 더 많은 잠재적 배우자를 만날 수 있는 기회 확대 등을 통해 결혼으로의 친밀성을 제고하고, 결혼의향에 유의한 영향을 주는 남성의 가사 · 육아 참여 확대를 위한 전제 조건이라는 점 등을 고려할 때, 혼인율을 높이기 위한 대책으로서도 중요하게 다루어져야 할 필요가 있다.

다. 제3차 기본계획상 청년고용 활성화 대책의 선정기준 및 유효성 부실

제3차 기본계획 중 청년고용 활성화 분야 과제는 총 7개로 ① 노동개혁을 통한 고용창출력과 일자리의 질 제고 ② 민간의 청년일자리 창출 노력 적극 지원 ③ 청년의 해외취업 촉진 및 해외 일자리 영토 확대 ④ 주된 일자리로서의 중소기업 매력도 제고 ⑤ 청년의 기술창업 활성화 ⑥ 교육과 고용과의 연결고리 강화 ⑦ 청년이 체감할 수 있는 고용지원 인프라 확충으로 구분할 수 있다.

각 분야별 세부사업을 검토한 결과, 중소기업청년취업인턴제, 해외취업지원, 직장어린이집 설치지원 등 일부 사업을 제외하고 대부분 시행된지 1~2년에 불과한 신규사업으로 사업 효과성 평가는 물론 단순한 실적조차 파악하기 어려운 상태로 저출산 대책으로 선정된 기준 자체가 불명확한 측면이 있다.

각 사업의 성과지표 또한 고용노동부 일부 사업을 제외하고는 고용효과와 관련 없는 그 사업 고유의 투입 또는 산출지표로 설정되어 있어 결혼 또는 출산과의 연계성을 파악하기 어려운 실정이다.

대표적으로 정부가 가장 중점적으로 추진하고 있는 근로시간 단축을 통한 일자리 창출은 이론적 · 실증적으로 고용증가 및 감소효과가 엇갈리게 나타나고 있으며, KDI의 연구결과 및 중소기업 대상 설문조사에 따르면 주40시간 근무 이후 직접고용보다는 파견직 · 시간제 등 비정규직 확대가 더 늘어나 설사 일자리가 창출되더라도 고용의 질은 악화될 가능성이 있다는 점을 감안할 필요가 있다.

3. 결론 및 시사점

3. 결론 및 시사점 ∙

첫째, 비정규직에 대한 지원을 통해 정규직 · 고임금 일자리로 이동성을 증진할 수 있도록 사업을 재설계하고 이러한 사업들을 중심으로 저출산 대책을 전면 개편 · 재구성할 필요가 있다. 예를 들어, 사업주직업훈련지원금(`16년 기준 5,263억원)은 정규직에 98.2%, 비정규직에 1.8%가 지원되고 있으면서 사업의 효과 측정이 용이하지 않다는 이유로 훈련참여율, 만족도 조사 등 사실상 성과평가의 사각지대에 놓여 있다. 비정규직에 대한 지원 수준을 대폭 늘려 사업주로 하여금 비정규직에 대한 훈련유인을 제공하게 하고 정규직 전환률 등을 성과지표로 설정하는 등 근본적인 제도 개선이 필요하다.

다만, 양질의 일자리 창출 자체가 어려운 상황에서 현실적으로 정부가 직접적으로 정규직 비율을 확대할 수 있는 방안으로는 공공부분 비정규직의 정규직(무기계약직) 전환을 대폭 늘리는 방법이 있다. 현재, 전체 비정규직의 74%(`15년 기준 185,447명)를 처음부터 전환대상에 포함하지 않고, 간접고용 근로자 수는 최근 7년 동안 약 73%가 늘어서 `13년 기준 111,940명에 이르는 바, 단순히 조직체계나 재정에 부담이 된다는 이유로 간접고용을 전환대상에서 배제하는 것은 정당화하기 어렵다.

둘째, 현재 여러 개의 단위사업 및 세부사업에 흩어져서 추진되고 있는 근로시간 관련 사업들은 ‘장시간근로개선’이라는 단위사업 틀 안에서 연간 근로시간을 성과지표로 하여 일가정양립정책의 핵심과제로 추진할 필요가 있다. 특히, 유연근로제의 경우 정부가 중점적으로 추진하고 있는 전환형 시간선택제보다 기업의 수용가능성이 높게 나타나고 있는 점을 고려하여 도입확산에 걸림돌이 되고 있는 ‘직무부적합’ 등을 해소하기 위한 컨설팅 등에 집중지원을 할 필요가 있다.

셋째, 평균초혼연령의 중요성을 고려할 때, ‘첫 취업 평균소요기간’, 또는 ‘입직연령’을 별도의 핵심 성과지표로 설정할 필요가 있다. 현재 조기입직 효과가 직접적으로 나타나고 있는 사업으로는 재학생 단계 일학습병행제 정도가 유일하며, 고등학교 2학년부터 학교와 기업을 오가며 진로탐색이 이루어지고 있는데, 장기현장실습(IPP) 등 대학졸업소요기간을 단축시킬 수 있는 사업 등을 적극 개발하여 저출산 대책에 포함시킬 필요가 있다.

넷째, 일자리사업이 단순히 고용창출에 머물지 않고 만혼 · 비혼 대책의 다른 한 축인 주거 마련의 기반이 될 수 있도록 적립구조를 재설계할 필요가 있다. 현재 고용노동부의 청년내일채움공제에 이어 중소기업청의 내일채움공제를 재가입하는 경우 7년 후 총 3,200만원 내외를 수령할 수 있을 것으로 예상되는데, 현실적으로 주거마련 기반이 될 수 있도록 정부지원금을 대폭 늘려 일자리사업의 자산형성기능을 강화하여야 한다.

II. 저출산 대책(가족 · 양육)

1. 서론

1. 서론 ∙

정부는 ｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획(2016~2020)｣을 통하여 육아휴직, 육아기근로시간단축 등 일가정양립지원제도를 이용할 수 있는 여건을 조성하고, 국공립 · 공공형 · 직장어린이집 및 초등돌봄교실을 확충하며, ‘아빠의 달’ 확대를 통해 남성이 가사와 육아를 분담하는 사회분위기를 조성할 계획이다. 구체적으로, 육아휴직 및 육아기근로시간단축 활용 여건 조성을 위해 중소기업 대체인력 지원 확대(’15년 1천명 → ’20년 6천명), 비정규직 육아휴직지원금 인상(월 20만원 → 30만원), 자동육아휴직제 확산, 육아기근로시간단축 개선(사용기간 1년 → 2년, 횟수 2회 → 3회) 등이 추진될 예정이다. ‘아빠의 달’의 경우 육아휴직을 이용하는 남성에게 통상임금 100%의 육아휴직급여를 지급하는 기간을 1개월에서 3개월로 연장하여 확대할 계획이다.

본 보고서에서는 현재까지 추진되어온 가족 · 양육지원정책을 평가하고, 그 결과를 토대로 ｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획｣을 실행하는 과정에서 고려되어야 할 가족 · 양육지원정책의 개선방안을 제시하고자 한다.

본 보고서에서 다루는 가족 · 양육지원정책은 ① 일가정양립지원, ② 영유아보육 및 유아교육 지원, ③ 개인양육지원, ④ 방과후돌봄지원으로 구성된다. 가족 · 양육지원정책은 고용노동부, 교육부, 보건복지부, 여성가족부 등 4개 부처를 중심으로 수행되며, 재원은 일반회계, 고용보험기금, 지방교육재정교부금 등에서 조달된다.  본 보고서에서 다루고 있는 가족 · 양육지원정책의 예산액은 2016년 기준 9조 3993억원으로, ｢제3차 저출산 · 고령사회 기본계획｣에 포함된 ‘맞춤형 돌봄 확대’와 ‘일가정양립 사각지대 해소’ 부문에 투입된 12조 7014억원(2016년 기준)의 74% 수준이다.

이채정 사업평가관(ycj1004@nabo.go.kr, 788-4684)

지방교육재정교부금은 국가가 지역 간 교육의 균형 있는 발전 도모를 목적으로 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치 · 경영하는 데 필요한 재원이다.

2. 쟁점 및 평가 결과

∙ II. 저출산 대책(가족·양육)

가. 일가정양립지원정책의 안정적 활용 기반 마련

2. 쟁점 및 평가 결과 ∙

국민건강보험공단의 데이터베이스를 분석한 결과, 10% 가량의 여성 근로자가 출산 후 1년 이내에 노동시장을 이탈하는 것으로 나타났다. 2015년에 분만한 사업장 가입 근로자 10만 3,898명 중에서 분만 1개월 후 건강보험 가입자격을 유지하고 있는 여성은 98.4%이며, 분만 3개월 후까지 자격을 유지하고 있는 여성은 94.0%로 나타났다. 즉, 분만 여성 근로자의 6% 정도는 출산 직후에 직장을 그만두는 것으로 볼 수 있다. 이러한 노동시장 이탈은 급여 수준이 250만원 미만에 해당하는 상대적으로 낮은 임금집단에서 관찰되었다. 한편, 분만 12개월 후에 건강보험 가입자격을 유지하고 있는 여성은 86.6%로 산출되었다. 즉, 분만 후 1년 이내에 노동시장을 이탈하는 여성은 전체 분만인원의 약 13%에 해당하는 것이다. 이러한 경향은 출산 후 자녀양육과 일을 병행할 수 있는 일가정양립지원제도가 미흡하다는 것을 방증하는 결과라 할 수 있다.

육아휴직 신청의 자율성 정도를 살펴보면, 2014년에는 ‘언제든지 마음 놓고 신청할 수 있는 분위기’의 비율이 51.0%였으나 2015년에는 2.4%p 상승하여 53.4%를 기록하였다. 그러나 사업체 규모별로 살펴보면, 여성 근로자의 비중이 높은 소규모 사업장의 경우 ‘신청할 수 있는데 부담을 느낀다’거나 ‘여건상 신청하기 어렵다’는 비중이 높게 나타났다. 5~9인 사업체의 경우 52.0%, 10~29인 사업체의 경우 49%가 육아휴직 신청에 대해 부정적인 입장을 보였다. 이는 소규모 사업장은 대규모 사업장에 비하여 육아휴직 기간 동안 동료 근로자의 업무 증가나 대체인력 채용의 어려움 등에 대한 부담이 상대적으로 크기 때문인 것으로 보인다.

