저출산 대책 평가 VI

[교육]

사업평가 16-31 (통권 388호)
저출산 대책 평가 VI [교육]
총 괄Ｉ	고기석 사업평가국장
기획 ･ 조정Ｉ	김수옥 사회사업평가과장
작 성Ｉ	김미량 사회사업평가과 사업평가관
지 원Ｉ	유선주 사회사업평가과 행정실무원 장유진 사업평가국장실 행정실무원
｢사업평가 보고서｣는 국가 주요사업에 대한 종합적이고 체계적인 평가를 통하여 주요 정책 및 사업에 대한 문제점을 진단하고 개선방안을 모색함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다. 문 의 : 사업평가국 사회사업평가과 | 02) 788-3782 | peb2@assembly.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.

저출산 대책 평가 VI

[교육]

김미량

2016. 12.

이 보고서는 ｢국회법｣ 제22조의2 및 ｢국회예산정책처법｣ 제3조에 따라
국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여, 국회예산정책처 ｢보고서발간심의위원회｣의 심의(2016. 12. 26.)를 거쳐 발간되었습니다.

발간사

저출산을 특징으로 하는 제2의 인구변천은 유럽에서 시작되어 전세계로 확산되고 있는 추세입니다. 저출산은 고령화와 맞물려 사회적 위험요인이 되는 인구구조의 변화로 이어질 수 있습니다. 따라서 출산율 제고와 인적자본에 대한 선제적 투자를 통한 대응책이 필요합니다. 정부도 2006년부터 5년 단위로 저출산 · 고령사회 기본계획을 수립하고, 범 정부차원에서 저출산 대책을 시행하고 있습니다. 이를 위해 1차 19조 7천억원, 2차 60조 5천억원 등 10년 동안 80조 2천억원의 예산이 집행되었습니다. 그러나 지난 15년 동안 합계출산율 1.3미만의 초저출산 상태를 벗어나지 못하고 있습니다. 이에 대하여 “한국사회는 이미 ‘저출산의 덫(Low Fertility Trap)’에 빠져 획기적인 계기 없이는 더 이상 출산율이 반등하지 못할 것”이라는 우려의 목소리가 높아지고 있습니다.

국회예산정책처에서는 저출산 문제의 해법을 모색하기 위하여 저출산 대책의 정책대상이자 출산의 주체인 개인과 가족의 관점에서 저출산 대책을 분석 · 평가하고, 이에 대한 결과물을 6권의 책으로 묶어 발간하게 되었습니다. 제1권은 보고서 기획 및 주제선정 배경과 주요 연구결과 요지를 담았습니다. 제2권에서는 저출산 정책 간 우선순위 선정 및 정책 방향의 타당성에 대하여 평가하고, 제3권에서는 결혼, 주거, 출산, 양육, 인구를 둘러싼 환경변화에 대하여 분석하였습니다. 제4권부터 제6권까지는 일-가족-교육의 삼각 모형을 토대로 각 정책 분야별로 구체적인 정책 대응방안을 심도 있게 분석 · 평가하였습니다.

분석결과에 따르면 우리나라의 저출산 대책은 단순히 인구규모 차원에서뿐만 아니라 제반 사회변화에 대응하는 국가 전략적 차원에서 모색할 필요가 있습니다. 이를 위해 정책의 우선순위에 대한 면밀한 설계는 물론 저출산의 원인이 되는 뿌리 깊은 사회적 현상 및 관행을 개선하기 위한 실효성 있는 정책과 강한 ‘국가적 의지’가 필요합니다. 아울러 저출산 대책의 효과성 담보를 위하여 안정적 재원확보에 대한 사회적 합의도 이루어져야 합니다. 또한, 저출산 대책은 기업의 참여와 사회의 모든 영역에서 양성평등 실천 등 필요한 여건 조성이 반드시 수반되어야 할 것입니다.

본 보고서가 국민 삶의 질 향상과 지속가능한 국가 발전이라는 궁극적 목표를 위해 수립된 저출산 대책의 효과적인 수립 · 시행과 저출산 문제 해결에 관심을 갖고 계신 의원님들의 의정활동에 기여할 수 있기 바랍니다.

2016년 12월

국회예산정책처장 김준기

요  약

평가 개요

정부의 ｢제3차 저출산․고령사회기본계획｣(’16-’20)에서는 ‘교육개혁 과제’를 저출산대책으로 채택하여, 보육지원 중심(1․2차 기본계획)이었던 자녀양육 지원 정책의 범위를 ‘교육’범위까지 확장함.

자녀교육이 사교육비라는 경제적 부담뿐 아니라 학벌을 중시하는 관행 등과 밀접하게 관련되어 자녀교육 자체가 큰 부담으로 작용하고 있는 현실을 반영한 정부 정책의 변화는 적실성이 있으나, 과제 내용은 교육부에서 기 추진 중인 교육 정책을 그대로 옮겨 놓음.

제3차 기본계획의 ‘교육개혁 과제’는 사교육 부담 경감, 공교육 역량 강화, 적성․능력중심 교육․고용 체계 개편, 대학등록금 부담 경감으로 구성됨.

교육개혁 과제의 2016년 소요예산은 4조 2,004억원으로, 전체 저출산대책 소요예산(21조 4,173억원)의 19.6%를 차지함. 세부 과제별 예산은 대학등록금 부담 경감 3.9조, 적성․능력중심 교육․고용체계 개편 1,648억원, 공교육 역량 강화 639억원, 사교육 부담 경감 484억원 순임.

분석·평가 결과

한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 및 한국노동패널 마이크로데이터 등을 분석한 결과, 높은 사교육비 부담, 교육의 계층사다리 기능 약화, 자녀의 낮은 삶의 만족도 등으로 나타나는 교육적 현상은 자녀교육 여건이 저출산에 상당한 영향을 미칠 수 있음을 말해줌.

우리나라의 연간 사교육비 규모가 34조원으로 추정되며, 초 · 중 · 고 자녀 1인당 사교육비가 가계 소비지출에서 차지하는 비중이 10% 이상인 것으로 나타남.

소득 하위 20%와 상위 20%의 사교육비의 격차가 커지고, 상위 20%의 증가속도가 빨라 교육 불평등 및 교육 양극화가 심화되고 있음.

부모의 사회경제적 지위에 따른 교육 격차는 노동시장에서의 지위 격차로 이어져 부모 계급이 자녀에게 대물림되는 계층 고착화에 기여하고, 교육의 계층사다리 기능을 약화시킴.

‘다음 세대 계층상승 가능성’에 대해 주된 출산세대인 30대에서 비관적 답변 비율(57.2%)이 가장 높음(통계청 사회조사).

우리나라 청소년들의 삶에 대한 만족도 및 행복도는 OECD국가 중 최하위임(보건복지부 등).

사교육 부담 경감 대책을 평가한 결과 다음과 같은 문제점이 도출됨.

정부의 사교육비 경감 목표(매년 2,000억원씩 경감)가 학생 수 감소에 따른 총사교육비 감소추세(’12년 이후 매년 3,000억원 이상 감소)에 미치지 못할 뿐 아니라 학생 1인당 사교육비가 오히려 증가하는 부적정한 목표를 설정하고 있음.

학교 내 선행교육 규제 등의 공교육 정상화를 통한 사교육 문제 해결의 논리적 타당성이 미흡함.

․  다수의 선행연구에서, 공교육 개선을 통한 사교육비 경감이나 사교육 수요 억제의 효과를 확인하기는 미흡하다는 결과이고 회의적인 입장을 나타내고 있으며, 일반 국민들도 사교육의 근본 원인이 ‘공교육 불만족’보다 ‘학력․학벌 중심의 사회구조’에 있다는 인식임(한국교육개발원, 2015 교육여론조사).

․  과거 각 정부마다 공교육 만족도 제고, 공교육 경쟁력 제고 등과 같은 공교육 전략을 통해 사교육을 경감하려 했으나 오히려 사교육을 유발하기도 함.

사교육을 유발하는 근본 원인을 학벌사회, 대학서열체제, 대입제도로 지목하면서도 이를 해소하려는 대책은 미약함.

․  교육부가 수년간 대학특성화사업이나 지방대  · 전문대 육성사업 등을 지속해 오고 있지만 대학서열체제의 고착화는 여전함.

․  대입전형 간소화만으로 전국 수험생의 석차 경쟁이 유발하는 부담을 완화하기는 어려움.

․  학벌주의 해소를 위한 국가 차원의 능력중심사회 전환 정책은 노동계와 긴밀한 협조체계가 요구되며, 단기적으로 성과가 나오기 어려우므로 학교 밖의 변화만을 기다릴 수는 없음.

방과후학교 등의 대체재 전략이나 사교육시장을 규제하는 공급규제 전략은 사교육 자체의 경감보다 비용절감 전략이라는 근본적 한계가 있음.

공교육 역량 강화 대책을 평가한 결과 다음과 같은 문제점이 도출됨.

교육부는 창의융합형 인재 추구, 토론식 교육 강화, 과정중시 평가 등 혁신적 내용의 새 교육과정 개정을 추진하고 있지만, 교육개혁 과제에 공교육 부실화 요인(학벌사회, 대학서열체제, 대입제도)을 해소할 수 있는 효과적인 정책 수단이 미흡하므로 새 교육과정이 순조롭게 학교교육에 안착할 수 있을지 기대하기 어려움.

고등학교의 유형별 계층화를 극복하기 위해 일반고에 대한 지원을 강화하고 있으나, 한시적 재정지원 등은 단편적․표면적 대응에 불과하고, 근본적인 교육 여건의 차이를 좁히지 않는 한 계층화를 다양화로 전환하는 데는 한계가 있음.

적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책은 능력중심사회 전환이라는 범정부적 정책 추진의 틀에서 고교 직업교육을 강화하고 고졸 취업을 활성화하겠다는 취지의 대책이나 아직 학력이 결혼에 상당한 영향을 미치는 요인이라는 점에서 저출산대책으로서 실효성을 확보할 수 있는 여건이 미성숙함.

대학등록금 부담 경감 대책은 연간 3.6조원이 넘는 막대한 재정이 투입되는 국가장학금사업의 경우, 재정부담은 크지만 체감 효과는 낮고, 재정적 수단으로 대학등록금의 안정화 기조를 유지하는 데는 지속가능성에 한계가 있음.

정책 시사점 및 제언

<단기적 개선방안>

‘사교육비 부담’ 성과지표의 측정도구를 ‘사교육비 총액’에서 ‘학생 1인당 사교육비’로 전환하여 성과목표를 재조정할 필요가 있음.

일반고 역량 강화 정책은 한시적 · 사업비적 재정 지원보다 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 제고할 필요가 있음.

사교육 등으로 인한 계층 간 교육 격차 해소를 위해 저소득층이나 소외 지역 학생들에 대해 비용 부담 없이 공교육 체계 내에서 질 높은 교육을 받을 수 있도록 실질적인 지원(학비, 생활비 등) 및 교육적 책임을 강화할 필요가 있음.

국가장학금사업의 경우 지급체계 개편 등을 통해 정책 체감도 및 효율성을 제고하고, 국공립학교와 사립학교 간 정책 차별화를 통해 정책 효과의 형평성을 제고하며, 대학 기부 활성화 및 학교법인 수익성 제고 등을 통해 대학의 등록금 안정화 및 국가장학금사업의 안정성을 제고할 필요가 있음.

<중장기적 개선방안>

자녀를 키우는 ‘경제적 부담’ 및 ‘교육 부담’을 경감하려면, 소모적인 교육 경쟁을 유발하여 교육 비효율성, 교육 불평등, 사회이동성 약화, 공교육 무력화 등을 초래하는 주요 요인인 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소하거나 완화하는 정책이 필요함.

무한 입시 경쟁을 유발할 뿐 아니라 대학 간 발전적 경쟁을 봉쇄하는 대학서열체제를 완화하여 대학이 ‘선발 경쟁’이 아니라 ‘교육 경쟁’이 가능하도록 바꾸어 나가야 함.

․  대학 간 발전적 경쟁의 계기가 될 수 있는 대학입학 인원 감소추세에서도 대학서열체제는 이를 차단하게 될 것임.

지식위주의 평가에서 수학능력과 소질을 평가하는 방향으로 대학입시제도를 개선해야 하며 이는 전폭적인 전형방식의 간소화 · 단순화를 포함해야 함.

학력과 학벌중심이 아니라 능력중심의 사회적 보상체계가 정착되도록 합리적 고용기준을 확산시켜 나가야 함.

이 세 가지 요인은 유기적으로 작동하는 기제이므로 어느 하나의 선별적 개혁이 아니라 총체적 접근이 필요함.

공교육의 본래 목적과 기능을 회복할 수 있는 정책 방향의 전환이 필요함.

지금까지 정책기조의 기초가 되어온 공교육 정상화를 통한 사교육 문제 해결의 논리 타당성 문제를 살피고, 사교육의 대체재․경쟁재적 성격으로서의 공교육이 아니라 건전한 전인적 시민 양성과 경쟁력 있는 국가 인적자원의 육성이라는 공교육 본래 기능 회복이 필요함.

사회이동성의 약화는 저출산에 상당한 영향을 미칠 수 있다는 점에서, 공교육 정책은 사회이동성을 복원하는 방향에서 ‘출발선의 평등’ 및 ‘계층사다리’ 기능을 회복할 수 있는 정책적 수단을 선택하는 것이 중요함.

범사회적 공감대를 토대로 중장기 교육 대책을 수립하고 단계적으로 추진해 나갈 필요가 있음

저출산문제 해결을 위한 교육 정책은 현재의 지나친 경쟁적 교육구조를 근본적으로 바꾸는 데서 출발해야 하나, 제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 현재의 교육시스템의 토대 위에서 단편적인 개선책을 추진하고 있어, 저출산 문제 해결에 큰 효과를 기대하기 어려움.

정책 우선순위 분석 결과, 교육분야 저출산대책의 순위가 효과성에서는 높고 적용가능성에서는 가장 낮다는 점에 비추어, 단기간의 효과를 기대하기보다 중장기적 관점의 근본적 대책을 강구하는 것이 보다 현실적 방안임.

정책 수립 과정에서 이해집단에 대한 설득 및 범사회적 공감대를 형성해 나감으로써 정책에 대한 국민의 신뢰도를 제고하고, 미래에 대한 기대효과로서 저출산 현상이 해소될 수 있도록 노력해야 함.

․  이를 위해 국가 차원의 교육개혁위원회의 설치․운영 등을 검토해 볼 수 있을 것임.

요  약 ∙

∙ 요  약

1. 평가 개요

정부의｢제3차 저출산․고령사회기본계획｣(’16-’20)(이하 “제3차 기본계획”)에서는 ‘교육개혁 과제’를 저출산대책으로 채택하여, 보육지원 중심(1․2차 기본계획)이었던 자녀양육 지원 정책의 범위를 ‘교육’범위까지 확장함.

자녀교육이 사교육비라는 경제적 부담뿐 아니라 학벌을 중시하는 관행 등과 밀접하게 관련되어 자녀교육 자체가 큰 부담으로 작용하고 있는 현실을 반영한 것으로 바람직한 변화임.

본 보고서는 제3차 기본계획의 저출산대책 중 교육분야 대책으로서 교육부가 주관하는 ‘교육개혁 과제’를 평가 대상으로 함.

교육개혁 과제는 사교육 부담 경감 대책, 공교육 역량 강화 대책, 대학등록금 부담 경감 대책, 적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책 등 4개 과제로 구성됨.

제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 교육부의 주요 교육정책을 제3차 기본계획에 그대로 옮겨놓고 있어, 교육 정책으로서의 목적 달성뿐 아니라 저출산문제 해결의 효과적인 정책 수단이 될 수 있는지에 대한 평가가 요청됨.

2. 정책 개요 및 정책 우선순위 분석

가. 정책 개요

종전 제1․2차 기본계획(’06-’15)의 교육 정책은 보육 지원 위주였으며, 교육 정책은 저소득층이나 다자녀에 대한 교육 지원과 사교육비 경감 위주의 정책이었음.

종전의 교육 정책은 사교육비 경감을 통해 자녀교육에 수반되는 경제적 부담을 덜어주고자 하였으나 성과는 미흡하다는 평가임.