국회예산정책처는 일가정양립지원제도의 효과성을 파악하기 위하여, 2013년 ｢경력단절여성등의 경제활동실태조사｣ 원자료를 활용하여 계량분석을 실시하였다. 분석 결과, 육아휴직과 육아기근로시간단축, 비공식 육아지원을 활용할 경우 취업을 계속할 확률이 높아지는 것으로 나타났다. 한계효과를 살펴보면, 육아기근로시간단축의 효과가 30.6%로 가장 크고, 비공식 육아지원(20.6%), 육아휴직(18.7%)의 순으로 효과가 큰 것으로 나타났다. 일가정양립지원제도 및 비공식 육아지원의 효과성 추정 결과에 비추어 보면, 육아기근로시간단축과 육아휴직을 활성화하고, 비공식 육아지원을 대체할 수 있는 서비스를 확대할 필요가 있는 것으로 판단된다.

육아휴직 및 육아기근로시간단축을 이용한 근로자의 수는 지속적인 증가 추세를 보이고 있다. 육아휴직을 이용한 여성 근로자는 2011년 5만 6,732명에서 2015년 8만 2,455명으로 연평균 9.8% 증가하였고, 육아휴직을 이용한 남성 근로자는 2011년 1,402명에서 2015년 4,872명으로 연평균 36.5% 증가하였다. 육아기근로시간단축을 이용한 여성 근로자는 2011년 37명에서 2015년 1,890명으로 증가하였으며, 남성 근로자는 2011년 2명에서 2015년 170명으로 증가하였다. 육아기근로시간단축을 이용하는 근로자 수는 제도가 도입된 2011년 이래 지속적으로 증가하고 있지만, 육아휴직에 비하여 육아기근로시간단축을 활용하는 근로자의 수가 적다.

정부는 육아기근로시간단축의 이용을 활성화하기 위하여 ｢제2차 경력단절여성 등의 경제활동촉진 기본계획(2014. 12.)｣에서 최대 1년까지 가능한 육아기근로시간단축 허용 기간을 2년으로 확대할 계획임을 밝혔다. 또한, 2회까지만 가능한 육아휴직과 육아기근로시간단축의 분할 사용도 최대 3회까지 가능하도록 제도를 정비할 계획이다. 그럼에도 불구하고, 정부의 계획은 육아휴직 및 육아기근로시간단축의 이용을 활성화하는 데 부족한 측면이 있다.

현재 육아휴직이나 육아기근로시간단축을 이용하고자 하는 근로자는 둘 중 하나를 선택하거나 둘을 혼합하여 1년의 기한을 넘을 수 없도록 제도가 설계되어 있다. 육아기근로시간단축을 이용할 때에는 주당 근로시간이 15시간 이상이어야 하며, 30시간을 넘지 않도록 규정하고 있다. ｢근로기준법｣ 제50조에 명시된 법정근로시간이 1주 40시간(1일 8시간)인 것을 감안하면, 육아기근로시간단축을 이용할 경우에는 주당 최저 10시간에서 최고 25시간까지의 근로시간 단축이 가능하다.

｢남녀고용평등과 일가정양립지원에 관한 법률｣ 제19조의4(육아휴직과 육아기근로시간단축의 사용형태) 근로자는 제19조와 제19조의2에 따라 육아휴직이나 육아기근로시간단축을 하려는 경우에는 다음 각 호의 방법 중 하나를 선택하여 사용할 수 있다. 이 경우 어느 방법을 사용하든지 그 총 기간은 1년을 넘을 수 없다.
1. 육아휴직의 1회 사용
2. 육아기근로시간단축의 1회 사용
3. 육아휴직의 분할 사용(1회만 할 수 있다)
4. 육아기근로시간단축의 분할 사용(1회만 할 수 있다)
5. 육아휴직의 1회 사용과 육아기근로시간단축의 1회 사용

정부는 육아휴직과 육아기근로시간단축 이용 기간을 계상할 때 휴직 및 근로시간단축 일자 기준이 아닌 실제 근로시간을 기준으로 할 필요가 있다. 뿐만 아니라, 육아휴직과 육아기근로시간의 분할 사용 횟수를 법으로 규정하는 대신, 최단 육아휴직 및 육아기근로시간단축 이용 기간, 육아휴직 및 육아기근로시간단축 신청 기한 등을 규정하여 근로자가 필요에 따라 이용 방식을 조정하여 제도를 활용할 수 있도록 하는 방안을 마련할 필요가 있다.

먼저, 주당 40시간 일하는 근로자가 1년 동안 육아휴직을 신청할 경우에는 2,080시간의 근로시간을 단축하는 것과 동일한 것으로 간주해야 한다. 근로자가 ① 주당 10시간 근로시간 단축을 신청(주당 30시간 근로)하면 연간 520시간을 단축하게 되고, ② 주당  25시간 단축을 신청(주당 15시간 근로)하면 연간 1,300시간을 단축하게 된다. 해당 근로자의 연간 근로시간은 2,080시간이므로, ①의 경우 4년, ②의 경우 1.6년 동안 근로시간단축을 지속해야 1년 동안 육아휴직을 신청한 경우와 동일한 시간만큼 육아기근로시간단축을 활용하게 된다. 근로자가 육아기근로시간단축의 최저 기준인 주당 10시간 근로시간 단축을 지속할 경우에는 육아기근로시간단축의 허용 기간이 2년으로 상향되더라도 육아휴직 및 육아기근로시간단축 활용 권리가 동등하게 보장되지 못하는 결과가 초래된다.

또한, 육아휴직의 분할 사용 횟수를 3회로 확대하더라도 개별 근로자의 사정에 따라 제도 활용에 한계가 발생하게 된다. 예를 들면, 자녀의 방학 기간 동안에만 한시적으로 연간 4개월 가량(여름 · 겨울 방학 각 2개월씩)의 근로시간단축을 2회에 걸쳐 신청하려고 해도 분할사용 규정 때문에 이용방법에 제한이 따르게 된다. 따라서, 근로자의 상황과 개별 기업의 특성을 고려하여 근로자와 고용주 간 합의를 통해 3회 이상으로 분할하여 사용할 수 있도록 하는 방안을 모색할 필요가 있다.

나. 영유아보육 및 유아교육 정책 추진방식의 효율화

2. 쟁점 및 평가 결과 ∙

정부는 단계별 유보통합 추진계획을 수립하였으나, 실제로 가장 먼저 유보통합이 실시된 부문은 보육 · 유아교육 프로그램과 재원의 통합이라고 할 수 있다. 정부는 3~5세 유아를 대상으로 공통보육 · 유아교육 프로그램인 누리과정을 적용함과 동시에, 3~5세의 어린이집 보육료와 유치원 유아학비를 모두 지방교육재정교부금에서 지원하도록 하였다.

[그림 1]은 2012년부터 2015년까지 진행된 영유아보육료, 유아학비, 가정양육수당의 재원분담 변화 추이를 도식화한 것이다. 2011년까지는 영유아보육료와 가정양육수당은 일반회계로, 유아학비는 지방교육재정교부금으로 지원하였다. 또한, 2011년까지는 소득하위 70% 가구의 영유아를 대상으로 보육료와 유아학비를 지급하였고, 가정양육수당은 차상위계층을 대상으로 지원되었다. 2012년 정부는 어린이집을 이용하는 모든 5세 유아 대상 보육료 및 유아학비를 지방교육재정교부금으로 지원하기 시작했고, 2013년에는 3~4세 유아에 대한 보육료도 순차적으로 지방교육재정교부금으로 이관하여 2015년부터는 어린이집 및 유치원을 이용하는 모든 3~5세 유아의 보육료 및 유아학비는 지방교육재정교부금에서 지출되는 것이 원칙이다. 한편, 2015년 기준 모든 0~2세 영아의 보육료와 0~5세 영유아의 가정양육수당은 국고보조사업의 형태로 일반회계에서 지출되어, 국비와 지방비의 합으로 지원되고 있다.

[그림 ] 영유아보육료 · 유아학비 · 가정양육수당의 재원분담 변화 추이

자료: 각종 정책자료를 토대로 국회예산정책처 작성

그러나 2017년도 예산 의결 시에 누리과정(3~5세 보육료 및 유아학비) 예산의 일부를 향후 3년 동안 정부가 부담하는 것으로 결정하였다. 누리과정의 재원이 되는 지방교육재정교부금의 변동성이 크고 법적근거가 미비하다 보니, 이를 중앙정부 부담으로 돌려야 한다는 지방자치단체 및 시 · 도 교육청 등과 이에 반대하는 중앙정부 간의 갈등이 지속되었다. 이러한 갈등에 대한 근본적인 대책을 마련하지 못하고, 2015년과 2016년에 각각 5천억원을 중앙정부가 예비비로 지원하는 방식으로 갈등을 봉합해왔다. 2017년도 예산안 심의 과정에서는 3년 한시의 ‘누리과정 특별회계’ 예산을 설치하고 2017년에는 소요액의 45%인 8,600억원을 정부가 부담하는 방식으로 절충하였다. 향후 3년 동안은 다음 해의 누리과정 예산 편성 시에 중앙정부와 지방자치단체, 시 · 도교육청이 부담하는 금액의 비율에 대해 결정하면 되는 것이다.

그럼에도 불구하고, 누리과정 특별회계는 3년 동안 한시적으로 운영되기 때문에 근본적인 재원분담 갈등을 해소하는 데 한계가 있다. 정부는 정체상태인 유보통합을 추진 · 달성하여, 어린이집과 유치원의 운영·관리체계와 재원조달체계의 불일치에서 비롯되는 갈등을 해소함으로써 영유아보육 및 유아교육 정책의 추진방식을 효율화할 필요가 있다. 어린이집과 유치원의 운영·관리는 각각 보건복지부와 교육부를 통하여 수행되고 있으나 재원은 어린이집과 유치원 모두 교육부와 시·도 교육청 및 교육지원청 소관인 지방교육재정교부금으로 지원하도록 하여 발생하고 있는 재원분담 갈등과 보육 및 유아교육 서비스 전달과정에서의 비효율을 개선해야 한다.

다. 개인양육지원정책의 실효성 제고

2. 쟁점 및 평가 결과 ∙

정부는 2013년부터 어린이집이나 유치원을 이용하지 않는 모든 영유아에게 가정양육수당을 지급하고 있다. 2012년 전 소득계층 대상 0~2세 및 5세 영유아에 대한 보육료 및 유아학비 지원을 시작으로, 2013년 어린이집 및 유치원을 이용하는 모든 0~5세 영유아에 대한 보육료 및 유아학비 지원체계가 구축되자 가정양육가구의 경제적 부담을 완화하고 부모의 시설보육과 가정양육 간 선택권 강화 등을 목적으로 2012년까지는 소득하위 70%를 대상으로 지급되었던 가정양육수당을 어린이집 및 유치원을 이용하지 않는 전 소득계층 영유아로 확대한 것이다. 이처럼 가정양육가구에 대한 지원을 확대하였음에도 불구하고, 0~2세 영아의 경우 가정양육수당이 보육료보다 적어 가정양육수당 지원 확대가 실질적인 효과를 발휘하는 데 한계가 있다.

2011년부터 2015년까지의 영아 연령별 어린이집 이용률 추이를 보면, 2012년 5.9%였던 0세아의 어린이집 이용률은 전 소득계층 대상 가정양육수당 지급이 실시된 2013년 3.7%로 2.2%p 감소하였고, 2015년에는 3.6%를 기록하였다. 1세아의 어린이집 이용률은 2011년 25.4%에서 2012년 31.8%로 6.4%p 증가한 뒤 2015년 27.8%(2011년 대비 2.4%p 증가)를 기록하였고, 2세아의 어린이집 이용률은 2011년 56.1%에서 2012년 68.3%로 12.2%p 상승한 뒤 2015년에는 70.1%(2011년 대비 14.0%p)까지 높아졌다. 요컨대, 0~1세의 경우 어린이집을 이용할 경우 보육료 전액을 국가가 지급하는 정책이 실시되고 있음에도 불구하고, 어린이집 이용률이 크게 증가하지 않은 것이다.

0~1세 영아의 어린이집 이용률이 크게 증가하지 않은 이유는 부모의 직접 양육이나 조부모, 육아전문인력(아이돌보미, 베이비시터 등) 등과 같은 개인양육지원서비스의 이용 때문인 것으로 보인다. ｢2015년 전국보육실태조사｣ 결과에 따르면, 0~1세 영아 중 개인양육지원서비스를 이용하는 비율은 0세 90.9%, 1세 61.1%이고, 어린이집을 이용하는 비율은 0세 9.1%, 1세 38.3%로 집계되었다. 자녀가 0~1세일 경우에는 대부분의 부모가 직접양육하거나 조부모, 아이돌보미, 베이비시터 등 개인양육지원서비스의 도움을 받고 있는 상황임에도 불구하고, 가정양육수당의 지원단가가 보육료에 비해 낮아 실질적인 양육비용을 상쇄하는 데 한계가 있다. 2015년 기준 영아에게 지급된 가정양육수당은 보육료보다 1인 월평균 44만 6,000원 정도 적었다. 또한, ｢2015년 전국보육실태조사｣에 따르면 개인양육지원서비스 이용 영아 가구는 혈연 양육지원자에게는 월평균 64.6만원, 비혈연 양육지원자에게는 월평균 80.7만원을 지불하는 것으로 나타났다. 이를 가정양육수당의 지원단가와 비교하면, 현행 가정양육수당은 개인양육지원서비스 이용 시에 양육지원자에게 지급하는 비용의 최대 31.0%를 보전하는 수준인 것으로 나타났다.

아이돌보미는 여성가족부 소관 아이돌봄지원사업을 통하여 가정에 파견되어 아동에게 돌봄서비스를 제공하는 돌봄서비스제공자에 해당하고, 베이비시터는 자녀에 대한 돌봄서비스가 필요한 가구가 개별적으로 고용한 돌봄서비스제공자이다.

2015년 가정양육수당 및 보육료 지원 아동 수와 지원단가를 토대로 가정양육수당을 지원받는 영아와 보육료를 지원받는 영아의 평균 지원액 차이를 산출함. 가정양육수당의 경우 농어촌 거주 아동과 장애아동에 대한 지원단가와 일반아동에 대한 지원단가 간 다소 차이가 있지만, 일반 아동과 동일한 수준의 지원단가를 가정하여 산출하였다.

라. 방과후돌봄지원정책의 운영시간 현실화

2. 쟁점 및 평가 결과 ∙

정부는 초등학교 방과후 돌봄서비스 제공기관인 ‘초등돌봄교실’을 확충하여, 방과후돌봄지원정책을 수행하고 있다. 초등돌봄교실은 돌봄이 필요한 맞벌이 · 저소득층 · 한부모 가정 등의 초등학생을 대상으로 오후돌봄(방과후부터 17시까지) 및 저녁돌봄(오후돌봄 이후 ~ 약 22시까지)을 제공한다. 오후돌봄은 방과후부터 오후 5시까지를 기본적인 운영시간으로 정하고 있으나, 학교여건 및 돌봄참여 학생 가정 부모의 퇴근시간(맞벌이 가정 등) 등을 고려하여 탄력적으로 급식 제공 없이 오후 7시까지 연장하여 운영할 수 있도록 하고 있다.

경기도교육청, ｢2016 초등돌봄교실 운영 길라잡이｣, 경기도교육청, 2016, 42쪽.

초등돌봄교실을 설치 · 운영 중인 초등학교의 수와 초등돌봄교실을 이용한 초등학생의 수는 최근 5개년 동안 지속적으로 증가하였으나, 맞벌이가구의 이용 수요가 높을 것으로 판단되는 저녁돌봄교실의 2015년 운용 실적이 전년대비 감소한 것으로 나타났다. 2014년 대비 2015년의 오후돌봄교실과 저녁돌봄교실의 운영 실적 변화 추이를 살펴보면, 오후돌봄교실을 운영한 학교는 0.6%, 학생 수는 8.4% 증가한 반면, 저녁돌봄교실을 운영한 학교는 7.7%, 학생 수는 19.5% 감소하였다. 2014년과 2015년 각각에 대하여 오후돌봄교실 대비 저녁돌봄교실의 비중을 살펴보면, 저녁돌봄교실 운영 학교 비중은 2.6%p, 저녁돌봄교실 이용 학생 비중은 2.3%p 감소하였다.

[그림 2]는 ｢2014년 생활시간조사｣를 토대로 우리나라 20세 이상 기혼 성인의 동거 가구원을 돌보기 위한 이동 시간이 어떻게 분포해 있는가를 시각화한 것이다.

[그림 ] 기혼 성인의 성별 · 취업여부별 동거 가구원 돌보기 관련 이동 시간 분포

자료: 통계청(2014)의 ｢생활시간조사｣ 결과를 토대로 국회예산정책처 작성

오전의 경우에는 7시 30분에서 9시 30분 사이, 오후의 경우에는 14시 30분에서 16시 30분 사이에 기혼 성인의 동거 가구원을 돌보기 위한 이동이 집중되어 있음을 알 수 있다. 특히, 취업 기혼 여성의 경우에는 동거 가구원 돌봄을 위한 이동의 오후 시간대 분포가 16시를 정점으로 20시 경까지 4시간에 걸쳐 분포하고 있다. [그림 2]는 기혼 성인의 동거 가구원 돌봄을 위한 이동 시간 전체의 분포를 토대로 작성되었기 때문에 초등학생 자녀를 둔 취업 상태의 기혼 성인의 자녀 돌봄을 위한 이동 시간 분포와는 다소 차이가 있을 수 있다. 그러나 이를 감안하더라도 취업 기혼 여성의 동거 가구원 돌봄을 위한 이동 시간 분포를 살펴보면, 현행 초등돌봄교실의 운영 시간이 방과후돌봄 수요자의 시간 이용과 괴리된 측면이 있다.

현재 오후돌봄교실은 오후 5시까지, 저녁돌봄교실은 오후 10시까지 운영되고 있다. 일반적인 퇴근시간은 오후 6시이므로, 부모가 직접 학교로 자녀를 데리러 갈 경우에는 부모가 퇴근시간을 2시간 가량 단축하여 오후 4시경에 퇴근해야 하고, 부모는 오후 6시에, 자녀는 오후돌봄교실 종료 이후인 오후 5시에 각각 주거지로 이동하는 경우를 가정하면 자녀가 오후돌봄교실 이용 이후 귀가하여 부모가 도착하기 전까지 1시간 30분 가량을 빈 집에 남아 있어야 하는 경우가 발생할 수 있다. 따라서, 초등학생 자녀에 대한 돌봄의 공백이 발생하는 것을 통제하기 위해서는 부모의 근로시간을 조정하거나 초등돌봄교실의 운영 시간을 변경해야 할 필요가 있다.

학교여건 및 학부모(맞벌이가구 등)의 수요를 감안하여 급식 제공 없이 오후돌봄을 7시까지 연장하여 운영할 수 있도록 하고 있지만, 이는 권고사항이기 때문에 일반적으로 오후 5시에 오후돌봄이 종료된다고 볼 수 있다.

OECD는 참살이(Well-being)지표에 포함된 통근시간을 참고함. 한국은 출퇴근 시간이 OECD국가 중 터키 다음으로 길어 2위를 차지하고 있음. OECD 국가의 평균 통근시간은 38분(편도)인데 비하여, 한국의 경우는 58분으로 보고되었다.