제1․2차 기본계획 추진에 따라 자녀양육 지원정책의 체감도를 알아보는 조사(‘2014년도 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사’)에서 자녀의 사교육비 부담이 감소되고 있다는 비율은 3.5%로 매우 낮게 나타남.

제2차 기본계획 기간(’11-’15) 동안 학생 1인당 월평균 사교육비는 2012년 이후 계속 증가추세이고(2012년 23.6만원, 2015년 24.4만원), 사교육 참여율도 69% 정도에서 감소되지 않고 있음.

제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 공교육 정상화를 통해 학교교육만으로도 충분한 교육환경을 조성하고, 사교육을 유발하는 교육구조 · 문화를 개선하며, 적성과 능력 중심의 교육-고용 연계를 강화한다는 기본방향임.

이에 따라 ① 적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편, ② 공교육의 역량 강화, ③ 사교육 부담 경감, ④ 대학등록금 부담 경감 등 4개의 대책을 담고 있음.

제3차 기본계획에서는 ‘사교육비 부담’을 핵심 성과지표로 채택하여 총사교육비를 매년 감소해 나간다는 목표를 설정하고 있음.

초 · 중 · 고 총사교육비(명목) 규모를 매년 2천억원 이상 감소해 나감으로써 2014년 현재 18.2조원인 총사교육비를 2020년까지 17조원으로 낮추겠다는 목표임.

2016년 기준 교육개혁 과제의 소요예산은 총 4조 2,004억원으로 전체 저출산대책 소요예산 21조 4,173억원의 19.6%임.

교육개혁 과제의 세부 대책별 소요예산은, 적성 · 능력 중심 교육 · 고용체계 개편 1,648억원, 공교육 역량 강화 639억원, 사교육 부담 경감 484억원, 대학등록금 부담 경감 3조 9,233억원으로 국가장학금사업 예산이 포함된 대학등록금 부담 경감 대책 예산이 교육개혁 과제 전체 소요예산의 대부분(93.4%)를 차지함.

나. 정책 우선순위 분석

계층화분석법(AHP)을 활용하여 전문가 대상으로 저출산대책들의 정책 우선순위를 분석한 결과, 저출산 해결을 위한 5개 영역(혼인여건 개선, 출산여건 개선, 보육여건 개선, 교육여건 개선, 일가정양립여건 개선) 중 교육여건 개선은 4번째로 중요한 것으로 나타남.

교육여건 개선은 효과성 지표에서는 높게, 적용가능성 지표에서는 낮게 평가되어 교육정책의 현실적 어려움을 시사함.

교육여건 개선에 속하는 5개 세부 정책(정책능력중심 교육체계 개편, 공교육 역량 강화, 사교육비 부담 완화, 대학등록금 부담 경감, 교육 전반의 경쟁구조 개혁)들의 정책 중요도는 ‘공교육 역량 강화’가 가장 높고, ‘적성능력중심 교육체계 개편’이 가장 낮은 것으로 나타남.

교육여건 개선 세부정책 중요도 분석 결과

	적성능력중심 교육체계개편	공교육 역량 강화	사교육비 부담 완화	대학등록금 부담 경감	교육전반의 경쟁구조개혁
종 합	0.12 (5위)	0.28 (1위)	0.22 (3위)	0.13 (4위)	0.26 (2위)

자료: 국회예산정책처 작성

5개 해결방안의 하위 25개 세부 정책들 간의 정책 중요도 분석에서는, 교육여건 개선에 포함된 세부 정책이 대체로 중하위의 순위로 나타남.

‘공교육 역량 강화’는 12위, ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’은 13위, ‘사교육비 부담 완화’는 15위로 이들 3개 정책은 전체 25개 정책 중 중간정도의 중요도를 보인 반면, ‘대학등록금 부담 경감’과 ‘적성 · 능력중심 교육체계 개편’은 각각 22위, 24위로 중요도가 낮게 나타남.

‘공교육 역량 강화’와 ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’의 경우 시급성에서 각 8위, 효과성에서 각각 10위와 9위로 높게 나타나 다른 정책들에 비해 저출산 해결을 위해 시급하게 요청되며 효과적인 정책인 것으로 나타난 반면, ‘대학등록금 부담 경감’ 및 ‘적성‧능력중심 교육체계 개편’은 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 20위 이하로 나타나 중요도가 낮은 정책으로 나타남.

정부는 저출산 해결을 위해 ‘사교육비 부담 완화’에 역점을 두고 있으나, 분석 결과 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’이 ‘사교육비 부담 완화’ 보다 중요하다는 결과가 나타남.

한국 사회의 고질적인 사교육문제의 근본 원인이 교육의 경쟁구조에 있다는 지적과 무관해 보이지 않음. 지금껏 정부는 공교육 정상화를 통해 사교육 부담을 경감하겠다는 입장이었으므로 이에 대한 재검토가 요청되는 대목임.

3. 교육문제와 저출산

한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터를 분석한 결과, 우리나라의 연간 사교육비 규모는 34조원으로 추정되며, 이는 우리나라 연간 교육예산(약 50조원)의 68%에 해당하는 규모임.

학령기 자녀를 둔 경우 자녀 1인당 교육비가 가계 소비지출에서 차지하는 비중은 10% 이상이며, 이 중 사교육비가 상당한 비중을 차지하고 있어 자녀 교육비 부담의 주범이 바로 사교육비라는 것을 알 수 있음.

가계 소비지출 중 자녀 1인당 양육비 비중(월)

(단위: %)

자료: 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

부모의 사회경제적 지위에 따른 교육 격차는 노동시장에서의 지위 격차로 이어져 부모 계급이 자녀에게 대물림되는 계층 고착화에 기여하고, 교육의 계층사다리 기능을 약화시키며 이는 저출산에 영향을 미칠 수 있음.

한국노동패널 자료 분석 결과, 소득 하위 20%와 상위 20%의 사교육비의 격차가 커지고, 상위 20%의 증가속도가 빨라 교육 불평등 및 교육 양극화가 심화되고 있음.

소득분위별 사교육비(월) 변화

주: 한국노동패널 분석

자료: 국회예산정책처가 발주한 연구용역 ｢저출산 문제와 교육 실태: 진단과 대응방안 연구｣(2016)를 토대로 국회예산정책처 작성

통계청의 사회조사 결과, ‘다음세대 계층상승 가능성’에 대한 비관적 응답(비교적 낮다, 매우 낮다) 비율이 2006년 27.3%에서 2015년에는 51.4%로 증가하고 특히 결혼 · 출산을 결정하는 30대의 비관적 응답률이 가장 높은 것으로 나타나 사회이동성의 퇴진이 출산율 하락에 영향을 미칠 수 있음을 시사함.

다음세대 계층상승 가능성(2006년)	다음세대 계층상승 가능성(2015년)

자료: 통계청 사회조사 2006․2015

우리나라 청소년들의 삶에 대한 만족도 및 행복도는 OECD국가 중 최하위임(보건복지부 등).

국가별 청소년 삶의 만족도

주: 조사대상은 11세, 13세, 15세

자료: 한국청소년정책연구원, ｢지속가능발전목표(SDGs)와 청소년 삶의 질 정책방안 연구｣, 청소년정책 이슈브리프 Vol.8, 2015.

우리나라 중고등학생 중 최근 1년간 자살을 생각해 본 적이 있는 비율이 27.9%로 4명 중 1명꼴로 자살충동을 느끼는 것으로 조사되며, 그 이유로 학교성적이 43.6%로 가장 높음(한국청소년정책연구원, 아동․청소년인권실태조사).

OECD주관 국제 학업성취도 조사(PISA) 결과, 우리나라 학생의 사교육 주당 참여시간은 3.6시간으로 OECD 국가 중 최고이며, OECD 평균(0.6시간)의 6배에 달함. 한국과 마찬가지로 최상위 교육성과를 나타내고 있는 핀란드는 사교육 참여시간이 6분으로 OECD국가 중 가장 적음.

출산으로 인해 부모 부담이 가중되고 자녀도 불행할 가능성이 높다면, 즉 자녀를 낳을수록 부모와 자녀의 삶에 긍정적 영향보다 부정적 영향이 크다면 자녀를 낳겠다는 선택을 할 가능성은 낮아질 것임.

4. 정책 과제별 실태분석 및 평가

가. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성

(1) 사교육 실태 및 유발 원인 분석

한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 분석한 결과, 연간 총사교육비 규모는 34조원, 1인당 월평균 사교육비는 42.2만원으로 추정됨.

연간 총사교육비 규모(34조원)가 국내총생산(GDP)의 2.2%, 연간 교육예산(약 50조원)의 68% 규모임.

사교육은 학벌사회와 대학서열체제라는 사회구조 속에서 상위의 학벌, 상위의 대학 진학을 위한 경쟁 기제로 유발됨.

사교육에 관한 선행연구들에서 공통적․핵심적으로 지목되는 사교육 유발요인은 지나치게 학벌을 지향하는 학벌사회, 촘촘한 대학서열체제, 국가수준의 석차 중심 입시제도임.

선행 연구 및 한국노동패널 자료 분석 결과, 사교육의 성적향상 효과, 대학 진학 효과, 노동시장 성과 효과에 대해 긍정적 효과가 입증됨.

우리 사회의 사교육은 공교육의 보완적 역할로서 학교에서 가르치지 않는 다양한 교육경험을 제공하는 긍정적 기능보다 가계, 사회, 국가에 미치는 부정적 영향이 큼.

자녀에 대한 투자 집중은 가계에 상당한 경제적 부담이 될 뿐 아니라 삶의 질을 악화시키고 자녀 출산을 기피하거나 부모가 노후 대비를 할 수 없게 하여 저출산이나 노인빈곤과 같은 사회적으로 큰 문제에까지 영향을 미침.

학생의 학업부담을 가중시키고, 학교에서 배우는 내용을 반복하거나 선행 학습하여 불필요하게 자원과 시간의 낭비를 초래하며, 자기주도 학습능력 저하시켜 장기적으로 국가 경쟁력을 저하시킴.

사교육 친화적인 집단(고학력, 고소득, 대도시 등)에 유리하여 교육 불평등을 심화시키고 지위 대물림과 계층 고착화의 매개가 되어 교육의 계층사다리 기능을 약화시킴.

학생들이 학교교육에 흥미를 느끼지 못하게 하고, 정상적인 학교교육을 방해하는 등 공교육의 약화를 초래함.

연간 30조원 이상이 사교육비로 지출되고 있으나, 학교교육과 중복되므로 경제적인 측면에서 중복투자이고, 학생들에게 청소년기에 가질 수 있는 다양한 삶의 경험을 가질 기회를 박탈하며, 공교육에서 지향하는 인재 육성을 방해하여 미래 국가 발전에 부정적 영향을 미치는 등 국가적 손실을 야기함.

(2) ‘공교육 정상화를 통한 사교육문제 해결’의 논리 타당성 미흡

역대 정부는 교육 수요자가 공교육의 질적 수준에 만족하지 못하여 사교육을 선택하게 된다는 논리를 취하고 있음.

지난 정부에서는 고교 다양화, 수준별 이동수업 활성화, 학교 자율화 확대 등을 통한 공교육의 경쟁력 향상을 강조함.

현 정부에서는 선행교육 풍토가 정상적인 학교 수업을 방해한다고 진단하고, ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣의 제정(’14.3.11)과 ‘사교육 경감 및 공교육 정상화 대책’(’14.12.)을 통해 학교 내(방과후학교 포함) 선행교육을 근절함으로써 공교육 정상화를 강조함.

선행 연구결과를 종합하면, 학부모의 인적배경 요인이나 지역 요인이 사교육 결정에 일정부분 영향을 미치지만, 학교교육에 대한 만족도는 큰 영향력을 가지지 못한다는 결론임.

교육부의 교육여론조사(2015) 결과, 일반 국민들도 사교육의 근본원인을 ‘공교육 불만족’ 보다 ‘학력․학벌 중심의 사회구조’로 보고 있음.

정부의 학교교육의 질 향상을 위한 전략들이 사교육 감소가 아니라 오히려 사교육의 팽창을 불러오기도 하였음.

지난 정부는 공교육 경쟁력 향상을 명분으로 고교 다양화 정책을 추진하였으나, 특목고, 자사고, 일반고 순으로 계층적 고교체제가 형성되고, 중학교는 물론 초등학생들의 사교육까지 유발함.

현 정부의 선행교육 규제 정책도, 사교육의 대체재인 방과후학교에 대한 선행교육 금지로 인해 학교 밖의 사교육 수요가 증가될 것이라는 비판이 제기됨.

이상의 연구결과나 실증적 자료를 통해 볼 때 공교육의 부실이 사교육을 선택하게 한다는 논리의 타당성은 인정하기 어려우며, 역대 정부가 일관되게 견지해온 공교육의 질적 향상이나 경쟁력 강화, 정상화와 같은 전략의 사교육 대책들에 대해 정책 실패라는 평가가 나오는 이유도 여기에 있음.

따라서, 공교육 전략기조를 그대로 담고 있는 제3차 기본계획 상의 사교육 부담 경감 대책으로 국민들이 체감할 수 있을 정도의 사교육 경감 효과나 저출산 문제 해결의 효과가 나타날 수 있을지 의문임.

(3) 사교육 대체재 전략 및 시장 공급 규제 전략의 한계

정부의 주요 사교육대책으로, 방과후학교와 같이 학교차원에서 학교 밖 사교육을 대체할 수 있는 교육시스템을 제공하는 정책과 사교육시장에 대한 통제 정책이 있음.

사교육 대체재 및 시장공급 규제 전략은 비용절감 및 예방적 차원의 전략으로서 사교육 자체를 경감하는 데는 근본적 한계가 있음.

대체재 전략은 사교육 수요 자체를 줄이는 전략이 아니라 비용절감에 초점을 둔 전략이라는 점에서 사교육문제를 근본적으로 해결할 수 있는 전략이 아님.

방과후학교는 사교육비 절감 효과 및 계층간 교육격차 해소의 효과가 있는 것으로 평가됨.

그러나, 사교육 참여율이 2013년부터 68%대를 유지하고 있고, 학생 1인당 월평균 20만원 이상의 사교육비를 지출하고 있는 통계청 조사 결과로 보면, 사교육비 경감을 충분히 체감할 수 있는 정책 수단으로는 한계가 있어 보임.

사교육 시장을 관리 · 감독하고 교습시간을 제한하는 등의 공급 규제 정책도 공급 요인에 의해 사교육이 더 팽창하거나 부작용이 확대되는 것을 예방하는 차원의 소극적 전략이지 사교육 수요를 근본적으로 줄이는 해결책은 될 수 없음.

(4) 사교육 유발 근본원인 해소 대책 미약

정부는 ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12.)에서 학벌주의, 대학서열화구조, 대입제도를 사교육을 유발하는 주요 원인으로 지목하고 정책 수단을 마련하고 있으나, 사교육 감소 효과를 기대하기는 어려워 보임.

정부는 대학특성화 사업이나 지방대 · 전문대 육성 사업 등을 통해 대학서열화를 완화하고, 현재 범정부차원에서 추진 중인 국가역량체계(NQF) 구축을 통한 능력중심사회 전환 정책으로 학벌주의를 완화하며, 대입전형 간소화 등을 통해 입시 부담을 완화한다는 계획임.

대학특성화 사업이나 지방대 · 전문대 육성 사업 등은 교육부가 수년간 지속해온 사업임에도 대학서열화구조는 여전하고, 국가역량체계가 구축되어 성공적으로 안착된다고 하더라도 노동시장 전반으로 확대되어 학벌주의가 완화되기까지 장기간이 소요될 것이며, 대입시험의 부담은 전국 수험생의 석차를 생성하는 것 자체가 경쟁을 유발하는 부담이라는 점에서 정부의 사교육 유발의 근본 원인에 대한 대응은 미약함.

(5) 사교육 경감 목표 부적정

제3차 기본계획에서는 ‘사교육비 부담’을 핵심 성과지표로 채택하고 매년 2천억원씩 경감하여 2020년에는 17조원까지 경감하겠다는 목표를 설정하고 있으나 이는 매우 미진하고 부적절한 목표 설정임.