3. 결론 및 시사점

∙ II. 저출산 대책(가족·양육)

가. 가족 및 양육 지원 간 정책 연계성 강화

3. 결론 및 시사점 ∙

우리나라의 경우 육아휴직 및 육아기근로시간단축의 활용이 지속적으로 증가하고는 있으나, 고용보험 미가입 근로자, 비정규직 근로자 등은 정책 적용대상에서 제외되어 있어 제도적인 사각지대가 광범위하게 존재하고, 기업 관행상 제도의 활용에 제약이 있는 상황이기 때문에 일가정양립지원정책의 안정적인 활용 기반을 마련할 필요가 있다.

정부는 기업별 일가정양립정책 실행 상황을 조사 · 분석하여 일반에 공개할 필요가 있다. 현재 수행되고 있는 ｢일가정양립 실태조사｣와는 별도로 각 기업별로 일가정양립지원정책 적용대상을 파악하고 이들의 일가정양립지원정책 활용 현황을 지표화하여 공시하도록 함으로써, 일가정양립 실천을 위한 근로현장의 문화 및 행태 개선을 보다 강력하게 추진해야 한다. 이와 함께, 일가정양립지원정책의 이용방식을 유연화하여 제도의 효과성을 제고하는 방안을 모색해야 한다. 정부는 육아휴직 및 육아기근로시간단축 이용 기간을 계상할 때 실제 근로시간을 기준으로 하고, 분할 사용 횟수를 법률로 정하는 대신 근로자의 필요에 따라 조정할 수 있도록 해야 한다. 또한, 남성의 일가정양립지원정책 이용을 활성화하기 위하여 현행과 같이 남편의 첫 3개월 육아휴직급여를 통상임금의 100%(최대 월 150만원)까지 지원하는 동시에 남편이 3개월 이상 육아휴직을 이용할 경우 부부가 사용할 수 있는 육아휴직 및 육아기근로시간단축 총기간을 2년에서 2년 6개월로 연장해주는 등 휴직급여 추가 지급과 휴직기간 추가 지원 중에 선택 할 수 있도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

뿐만 아니라, 가족 · 양육지원정책 간 연계성을 강화하기 위해서는 개인양육지원정책의 실효성이 제고되어야 한다. 정부는 아이돌봄서비스가 육아휴직 등을 활용한 부모의 직접양육과 시설보육의 가교 역할과 시설보육 이용 이후 시간에 대한 보호기능 등을 수행할 수 있도록 해야 한다. 예를 들면, 일가정양립지원정책을 활용하는 데 한계가 있는 소규모사업장 종사자 등의 경우에는 출산전후휴가가 종료되면 육아휴직과 아이돌봄서비스 중 선택을 할 수 있도록 하고, 아이돌보미를 우선적으로 배정해주는 방안 등을 검토할 수 있을 것이다. 이는 정부가 일부 기업들에게 권고하고 있는 ‘자동육아휴직제도’의 도입과 함께 추진할 필요가 있다. 또한, 정부가 파견하고 이용비용의 일부를 지원하는 현행 아이돌보미와 별도로 아이돌보미 자격을 가진 자가 시장에서 형성된 임금을 받고 아동의 부모와 개별적으로 고용계약을 체결하여 돌봄서비스를 제공하는 경우에도 정부가 이들의 자격관리를 수행하여 수요자가 믿고 자녀의 돌봄을 맡길 수 있도록 해야 할 필요가 있다.

이에 대하여, 여성가족부는 현행 ｢아이돌봄 지원법｣ 제13조의2에서 아이돌봄서비스 우선제공 대상을 국민기초생활수급자 및 차상위계층, 한부모가족, 장애부모가정, 다문화가정, 맞벌이가정 등으로 정하고 있어, 소규모사업장 종사자에게 아이돌봄서비스 이용을 강제하거나 우선배정하는 것은 법적근거가 미비하다고 지적하고 있다.

고용주가 근로자의 거부 의사가 없을 경우에는 출산전후휴가 이후 곧바로 육아휴직을 연결하여 사용할 수 있도록 지원하는 것으로, 고용노동부 · 여성가족부가 기업들을 대상으로 권고·홍보하고 있다.

나. 유보통합 달성 등 보육·유아교육 정책 효율화

3. 결론 및 시사점 ∙

정부는 2013년부터 국무조정실 유보통합추진단을 통하여 유보통합을 추진하고 있으며, 그 일환으로 3~5세 유아를 대상으로 재원(지방교육재정교부금) 및 교육과정(누리과정)을 통합하고, 어린이집과 유치원에 대한 정보공시를 연계하였으며, 보육료와 유아학비 결제카드를 통일하는 등의 조치를 취하였다. 그러나 보육교사와 유치원 교사의 자격 및 처우 격차 완화, 어린이집과 유치원의 평가체계 통합 등 유보통합을 위해 필요한 기본적인 과제가 수행되지 못한 상황이다. 요컨대, 동일한 서비스 제공자에 대한 동일처우 보장, 서비스 제공기관에 대한 평가체계 통합 등을 바탕으로 보육 및 유아교육 담당 부처와 정책 추진에 필요한 재원을 단일화해야 하는데, 누리과정의 도입과 함께 재원만 지방교육재정교부금으로 통합함으로써 재원분담 갈등을 야기하였다고 볼 수 있다.

정부는 어린이집을 3~5세 유아 대상 누리과정 제공 어린이집과 0~2세 영아 대상 보육서비스 제공 어린이집으로 이원화하여 운영하고, 누리과정 제공 어린이집에 종사하는 보육교사를 대상으로 자격시험이나 보수교육을 실시하여 유치원교사와 동등한 자격을 부여할 필요가 있다. 이를 토대로, 3~5세 유아를 대상으로 하는 어린이집과 유치원을 통합하여 ‘유아학교(가칭)’로 운영하고 교육부가 담당하도록 하는 동시에, 0~2세 영아를 대상으로 하는 어린이집에 영아돌봄에 적합한 운영 프로그램을 개발 · 제공하고 보건복지부가 담당하도록 하여 유보통합을 달성해야 한다.

다. 영아양육수당(가칭) 도입 검토

3. 결론 및 시사점 ∙

2011년부터 2015년까지 영아 연령별 어린이집 이용률 추이를 분석한 결과, 0~1세의 경우 어린이집 이용률이 크게 증가하지 않았으며 2015년 기준 어린이집 이용률은 0세아 3.6%, 1세아 27.8%를 기록하였다. 그러나 2015년 기준 영아에게 지급된 가정양육수당은 보육료보다 1인 월평균 44만 6,000원 정도 적었다. 또한, 시설보육 대신 부모가 직접 양육하거나 조부모, 아이돌보미, 베이비시터 등 개인양육지원서비스를 이용하는 영아 양육 가구에서는 혈연 양육지원자에게는 월평균 64.6만원, 비혈연 양육지원자에게는 월평균 80.7만원을 지불하는 것으로 조사되었다. 즉, 현행 가정양육수당은 개인양육지원서비스 이용 시에 지불하는 비용의 최대 31.0% 정도를 보전하는 수준인 것으로 나타났다.

어린이집 이용률이 저조한 영아의 부모가 가정에서 자녀를 직접 양육하거나 개인양육서비스를 이용할 경우에는 가정양육수당과 보육료의 지원단가 차이로 인하여 자녀양육비용을 상쇄하는 데 한계가 있다. 따라서, 정부는 가정양육수당의 지원 수준을 보육료 수준으로 높이거나, 어린이집 이용여부에 따라 보육료와 가정양육수당을 별도로 지급하기보다는 모든 영아에게 매월 일정액의 ‘영아양육수당(가칭)’을 지급하여, 가정양육수당과 보육료 지원단가 격차에 의한 개인양육지원서비스 이용자의 상대적 불이익을 완화할 필요가 있다.

라. 부모 출퇴근시간 및 초등돌봄교실 운영시간 연계·조정

3. 결론 및 시사점 ∙

｢2014년 생활시간조사｣를 토대로 기혼 성인의 동거 가구원을 돌보기 위한 이동 시간이 어떻게 분포해 있는가를 살펴본 결과, 오전은 7시 30분에서 9시 30분 사이, 오후는 2시 30분에서 4시 30분 사이에 이동이 집중되어 있었다. 특히, 취업 기혼 여성은 동거 가구원 돌봄을 위한 이동의 오후 시간대 분포가 16시를 정점으로 20시 경까지 4시간에 걸쳐 나타났다. 이러한 취업 기혼 여성의 동거 가구원 돌봄을 위한 이동 시간 분포를 통하여 현행 초등돌봄교실의 운영 시간과 방과후돌봄 수요자의 시간 이용이 괴리되어 있다는 점을 파악할 수 있다.

정부는 오후돌봄교실의 운영 시간을 조정하여, 별도로 저녁돌봄교실을 운영하지 않더라도 저녁돌봄교실 수요의 일부를 흡수하여 돌봄공백을 최소화하는 방안을 강구할 필요가 있다. 부모의 퇴근시간과 통근시간 등을 고려하여 오후돌봄교실의 운영 시간을 오후 7시까지로 규정하면 맞벌이부부가 퇴근 후 학교에 들러 자녀를 데리고 귀가할 수 있다. 정부는 오후돌봄교실의 운영 시간을 조정하는 등 초등돌봄교실 운영 시간을 맞벌이부부의 시간 이용을 반영하여 현실화하는 한편, 중장기적으로는 초등학교 저학년 자녀의 등하교 시에 부모가 동행하도록 법으로 정하고 이를 실행하기 위한 근로시간 조정을 고용주측이 허용하도록 하는 방안을 마련할 필요가 있다.

III. 저출산 대책(교육)

∙ III. 저출산 대책(교육)

1. 서론

1. 서론 ∙

김미량 사업평가관(mirang@nabo.go.kr, 788-4681)

자녀양육 지원정책은 저출산대책에 있어 필수적인 정책이다. 양육 지원정책은 보육정책과 교육정책으로 대별할 수 있다. 지난 1 · 2차 기본계획(2006~2015)에 따른 정부의 저출산대책은 영유아 보육지원 위주였다면 제3차 기본계획에서는 ‘교육개혁 과제’를 저출산대책에 포함시켜 돌봄부터 교육에 이르기까지 자녀 양육의 전반적인 부담 요인에 대해 대응하고 있다. 제3차 기본계획에 담긴 교육개혁 과제의 기본방향은 공교육 정상화를 통해 학교교육만으로 충분한 교육환경을 조성하고, 사교육을 유발하는 교육구조 · 문화를 개선하며, 적성과 능력 중심의 교육-고용 연계를 강화함으로써 교육 부담을 완화한다는 것이다. 교육개혁 과제에는 사교육 부담 경감, 공교육 역량 강화, 적성능력중심 교육체계 개편, 대학등록금 부담 경감 등 4개의 세부 대책을 담고 있다. [표 18]은 각 대책의 주요 내용을 정리한 자료이다.

[표 ] 제3차 기본계획의 교육개혁 과제

세부 대책	주요 내용
사교육 부담 경감	공교육 정상화, 학원비 안정화 및 공개, 대입전형 간소화
공교육 역량 강화	교육과정 개정, 일반고 교육역량 강화, 국가수준 기초학력 향상 지원, 교원역량개발·평가 개선
적성·능력중심 교육체계 개편	중학교 자유학기제 전면 시행, 고교 진로·적성 교육 프로그램 확대, 특성화고 및 전문대 NCS학습모듈 기반 교육과정 개편, 산학일체형 도제학교 등을 통한 고교단계 직업교육의 현장성 강화, 선취업-후진학 활성화를 위한 재직자 대상 평생학습 강화
대학등록금 부담 경감	국가장학금 지원(다자녀장학금 포함), 대학생 근로장학금 지원, 우수학생 국가장학금 지원

자료: 제3차 저출산 ․ 고령사회기본계획을 바탕으로 국회예산정책처 작성

교육개혁 과제 추진을 위한 2016년 소요예산은 2016년 저출산대책 전체 소요예산 21조 4,173억원의 19.6%에 해당하는 4조 2,004억원이며, 국가장학금사업이 포함된 대학등록금 부담 경감 대책 예산이 93.4%(3조 9,233억원)를 차지하고 있다.

제3차 저출산 ․ 고령사회기본계획 2016년도 시행계획에 반영된 소요예산으로, 2016년도 실예산액과는 약간의 차이가 있다.

2. 교육문제와 저출산 ∙

2. 교육문제와 저출산

한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 및 한국노동패널 마이크로데이터 등을 분석한 결과, 높은 사교육비 부담, 교육의 계층사다리 기능 약화, 자녀의 낮은 삶의 만족도 등으로 나타나는 교육적 현상은 자녀교육 여건이 저출산에 상당한 영향을 미칠 수 있음을 말해주고 있다.

우리나라의 연간 사교육비 규모는 34조원으로 추정되며 이는 우리나라 연간 교육예산(약 50조원)의 68%에 해당하는 규모이다. 학령기 자녀를 둔 경우 자녀 1인당 교육비가 가계 소비지출에서 차지하는 비중은 10% 이상이며, 이 중 사교육비가 상당한 비중을 차지하고 있어 자녀 교육비 부담의 주범이 바로 사교육비라는 것을 알 수 있다.

[그림 ] 가계 소비지출 중 자녀 1인당 양육비 비중(월)

(단위: %)

자료: 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

소득 하위 20%와 상위 20%의 월 사교육비 차이가 2004년에 36.9만원이던 것이 2014년에는 49.9만원으로 그 격차가 커지고 있어 소득 격차에 따른 사교육비 격차가 증가하고 있으며, 소득 상위 20%의 사교육비 지출이 하위 분위보다 가파르게 상승하고 있어 교육 양극화를 확인할 수 있다.

[그림 ] 소득분위별 사교육비(월) 변화

주: 한국노동패널 분석

자료: 국회예산정책처가 발주한 연구용역 「저출산 문제와 교육 실태」(2016)을 토대로 국회예산정책처 작성

부모의 사회경제적 지위에 따른 교육 격차는 노동시장에서의 지위 격차로 이어져 부모 계급이 자녀에게 대물림되는 계층 고착화 현상이 나타난다. 교육의 계층사다리 기능이 약화되는 것이다. 통계청의 사회조사 결과, 다음세대 계층상승 가능성에 대해 비관적 응답(비교적 낮다, 매우 낮다) 비율이 2006년 27.3%에서 2015년에는 51.4%로 증가하였으며, 특히 결혼 · 출산을 결정하는 30대의 비관적 응답률이 가장 높은 것으로 나타나 사회이동성의 퇴진이 출산율 하락에 영향을 미칠 수 있음을 시사하고 있다.

[그림 ] 다음세대 계층상승 가능성(2006년)	[그림 ] 다음세대 계층상승 가능성(2015년)

자료: 통계청 사회조사 2006~2015년

우리나라 청소년들이 느끼는 삶에 대한 만족도는 다른 OECD 국가 청소년들에 비해 현저히 낮다. 우리나라 중고등학생 중 최근 1년간 자살을 생각해 본 적이 있는 비율이 27.9%로 4명 중 1명꼴로 자살충동을 느끼는 것으로 조사되었다. 그 이유로는 학교성적이 43.6%로 가장 높다.

[그림 ] 국가별 청소년 삶의 만족도

주: 조사대상은 11세, 13세, 15세

자료: 한국청소년정책연구원, ｢지속가능발전목표(SDGs)와 청소년 삶의 질 정책방안 연구｣, 청소년정책 이슈브리프 Vol.8, 2015.

[그림 ] 죽고싶다는 생각 여부 (단위: %)	[그림 ] 자살생각을 하게 된 이유 (단위: %)

주: 한국청소년정책연구원, 2015 아동청소년인권실태조사

자료: 국가통계포털(http://kosis.kr/)

OECD주관 국제 학업성취도 조사(PISA) 결과, 우리나라 학생의 사교육 주당 참여시간은 3.6시간으로 OECD 국가 중 최고이며, OECD 평균(0.6시간)의 6배에 이른다. 한국과 마찬가지로 최상위 교육성과를 나타내고 있는 핀란드의 경우 사교육 참여시간은 6분으로 OECD국가 중 가장 적다.

OECD 주관의 국제 학업성취도 평가 연구로서 만 15세 학생들의 실생활에 필요한 능력인 읽기, 수학, 과학적 소양을 평가함. 3년 주기로 시행되고 있다.

[그림 ] 사교육 주당 평균 참여시간(PISA 2012)

주: 학부모 부담, 영리회사에 의해 조직된 방과후 수업 참여 시간 조사

자료: 문성빈, ｢OECD 회원국의 방과 후 학습활동 참여 현황｣

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가 ∙

출산으로 인해 부모 부담이 가중되고 자녀도 불행할 가능성이 높다면 즉 자녀를 낳을수록 부모와 자녀의 삶에 긍정적 영향보다 부정적 영향이 크다면 자녀를 낳겠다는 선택을 할 가능성은 낮아질 것이다.

2. 교육문제와 저출산 ∙

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가

가. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성

(1) 사교육 실태 및 유발 원인 분석

한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 분석한 결과, 연간 총사교육비 규모는 34조원으로 추정되어 통계청 조사(2015년 총사교육비 17.8조원)에 비해 실제 훨씬 많은 지출을 하고 있는 것으로 나타났다. 통계청 조사에 따른 2015년 기준 사교육 참여율은 68.8%이다.

사교육에 관한 선행연구들에서 공통적이고 핵심적으로 지목되는 사교육 유발요인은 지나치게 학벌을 지향하는 학벌사회, 촘촘한 대학서열체제, 국가수준의 석차 중심 입시제도이다. 즉, 사교육이 학벌사회와 대학서열체제라는 사회구조 속에서 상위의 학벌, 상위의 대학 진학을 위한 경쟁 기제로 유발된다는 것이다.

사교육은 가계 경제에 부담을 가중하고 학생의 학업부담을 증가시킨다. 교육 불평등을 심화시키고 교육의 계층사다리 기능을 약화시키며 결과적으로 계급 고착화에 기여하여 사회 불평등을 야기하는 기제일 수 있다. 또한 공교육의 역할과 위상을 약화시키고, 학생들에게 청소년기에 가질 수 있는 다양한 삶의 경험을 가질 기회를 박탈하는 등 가계, 사회, 국가 등에 미치는 폐해가 상당하다.

(2) 공교육 정상화를 통한 사교육문제 해결의 논리 타당성 미흡

정부는 교육 수요자가 공교육의 질적 수준에 만족하지 못하여 사교육을 선택하게 된다는 논리를 취하고 있다. 이에 지난 정부에서는 고교 다양화, 수준별 이동수업 활성화, 학교 자율화 확대 등을 통한 공교육의 경쟁력 향상을 강조하였다. 현 정부에서는 선행교육 풍토가 정상적인 학교 수업을 방해한다고 진단하고, ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣의 제정(’14.3.11)과 ‘사교육 경감 및 공교육 정상화 대책’(’14.12.)을 통해 학교 내(방과후학교 포함)에서의 선행교육에 대한 규제와 단속에 집중하고 있다.

선행 연구결과를 종합해 보면, 학부모의 인적배경 요인이나 지역 요인이 사교육 결정에 일정부분 영향을 미치지만, 학교교육에 대한 만족도는 큰 영향력을 가지지 못한다는 결론이 대체적이다. 교육여론조사 결과를 보면, 일반 국민들도 사교육의 근본원인을 ‘공교육 불만족’ 보다 ‘학력 ․ 학벌 중심의 사회구조’로 보고 있다.

한국교육개발원이 실시한 교육여론조사(2015)에서 ‘사교육의 근본적인 원인이 무엇이라고 생각하십니까?’라는 질문에 ‘공교육에 대한 불만족’이라고 응답한 비율(19.1%)보다 ‘학력 ․ 학벌 중심의 사회구조’라고 응답한 비율(68.6%)이 3배 이상 높게 나타났다. 그 외 ‘학부모의 교육관’ 12.2%, 기타 0.1% 였다.