성과목표를 설정할 2015년 당시, 사교육비 총액이 매년 3,000억원 이상 씩 감소하고 있었고, 이와 같은 감소는 학생 수의 감소 때문으로, 학생 1인당 월평균 사교육비는 2012년 이후 계속 증가하고 있었음.

사교육비 현황(2012~2014년)

(단위: 억원, 만명, 만원)

		2012	2013	2014	2015
사교육비 총액		190,395	185,960	182,297	178,346
	증감	-10,871	-4,435	-3,663	-3,951
학생수		672	648	629	609
	증감	-27	-24	-19	-20
1인당 월평균 사교육비		23.6	23.9	24.2	24.4
	증감	-0.4	0.3	0.3	0.2

자료: 통계청, 초․중․고 사교육비조사

따라서 매년 2,000억원씩 감소한다는 목표 설정은 학생 수 감소 추세에서 오히려 학생 1인당 사교육비가 증가하는 목표를 설정한 것임.

학생 수가 감소하는 추세에서 사교육비 부담의 측정 도구로  ‘사교육비 총액’을 사용하기보다 ‘학생 1인당 사교육비’ 항목을 사용하여 성과 목표를 다시 조정할 필요가 있음.

나. 공교육 역량 강화 대책의 효과성

(1) 투입 ․ 과정 ․ 결과 측면에서 본 공교육의 문제점 분석

한국의 공교육에 대한 투자는 지속적 개선에도 불구하고 여전히 선진국(OECD국가) 수준에 못 미침.

연간 학생 1인당 공교육비는 초등 7,395달러, 중등 8,355달러로 각각 OECD국가 평균의 89.7%, 87.8% 수준에 그치고 있고, 그럼에도 공교육비에 대한 민간부담 비중은 16.1%로 OECD평균(9.4%)보다 1.7배 정도 높음.

연간 학생 1인당 공교육비(2012년)

(단위: 미국달러의 구매력지수(PPP) 환산액, %)

		초등교육과정	중등교육과정
OECD평균(A)		8,247	9,518
한 국(B)		7,395	8,355
	B/A	89.7	87.8

주: 한국 PPP 환율은 2011년 $1당 854.59원, 2012년 $1당 860.25원임. OECD 교육지표 2015

자료: 교육통계서비스포털 http://kess.kedi.re.kr/index

교육의 질을 나타내는 주요 지표인 학급당 학생수, 교사 1인당 학생 수도 선진국(OECD국가) 수준에 못 미침.

우리나라 초등학교와 중학교의 학급당 학생 수는 각각 24명과 33명으로 OECD국가 평균(초등학교 21명, 중학교 24명)에 비해 초등학교가 3명, 중학교가 9명 많음.

우리나라 초 · 중 · 고교의 교사 1인당 학생 수는 각각 17명, 18명, 15명으로 OECD국가 평균(초등학교 15명, 중학교 13명, 고등학교 13명)에 비해 초등학교가 2명, 중학교가 5명, 고등학교가 2명 많음.

학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2013년)

(단위: 명)

	학급당 학생 수		교사 1인당 학생 수
	초등학교	중학교	초등학교	중학교	고등학교
한국	24	33	17	18	15
OECD평균	21	24	15	13	13

자료: 교육통계서비스포털 http://kess.kedi.re.kr/index

학령기 인구의 감소로 교육여건이 선진국 수준에 자연스럽게 도달할 것으로 예상되지만, 학령인구 감소에 비례하여 관련 재정 지원을 축소한다면 우리 아이들은 여전히 선진국 수준에 못 미치는 교육 환경에서 교육받게 될 것임.

교과 지식 전달 위주의 교사에 의한 일방적인 주입식 수업방식과 학교에서 학생의 주체적인 참여가 제한적이라는 것도 우리 공교육의 문제임.

한국 학생들은 지적능력은 높으나 학습에 대한 흥미나 사회적 능력은 낮음.

OECD 주관 PISA 결과, 한국 학생들의 학업성취도는 OECD국가 중 최상위권에 속하지만, 학업에 대한 자아효능감 등 정의적 특성은 최하위권이며, 한국 청소년의 사회적 상호작용역량이나 민주시민역량도 주요국들 중 최하위 수준임.

PISA 2015에서 읽기, 수학, 과학 영역 평가결과 OECD 35개국 중 한국은 각각 3~8위, 1~ 4위, 5~8위로 상위권인 반면 한국 학생들의 과학에 대한 자아효능감(20위)이나 즐거움(27위) 등의 순위는 매우 낮음.

한국청소년정책연구원의 2010 한국청소년 핵심역량진단 조사에서 한국 청소년의 사회적 상호작용 역량은 비교대상 36개국 중에서 35위, 비교대상 22개 OECD국가 중 최하위인 22위로 나타남.

한국 교육의 가장 큰 문제는 ‘교육의 도구화’에 있음.

뿌리 깊은 학벌사회에서 학교 성적과 학력 성취능력을 기준으로 선발과 탈락이 결정되고, 사회적 보상이 이루어짐.

대학서열체제와 국가단위 석차중심 입시제도는 능력이 아니라 학벌 기준의 보상체계를 손쉽게 뒷받침 하고 있음.

학부모와 학생은 입시경쟁에 매달릴 수밖에 없고, 부모의 재력으로 학생들의 성적과 학력을 구매하는 사교육시장은 더욱 팽창하며, 공교육은 ‘사람 중심의 교육’에서 벗어나 ‘입시 중심의 교육’으로 나아가고, 교육은 없고 경쟁만 있는 학교에서는 일등주의, 개인주의 문화가 팽배하고 학생들의 공동체에 대한 참여와 애착을 무력화시킴.

(2) 공교육 부실화 요인 해소 방안 미흡

교육부에서 새로 추진하는 2015 개정 교육과정은 바른 인성을 갖춘 창의융합형 인재를 추구하고, 기존의 일방적인 지식 주입식 교육방식을 버리고 토론 등 교사와 학생의 상호작용의 교육방식을 강화하며, 개념 중심의 수업, 과정을 중시하는 평가, 인성교육을 강화하는 등 혁신적인 내용을 담고 있음.

그러나, 공교육의 여러 문제는 학교 교육에 적용되는 ‘교육과정’이 부실해서 발생하는 문제가 아니라 대학 진학경쟁, 석차 경쟁이라는 교육경쟁구조에 원인이 있고 넓게 보면, 교육을 도구화하는 우리 사회의 ‘학벌 경쟁’에 원인이 있음.

2015 개정 교육과정이 학교교육에 성공적으로 실현되려면, 지나친 경쟁을 만들어내고 있는 입시제도와 대학서열체제의 개혁과 학벌 중심의 비합리적 보상체계를 극복해야 함.

정부의 ‘교육개혁 과제’에는 대입전형을 간소화하는 정도의 정책만 있고, 교육부는 그동안 지속해온 대학특성화나 지방대 육성 등의 사업으로 대학서열체제를 완화하겠다는 것인데, 이 정도의 정책 수단으로 교육경쟁구조가 완화될 것이라고 기대하기는 어려움.

교육경쟁구조가 완화될 수 있을 것으로 충분히 신뢰할 수 있는 효과적인 정책 수단을 제시하지 않고서는, 새 교육과정이 학교교육에 성공적으로 안착하기는 어려울 것으로 예상됨.

(3) 일반고 역량강화 정책의 단편성

지난 정부에서 교육의 수월성과 경쟁력 제고 및 교육 수요자의 선택권 보장 등의 명분으로 고교 다양화 정책을 추진하였으나, 특목고-자사고-일반고 순으로 고교의 계층적 서열이 강화되고, 일반고는 상대적으로 침체되는 양상이 생겨남.

교육부는 ｢일반고 교육역량 강화 방안｣(2013.10.)을 마련하여 일반고에 대해 교육과정 운영의 자율성을 확대하고, 모든 일반고에 특별교부금을 재원으로 2017년까지 한시적 재정 지원을 하기로 함.

2014년에 622억원, 2015년에 480억원, 2016년에 481억원을 지원함.

정부는 일반고 지원을 통해 학교 간 서열화를 극복하고 일반고에 대한 차별을 좁힌다고 하지만, 한시적 재정 지원 등은 단편적․표면적 대응책임.

특목고-자사고와 일반고 간에 단지 학생선발권과 교육과정 자율성에만 차이가 있는 것이 아님.

교육의 질을 가늠하는 주요 지표인 학급당 학생 수와 교사 1인당 학생 수를 비교하면, 일반고의 교육 여건은 아직 선진국 수준에 미달하고 있는 반면, 특목고의 교육 여건은 OECD국가와 비교해도 평균 이상으로 좋아 특목고와 일반고 간에 분명한 정책적 차별이 있음.

고등학교 유형별 학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2015년)

(단위: 명)

	일반고	특목고	특성화고	자율고	OECD평균
학급당 학생 수	31.3	24.4	26.4	30.3	-
교사 1인당 학생 수	14.1	9.3	11.4	13.7	13

자료: ｢2015 교육통계 분석자료집-유 · 초 · 중등 교육통계편｣(한국교육개발원)

특히, 고교 유형에 따른 계층화가 교육 불평등을 더 심화시키는 요인이 되고 있다는 점에서 정책적 관심이 필요함.

한국노동패널 자료 분석 결과, 실업계고, 인문계고, 특목고 순으로 가구소득이 높아 체계적인 차이를 보이고, 전국 대학 입학자 중 12.4%에 불과한 특목고 · 자율고 학생이 명문대 입학자의 40% 이상을 차지하는 등의 현상은 계층적 지위가 교육을 통해 세대 간에 재생산되고 있음을 방증함.

사교육에서 뿐 아니라 공교육에서조차 교육기회의 평등과 거리가 먼 차별적 정책을 취함으로써 출발선의 평등, 교육기회의 평등을 봉쇄하는 교육이 이루어진다면, 사회이동성을 복원해야 하는 교육의 역할에 역행한다는 비판을 면하기 어려울 것임.

계층 이동성에 대한 부정적 인식의 확산은 저출산에까지 영향을 미치므로, 교육비 부담 경감과 함께 교육의 계층사다리 기능의 회복도 저출산문제 해결을 위한 중요한 정책 방향으로서 이에 부합하는 정책 수단을 선택할 필요가 있음.

다. 적성·능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성

(1) 정책 실효성 확보를 위한 여건 미성숙

범정부차원의 능력중심사회 전환 정책과 연계하여 교육부에서는, 특성화고와 마이스터고의 직업교육과정을 국가직무능력표준(NCS) 기반으로 개편해 나가고, 특성화고와 마이스터고 육성을 통해 고교 졸업 후 대학진학 보다 조기 사회 진출이 활성화될 수 있도록 정책을 추진하고 있음.

고졸 취업자를 확대하려는 정책은, 아직은 학력 중심의 가치관이나 문화가 우세하고, 고학력에 따른 임금상승이나 노동시장의 상위지위 획득 가능성이 큰 상황임을 감안할 때, 초저출산 현상의 탈피가 시급한 현 시점에서는 저출산 대책으로서의 실효성이 미흡해 보임.

고졸 취업의 확대가 저출산 대책으로서 효과를 내기 위해서는 적어도 고교 졸업 후 조기 사회 진출이 결혼율 제고나 조기 결혼에 긍정적 효과를 낼 수 있어야 함.

선행연구에 따르면, 남성은 자신의 인적자본이 높을수록 결혼 가능성이 증가하는데 결혼에 가장 크게 영향을 미치는 인적자본은 학력과 취업여부임.

학력이 결혼가능성에 미치는 효과가 남성에게 크게 나타나는 이유는 노동시장 참여 가능성과 지위를 결정짓는 데 있어 학력이 중요한 역할을 하기 때문임.

따라서, 낮은 학력을 소유한 남성들의 경우 배우자 탐색이 상대적으로 어려움.

라. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성

(1) 높은 재정 부담과 저조한 정책 체감도

정부는 국가장학금사업에 연간 3.6조원이 넘는 막대한 재정을 투입하고 있음. 대학 재학생을 230만 명 정도로 볼 때 1인당 157만원을 지원하는 규모임.

저소득층(기초~2분위)의 경우 국가장학금 ii유형(학교를 경유해 지원하는 국가장학금 유형) 및 교내외 장학금 등을 합하여 등록금 전액을 지원하도록 권장하고 있어 국가장학금사업이 저소득층에게는 등록금 부담의 경감 효과가 있다고 판단되나, 사립학교 중고분위(3~8분위) 학생에게는 국가장학금을 통한 등록금 경감 효과나 체감 효과는 크지 않아 보임.

사립대학의 3분위 이상 학생들은 i유형 지원만 받게 되는 경우 약 350~670만원의 등록금(사립대학 평균 등록금736.4만원의 약 50% 이상부터 91%까지)을 개인이 부담해야 함.

ii유형까지 지원받는 경우에도 약 300~600만원 정도를 개인이 부담해야 하는 것으로 추산됨.

정부는 정부와 대학의 분담으로 2011년 등록금 총액 14조원 대비 7조원이 경감되어 반값등록금을 달성하였다고 하나, 8분위까지 지원 범위를 넓혀 차등 지원하는 국가장학금 구조는 막대한 재정 투입에도 정책수요자의 체감 효과는 반감되는 구조로 보임.

국가장학금사업은 높은 등록금 수준 자체를 낮추는 정책적 방안을 강구하지 않은 채, 재정 투입만으로 반값등록금을 달성하고 있는 것이어서 등록금 인상에 따라 재정 부담이 쉽게 가중된다는 점을 고려하면, 체감 효과는 더 낮아질 수 있어 정책의 안정성이나 효율성이 낮은 사업구조임.

(2) 재정적 수단에 의한 등록금 통제의 한계

국가장학금 ii유형 추진에 따라, 2012년부터 2015년까지 대학의 등록금 인하 · 동결 및 장학금 확충으로 2011년 등록금 총액(14조원) 대비 경감된 등록금 규모는 3조 2,861억원임.

대학들이 언제까지나 등록금을 인하 · 동결하고 장학금을 확충해 나가는 데는 한계가 있고, 등록금을 인상하면 국가장학금 ii유형 지원을 받을 수 없는 대학들은, 현재 더 이상 등록금을 인상하지 않는 선에서 ii유형 참여를 유지하고 있음.

교육부는 국가장학금 외에 각종 대학재정지원사업에서도 재정지원 자격이나 가산점 부여 등의 방법으로 ii유형 참여를 유도하고 있어, ii유형이 등록금 경감이 아니라 등록금 인상을 억제하는 강력하고 실질적인 수단으로 작용하고 있음.

현 정부는 재정적 수단을 통해 대학 등록금의 안정화 기조를 유지한다는 방침이나, 대학 등록금이 일반적이고 제도적인 통제에 의해서가 아니라 가변적인 정책적 통제 하에 놓이는 것은 대학 자율성의 측면에서 바람직하지 않고 지속가능성에도 분명한 한계가 있음.

사립대학의 지나친 등록금 인상은 등록금의존도가 높은 우리 대학의 구조적 체질에 근본적인 원인이 있으므로, 대학 기부를 활성화하거나 학교법인의 수익성을 제고할 수 있는 근본적인 방안을 찾는 것이 우선될 필요가 있음.

5. 정책 시사점 및 제언

가. 단기적 개선방안

‘사교육비 부담’의 측정도구를 ‘사교육비 총액’으로 정하여 학생수 감소에 따른 감소추세에도 못 미치는 성과목표를 설정하고 있으므로, ‘사교육비 부담’ 성과지표의 측정도구를 ‘학생 1인당 사교육비’로 전환하여 성과목표를 재조정할 필요가 있음.

일반고 역량 강화 정책의 경우, 한시적이고 사업성 성격의 재정을 지원하기보다 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 제고해 나갈 필요가 있음.

사교육 등으로 인한 계층 간 교육 격차 해소를 위해 저소득층이나 소외 지역 학생들에 대해 비용 부담 없이 공교육 체계 내에서 질 높은 교육을 받을 수 있도록 실질적인 지원(학비, 생활비 등) 및 교육적 책임을 강화할 필요가 있음.