정부의 학교교육의 질 향상을 위한 전략들이 사교육 감소가 아니라 오히려 사교육의 팽창을 불러오기도 하였다. 지난 정부에서 교육의 수월성을 제고하고 공교육 경쟁력을 향상시키겠다는 명분으로 고교 다양화 정책을 추진하였으나, 특목고, 자사고, 일반고 순으로 계층적 고교체제가 형성되고, 중학교는 물론 초등학생들의 사교육까지 유발하고 있다. 현 정부의 선행교육 규제 정책도 사교육의 대체재인 방과후학교에 대한 선행교육 금지로 인해 학교 밖의 사교육 수요가 증가될 것이라는 비판이 있다.

결국, 공교육의 부실이 사교육을 선택하게 한다는 논리의 타당성은 인정하기 어렵고, 역대 정부가 일관되게 견지해온 공교육의 질적 향상이나 경쟁력 강화, 정상화와 같은 전략의 사교육 대책들에 대해 정책 실패라는 평가가 나오는 이유도 여기에 있다.

(3) 사교육 대체재 전략 및 시장공급 규제 전략의 한계

정부의 주요 사교육대책으로서, 학교차원에서 학교 밖 사교육을 대체할 수 있는 교육시스템을 제공하는 정책과 사교육시장에 대한 통제 즉 공급규제 정책이 있다.

방과후학교와 EBS방송강의가 대표적인 대체재 전략이다. 이들 정책들은 학교 밖의 사교육보다 비용이 저렴한 대체재를 학교 차원에서 공급함으로써 사교육 수요를 학교 안으로 흡수하여 기본적으로 사교육비용을 줄이겠다는 비용절감 전략이다. 또한 계층간 · 지역간 등의 교육 격차를 해소할 수 있다는 전략도 포함되어 있다.

방과후학교 참여학생이 미참여학생에 비해 사교육 참여율이 낮고, 방과후학교 미참여 집단의 사교육비 지출이 높은 것으로 나타났다. 특히, 저소득층에 대한 방과후학교 자유수강권 지원, 농산어촌 방과후학교 지원 등으로 취약 계층 · 지역 학생들의 사교육비 경감과 교육 격차 해소에 도움을 주고 있다는 평가이다. 그런데, 사교육 참여율이 2013년부터 68%대를 유지하고 있고, 학생 1인당 월평균 24.4만원 꼴로 사교육비를 지출하고 있는 조사결과로 보면, 대체재 전략으로써 사교육비가 충분히 경감된 효과가 나타나고 있다고 보기 어렵고, 대체재 전략은 사교육 수요 자체를 줄이는 전략이 아니라 비용절감에 초점을 둔 전략이라는 점에서 사교육문제를 근본적으로 해결할 수 있는 전략이 아니라는 한계를 가진다.

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가 ∙

한국교육개발원, ｢방과후학교의 사교육비 경감 효과와 과제｣, 포지션페이퍼 통권 138호, 2011.

사교육 시장을 관리 · 감독하고 교습시간을 제한하는 등의 공급 규제 정책도 공급 요인에 의해 사교육이 더 팽창하거나 부작용이 확대되는 것을 예방하는 차원의 소극적 전략이지 사교육 수요를 근본적으로 줄이는 해결책은 될 수 없다는 한계가 있다.

(4) 사교육 유발 근본원인 해소 대책 미약

사교육 문제를 해결하려면 사교육을 유발하는 근본적 원인을 찾아 그 원인을 해소하면 될 것이다. 정부는 ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12.)에서 학벌주의, 대학서열화구조, 대입제도를 사교육을 유발하는 주요 원인으로 지목하고 있다. 이에 대응하여, 대학특성화 사업이나 지방대 · 전문대 육성 사업 등을 통해 대학서열화를 완화하고, 현재 범정부차원에서 추진 중인 국가역량체계(NQF) 구축을 통한 능력중심사회 전환 정책으로 학벌주의를 완화하며, 대입전형 간소화 등을 통해 입시 부담을 완화한다는 계획이다. 그러나 대학특성화 사업이나 지방대 · 전문대 육성 사업 등은 교육부가 수년간 지속해온 사업임에도 대학서열화구조는 여전히 공고하고, 국가역량체계가 구축되어 성공적으로 안착된다고 하더라도 노동시장 전반으로 확대되어 학벌주의가 완화되기까지 장기간이 소요될 것이며, 대입시험의 부담은 전국 수험생의 석차를 생성하는 것 자체가 경쟁을 유발하는 부담이라는 점에서 정부의 사교육 문제에 대한 대응 태도는 미온적이며, 사교육 감소 효과를 기대하기는 어려워 보인다.

국가역량체계(National Qualifications Framework: NQF)는 국가직무능력표준(NCS)을 바탕으로 학교 내 학습뿐만 아니라 학교 밖의 다양한 학습결과(교육훈련 이수, 자격증 취득, 현장경력 등)가 상호 연계될 수 있도록 제시하는 국가차원의 수준체계이다. 교육부와 고용노동부는 국정과제인 능력중심사회 여건조성을 위해 「국가역량체계 구축 기본계획」(‘13.12.)을 수립하여 2013년부터 학력 이외에도 다양한 직무능력이 사회에서 인정받을 수 있도록 학위, 자격, 산업현장의 경험 등을 체계적으로 연계하는 국가역량체계 구축을 추진하고 있다.

(5) 사교육 경감 목표 부적정

제3차 기본계획에서는 ‘사교육비 부담’을 핵심 성과지표로 채택하고 매년 2천억원씩 경감하여 2020년에는 17조원까지 경감하겠다는 목표를 설정하고 있으나 이는 매우 미진하고 부적절한 목표 설정이다.

성과목표를 설정할 2015년 당시, 사교육비 총액이 매년 3,000억원 이상씩 감소하고 있었고, 이와 같은 감소도 학생 수의 감소 때문이지, 학생 1인당 월평균 사교육비는 2012년 이후 계속 증가하고 있었다. 따라서 매년 2,000억원씩 감소한다는 목표 설정은 학생 수 감소 추세에서 오히려 학생 1인당 사교육비는 증가시키는 목표를 설정하고 있는 것이다. 학생 수가 감소하는 추세에서 사교육비 부담의 측정 도구로  ‘사교육비 총액’을 사용하기보다 ‘학생 1인당 사교육비’ 항목을 사용하여 성과 목표를 다시 조정할 필요가 있다.

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가 ∙

나. 공교육 역량 강화 대책의 효과성

(1) 공교육의 문제점 분석

한국의 공교육은 지속적 개선에도 불구하고 연간 학생 1인당 공교육비, 학급당 학생 수, 교원 1인당 학생 수 등 주요 교육지표에서 여전히 선진국(OECD국가) 수준에 못 미치고 있다. 학령기 인구의 감소로 선진국 수준에 자연스럽게 도달할 것으로 예상되지만, 학령인구 감소에 비례하여 관련 재정 지원을 축소한다면 우리 아이들은 여전히 선진국 수준에 못 미치는 교육 환경에서 교육받게 될 것이다.

1. 연간 학생 1인당 공교육비는 초등 7,395달러, 중등 8,355달러로 각각 OECD국가 평균의 89.7%, 87.8% 수준에 그치고 있다. 그럼에도 공교육비에 대한 민간부담 비중은 16.1%로 OECD평균(9.4%)보다 1.7배 정도 높다.

2. 우리나라 초등학교와 중학교의 학급당 학생 수는 각각 24명과 33명으로 OECD국가 평균(초등학교 21명, 중학교 24명)에 비해 초등학교가 3명, 중학교가 9명 많다. 우리나라 초 · 중 · 고교의 교사 1인당 학생 수는 각각 17명, 18명, 15명으로 OECD국가 평균(초등학교 15명, 중학교 13명, 고등학교 13명)에 비해 초등학교가 2명, 중학교가 5명, 고등학교가 2명 많다.

교과 지식 전달 위주의 교사에 의한 일방적인 주입식 수업방식과 학교에서 학생의 주체적인 참여가 제한적이라는 것도 우리 공교육의 문제이다.

한국 학생들은 지적능력은 높으나 학습에 대한 흥미나 사회적 능력은 낮다. OECD가 주관하는 국제 학업성취도 조사(PISA) 결과에 따르면 한국 학생들의 학업성취도는 OECD국가 중 최상위권에 속하지만, 학업에 대한 자아효능감 등 정의적 특성은 최하위권이다. 한국 청소년의 사회적 상호작용역량이나 민주시민역량도 주요국들 중 최하위 수준이다.

PISA는 인지적 영역(읽기, 수학, 과학 소양)의 성취와 추이를 국제적으로 비교하고 교육맥락 변인과 성취도 사이의 관계를 파악하기 위해 만15세 학생을 대상으로 3년 주기로 시행되고 있다.

PISA 2015에서 읽기, 수학, 과학 영역 평가결과 OECD  35개 국가 중 한국은 각각 3~8위, 1~ 4위, 5~8위를 나타냈다. 반면 한국 학생들의 과학에 대한 흥미는 OECD국가 중 26위, 자아효능감은 20위, 도구적동기 25위, 즐거움 27위로 낮게 나타났다.

한국청소년정책연구원의 20110 한국청소년 핵심역량진단 조사에서 한국 청소년의 사회적 상호작용 역량은 비교대상 36개국 중에서 35위, 비교대상 22개 OECD 국가 중 최하위인 22로 나타났다.

1. 국제교육성취평가협의회(IEA: International Association for the Evaluation Achievement)의 2009년 ICCS(International Civic and Citizenship Education Study) 조사 결과에 따르면, 정부 등 공공기관이나 일반대중에 대한 신뢰도, 학교 내 시민활동 참여 수준이나 학교 토론에의 개방성은 조사대상국 전체 중 가장 낮은 수준이다. 또한, 민주시민 역량에 영향을 미치는 변인으로 학교차원의 변수는 6%내외, 개인변수는 94% 내외로 나타나 학교수준에 의한 영향정도가 다른 국가에 비하여 가장 낮은 수준으로 나타났다. (한국청소년정책연구원 · 한국교육개발원, ｢아동 · 청소년의 민주시민역량 국제비교 및 지원체계 개발 연구 Ⅱ: 교육분야 민주시민역량 요인과 관계성 분석｣, 2012.)