국가장학금사업의 경우 지급체계 개편 등을 통해 정책 체감도 및 효율성을 제고하고, 국공립학교와 사립학교 간 정책 차별화를 통해 정책 효과의 형평성을 제고하며, 대학 기부 활성화 및 학교법인 수익성 제고 등을 통해 대학의 등록금 안정화 및 국가장학금사업의 안정성을 제고할 필요가 있음.

나. 중장기적 개선방안

자녀를 키우는 ‘경제적 부담’ 및 ‘교육 부담’을 경감하려면, 소모적인 교육 경쟁을 유발하여 교육 비효율성, 교육 불평등, 사회이동성 약화, 공교육 무력화 등을 초래하는 주요 요인인 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소하거나 완화하는 정책이 필요함.

무한 입시 경쟁을 유발할 뿐 아니라 대학 간 발전적 경쟁을 봉쇄하는 대학서열체제를 완화하여 대학이 ‘선발 경쟁’이 아니라 ‘교육 경쟁’이 가능하도록 바꾸어 나가야 함.

대학 간 발전적 경쟁의 계기가 될 수 있는 대학입학 인원 감소추세에서도 대학서열체제는 이를 차단하게 될 것임.

지식위주의 평가에서 수학능력과 소질을 평가하는 방향으로 대학입시제도를 개선해야 하며 이는 전폭적인 전형방식의 간소화․단순화를 포함해야 함.

학벌이 아니라 교육의 ‘출발선의 평등’이 지켜지는 사회적 보상체계의 정착을 위하여 합리적 고용기준을 확산시켜 나가야 함.

이 세 가지 요인은 유기적으로 작동하는 기제이므로 어느 하나의 선별적 개혁이 아니라 총체적 접근이 필요함.

공교육의 본래 목적과 기능을 회복할 수 있는 정책 방향의 전환이 필요함.

지금까지 정책기조의 기초가 되어온 ‘공교육 정상화를 통한 사교육 문제 해결’의 논리 타당성 문제를 살피고, 사교육의 대체재․경쟁재적 성격으로서의 공교육이 아니라 건전한 전인적 시민 양성과 경쟁력 있는 국가 인적자원의 육성이라는 공교육 본래 기능 회복이 필요함.

‘경쟁력 강화’를 강조하는 공교육 정책은 공교육의 공정성 약화를 초래하여 저출산에까지 영향을 미칠 수 있으므로, ‘출발선의 평등’ 및 ‘계층사다리’ 기능을 회복할 수 있는 공교육 정책이 필요함.

교육 정책에 대한 중장기적 정책 및 단계적 추진계획 수립과 정책에 대한 신뢰도 제고가 필요함.

저출산문제 해결을 위한 교육 정책은 현재의 지나친 경쟁적 교육구조를 근본적으로 바꾸는 데서 출발해야 하나, 제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 현재의 교육시스템의 토대 위에서 단편적인 개선책을 추진하고 있어, 저출산 문제 해결에 큰 효과를 기대하기 어려움.

정책 우선순위 분석 결과, 교육분야 저출산대책의 순위가 효과성에서는 높고 적용가능성에서는 가장 낮다는 점에 비추어, 단기간의 효과를 기대하기보다 중장기적 관점의 근본적 대책을 강구하는 것이 보다 현실적 방안임.

정책 수립 과정에서 이해집단에 대한 설득 및 범사회적 공감대를 형성해 나감으로써 정책에 대한 국민의 신뢰도를 제고하고, 미래에 대한 기대효과로서 저출산 현상이 해소될 수 있도록 노력해야 함.

이를 위해 국가 차원의 교육개혁위원회의 설치․운영 등을 검토해 볼 수 있을 것임.

차 례

차  례 ∙

∙ 차  례

I. 평가 개요 / 1

1. 평가 배경 및 목적	1

2. 평가 대상 및 방법	2

3. 주요 쟁점	3

II. 정책 개요 및 정책 우선순위 분석 / 5

1. 교육개혁 과제의 추진방향 및 내용	5

가. 제1 ․ 2차 기본계획 상의 교육분야 정책	5

나. 제3차 기본계획 상의 교육개혁 과제	7

다. 교육 관련 성과지표	8

라. 2016년 교육개혁 과제 예산	9

2. 정책 우선순위 분석	11

III. 교육문제와 저출산 / 15

1. 자녀교육비 부담과 저출산	15

2. 교육의 계층사다리 기능 약화와 저출산	19

3. 자녀의 낮은 삶의 만족도와 저출산	24

IV. 정책 과제별 실태분석 및 평가 / 31

1. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성	31

가. 사교육 경감 대책 개요	31

나. 사교육 실태 및 유발 원인 분석	33

다. ‘공교육 정상화를 통한 사교육문제 해결’의 논리 타당성 미흡	42

라. 사교육 대체재 전략 및 시장 공급 규제 전략의 한계	45

마. 사교육 유발 근본원인 해소 대책 미약	48

바. 사교육 경감 목표 부적정	51

2. 공교육 역량 강화 대책의 효과성	53

가. 공교육 역량 강화 대책 개요	53

나. 투입 ․ 과정 ․ 결과 측면에서 본 공교육의 문제점 분석	56

다. 공교육 부실화 요인 해소 방안 미흡	61

라. 일반고 역량강화 정책의 단편성	62

3. 적성 · 능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성	65

가. 적성 · 능력 중심 교육체계 개편 대책 개요	65

나. 정책 실효성 확보를 위한 여건 미성숙	67

4. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성	70

가. 대학등록금 부담 경감 대책 개요	70

나. 높은 재정 부담과 저조한 정책 체감도	73

다. 재정적 수단에 의한 등록금 통제의 한계	75

V. 정책 시사점 및 제언 / 79

1. 교육개혁 과제에 대한 검토 결과	79

2. 자녀 ‘교육 부담’의 근본원인 해소 ․ 완화	80

3. 공교육 본래의 목적 및 기능 회복	83

4. 국가장학금사업의 재정 효율성 제고 및 등록금 안정화	85

5. 단계적․중장기적 정책 수립 및 정책 신뢰 확보	86

참고문헌 / 87

표 차례

[표 1] 제1차·제2차 저출산·고령사회기본계획의 자녀양육지원 정책	5

[표 2] 기혼남녀(만 20-54세)의 최근 3년간 자녀양육지원에 대한 체감도	6

[표 3] 사교육 현황	7

[표 4] 제3차 저출산 · 고령사회기본계획의 교육개혁 과제	8

[표 5] 제3차 저출산 · 고령사회기본계획(2016~2020년)의 사교육비부담 성과지표	9

[표 6] 교육개혁 과제 추진 2016 소요예산	10

[표 7] 평가지표별 중요도 및 해결방안간 우선순위(AHP분석)	12

[표 8] 교육여건 개선 세부정책 중요도 분석 결과	12

[표 9] 세부정책별 정책 우선순위	14

[표 10] 기혼층의 현 자녀수별 추가출산 중단 이유	15

[표 11] 기혼여성(15~49세)의 본인의 자녀가 없어도 된다고 응답한 이유	16

[표 12] 사교육 부담 경감 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산	32

[표 13] 학생 1인당 월평균 사교육비 지출금액별 참여학생 분포(2007-2015)	34

[표 14] 시도별 사교육비 현황	36

[표 15] ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12. 교육부) 중	49

[표 16] 사교육비 현황(2012~2014년)	52

[표 17] 사교육 경감 목표 대비 학생 1인당 월평균 사교육비 추산	53

[표 18] 공교육 역량강화 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산	55

[표 19] 연간 학생 1인당 공교육비(2012년)	56

[표 20] 학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2013년)	58

[표 21] PISA 영역별 순위와 평균 점수 변화 추이	59

[표 22] PISA 2015 과학에서의 정의적 특성 지수 및 순위	59

[표 23] 고등학교 유형별 학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2015년)	63

[표 24] 고교유형별 재학생 가구소득	64

[표 25] 2016학년도 대학 신입생의 출신고등학교 유형별 비율	64

[표 26] 적성능력중심 교육체계 개편 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산	65

[표 27] 특성화고 · 마이스터고 졸업자의 취업비율	68

[표 28] 대학등록금 부담 경감 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산	71

[표 29] 국가장학금 i유형 소득분위별 지원액	72

[표 30] 2011년 대비 대학 · 전문대학 평균 등록금 증감	73

[표 31] 대학 등록금 분위별 실부담액 현황 및 추산(2016, 사립대학)	74

[표 32] 국공립대학 및 사립대학 등록금 실부담액 비교(2016)	75

[표 33] 국공립대학 및 사립대학의 등록금 부담 경감 효과 비교	76

[표 34] 국가장학금 ii유형 시행 결과	76

그림 차례

[그림 1] 자녀 1인당 월평균 양육비	17

[그림 2] 가계 소비지출 중 자녀 1인당 양육비 비중(월)	18

[그림 3] 소득분위별 사교육비 지출액	20

[그림 4] 부모학력별 사교육비 지출액	20

[그림 5] 사교육비 지출 분위별 월평균 임금 및 서울소재 4년제대학 진학률	21

[그림 6] 소득분위별 평균소득(연) 변화	21

[그림 7] 소득분위별 사교육비(월) 변화	21

[그림 8] 성공을 위한 노력의 힘에 대한 믿음의 연령대별 비교	23

[그림 9] 다음세대 계층상승 가능성(2006년)	23

[그림 10] 다음세대 계층상승 가능성(2015년)	23

[그림 11] 국가별 청소년 삶의 만족도	25

[그림 12] 한국 어린이 ․ 청소년 행복지수	25

[그림 13] 국가별 어린이 ․ 청소년 행복지수	25

[그림 14] 부정적 정신건강 지표	26

[그림 15] 긍정적 정신건강 지표	26

[그림 16] 한국 청소년 스트레스 항목별 차이	26

[그림 17] 죽고 싶다는 생각 여부	27

[그림 18] 자살생각을 하게 된 이유	27

[그림 19] 방과후 학습 활동별 주당 참여 시간 평균	28

[그림 20] 학부모 부담, 영리회사에 의해 조직된 방과후 수업 참여도:
주당 평균 참여시간	28

[그림 21] PISA 2012 성적 비교	28

[그림 22] 학생 1인당 월평균 사교육비 및 참여율(2007-2015)	33

[그림 23] 학생 1인당 사교육비 현황	35

[그림 24] 학생 성적별 사교육 현황	35

[그림 25] 가구 소득수준별 사교육 현황(2015)	35

[그림 26] 사교육의 근본원인	43

[그림 27] 중학생 희망고등학교  유형별 1인당 사교육비	44

[그림 28] 중학생 희망고등학교  유형별 사교육 참여율	44

[그림 29] 방과후학교 참여율	47

[그림 30] EBS교재 구입비율	47

[그림 31] 초중등교육과정 정부부담 및 민간부담 공교육비의 상대적 비중(2012년)	57

[그림 32] 학벌경쟁구조가 교육과 사회에 미치는 영향	82

I. 평가 개요

1. 평가 배경 및 목적

1. 평가 배경 및 목적 ∙

정부는 ｢저출산 · 고령사회기본법｣에 따라 저출산 · 고령사회기본계획(이하 “기본계획”)을 5년마다 수립하여 추진하고 있다. 기본계획은 국가의 지속적인 발전에 위협이 되고 있는 저출산 및 인구의 고령화에 대응하기 위하여 범정부차원에서 수립 ·시행되는 계획으로, 2005년부터 2015년까지 제1차 및 제2차 기본계획을 추진하였고, 현재 2016년부터 2020년까지 시행되는 제3차 기본계획이 추진 중이다.

정부는 2005년부터 지금까지 3차에 걸친 기본계획을 수립하여 저출산 해소를 위한 일련의 정책을 추진해 오고 있으나, 지난해 우리나라 합계출산율은 1.24명으로 여전히 초저출산(합계출산율 1.3명 미만) 현상이 지속되고 있다. 제3차 기본계획에서는 2020년까지 합계출산율 1.5명 달성을 목표로 설정하고 있지만 제3차 기본계획 시행 첫 해인 2016년 출생아 수는 9월까지 31.7만명으로 전년 동기간 대비 5.7%(1.9만명)가 감소되어 출산율 제고에 경고 신호를 보내고 있다. 이에 국회예산정책처는 2020년까지 추진되는 제3차 기본계획의 저출산대책에 대한 평가를 통해 문제점을 도출함으로써 출산율 제고에 효과적인 개선방안을 제시하고자 한다. 본 보고서에서는 기본계획에 포함된 저출산대책 중 교육분야 정책에 대해 분석 · 평가할 것이다.

우리나라에서 자녀양육비 부담은 출산을 기피하는 가장 큰 이유로 지목된다. 자녀양육비용은 보육비와 교육비로 대별된다. 제1차 및 제2차 기본계획의 자녀양육비 경감 정책은 자녀교육비 보다 자녀보육비 부담을 낮추는데 집중되었다. 사교육비 경감 대책이 포함되어 있었으나 미흡한 수준이었다. 통계청의 초 · 중 · 고 사교육비 조사에 따르면, 학생 1인당 월평균 사교육비는 2012년 23.6만원, 2015년 24.4만원으로 사교육비 부담이 더 커지고 있다. 아이를 낳으면 성장할 때까지 최소 20년 이상은 부모 지원이 필요하다. 사교육비 및 대학등록금 부담이 큰 우리나라 교육현실에서 자녀보육비 부담 경감만으로 출산율을 제고하겠다고 하는 것은 정책 실효성에 한계가 있다.

제3차 기본계획에서는 기존의 저출산 주요 대책인 사교육 부담 경감 대책을 포함하여 공교육 역량 강화 대책, 대학등록금 부담 경감 대책, 적성 · 능력중심 전환을 위한 교육․고용체계 개편 대책 등 4개 대책을 ‘교육개혁 과제’로 묶어 저출산대책에 포함하고 있다. 현 정부의 주요 교육정책을 저출산대책에 그대로 포함시키고 있는 것이다. 이는 고용․교육․주거 등 사회구조적 원인을 근본적으로 치유하는 방향에서 저출산대책에 접근하고 있는 제3차 기본계획의 기조에 따라 교육 전반의 구조적 문제를 개선하는 것이 곧 저출산 문제를 해결할 수 있는 대안이라는 시각으로 이해된다. 자녀교육이 단순히 사교육비라는 경제적 부담 뿐 아니라 공교육의 부실이나 학벌을 중시하는 관행 등과 밀접하게 관련되어 자녀교육 자체가 큰 부담으로 작용하고 있는 현실에서 제3차 기본계획의 이 같은 접근은 바람직해 보인다.

이에 본 보고서에서는 제3차 기본계획의 저출산대책에 포함된 교육정책이 교육대책으로서의 효과와 이를 바탕으로 저출산 해결의 효과를 낼 수 있을지 4개 교육개혁 과제를 대상으로 분석 · 평가하였다.

2. 평가 대상 및 방법

∙ I. 평가 개요

본 보고서는 제3차 기본계획의 저출산대책 중 교육분야 대책으로서 교육부가 주관하는 ‘교육개혁 과제’를 평가 대상으로 한다. 교육개혁 과제는 사교육 부담 경감 대책, 공교육 역량 강화 대책, 대학등록금 부담 경감 대책, 적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책 등 4개 과제로 구성된다.

각 대책을 평가하기에 앞서 출산에 영향을 미치고 있는 교육현실을 관련 통계자료 등을 통하여 조망함으로써, 저출산대책으로서의 교육개혁 과제의 방향성을 찾고자 하였다. 다음으로 이같은 방향성에 비추어 정부가 추진하는 4개 교육개혁 과제 각각에 대한 저출산 해소의 효과성을 중심으로 평가하고자 하였다.

본 보고서에서 활용한 평가 방법은 다음과 같다.

먼저, 국회예산정책처에서는 정부연구기관 및 학계의 전문가를 대상으로 계층화분석방법(AHP)을 활용한 설문조사를 실시하여 저출산대책들 간의 우선순위를 도출하고자 하였다. 교육과 저출산의 관계를 실증 분석하기 위하여 별도의 연구용역을 발주하였다. 실태파악을 위하여 정부가 관리하고 있는 각종 통계자료 및 보도 자료 등을 이용하였다. 정부의 각종 사업계획서 및 보고서, 정부연구기관의 연구보고서, 선행 연구 논문 등의 문헌조사를 실시하였다.