이러한 결과를 낳고 있는 한국 교육의 가장 큰 문제는 ‘교육의 도구화’에 있다. 뿌리 깊은 학벌사회에서 학교 성적과 학력 성취능력을 기준으로 선발과 탈락이 결정되고 사회적 보상이 이루어진다. 대학서열체제와 국가단위 석차중심 입시제도는 능력이 아니라 학벌 기준의 보상체계를 손쉽게 뒷받침 하고 있다. 학부모와 학생은 입시경쟁에 매달릴 수밖에 없고, 부모의 재력으로 학생들의 성적과 학력을 구매하는 사교육시장은 더욱 팽창하며, 공교육은 ‘사람 중심의 교육’에서 벗어나 ‘입시 중심의 교육’으로 나아가고 있다. 교육은 없고 경쟁만 있는 학교에서는 일등주의, 개인주의 문화가 팽배하고 학생들의 공동체에 대한 참여와 애착을 무력화시킨다.

김철운, ｢강요된 교육경쟁과 물화된 자기실현-책임‧배려‧실천의 민주적‧도덕적 학교공동체의 형성｣, 인문과학연구 34, 2012, 289쪽.

(2) 공교육 부실화 요인 해소 방안 미흡

교육부는 2015년에 초 · 중등 교육과정을 개정하였다. 2015 개정 교육과정이 추구하는 인간상은 바른 인성을 갖춘 창의융합형 인재이다. 2015 개정 교육과정은 기존의 일방적인 지식 주입식 교육방식을 버리고 토론 등 교사와 학생의 상호작용의 교육방식을 강화하고, 개념 중심의 수업, 과정을 중시하는 평가, 인성교육을 강화하는 등 혁신적인 내용을 담고 있다.

그러나 공교육의 여러 문제는 학교 교육에 적용되는 ‘교육과정’이 부실해서 발생하는 문제가 아니라 대학 진학경쟁, 석차 경쟁이라는 교육경쟁구조에 원인이 있고 넓게 보면, 교육을 도구화하는 우리 사회의 ‘학벌 경쟁’에 원인이 있다. 따라서, 2015 개정 교육과정이 학교교육에 성공적으로 실현되려면, 지나친 경쟁을 만들어내고 있는 입시제도와 대학서열체제의 개혁과 학벌 중심의 비합리적 보상체계를 극복해야 한다. 그런데, 정부의 ‘교육개혁 과제’에는 대입전형을 간소화하는 정도의 정책만 있고, 교육 당국의 정책은 그동안 지속적으로 추진해온 대학특성화나 지방대 육성 등으로 대학서열체제를 완화하겠다는 것인데, 이 정도의 정책 수단으로 교육경쟁구조가 완화될 것이라고 기대하기는 어렵다.

교육경쟁구조가 완화될 수 있을 것으로 충분히 신뢰할 수 있는 효과적인 정책 수단을 제시하지 않고서는, 새교육과정이 학교교육에 성공적으로 안착하기는 어려울 것으로 예상된다.

(3) 일반고 역량강화 정책의 단편성

지난 정부에서 교육의 수월성과 경쟁력 제고 및 교육 수요자의 선택권 보장 등의 명분으로 고교 다양화 정책을 추진하였으나, 특목고-자사고-일반고 순으로 고교의 계층적 서열이 강화되고, 일반고는 상대적으로 침체되는 양상이 생겨났다.

이에 현 정부에서는 ｢일반고 교육역량 강화 방안｣(2013.10.)을 내놓았고 이에 따라 일반고에 대해 교육과정 운영의 자율성을 확대하고, 모든 일반고에 특별교부금을 재원으로 2017년까지 한시적 지원을 하고 있다.

2014년에 622억원, 2015년에 480억원, 2016년에도 481억원을 지원하였다.

하지만, 특목고-자사고와 일반고 간에 단지 학생선발권과 교육과정 자율성에만 차이가 있는 것이 아니다. 교육의 질을 가늠할 수 있는 주요 지표인 학급당 학생 수와 교사 1인당 학생 수를 비교하면, 일반고의 교육 여건은 아직 선진국 수준에 미달하고 있는 반면, 특목고의 교육 여건은 OECD국가와 비교해도 평균 이상으로 좋아 특목고와 일반고 간에 분명한 정책적 차별이 있다는 것을 알 수 있다.

일반고의 학급당 학생 수는 평균 31.3명으로 특목고(24.4명)에 비해 6.9명 많고, 자율고(30.3명)에 비해 1명 많다. 교사 1인당 학생 수는 일반고가 14.1명으로 특목고는(9.3명)에 비해 4.8명 많고, 자율고(13.7명)에 비해 0.4명 많다.

정부는 일반고 역량 강화방안을 통해 학교 간 서열화를 극복하고 일반고에 대한 차별을 좁힌다고 하지만, 교육과정 자율성을 좀 더 확대해 주고 한시적으로 재정 지원을 해주는 것은 단편적이고 표면적 대응에 지나지 않는다.

특히, 고교 유형에 따른 계층화가 교육 불평등을 더 심화시키는 요인이 되고 있다는 점에서 정책적 관심이 필요하다. 고교 유형별로 가구소득에서 체계적인 차이를 보이고, 전국 대학 입학자 중 12.4%에 불과한 특목고 · 자율고 학생이 명문대 입학자의 40% 이상을 차지하고 있는 것을 보면, 계층적 지위가 교육을 통해 세대 간에 재생산되고 있음을 짐작할 수 있다. 사교육에서 뿐 아니라 공교육에서조차 교육기회의 평등과 거리가 먼 차별적 정책을 취함으로써 출발선의 평등, 교육기회의 평등을 봉쇄하는 교육이 이루어진다면, 사회이동성을 복원해야 하는 교육의 역할에 역행한다는 비판을 면하기 어려울 것이다. 계층 이동성에 대한 부정적 인식의 확산은 저출산에까지 영향을 미친다. 교육비 부담 경감과 함께 교육의 계층사다리 기능의 회복도 저출산문제 해결을 위한 중요한 교육 정책의 방향으로서 이에 맞는 정책 수단을 선택해야 할 것이다.

다. 적성·능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성

3. 적성‧능력중심 교육체계 개편 대책의 효과성 ∙

(1) 정책 실효성 확보를 위한 여건 미성숙

범정부차원의 능력중심사회 전환 정책과 연계하여 교육부에서는, 특성화고와 마이스터고의 직업교육과정을 국가직무능력표준(NCS) 기반으로 개편해 나가고, 특성화고와 마이스터고 육성을 통해 고교 졸업 후 대학진학 보다 조기 사회 진출이 활성화될 수 있도록 정책을 추진하고 있다. 그런데, 고졸 취업의 확대가 저출산 대책으로서 효과를 내기 위해서는 적어도 고교 졸업 후 조기 사회 진출이 결혼율 제고나 조기 결혼에 긍정적인 효과를 낼 수 있어야 한다.

국가직무능력표준(NCS, National Competency Standards)은 산업현장에서 직무를 수행하기 위해 요구되는 지식 · 기술 · 태도 등의 내용을 국가가 체계화한 것(국가직무능력표준 홈페이지 www.ncs.go.kr)이다.

남성은 자신의 인적자본이 높을수록 결혼 가능성이 증가한다. 결혼에 가장 크게 영향을 미치는 인적자본은 학력과 취업여부이다. 학력이 결혼가능성에 미치는 효과가 남성에게 크게 나타나는 이유는 노동시장 참여 가능성과 지위를 결정짓는 데 있어 학력이 중요한 역할을 하기 때문이다. 즉 낮은 학력을 소유한 남성들의 경우 배우자 탐색이 상대적으로 어렵다.

따라서 고졸 취업자를 확대하려는 정책은, 장기적으로 우리 사회가 능력중심사회로 전환이 어느 정도 이루어진 후에는 학력이 결혼에 크게 영향을 미치지 않겠지만, 아직은 여전히 학력 중심의 가치관이나 문화가 우세하고, 고학력에 따른 임금상승이나 노동시장의 상위지위 획득 가능성이 큰 상황임을 감안할 때, 초저출산 현상의 탈피가 시급한 현 시점에서는 저출산 대책으로서의 실효성이 미흡해 보인다.

라. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성

3. 정책 과제별 실태분석 및 평가 ∙

(1) 높은 재정 부담과 저조한 정책 체감도

정부는 국가장학금사업에 연간 3.6조원이 넘는 막대한 재정을 투입하고 있다. 대학 재학생을 230만 명 정도로 볼 때 1인당 157만원을 지원하는 규모이다.

그런데 저소득층(기초~2분위)의 경우 국가장학금 ii유형 및 교내외 장학금 등을 합하여 등록금 전액을 지원하도록 권장하고 있어 국가장학금사업이 저소득층에게는 등록금 부담의 경감 효과가 있다고 판단되나, 사립대학의 3분위 이상 학생들은 i유형 지원만 받게 되는 경우 약 350~670만원의 등록금(사립대학 평균 등록금736.4만원의 약 50% 이상부터 91%까지)을 개인이 부담해야 하고, ii유형까지 지원받는 경우도 약 300~600만원 정도를 개인이 부담해야 하는 것으로 추산된다. 따라서 사립학교 고분위(3~8분위) 학생에게는 국가장학금을 통한 등록금 경감 효과나 체감 효과는 크지 않아 보인다.

대학등록금 부담 경감을 위해 2012년부터 추진하고 있는 국가장학금사업은 국가와 대학이 분담하는 구조 하에 i유형과 ii유형으로 나누어 추진하고 있다. i유형은 소득분위에 따라 등록금 지원액을 차등 적용하여 개인에게 직접 지원하는 것이고, ii유형은 대학의 자체노력(등록금 인하 · 동결 및 장학금 유지 · 확충)분에 매칭하여 대학에 지급하면 대학의 자율적 운영을 통해서 학생에게 등록금을 지원하는 것이다.

정부는 정부와 대학의 분담으로 2011년 등록금 총액 14조원 대비 7조원이 경감되어 반값등록금을 달성하였다고 하나, 8분위까지 지원 범위를 넓혀 차등 지원하는 국가장학금 구조는 막대한 재정 투입에도 정책수요자의 체감 효과는 반감되는 구조로 보인다.

국가장학금사업은 높은 등록금 수준 자체를 낮추는 정책적 방안을 강구하지 않은 채, 재정 투입만으로 반값등록금을 달성하고 있는 것이어서 등록금 인상에 따라 재정부담이 쉽게 가중된다는 점을 고려하면, 체감 효과도 더 낮아질 수 있어 정책의 안정성이나 효율성이 낮은 사업구조라고 할 수 있다.

(2) 재정적 수단에 의한 등록금 통제의 한계

국가장학금 ii유형 추진에 따라, 2012년부터 2015년까지 대학의 등록금 인하 · 동결 및 장학금 확충으로 2011년 등록금 총액(14조원) 대비 경감된 등록금 규모는 3조 2,861억원이다.

그런데, 대학들이 언제까지나 등록금을 인하 · 동결하고 장학금을 확충해 나가는데는 한계가 있다. 등록금을 인상하면 국가장학금 ii유형 지원을 받을 수 없는 대학들은, 현재 더 이상 등록금을 인상하지 않는 선에서 ii유형 참여를 유지하고 있다.

교육부는 국가장학금 외에 각종 대학재정지원사업에서도 재정지원 자격이나 가산점 부여 등의 방법으로 ii유형 참여를 유도하고 있어, ii유형이 등록금 경감이 아니라 등록금 인상을 억제하는 강력하고 실질적인 수단으로 작용하고 있다.

현 정부는 이처럼 재정적 수단을 통해 대학 등록금의 안정화 기조를 유지한다는 방침이나, 대학 등록금이 일반적이고 제도적인 통제에 의해서가 아니라 가변적인 정책적 통제 하에 놓이는 것은 대학 자율성의 측면에서 바람직하지 않고 지속가능성에도 분명한 한계가 있다.

사립대학의 지나친 등록금 인상은 등록금의존도가 높은 우리 대학의 구조적 체질에 근본적인 원인이 있다. 대학 등록금 적정화는 대학 기부를 활성화하거나 학교법인의 수익성을 제고할 수 있는 근본적인 방안을 찾는 것이 우선되어야 할 것이다.

2. 아동복지시설 운영방식의 타당성 ∙

4. 결론 및 시사점

가. 자녀‘교육 부담’의 근본원인 해소·완화

4. 결론 및 시사점 ∙

자녀를 키우는 ‘경제적 부담’ 및 ‘교육 부담’을 경감하려면, 소모적인 교육 경쟁을 유발하여 교육 비효율성, 교육 불평등, 사회이동성 약화, 공교육 무력화 등을 초래하는 주요 요인인 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소하거나 완화하는 정책이 필요하다.

무한 입시 경쟁을 유발할 뿐 아니라 대학 간 발전적 경쟁을 봉쇄하는 대학서열체제를 완화하여 대학이 ‘선발 경쟁’이 아니라 ‘교육 경쟁’이 가능하도록 바꾸어 나가야 한다. 대학 간 발전적 경쟁의 계기가 될 수 있는 대학입학 인원 감소추세에서도 대학서열체제는 이를 차단하게 될 것이다.

지식위주의 평가에서 수학능력과 소질을 평가하는 방향으로 대학입시제도를 개선해야 하며 이는 전폭적인 전형방식의 간소화 ․ 단순화를 포함해야 한다.

학력과 학벌중심이 아니라 능력중심의 사회적 보상체계가 정착되도록 합리적 고용기준을 확산시켜 나가야 한다.

이 세 가지 요인은 유기적으로 작동하는 기제이므로 어느 하나의 선별적 개혁이 아니라 총체적 접근이 필요하다.

나. 공교육의 본래 목적과 기능 회복

정부의 공교육 정책은 기본적으로 사교육의 대체재 또 경쟁재라는 인식을 전제로 사교육을 경감하려는 목적에서 추진하고 있다. 이에 따라 지금까지의 교육정책은 학교교육의 경쟁력 향상을 강조하는 방향으로 추진되었다. 그런데, 이는 우리 교육의 가장 큰 문제인 ‘교육의 도구화’ 문제를 극복하여 교육 본래의 목적과 기능을 회복해야 하는 방향과는 다른 방향이라는 데서 정책 방향의 전환이 필요하다.

따라서, 공교육 정책은 건전한 전인적 시민 양성과 경쟁력 있는 국가 인적자원의 육성이라는 공교육 본래의 목적을 지향해야 한다. 또한, 사회이동성의 약화는 저출산에 상당한 영향을 미칠 수 있다는 점에서 저출산대책으로서의 교육 정책은 ‘출발선의 평등’ 및 ‘계층사다리’ 기능의 회복에 정책 목표를 맞출 필요가 있다.

이와 같은 방향에서 현 교육개혁 과제에서 대한 개선방안을 제시하면, 일반고 역량 강화정책은 일반고에 대한 한시적 ․ 사업적 재정 지원 보다는 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 향상시켜 나가야 한다. 또한, 사교육 등으로 인한 계층 간 교육 격차 해소를 위해 저소득층이나 소외 지역의 학생들이 비용 부담 없이 공교육 체제 내에서 질 높은 교육을 받을 수 있도록 실질적인 지원(학비, 생활비 등)을 강화하고 일정 학력 수준에 도달할 수 있도록 책임 교육을 강화하는 등의 방안을 마련할 필요가 있다.

다. 국가장학금사업의 재정 효율성 제고 및 등록금 안정화

국가장학금사업은 연간 3.6조원 이상의 막대한 재정을 투입하는 만큼 재정의 효율성 및 안정성을 제고할 필요가 있다. 이를 위해 첫째, 정책 체감도 및 재정 효율성을 제 고를 위해 지급체계 개편 등을 검토할 필요가 있다. 둘째, 국공립 및 사립 학교 간 1.8배의 등록금 차이에도 국가장학금 지원기준을 동일하게 적용하여 국공립대학에 더 유리한 정책 효과가 나타나고 있으므로 정책 효과의 형평성 제고를 위한 차별화 방안을 검토할 필요가 있다. 셋째, 대학 기부활성화나 학교법인의 수익성 제고 등을 위한 제도적 방안을 강구하여 대학의 등록금 의존도 및 등록금 수준 자체를 낮출 수 있는 근본적 방안을 병행함으로써 재정 부담 요인을 해소해 나갈 필요가 있다.

라. 단계적·중장기적 정책 수립 및 정책 신뢰 확보

저출산문제 해결을 위한 교육 정책은 현재의 지나친 경쟁적 구조를 근본적으로 바꾸는 데서 출발해야 하나, 제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 현재의 교육시스템의 토대 위에서 단편적인 개선책을 추진하고 있어, 저출산 문제 해결에 큰 효과를 기대하기 어렵다.

국회예산정책처가 관련 전문가를 대상으로 실시한 AHP분석 결과에 따른 정책 우선순위에서 교육분야 저출산대책들의 순위가 대체로 효과성에서 높고 적용가능성에서 가장 낮게 나타나고 있는 점에 비추어, 교육대책은 단기간에 가시적 효과가 나타나기 어렵다는 점을 전제하면, 중장기적 관점에서 근본적인 대책을 강구하는 것이 교육정책에 있어서는 보다 현실적인 방안이 될 수 있다.

지금의 교육시스템이 개인의 성장과 행복에 걸림돌이 되어 저출산 현상으로 나타나고, 사회 불평등과 같은 사회 국가적 차원의 심각한 문제의 근본적 원인이 되고 있다는 점을 깊이 인식한다면 단기적 효과를 기대하는 정책 수단을 찾기보다, 중장기적 관점의 근본적 대책을 수립하는데 초점을 맞추고 단계적 추진계획을 수립하여 나가는 것이 중요하다고 할 수 있다.

이를 통해 저출산 극복 및 교육개혁의 정책 의지를 국민들에게 일관성 있게 제시하고 신뢰를 얻는다면 미래에 대한 기대 효과로서 저출산 극복의 실마리가 풀릴 수 있을 것으로 전망된다. 또한 이 과정에서 여러 이해 집단에 대한 설득과 국민적 합의를 도출해야 할 것이며 교육개혁에 대한 범사회적 공감대를 형성해 나갈 필요가 있다. 실행 방안으로서 국가차원의 교육개혁위원회와 같은 기구의 설치 ․ 운영 등을 검토해 볼 수 있을 것이다.

참고문헌

참고문헌 ∙

∙ 참고문헌

강은나 · 이소영 · 오신휘 · 기재량, ｢2014년도 저출산 · 고령사회정책 성과평가(정책보고서 2015-67)｣, 보건복지부 · 한국보건사회연구원, 2015.

대한민국정부, ｢제1차 저출산·고령사회기본계획(보완판)｣, 보건복지부, 2011.

, ｢제2차 저출산 · 고령사회기본계획｣, 보건복지부, 2011.

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사업평가 16-26

저출산 대책 평가 I [총괄]

발간일	2016년 12월 30일
발행인	김준기 국회예산정책처장
편 집	사업평가국 사회사업평가과
발행처	국회예산정책처 서울특별시 영등포구 의사당대로 1 (tel 02 ․ 2070 ․ 3114)
인쇄처	디자인 여백 (tel 02 ․ 2672 ․ 1535)
내용에 관한 문의는 국회예산정책처 사회사업평가과로 연락해주시기 바랍니다. (tel 02 ․ 788 ․ 3782)
ISBN 978-89-6073-978-9 93350 Ⓒ 국회예산정책처, 2016