3. 주요 쟁점 ∙

3. 주요 쟁점

제3차 기본계획의 기본적인 기조는 교육문제의 근본적 치유를 통해 저출산 문제를 해결하려는 것이다. 따라서, 교육개혁 과제의 저출산 해소의 효과성을 논하기 위해서는 교육개혁 과제에 속하는 각 대책이 일차적으로 목적하는 교육문제 해결의 효과성에 대한 논의의 선행이 필요하다. 이에 입각한 교육개혁 과제 각 대책의 주요 쟁점은 다음과 같다.

사교육 경감 대책과 공교육 정상화 대책은 늘 교육 정책의 주요 아젠다였다. 1980년대 과외가 불법이었던 때에 조차 불법 비밀과외가 사회 문제가 되었다. 2000년 헌법재판소의 과외금지에 대한 위헌판결 이후 사교육은 급팽창하였으나 지금까지 정부의 사교육대책은 별 효과를 거두지 못하고 있다.

현 정부를 비롯한 역대 정부들은 공교육 경쟁력 강화나 공교육 정상화와 같은 공교육 개선 정책을 통하여 사교육문제를 해결하려는 논리에서 정책들을 추진해 왔다. 그러나, ‘공교육에 대한 만족도’ 및 ‘사교육 유발’ 간의 인과관계에 대해 대다수의 선행연구에서 회의적인 결과가 나타나고 있는 데 비추어, 정부의 사교육대책의 논리적 타당성 및 이에 따른 정책 효과성에 대한 문제가 제기된다.

심각한 사교육 문제를 유발하고 우리 사회 공교육이 본래의 역할과 기능을 다하지 못하는 근본적 원인이 무엇이고 정부 정책이 그러한 근본 원인을 해소하기 위한 적절한 정책 수단으로 대응하고 있는지를 살펴보는 것은 정부 정책의 효과성을 평가하는 쟁점이 된다.

적성 · 능력 중심 교육체계 개편 대책은 고졸 취업을 활성화한다는 정책 취지는 좋으나 학력이 결혼결정의 주요 변인이고 학력에 따른 노동시장에서의 지위 격차가 존재하며, 능력 중심의 사회적 보상체계가 아직 뿌리내리지 못한 여건에서 조기 입직이 바로 조기 결혼 및 출산율 제고로 이어질 수 있을지, 저출산대책으로서의 실효성 문제가 제기되는 부분이다.

대학 등록금은 사교육비와 함께 자녀교육비 중 가장 큰 부담이 되는 부분이다. 정부는 2012년부터 국가장학금사업을 추진하여, 등록금 부담 경감을 위한 막대한 재정을 투입하고 있다(2016년기준 예산 3.65조원 투입). 정부는 국가장학금사업으로 등록금 부담이 2011년 대비 절반정도 경감되었다고 한다. 그러나, 정책 수요자의 입장에서 투입 대비 체감 효과가 낮다면 등록금 경감을 통한 자녀교육비 부담 경감이나 저출산 해소에 이르는 정책 효과를 기대하기는 어렵다. 정부는 국가장학금이라는 재정적 수단을 이용하여 대학 등록금의 안정화를 유지시키고 있으나, 지속가능성에 근본적 한계가 있으며 등록금과 연동되어 재정 부담이 가중되기 쉬워 사업의 안정성이나 체감 효과에 취약한 구조적 문제점이 제기된다.

∙ I. 평가 개요

II. 정책 개요 및 정책 우선순위 분석

∙ II. 정책 개요 및 정책 우선순위 분석

1. 교육개혁 과제의 추진방향 및 내용

1. 교육개혁 과제의 추진방향 및 내용 ∙

가. 제1․2차 기본계획 상의 교육분야 정책

저출산 해결에 필수적인 자녀양육지원 정책은 보육정책과 교육정책으로 나누어 볼 수 있다. 정부는 제1차 및 제2차 기본계획까지 교육정책보다 양육수당 등 영유아 대상의 보육정책에 집중하였다. 교육정책은 저소득층이나 다자녀에 대한 지원과 사교육비 경감 위주의 정책이었다.

[표 ] 제1차 · 제2차 저출산 · 고령사회기본계획의 자녀양육지원 정책

	보육 정책	교육 정책
1차 기본계획 (2006-2010)	영유아 보육·교육비지원 확대	방과후 학교 확충 및 저소득층 지원
	보육시설 미이용아동 양육비 지원
	보육육아지원시설 확충
	민간보육시설 서비스 개선
	다양한 육아지원서비스 확대
2차 기본계획 (2011-2015)	영유아 보육·교육비지원 확대	둘째이상 고교 수업료 지원
	양육수당 지원 확대	공교육 경쟁력 향상을 통한 사교육비 경감
	취약지역내 국공립 보육시설 확충
	민간 육아시설 서비스 개선
	아이돌보미 서비스 확대
	수요자 중심 육아지원 서비스 확대
	영아에 대한 가정내 돌봄 활성화
	취학아동 방과후 돌보서비스 지원 확대

자료: 제1차 · 제2차 저출산 · 고령사회기본계획(대한민국정부)을 바탕으로 국회예산정책처 작성

제1․2차 기본계획 추진에 따라 자녀양육 지원정책의 체감도를 알아보는 조사(‘2014년도 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사’)에서 자녀양육지원에 대한 전반적인 체감도는 1.9점을 기록하였으며, ‘자녀를 키우는 것이 쉬워지고 있다’는 문항에 ‘그렇지 않다’는 부정적 답변비율이 79.8%로 높게 나타났다. 하위 영역에서, 보육지원에 대한 체감도는 2.4점 이상인 반면, 사교육비 부담 감소에 대한 체감도는 1.5점으로 매우 낮았으며, 자녀의 사교육비 부담이 감소되고 있다는 비율은 3.5%로 매우 낮았다.

제2차 기본계획에서는 사교육비 경감을 통해 자녀교육에 수반되는 경제적 부담을 덜어주고자 하였으나 정책 체감도는 낮고, 제2차 기본계획 기간인 2011~2015년 사이 학생 1인당 월평균 사교육비는 2012년 이후 계속 증가하였고, 사교육 참여율도 69% 정도를 유지하고 있어 제2차 기본계획의 교육정책(사교육비 경감)의 성과는 미흡하다는 평가이다.

[표 ] 기혼남녀(만 20-54세)의 최근 3년간 자녀양육지원에 대한 체감도

(단위: %, 점)

구 분	변화 정도					계	평균
	전혀 그렇지 않음	별로 그렇지 않음	보통임	그런 편임	매우 그러함
자녀를 키우는 것이 쉬워지고 있음	40.7	39.1	13.8	5.9	0.5	100.0	1.9
1) 어린이집/유치원을 다니는 비용부담이 줄어들고 있음	20.0	27.4	21.6	27.7	3.3	100.0	2.7
2) 안심하고 맡길 수 있는 어린이집이 많아지고 있음	22.2	36.4	25.3	14.9	1.1	100.0	2.4
3) 필요시 자녀를 아침 일찍 또는 저녁 늦게까지 어린이집에 맡기는 것이 쉬워지고 있음	23.4	35.9	21.6	17.3	1.8	100.0	2.4
4) 가정에서 자녀를 돌보는 경우, 아이돌보미 혹은 민간베이비 시터를 활용하여 집에서 아이를 돌볼 수 있는 여건이 나아지고 있음	20.8	35.1	25.5	18.0	0.5	100.0	2.4
5) 방과 후 자녀를 돌볼 사람이 없는 경우 자녀를 맡길 수 있는 기관이나 서비스가 많아지고 있음	21.4	40.2	20.1	17.4	1.0	100.0	2.4
6) 자녀의 사교육비 부담이 감소 되고 있음	61.0	29.2	6.3	3.5	0.0	100.0	1.5

자료: 보건복지부 · 한국보건사회연구원, 2014년 저출산 · 고령사회정책 성과평가, 2015

[표 ] 사교육 현황

(단위: 만원, %)

	2011	2012	2013	2014	2015
학생 1인당 월평균 사교육비	24.0	23.6	23.9	24.2	24.4
사교육 참여율	71.7	69.4	68.8	68.6	68.8

자료: 통계청, 초․중․고 사교육비조사

나. 제3차 기본계획 상의 교육개혁 과제

제3차 기본계획에서는 ‘교육개혁 과제’를 저출산대책으로 채택하여, 종전 1․2차 기본계획의 보육 지원 위주에서 교육 범위까지 포괄한 자녀양육 지원정책으로 정책 범위를 확장하고 있다. 이는 자녀교육이 사교육비라는 경제적 부담뿐 아니라 학벌을 중시하는 관행 등과 밀접하게 관련되어 자녀교육 자체가 출산을 기피할 정도로 큰 부담이 되고 있는 현실을 반영한 것으로서 환영할만한 정책 변화라고 할 수 있다.

제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 공교육 정상화를 통해 학교교육만으로도 충분한 교육환경을 조성하고, 사교육을 유발하는 교육구조 · 문화를 개선하며, 적성과 능력 중심의 교육-고용 연계를 강화한다는 기본방향에 따라 ① 적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편, ② 공교육의 역량 강화, ③ 사교육 부담 경감, ④ 대학등록금 부담 경감 등 4개의 대책을 담고 있다. [표 4]는 교육개혁 과제의 세부 대책별 주요 내용을 정리한 자료이다.

본 보고서의 평가대상은 제3차 기본계획 상의 교육개혁 과제로, 일부 고용노동부 소관에 대해서는 본 보고서 평가대상에서 제외한다.

[표 ] 제3차 저출산 · 고령사회기본계획의 교육개혁 과제

세부 대책	추진 계획
적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편 [교육부 · 고용노동부]	･ 중학교 자유학기제 전면 시행 ･ 고등학교 진로·적성 교육 프로그램 확대 ･ 특성화고 및 전문대 NCS학습모듈 기반 교육과정 개편 ･ 산학일체형 도제학교 등을 통한 고교단계 직업교육의 현장성 강화 ･ NCS 기반 채용 확대 ･ 취업보장형 고교·전문대 통합교육 육성사업(Uni-Tech) 추진 ･ ‘선취업·후진학’ 활성화를 위한 재직자 대상의 평생학습 강화
공교육의 역량강화 [교육부]	･ 미래 핵심역량 연계, 학습량 적정화, 학생중심 수업 등의 교육과정 개정 ･ 학습부진 학생을 위한 체계적 지원 ･ 일반고 교육역량 강화(재정지원, 진로집중과정 확대, 중점학교 및 교육과정 거점학교 운영, 다양한 학생 진로맞춤형 프로그램 운영 등) ･ 교원 역량 개발·평가 개선(교원능력개발평가, 교원근무성적평정, 교원성과상여금평가 통합 등)
사교육 부담 경감 [교육부]	･ 대학별 고사에 대한 선행학습 영향평가 및 고등학교 입학전형 영향평가 실시, 방과후학교 선행교육 제한 완화, 수능영어 절대평가 도입 등을 통해 학교공부만으로도 입시대비가 충분한 교육환경 조성 ･ 학원 안정화 및 공개 ･ 대학전형 간소화, 대학입학정보 포털시스템 구축을 통해 대학 진학부담 완화
대학등록금 부담 경감 [교육부]	･ 다자녀(셋째아이 이상) 장학금 지원 ･ 소득연계형 반값등록금 정책 성과 바탕 지속적 등록금 안정화 정책 기조 유지

자료: 제3차 저출산 · 고령사회기본계획(대한민국정부)을 바탕으로 국회예산정책처 작성

다. 교육 관련 성과지표

제3차 기본계획에서는 교육개혁 과제 중 ‘사교육비 부담’을 핵심 성과지표로 채택하였다. 초 · 중 · 고 총사교육비(명목) 규모를 매년 2천억원 이상 감소해 나감으로써 2014년 현재 18.2조원인 총사교육비를 2020년까지 17조원으로 낮추겠다는 목표를 설정하고 있다. 통계청 조사결과 2015년 기준 총사교육비는 17조 8,000억원이다.

[표 ] 제3차 저출산 · 고령사회기본계획(2016~2020년)의 사교육비부담 성과지표

성과지표	현재(’14)	목표(’20)	출처	설정근거	측정산식	관련 과제
사교육비 부담	18.2조	17조	통계청 ｢사교육비 조사결과｣	매년 2천억 이상 감소	초·중·고생 총사교육비(명목)	∙ 사교육경감 ∙ 공교육정상화 ∙ 능력중심사회 구현

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회기본계획

라. 2016년 교육개혁 과제 예산

제3차 기본계획의 2016년도 시행계획에 반영된 2016년 교육개혁 과제 추진 소요예산은 총 4조 2,004억원이다. 이는 2016년도 저출산대책 전체 소요예산 21조 4,173억원의 19.6%에 해당한다. 교육개혁 과제의 세부 대책별로 보면, 적성 · 능력 중심 교육 · 고용체계 개편 1,648억원, 공교육 역량 강화 639억원, 사교육 부담 경감 484억원, 대학등록금 부담 경감 3조 9,233억원으로 국가장학금사업 예산이 포함된 대학등록금 부담 경감 대책 예산이 교육개혁 과제 전체 소요예산의 대부분(93.4%)를 차지하고 있다.

2016년도 시행계획의 전체 소요예산은 약 35.3조원으로, 저출산 대책 21조 4,173억원, 고령사회 대책 13조 8,232억원, 대응기반강화 대책 112억원이다.

교육개혁 과제의 2016년 예산에 반영된 실예산액은 이보다 213억원 늘어난 4조 2,217억원이고, 2017년 실예산액은 2016년 대비 36억원 늘어난 4조 2,253억원이다.

[표 ] 교육개혁 과제 추진 2016 소요예산

(단위: 백만원)

세부 대책	사 업	2016 소요예산		2016 예산	2017 예산
		금 액	소 계
적성 · 능력중심으로 전환을 위한 교육 · 고용체계 개편	자유학기제	68,397	164,781 (3.9%)	179,451 (4.3%)	172,009 (4.1%)
	NCS학습모듈기반 교육과정	4,475
	산학일체형 도제학교	10,000
	마이스터고	15,000
	취업보장형 고교·전문대 통합교육 육성	16,000
	평생교육 단과대학	30,000
	NCS*	14,889
	e-learning*	6,020
공교육의 역량강화	국가수준 기초학력 향상 지원	15,740	63,860 (1.5%)	70,510 (1.7%)	80,000 (1.9%)
	일반고 교육역량 강화	48,120
	교육과정 개정	(비예산)
	교원역량개발·평가 개선	(비예산)
사교육 부담 경감	공교육 정상화	1,810	48,442 (1.2%)	48,442 (1.1%)	56,833 (1.3%)
	대입전형 간소화 등	46,632
	학원비 안정화 및 공개	(비예산)
대학 등록금 부담 경감	맞춤형 국가장학금 지원	3,923,312	3,923,312 (93.4%)	3,923,312 (92.9%)	3,916,442 (92.7%)
합 계			4,200,395 (100.0%)	4,221,715 (100.0%)	4,225,284 (100.0%)

주: 1. ‘ * ’ 표시는 고용노동부 소관

2. 2016 소요예산은 2016년도 시행계획 상의 소요예산임

3. 2016 예산은 2016회계연도 실예산액임

자료: ｢제3차 저출산 · 고령사회기본계획 2016년도 시행계획｣(대한민국정부) 및 저출산고령사회위원회 제출자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

2. 정책 우선순위 분석

2. 정책 우선순위 분석 ∙

국회예산정책처에서는 정부의 저출산대책 평가를 위하여 정부연구기관 및 학계 전문가를 대상으로 계층화분석법(AHP)을 활용한 설문을 실시하여 저출산 해결방안들 간 상대적 우선순위를 도출하고자 하였다. 조사의 대상‧방법과 조사 결과에 따른 종합적인 분석은 ｢저출산 대책 평가 II [정책 우선순위]｣에서 상세히 기술하였다. 본 보고서에서는 조사 결과를 바탕으로 교육분야의 저출산 해결방안에 대해 자세히 분석해 보도록 하겠다.

본 AHP 조사에서는 저출산 해결방안을 5개 영역 즉, 혼인여건 개선, 출산여건 개선, 보육여건 개선, 교육여건 개선, 일가정양립여건 개선으로 나누고, 영역별로 5개씩 총 25개 세부정책에 대해 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 관점 및 이를 종합한 상호 우선순위를 분석하였다. ‘교육여건 개선’ 영역의 세부 정책으로는 적성‧능력중심교육체계 개편, 공교육 역량강화, 사교육 부담 경감, 대학등록금 부담 경감, 교육전반의 경쟁구조 개혁을 제시하였다. 교육전반의 경쟁구조 개혁 외 4개 정책은 제3차 기본계획에 포함된 ‘교육개혁 과제’를 그대로 반영하였고, ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’은 정부의 저출산대책에는 포함되어 있지 않지만, 본 보고서 작성을 위하여 조사한 다수의 선행 연구 등의 자료를 통해 교육분야의 저출산 해결방안으로 도출한 것이다. ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’의 정책내용으로 대학입시제도 개혁, 대학서열화구조 개혁 등을 제시하였다.

분석 결과는 다음과 같다. 저출산 해결을 위한 5개 방안 중 교육여건 개선은  4번째로 중요한 것으로 나타났다. 효과성 지표에서는 0.170으로 가장 높고, 적용가능성 지표에서는 0.121로 가장 낮게 평가되었다. 즉, 교육여건 개선은 저출산 해결에 효과적인 방안이나 현실에서 적용가능성은 낮다고 평가한 것인데, 교육 정책의 현실적 어려움을 시사하는 대목이다.

[표 ] 평가지표별 중요도 및 해결방안간 우선순위(AHP분석)

	시급성	효과성	효율성	적용가능성	복합우선순위
혼인여건 개선	0.191	0.171	0.130	0.134	0.159 (3위)
출산여건 개선	0.099	0.105	0.186	0.206	0.144 (5위)
보육여건 개선	0.268	0.266	0.238	0.284	0.268 (2위)
교육여건 개선	0.163	0.170	0.131	0.121	0.149 (4위)
일가정양립여건 개선	0.279	0.288	0.316	0.255	0.279 (1위)
계	1.000	1.000	1.000	1.000	1.000

자료: 국회예산정책처 작성

교육여건 개선에 속하는 5개 세부 정책들의 정책 중요도는 ‘공교육 역량 강화’가 가장 높고, 다음으로 ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’, ‘사교육비 부담 완화’, ‘대학등록금 부담 경감’ 순서이고, ‘적성능력중심 교육체계 개편’이 가장 낮은 것으로 나타났다.

[표 ] 교육여건 개선 세부정책 중요도 분석 결과

	적성능력중심 교육체계개편	공교육 역량 강화	사교육비 부담 완화	대학등록금 부담 경감	교육전반의 경쟁구조개혁
종 합	0.12 (5위)	0.28 (1위)	0.22 (3위)	0.13 (4위)	0.26 (2위)

자료: 국회예산정책처 작성

5개 해결방안의 하위 25개 세부정책들의 정책 중요도를 비교해 보면, 교육여건 개선에 포함된 ‘공교육 역량 강화’는 12위, ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’은 13위, ‘사교육비 부담 완화’는 15위로 이들 3개 정책은 전체 25개 정책 중 중간정도의 중요도를 보인 반면, ‘대학등록금 부담 경감’과 ‘적성 · 능력중심 교육체계 개편’은 각각 22위, 24위로 나타나 중요도가 낮았다.

25개 세부정책들의 중요도를 평가지표별로 보면, ‘공교육 역량 강화’와 ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’의 경우 시급성에서 각 8위, 효과성에서 각각 10위와 9위로 높게 나타나 다른 정책들에 비해 저출산 해결을 위해 시급하게 요청되며 효과적인 정책인 것으로 나타난 반면, ‘대학등록금 부담 경감’ 및 ‘적성‧능력중심 교육체계 개편’은 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 20위 이하로 나타나 중요도가 낮은 정책으로 나타났다. ‘적성‧능력중심 교육체계 개편’은 효율성과 적용가능성 지표에서 가장 낮은 25위로 나타났다.

정부는 저출산 해결을 위해 ‘사교육비 부담 완화’와 ‘공교육 정상화’에 역점을 두고 있으나, 분석결과 시급성, 효과성, 효율성, 적용가능성 등 모든 지표에서 ‘교육전반의 경쟁구조 개혁’이 ‘사교육비 부담 완화’ 보다 중요하다는 결과가 나타났다. 이는 한국 사회의 고질적인 사교육 문제의 근본 원인이 교육의 경쟁구조에 있다는 지적과 무관해 보이지 않는다. 즉 교육 경쟁이 완화되면 사교육 문제가 해결된다고 판단한 데 따른 결과로 볼 수 있다. 지금껏 정부는 공교육 정상화를 통해 사교육 부담을 경감하겠다는 입장이었으므로 이에 대한 재검토가 요청되는 대목이다.

[표 ] 세부정책별 정책 우선순위

해결 방안	세부정책	순 위
		종합	시급성	효과성	효율성	적용 가능성
혼인 여건 개선	A)노동개혁을통한일자리기회확대	22	20	21	24	23
	B)청년층대상일자리사업확대	18	15	18	21	21
	C)중소기업매력도제고	19	17	19	22	22
	D)정규직전환확대및임금격차해소	5	3	5	8	7
	E)신혼부부등주거지원강화	16	13	14	19	19
출산 여건 개선	F)임신·출산의료비경감	13	19	16	7	6
	G)안전한분만환경조성	25	25	25	20	20
	H)난임부부지원강화	20	23	23	15	13
	I)산모·신생아지원확대	9	16	15	6	5
	J)다양한가족에대한사회적포용성제고	21	24	24	16	16
보육 여건 개선	K)맞춤형보육서비스제공	7	7	7	11	8
	L)신뢰할수있는보육·유아교육	1	1	1	3	1
	M)돌봄지원체계강화	3	4	4	5	2
	N)아동수당도입	10	11	12	12	10
	O)베이비시터등개인양육서비스에 대한관리체계구축	17	18	17	18	17
교육 여건 개선	P)적성‧능력중심교육체계개편	24	22	22	25	25
	Q)공교육역량강화	11	8	8	13	14
	R)사교육비부담완화	15	14	13	17	18
	S)대학등록금부담경감	23	21	20	23	24
	T)교육전반의경쟁구조개혁	14	10	9	14	15
일가정 양립 여건 개선	U)일가정양립실천을위한근로현장의문화및행태개선	2	2	2	1	3
	V)중소기업,비정규직에대한지원 강화로일가정양립실천여건조성	8	9	10	9	11
	W)남성의육아참여활성화를위한 제도·문화적개선	12	12	11	10	12
	X)일가정양립지원제도활성화	4	5	3	2	4
	Y)일가정양립지원정책이용을제한하는기업에대한법적제재	6	6	6	4	9

자료: 국회예산정책처 작성

III. 교육문제와 저출산

1. 자녀교육비 부담과 저출산 ∙

∙ III. 교육문제와 저출산

1. 자녀교육비 부담과 저출산

저출산 현상을 유발하는 다양한 원인 중 경제적인 이유가 중요한 원인으로 지적되고 있으며 경제적인 이유 중에는 자녀 양육에 지출하는 비용이 큰 부분을 차지하는 것으로 나타나고 있다.

한국보건사회연구원의 2015년도 조사에서는 기혼자 대상 추가출산 중단 이유를 묻는 물음에 ‘자녀를 키우는데 돈이 많이 들어서’가 48.8%로 압도적으로 높게 나타나 자녀에 투자되는 경제적 요인이 출산중단의 가장 큰 요인인 것으로 파악되었다.

[표 ] 기혼층의 현 자녀수별 추가출산 중단 이유

(단위: %, 명)

	전 체	무자녀	1자녀	2자녀	3자녀 이상
추가출산 중단 이유
고용이 불안정 해서	6.0	20.0	9.0	4.7	3.6
일과 가정 생활을 동시에 수행하기 어려워서	17.2	26.7	20.9	15.5	14.5
자녀를 키우는데 돈이 많이 들어서	48.8	13.3	41.8	49.7	65.5
믿고 맡길 곳이 마땅치 않아서	3.9	0.0	6.0	4.7	0.0
아이가 생기지 않아서	5.1	20.0	4.5	3.6	5.5
기타	19.0	20.0	17.9	21.8	10.9
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
사례수	332	15	67	193	55

주: 지역(권역별), 성별, 연령별(20대~60대, 10세 간격), 결혼여부를 기준으로 층화추출을 하여 CD 1,000명을 표본으로 추출, 5보다 작은 기대빈도를 갖는 셀이 20%이상인 관계로 X2값을 제시하지 않음, 무응답은 분석에서 제외함

자료: 한국보건사회연구원,｢저출산 · 고령사회 대응 국민 인식 및 욕구 모니터링｣, 2015

한국보건사회연구원의 또 다른 조사에서는, 기혼여성(15~49세) 대상 자녀필요성에 관한 질문에서 본인의 자녀가 없어도 된다고 응답한 경우 그 이유로 경제적인 이유(경제적으로 여유롭게 생활, 경제적으로 자녀양육 곤란)라고 응답한 비율이 50.8%로 가장 높게 나타났다. ‘경제적으로 자녀양육 곤란’이라고 응답한 비율은 가구소득이 적을수록  높아진 반면, ‘경제적으로 여유롭게 생활’이라고 응답한 비율은 모든 가구소득 구간에서 높게 나타났다. 이는 평균소득 이상의 가구에서도 자녀양육으로 인한 경제적 부담이 상당하다는 것을 말해준다.

[표 ] 기혼여성(15~49세)의 본인의 자녀가 없어도 된다고 응답한 이유

(단위: %, 명)

구 분	경제적 으로 여유롭게 생활	직장생활 지속 희망	부부만의 생활 추구		자녀가 있으면 자유롭지 못할 것 같아		경제적 으로 자녀양육 곤란		아이 희망하나 불임 등으로 임신 곤란		기타1)		계		(명)
전 체	29.4	2.8	18.1		20.5		21.4		2.5		5.4		100.0		(1,168)
가구소득2)(x2=90.3*)
60%미만	24.3	2.5	11.4		19.8		32.7		2.5		6.9		100.0		(202)
60~80%미만	31.0	1.9	17.6		17.6		25.5		3.2		3.2		100.0		(216)
80~100%미만	28.6	3.3	18.3		15.5		27.2		1.4		5.6		100.0		(213)
100~120%미만	35.1	1.4	18.5		27.0		12.6		2.3		3.2		100.0		(222)
120~140%미만	29.1	4.7	15.1		22.1		17.4		-		11.6		100.0		(86)
140~160%미만	31.0	7.1	21.4		22.6		10.7		3.6		3.6		100.0		(84)
160%이상	25.7	3.5	26.4		20.8		11.8		4.9		6.9		100.0		(144)

*p<0.001

주: 1) 기타에는 ‘본인이 아이를 싫어해서’, ‘남편이 아이를 싫어해서’, ‘유전병 등 질환 때문에’, ‘기타’가

해당됨.

2) 가구소득은 20115년 2/4분기 가구당 월평균 소득(427만원)을 100%로 하여 분석하였음.

3) 무응답은 분석에서 제외되었으며, 승수적용으로 합이 일치하지 않을 수 있음.

자료: 한국보건사회연구원, ｢2015년 전국 출산력 및 가족보건 · 복지실태조사｣, 2015

국회예산정책처에서는 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 자녀양육비에 관한 분석을 실시하였다. 이에 따르면, 자녀 1인당 월평균 양육비는 영유아기에는 64만원, 3~6세 미취학기 아동은 71만원, 초등 저학년은 74만원, 초등 고학년은 80만원, 중학생은 83만원, 고등학생은 99.6만원으로 학년 · 학교급이 올라갈수록 증가한다. 이는 학교급이 올라갈수록 다른 항목에 비해 교육비(공교육비, 사교육비) 부담이 늘어나기 때문이라는 것을 [그림 1]을 보면 알 수 있다.

보다 자세한 분석결과는 ｢저출산 대책 평가 Ⅲ [정책환경]｣을 참조.

[그림 ] 자녀 1인당 월평균 양육비

(단위: 만원)

자료: 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

학령기 자녀를 둔 경우, 자녀 1인당 월평균 교육비(공교육비, 사교육비)가 가계 소비지출에서 차지하는 비중은 초등 저학년은 11.4%, 초등 고학년은 12.1%, 중학생은 12.8%, 고등학생은 15.9%로 나타났다. 이는 1인 기준 수치이므로 자녀가 둘 이상인 경우 교육비가 가계 경제에 주는 부담은 훨씬 커진다. 또한, [그림 2]를 보면 초등 고학년부터 교육비 중 사교육비 지출이 가계 소비지출의 10% 이상을 차지하고 있어, 자녀 교육비 부담의 주범이 바로 사교육비라는 것을 알 수 있다.

[그림 ] 가계 소비지출 중 자녀 1인당 양육비 비중(월)

(단위: %)

자료: 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

다수의 선행 연구들에서 교육비 부담과 출산율은 밀접한 관계가 있음을 입증하고 있다. 신윤정(2008)은 기혼부인 1,500명을 대상으로 전화조사를 실시하여 얻은 데이터를 통해 교육비가 절감될 경우 출산의향이 유의하게 높아진다는 결론을 도출하였다. 최준욱 · 송헌재(2010)의 연구에서는 한국노동패널과 재정패널 자료를 이용한 패널 분석에서 둘째아 이상 출산의 경우 자녀 1인당 연간 사교육비가 출산결정에 부정적 영향을 주고 있음을 확인할 수 있었다. 정부의 2014년도 저출산 · 고령사회정책 성과평가 과정에서 실시한 연구에서도 사교육비 부담이 감소할수록 기혼자들의 희망자녀수가 증가한다는 결과를 얻었다.

정책 효과인식 수준이 기혼남녀의 희망자녀수 증가에 미치는 영향: 회귀분석 결과(2014년 저출산 · 고령사회정책 관련 국민체감도 조사)

종속변수	독립변수	B	S.E	β	t
최근 3년간 기혼자들의 희망자녀수 증가	자녀의 사교육비 부담 감소	0.1888*	0.064	0.157	2.933
	R= 0.352, R2=0.124, Adj R2=0.091, F=3.778**, N=388

주: *P<0.01, **P<0.001

자료: 보건복지부 · 한국보건사회연구원, ｢2014년 저출산 · 고령사회정책 성과평가｣, 2015.

이론적으로 출산율과 교육비 부담이 밀접한 관계를 갖는 것은 자녀의 수와 질 사이에 선택의 문제가 존재하기 때문이다. 즉 자녀를 위해 주어진 자원이 일정하다면 자녀의 질에 대한 투자 또는 교육투자를 늘리기 위해서는 자녀의 수를 제한할 수밖에 없다.

하경준, ｢저출산의 경제적 요인 분석: 소득불평등 및 교육비 부담과의 관계를 중심으로｣, 사회경제평론 39, 2011, 139쪽.

2. 자녀의 낮은 삶의 만족도와 저출산 ∙

2. 교육의 계층사다리 기능 약화와 저출산

2. 교육의 계층사다리 기능 약화와 저출산 ∙

최근 사회 양극화와 신계급사회가 사회 문제로 대두되고 있다. 중간소득층은 감소하고 고소득층의 소득점유율과 빈곤층은 증가하고 있다. 신계급사회란 부와 빈곤의 대물림과 사회이동성의 약화를 의미한다.

사회이동성은 교육과 밀접한 관련이 있다. 신분제 사회가 아닌 현대 사회에서 계층 이동은 교육을 통해서 가능하기 때문이다. 가난한 집 학생이 명문대에 입학하면 ‘개천에서 용 났다’고 표현하는 것이 그런 의미이다. 그런데 요즘은 개천에서 용 나기가 어렵다는 분위기가 팽배하다. 지금의 교육은 동일한 출발선에서 경쟁하는 것이 아니라 부모의 사회경제적 배경과 지위에 따라 출발선이 다른 불평등한 경쟁이이라는 인식이 크다.

학교에서 모든 학생들이 공정한 교육 기회를 부여받고 있다고 하더라도 그들 간의 교육 격차는 학부모들의 사회경제적 배경이라는 외적 요인과 결코 무관하지 않다. 학생들의 교육(학력) 격차에 결정적인 영향력을 행사하는 것은 학생들의 노력과 능력이 아니라 부모들의 경제자본‧인적자본‧사회자본등이다.

경제자본은 가족의 소득 수준에 의해 결정되는 자녀에 대한 부모의 물질적 지원 능력을 말한다. 인적자본은 부모의 교육수준에 의하여 측정될 수 있는 것으로, 자녀의 학업에 도움을 줄 수 있는 인지적 환경과 관련되어 있다. 사회자본은 가족 내외의 두 가지 형태가 있는데 가족 내 사회자본은 부모와 자녀의 관계를 의미하는 것으로 자녀교육에 대한 부모의 관심 및 시간의 투입이라는 형태로 나타나며, 가족외부의 사회자본은 부모의 사회적 활동과 각종 모임이나 조직에의 참여 등에 의해 형성되는 사회적 연결망이다.[김경근, ｢가족 내 사회적 자본과 아동의 학업성취｣, 교육사회학연구 10(1), 2000, 22-25쪽, 김철운(2012)에서 재인용]

김철운, ｢강요된 교육경쟁과 물화된 자기실현-책임‧배려‧실천의 민주적‧도덕적 학교공동체의 형성｣, 인문과학연구 34, 2012, 298쪽.

국회예산정책처가 발주한 연구용역 결과에 따르면, 한국노동패널을 바탕으로 분석한 결과 가구소득이 높을수록, 부모 학력이 높을수록 사교육비 지출이 많으며, 사교육비 지출이 많을수록 상위의 대학에 진학하고 임금수준도 높은 것으로 나타났다.

[그림 ] 소득분위별 사교육비 지출액

(단위: 만원)

주: 한국노동패널 분석, 샘플수(가구) 2,078개

자료: 마강래, ｢저출산 문제와 교육 실태: 진단과 대응방안 연구｣(국회예산정책처 연구용역보고서), 국회예산정책처, 2016.

[그림 ] 부모학력별 사교육비 지출액

(단위: 만원)

주: 한국노동패널 분석, 샘플수(가구) 2,078개

자료: 마강래, ｢저출산 문제와 교육 실태: 진단과 대응방안 연구｣(국회예산정책처 연구용역보고서), 국회예산정책처, 2016.

[그림 ] 사교육비 지출 분위별 월평균 임금 및 서울소재 4년제대학 진학률

주: 1. 한국노동패널 분석, 샘플수 582개

2. 임금: 임금근로자 기준, 2014년 기준가격

자료: 마강래, ｢저출산 문제와 교육 실태: 진단과 대응방안 연구｣(국회예산정책처 연구용역보고서), 국회예산정책처, 2016.

특히 주목할 것은 소득 하위 20%와 상위 20%의 월 사교육비 차이가 2004년에 36.9만원이던 것이 2014년에는 49.9만원으로 그 격차가 커지고 있어 소득격차에 따른 사교육비 격차가 증가하고 있다. 또한 소득 상위 20%의 평균소득 및 사교육비 지출이 하위 분위보다 가파르게 상승하고 있어 소득 양극화의 심화 및 이에 따라 교육 양극화도 심화되고 있다는 것을 알 수 있다.

[그림 ] 소득분위별 평균소득(연) 변화 (단위: 만원)	[그림 ] 소득분위별 사교육비(월) 변화 (단위: 만원)

주: 한국노동패널 분석

자료: 국회예산정책처가 발주한 연구용역 ｢저출산 문제와 교육 실태: 진단과 대응방안 연구｣(2016)를 토대로 국회예산정책처에서 작성

이처럼 부모의 사회경제적 지위에 따른 교육 격차가 노동시장에서의 지위 격차로 이어져 부모 계급이 자녀에게 대물림되는 계층 고착화 현상이 나타난다. 교육이 계층이동의 기제가 아니라 기존의 사회계층 질서를 공고히 함으로써 계급과 계층의 재생산을 위한 도구의 역할을 하고, 사회 양극화를 심화시키는 하나의 매개가 되고 있는 것이다.

김철운, 앞의 논문, 301쪽.

교육의 계층사다리 기능의 약화는 저출산 문제와 관련이 있다. 젊은 세대들이 신계급사회를 수저계급론으로 비유하고 있는 데서 알 수 있듯이, 노력을 통한 계층 상승에 대해 회의적인 분위기가 지배적이며, 다음세대의 계층상향 이동에 대해 비관론이 증대하고 있다. ｢2013년 KDI 행복연구｣에 포함된 “성공을 위해 가장 중요한 요소는 운이나 연줄보다 노력이다” 라는 설문에 대해 긍정적 응답(찬성 및 전적찬성) 비율은 60대에서 75.5%인 데 비해 20대에서는 51.2%로 젊은 세대일수록 노력의 힘에 대한 믿음이 약한 것으로 나타났다. 또, 통계청 사회조사에서 “현재의 본인 세대에 비해 다음 세대인 자식 세대의 사회경제적 지위가 높아질 가능성은 어느 정도라고 생각하십니까”라는 질문에 대해 비관적 응답(비교적 낮다, 매우 낮다) 비율이 2006년 27.3%에서 2015년에는 51.4%로 증가하였다. 특히 결혼 · 출산을 결정하는 30대의 비관적 응답률이 가장 높은 것으로 나타나, 사회이동성의 퇴진이 출산률 하락에 영향을 미칠 수 있음을 시사하고 있다.

개인의 노력보다는 부모로부터 물려받은 부에 따라 인간의 계급이 나뉜다는 자조적인 표현의 신조어다. 이 계급은 금수저와 흙수저로 나뉘는데, 금수저는 금수저를 물고 태어났다는 것으로 좋은 가정 환경과 조건을 가지고 태어났다는 뜻이다. 흙수저란 부모의 능력이나 형편이 넉넉지 못해 경제적 도움을 전혀 받지 못하는 사람을 뜻하는 것으로 금수저와 상반된 개념이다.(네이버 지식백과)

[그림 ] 성공을 위한 노력의 힘에 대한 믿음의 연령대별 비교

주: KDI 행복연구 2013

자료: 김희삼, ｢사회 이동성 복원을 위한 교육정책의 방향｣, 한국개발원 KDI FOCUS 54, 2015.

[그림 ] 다음세대 계층상승 가능성(2006년)	[그림 ] 다음세대 계층상승 가능성(2015년)

자료: 통계청 사회조사 2006․2015

저소득층은 고소득층과의 교육투자 차이가 커 계층이동이 어려운 상황일수록 자녀의 질에 대한 투자 또는 교육투자를 늘리기 위해 자녀 수를 제한하는 방식으로 대응한다. 하경준(2011)은 저출산과 교육비 부담과의 관계에 관한 연구에서 출산성향에 대한 소득계층별 자료를 이용한 계량분석 결과 합계출산율은 1인당 교육비 지출액과 음(-)의 관계를 유의하게 가지며, 합계출산율은 소득의 증가함수이지만 비선형이어서 소득증가에 따른 출산율 증가 정도는 점차 작아지며 최고 소득층에서는 오히려 중산층보다 출산율이 낮아질 가능성을 확인하고, 소득분포가 양극화될 경우 합계출산율이 낮아질 것임과 소득에 비해 과다한 교육비 부담이 저출산의 주된 요인이라는 시사점을 얻었다. 따라서 소득 양극화의 심화로 저소득층이 증가할 경우 저출산 문제는 더 심각해 질 수 있다.

3. 자녀의 낮은 삶의 만족도와 저출산

3. 자녀의 낮은 삶의 만족도와 저출산 ∙

저출산 문제의 해결방안을 찾는데 있어, 저출산을 초래할 정도로 부모에게 자녀 교육이 큰 부담인 것이 교육비 부담 즉 경제적 요인만의 문제는 아니다.

저출산 대책의 대상이 되는 지금의 청년세대는 학교 뿐만 아니라 학원, 과외 등 사교육을 일상으로 받으며 입시경쟁을 치르고, 교육을 마친 후에는 ‘취업전선’이라 할 만큼 힘겨운 일자리경쟁을 치르면서 결혼, 출산 등을 포기하며 스스로를 ‘N포세대’라고 지칭하는 세대들이다. 이들은 자신들의 부모를 보며 자녀의 미래를 위해 부모가 얼마나 희생해야 하는지도 목격하였다. 만약, 그들 자녀의 삶도 자신들이 성장해온 삶의 모습과 크게 달라지는 부분이 없다면 즉 출산으로 인해 부모인 자신도 불행해지고 자녀도 불행할 가능성이 높다면 자녀를 낳겠다는 선택을 할 가능성은 낮아질 것이다.

사회, 경제적 압박으로 인해 연애, 결혼, 주택 구입 등 많은 것을 포기한 세대를 지칭하는 용어로 포기한 게 너무 많아 셀 수도 없다는 뜻을 가지고 있다. 기존 3포세대(연애, 결혼, 출산 포기), 5포세대(3포세대+내 집 마련, 인간관계), 7포세대(5포세대+꿈, 희망)에서 더 나아가 포기해야 할 특정 숫자가 정해지지 않고 여러 가지를 포기해야 하는 세대라는 뜻에서 나온 말이다.(네이버 지식백과)

우리나라 청소년들이 느끼는 삶에 대한 만족도와 행복감은 다른 OECD 국가에 비해 현저히 낮다. 보건복지부의 아동종합실태조사(2013)에서 나타난 우리나라 아동(9~17세)의 삶의 만족도는 OECD 국가들 중 최하위이다. 우리나라 어린이․청소년들은 객관적 환경 측면(물질적 행복, 보건과 안전, 교육, 가족과 친구 관계 등)에서는 행복을 위한 좋은 조건을 가지고 있음에도 주관적 행복지수에 있어서는 OECD 국가들 중 최하위권이다(방정환재단, 2016).

[그림 ] 국가별 청소년 삶의 만족도

주: 1. 조사대상은 11세, 13세, 15세

2. 한국아동종합실태조사(2013)

자료: 한국청소년정책연구원, ｢지속가능발전목표(SDGs)와 청소년 삶의 질 정책방안 연구｣, 청소년정책 이슈브리프 Vol.8, 2015.

[그림 ] 한국 어린이․ 청소년 행복지수	[그림 ] 국가별 어린이․청소년 행복지수

자료: 방정환재단 · 연세대학교 사회발전연구소, ｢한국 어린이 · 청소년 행복지수 국제비교연구조사보고서｣, 2016.

우리나라 청소년들은 초등학교에서 고등학교로 올라갈수록 우울 및 불안 등 부정적 정신건강 지표에서 점수가 높아지는 경향을 보이고, 반대로 자아존중감, 자기효능감, 정서조절, 낙관주의 등 긍정적 지표의 점수는 낮아지는 경향을 보여, 학교급이 높아질수록 전반적인 정신건강 수준이 저하되는 것으로 나타났다.

[그림 ] 부정적 정신건강 지표	[그림 ] 긍정적 정신건강 지표

자료: 한국청소년정책연구원, ｢아동 · 청소년 정신건강 증진을 위한 지원방안 연구 Ⅲ : 2013 한국 아동 · 청소년 정신건강 실태조사｣, NYPI 청소년 통계 브리프 Vol.14, 2014.

우리나라 청소년들이 경험하는 스트레스는 학업관련 스트레스가 가장 높고, 학교급이 높아질수록 스트레스 수준이 높아지는 것으로 나타났다.

[그림 ] 한국 청소년 스트레스 항목별 차이

자료: 한국청소년정책연구원, ｢아동 · 청소년 정신건강 증진을 위한 지원방안 연구 Ⅲ : 2013 한국 아동 · 청소년 정신건강 실태조사｣, NYPI 청소년 통계 브리프 Vol.14, 2014.

우리나라 중고등학생 중 최근 1년간 자살을 생각해 본 적이 있는 비율이 27.9%로 4명 중 1명꼴로 자살충동을 느끼는 것으로 조사되었다. 그 이유로는 학교성적이 43.6%로 가장 높다.

[그림 ] 죽고 싶다는 생각 여부 (단위: %)	[그림 ] 자살생각을 하게 된 이유 (단위: %)

주: 한국청소년정책연구원, 2015 아동청소년인권실태조사

자료: 국가통계포털(http://kosis.kr/)

통계청 조사에 따르면, 한국 학생의 약 70%가 사교육에 참여한다. 사교육으로 인한 경제적 부담은 부모의 몫이지만, 사교육으로 인한 학습부담은 자녀가 감당해야 한다.

통계청의 2015년 초중고 사교육비조사 결과 사교육 참여율은 68.8%임.

만 15세를 대상으로 조사한 2012년도 OECD주관 국제 학업성취도 조사(PISA: Program for International Students Assessment) 결과에 따르면, 우리나라 학생의 사교육을 포함한 방과 후 학습활동 주당 참여시간은 6.5시간으로 OECD 국가 중 그리스 · 터어키(7.2시간)에 이어 세 번째로 많다. 방과 후 학습활동 중 사교육(‘학부모가 부담한, 영리회사에 의해 조직된 방과후 수업’) 주당 참여시간은 3.6시간으로 OECD 국가 중 최고이며 OECD 평균(0.6시간)의 6배에 이른다. 이렇게 많은 시간을 학습에 투자하고 있는 한국 학생들은 매년 PISA 평가(읽기, 수학, 과학 영역별 평가)에서 최상위 교육성과를 나타내고 있다. 그런데 한국과 마찬가지로 최상위 교육성과를 나타내고 있는 핀란드의 경우 방과 후 학습 활동 주당 참여시간은 1시간, 사교육 참여시간은 6분으로 OECD국가 중 가장 적다. 핀란드에 비해 한국의 교육은 매우 비효율적임을 알 수 있다.

OECD 주관의 국제 학업성취도 평가 연구로서 만 15세 학생들의 실생활에 필요한 능력인 읽기, 수학, 과학적 소양을 평가하며, 3년 주기로 시행된다.

주: 2012년도 실시한 PISA 조사에 응한 만 15세 학생들의 자가 보고를 바탕으로 한 결과임.

[그림 ] 방과후 학습 활동별 주당 참여 시간 평균

자료: 문성빈, ｢OECD 회원국의 방과 후 학습활동 참여 현황｣

[그림 ] 학부모 부담, 영리회사에 의해 조직된 방과후 수업 참여도: 주당 평균 참여시간 주: 2012년도 실시한 PISA 조사에 응한 만 15세 학생들의 자가 보고 결과임 자료: 문성빈, ｢OECD 회원국의 방과 후 학습활동 참여 현황｣을 토대로 국회예산정책처 작성	[그림 ] PISA 2012 성적 비교 자료: 한국교육과정평가원, ｢OECD 국제 학업성취도 평가 연구 : PISA 2012 결과 보고서｣, 2013.

위 결과에서 보듯이, 우리나라 아동‧청소년들은 학교와 학원을 오가며 공부하는데  많은 시간을 할애하며 불안감과 과중한 학업 스트레스 속에 살고 있다. 출산으로 인해 부모 부담이 가중되고 자녀도 불행할 가능성이 높다면 즉 자녀를 낳을수록 부모와 자녀의 삶에 긍정적 영향보다 부정적 영향이 크다면 자녀 출산은 감소할 수밖에 없을 것이다.

1. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성 ∙

∙ IV. 정책 과제별 실태분석 및 평가

IV. 정책 과제별 실태분석 및 평가

1. 사교육 경감 대책의 타당성 및 효과성

가. 사교육 경감 대책 개요

[표 12]는 제3차 기본계획 및 동 기본계획의 2016년도 시행계획에 따른 사교육 부담 경감 대책의 추진계획 및 2016년도 소요예산을 정리한 자료이다. 제3차 기본계획에 따르면, 정부는 저출산문제 해결을 위해 공교육 정상화, 학원비 안정화 및 공개, 대입전형 간소화를 통해 사교육 부담을 경감하려는 계획이다.

사교육 경감을 위한 2016년도 소요예산은 공교육 정상화 18억 1,000만원, 대입전형 간소화 466억 3,200만원 등 총 484억 4,200만원이다.

제3차 기본계획에서는 ‘사교육비 부담’을 핵심성과지표로 채택하여, 초 · 중 · 고 총사교육비(명목) 규모를 매년 2천억원씩 감소해 나감으로써 2014년 현재 18.2조원인 총사교육비를 2020년까지 17조원으로 낮추겠다는 목표를 정하고 있다.

우리 사회에서 사교육문제는 지속적으로 제기되어 왔으며 정부에서도 다양한 사교육대책들을 시도해 왔다. 그간의 사교육대책의 정책 수단들은 크게 네 가지로 분류해 볼 수 있다. 첫째, 사교육에 대한 수요가 학부모나 학생의 공교육에 대한 불만족에서 기인한다고 보고, 학교교육을 변화시킴으로써 사교육에 대한 수요를 줄여보고자 하는 정책들이다. 자율형 사립고등학교를 허용하는 등의 학교 다양화나 자율화 정책, 전국단위 학업성취도 평가 실시, 수준별 이동수업, 교과교실제 운영 등이 이에 해당한다. 현 정부에서 추진하고 있는 학교 선행교육 근절 중심의 공교육 정상화 정책도 이에 해당한다. 둘째, 사교육 공급을 직접 규제하는 정책들이다. 1980년 과외금지조치라든가 학원 신고포상금제도 실시, 학원 교습시간 제한 등이 이에 해당하며 현 정부의 학원 선행학습 유발 광고 금지조치도 이에 해당한다. 셋째, 사교육의 저렴한 대체재를 정부가 공급하는 정책들이다. 널리 제도화된 방과후학교, EBS방송강의 등이 이에 해당한다. 현 정부에서도 방과후학교의 질 제고 등을 추진하고 있다. 넷째, 입시제도나 입학전형 개선 등으로 입시부담을 경감시켜 사교육 수요를 줄이고자 하는 정책들이다. 수학능력시험의 과목 수를 줄이거나 난이도를 낮추거나 점수 등급제를 실시하거나, 입학사정관제 도입 등의 대입전형 선진화, 현 정부의 대입전형 간소화나 학교교육과정 내 전형 유도 등도 이에 해당한다.

이처럼 다양한 사교육대책에도 불구하고 정부가 사교육대책을 계속하여 내놓고 있는 것은 정부 대책의 실패를 반증하는 것이라고도 볼 수 있다. 이하에서는 우리 사회의 사교육 실태를 먼저 살펴본 후 정부의 사교육 부담 경감 대책의 타당성과 효과성을 점검해 보도록 하겠다.

[표 ] 사교육 부담 경감 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산

교육개혁 추진 – 사교육 부담 경감
기본계획	2016년도 시행계획 [교육부]
대학별 고사에 대한 선행학습 영향평가 실시, ｢공교육정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣개정을 통해 학교공부 만으로도 입시대비가 충분한 교육환경 조성 ･ 과도한 영어 사교육문제 해소를 위해 2018학년도 대입부터 수능 절대평가 도입 ･ 특목고 입학전형에 있어 사교육 유발요인 여부를 점검하기 위하여 ‘고등학교 입학전형 영향평가’ 실시	[공교육 정상화] ･ 16학년도 학교 교육과정 편성·운영 및 출제문항 점검 실시(학기별) ･ 공교육정상화법 일부개정 완료 추진
	지방비(특별교부금) 1,810백만원 ･ 시·도교육청 지원 1,300백만원 ･ 선행교육예방센터 운영 510백만원
학원비 공개 확대 등을 통한 안정화 추진 ･ 학원비 등을 학원 외부에 공개하는 “옥외가격표시제” 전면 확대	[학원비 안정화 및 공개] ･ 시·도별 옥외가격표시제 현황파악 및 분석 실시 ･ 시·도교육청 교육감회의 및 부교육감 회의시 옥외가격표시제 교육규칙 개정 및 전면확대 실시요청
	비예산
대입전형의 간소화와 대학별 전형계획에 대한 사전예고 기간 준수 등을 통해 대학 진학 부담 완화 ･ ‘대학 입학정보 포털시스템’을 구축, 맞춤형 대입전형 정보, 대입 심층상담서비스 등 제공	[대입전형 간소화 등] ･ 고교교육 정상화 기여대학 지원사업 지속 추진 ･ 전국 대학의 입학정보를 확인·비교할 수 있는 ｢대학입학정보 포털｣ 구축(~’16.3.) 민간 대입 컨설팅 등 비용부담을 완화하고, 경제적, 지리적 여건에 따른 대입정보 취득의 불균형 해소 ･ ’18학년도 대입전형시행계획, ’17학년도 수시모집요강 발표기한 준수 여부 점검(~’16.7.) ･ ’18학년도 수능영어 절대평가 출제 안정화방안 마련(~’16.12.)
	국비 46,632백만원 ･ 대학자율역량 기반조성 732백만원 ･ 고교교육 정상화 기여대학 지원 45,900백만원

주: 예산액은 2016년도 시행계획 상의 소요예산으로, 2016년 실예산액과 차이가 있을 수 있음.

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회기본계획 및 동 기본계획 2016년도 시행계획

나. 사교육 실태 및 유발 원인 분석

(1) 사교육 현황

통계청에서는 2007년부터 매년 초‧중‧고 사교육비 조사를 실시하고 있다. 이에 따르면 2015년 사교육비 총액은 17조 8천억원이다. 사교육비 조사에 포함되지 않는 방과후학교 교육비(2015년 방과후학교 총액 1조 1,600억원), 비공식적 지출 등을 모두 포함하면 그 규모는 훨씬 더 커진다. 국회예산정책처에서 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣ 마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 분석한 결과에 따르면 총사교육비 규모는 34조원으로 추정된다. 이는 국내총생산(GDP) 대비 2.2% 규모이고, 연간 교육예산을 50조원 정도로 볼 때 공교육 총예산의 68%에 이르는 규모이다.

2015년 한국 GDP: 1,558,591.60 십억원

통계청 조사에 따른 사교육비 현황을 보면, 2015년 기준 학생 1인당 월평균 사교육비는 24만 4천원이고, 사교육 참여율은 68.8%이다. 1인당 사교육비는 최근 매년 증가하고 있고, 사교육 참여율은 2007년 이후 감소추세였으나 2013년부터 더 이상 감소하지 않고 있다.

국회예산정책처에서 한국보건사회연구원의 ｢전국 출산력 및 가족보건복지실태조사｣마이크로데이터 2012년도 자료를 바탕으로 분석한 결과에 따르면, 초중고 학생 1인당 월평균 사교육비는 42.2만원으로 추정되어 실제 사교육 부담은 정부 조사 결과 보다 훨씬 크다.통계청의 사교육비 조사를 현실화할 필요성이 있다.

[그림 ] 학생 1인당 월평균 사교육비 및 참여율(2007-2015)

자료: 통계청, 초 · 중 · 고 사교육비조사

월평균 사교육비 지출금액별 분포를 보면, 사교육 미참여 학생 비율이 증가하고 있지만, 참여학생 중에서는 분포 비율이 가장 높았던 10~30만원 미만 지출 학생의 비율은 감소하고, 50만원 이상 지출 학생의 비율은 점점 증가하여 2015년에는 50만원 이상 지출한 학생이 15.1%로 가장 많다.

[표 ] 학생 1인당 월평균 사교육비 지출금액별 참여학생 분포(2007-2015)

(단위: %)

	사교육 받지 않음	10만원 미만	10~20만원 미만	20~30만원 미만	30~40만원 미만	40~50만원 미만	50만원 이상
2007	23.0	11.7	17.5	18.8	12.7	6.9	9.3
2008	24.9	9.8	15.1	18.7	12.9	7.6	10.9
2009	25.0	9.7	15.0	18.1	12.9	7.5	11.8
2010	26.4	9.4	14.8	17.1	12.6	7.7	12.1
2011	28.3	9.3	13.8	16.0	12.3	7.7	12.6
2012	30.6	8.6	13.2	14.6	12.4	7.9	12.7
2013	31.2	8.1	12.8	13.9	12.1	8.7	13.3
2014	31.4	8.0	13.1	13.7	11.3	8.3	14.4
2015	31.2	8.3	13.2	13.1	11.0	8.0	15.1

자료: 통계청, 초․중․고 사교육비조사

참여학생 1인당 월평균 사교육비는 35만 5천원으로 학교급이 올라갈수록 증가하며, 학생 1인당 월평균 사교육비는 중학생이 가장 높다. 학생 성적이 우수할수록 사교육 참여율 및 학생 1인당 월평균 사교육비 모두 증가하는 것으로 나타났다.

[그림 ] 학생 1인당 사교육비 현황	[그림 ] 학생 성적별 사교육 현황 학생 1인당 사교육비(만원) 참여율(%)

자료: 통계청, 2015 초 · 중 · 고 사교육비조사

가구의 소득수준별 사교육비 현황을 보면, 소득수준 차이에 따라 사교육비 지출 및 참여율도 분명한 차이를 보인다. 월평균 소득이 700만원 이상인 가구와 100만원대인(100만원 이상 200만원 미만) 가구를 비교해 보면, 학생 1인당 월평균 사교육비는 4배, 사교육 참여율은 2배 정도 차이가 난다.

[그림 ] 가구 소득수준별 사교육 현황(2015)

학생 1인당 사교육비(만원)    사교육 참여율(%)

자료: 통계청, 2015 초 · 중 · 고 사교육비조사

시도별 학생 1인당 월평균 사교육비는 서울(33.8만원)이 가장 높았고, 전남(16.5만원)이 가장 낮았다. 서울 등 12개 시도는 전년대비 증가하였는데 특히 서울, 경기, 인천 등 수도권 지역(전체 사교육비 17조 8천억원의 56.5%인 10조 693억원 규모)은 최근 3년간 1인당 월평균 사교육비가 지속적으로 증가하고 있는 것으로 나타났다.

[표 ] 시도별 사교육비 현황

(단위: 억원, 만원, %)

	총사교육비 2015	사교육 참여율 2015	학생 1인당 월평균 사교육비 및 전년대비 증감률
			2013		2014		2015
서 울	41,424	74.3	32.8	5.1	33.5	2.1	33.8	0.9
부 산	10,078	67.8	22.9	-0.4	22.7	-0.9	23.4	3.1
대 구	8,942	71.3	24.2	-2.4	24.2	0.0	24.4	0.8
인 천	8,842	65.9	20.8	2.5	21.1	1.4	21.3	0.9
광 주	5,809	68.8	23.9	3.5	23.1	-3.3	22.8	-1.3
대 전	6,111	70.2	25.9	6.6	25.7	-0.8	25.4	-1.2
울 산	3,975	69.6	22.4	0.0	22.2	-0.9	21.9	-1.4
세 종	574	67.7	-	-	18.6	-	19.6	5.4
경 기	50,427	72.3	25.3	1.6	26.0	2.8	26.5	1.9
강 원	3,720	62.2	17.2	-5.5	16.7	-2.9	17.1	2.4
충 북	4,380	61.6	18.8	6.2	18.8	0.0	19.0	1.1
충 남	5,490	61.2	17.4	-1.7	18.1	4.0	18.0	-0.6
전 북	5,222	60.6	17.5	-2.2	18.3	4.6	18.6	1.6
전 남	4,376	59.6	16.8	-2.3	16.4	-2.4	16.5	0.6
경 북	6,794	64.5	18.7	-4.1	19.1	2.1	19.0	-0.5
경 남	10,177	66.9	20.8	-1.9	20.3	-2.4	20.4	0.5
제 주	2,005	64.2	19.6	-3.4	19.9	1.5	20.1	1.0

자료: 통계청, http://kosis.kr

(2) 사교육 유발 요인 및 효과

사교육을 유발하는 근본 원인을 찾는 것은 실효성 있는 정책적 대응 측면에서 중요하다. 사교육 문제에 대응한 여러 정책들을 통해 사교육을 일으키는 원인이 해소되지 않는다면 우리가 바라는 정책 효과를 기대하기 어렵기 때문이다.

사교육에 관한 많은 선행연구들은 우리 사회의 지나친 학벌주의와 교육 수요자 간의 경쟁구조가 사교육을 유발하는 것으로 분석하고 있다. Baker 등(Baker, er al, 2001)은 한국의 사교육은 전반적으로 경쟁 전략(competition strategy)이 참여 동기가 되고 있다고 한다. 최윤진(2015)은 대학생을 대상으로 한 질적 분석에서 경쟁적 입시체제에서 대학입시 성공, 명문대 진학을 위한 전략적 수단으로 사교육을 활용하고자 하는 경쟁적 동기가 지배적인 것을 확인하고, 대학서열 체제를 기반으로 학벌주의가 구조화된 현실에서 경쟁적 동기가 사교육 참여를 가속화시키고 있다고 한다. 이종재․이희숙(2008)은 사교육에 대한 참여는 대입 시험에서 좋은 성적을 내고자 하는 기대감, 그 결과 명문대 진학에 대한 기대감이 존재하고 이들 기대 결과가 학생‧학부모에게 상당한 유인으로 작용하는 학력주의적 가치관에 근거하여 사교육을 선택한다고 보고, 여기에 사교육의 효과를 기대하게 할 수 있는 조건을 구비할 경우에 사교육 참여에 대한 동기는 강화된다고 한다. 즉 학력주의 가치관과 교육 성과와 사회적 성취간의 밀접한 연계 구조가 존재하는 제도적 상황에서는 학생, 학부모가 성적향상 및 대입합격의 보상이 사교육 비용보다 훨씬 크다고 인식하기 떄문에 누구나 사교육 참여를 결정하게 되고 이런 결정은 합리적 판단이라는 것이다.

이와 같은 연구결과들은 지위경쟁이론의 관점에서 잘 설명된다. 지위경쟁이론에 입각해서 보면, 사교육의 원인은 우리나라와 같이 학교교육의 사회적 가치가 높은 학력사회에서는 학력이 높을수록 사회적 지위 경쟁에서 유리하고 학력이 사회적 지위 획득의 수단으로 작용하기 때문에 교육 수요자간 경쟁적으로 높은 학력을 추구하게 되어 사교육이 유발된다는 것이다. 사교육은 사교육에 친화적인 배경요인을 가진 집단에게 유리하다. 따라서 고소득 집단, 부모 학력이 높은 집단, 대도시 거주 집단 등과 그렇지 않은 집단 간의 격차가 발생하고 이로 인해 불평등한 교육구조가 심화되고 교육에 의한 계층이동성이 약화되면서 사회의 계층화 · 양극화를 야기한다.

사교육에 관한 선행연구들에서 공통적이고 핵심적으로 지목되는 우리 사회의 사교육 유발 요인은 첫째, 교육의 외부 요인으로서 지나치게 학벌을 지향하는 학벌사회, 교육의 내부 요인으로서는 둘째 아주 촘촘한 대학서열체제의 존재와 셋째, 진학 경쟁에서 공정한 인증수단이 되는 공교육체제에서의 국가수준의 석차 중심 입시제도이다. 이들 세 요인이 사교육을 유발하는 메카니즘을 형성하고 있다.

이 외에도 사교육을 유발하는 이유(예를 들어,  사교육시장의 공급 주도가 사교육 수요 유발 등)가 있겠으나 이 세가지 요인이 가장 근본적 요인으로 지목된다.

한국은 다른 어느 국가보다도 학력을 지향하고 학력에 의해 사회적 지위나 신분이 결정되는 학벌사회로 특징된다. 이는 사회적 가치의 배분이 학력과 강하게 연계되어 고학력일수록 사회적 보상이 크고, 사회적으로 높은 지위나 신분을 갖는다는 것을 의미한다. 학벌사회에서는 노동시장의 입문, 임금, 승진 등에 있어 개인의 실력 · 능력 · 노력보다는 형식적인 학력에 따라 차별적인 보상이 이루어진다.

학벌은 학교교육 연한 즉 중졸, 고졸, 전문대졸, 대졸과 같은 수직적 학력이 중요시되다가, 많은 사람들이 사회적 지위 향상을 추구하여 70%이상이 대학에 진학하는 고학력사회가 되면서 단순한 고학력은 가치를 잃고 수평적 학력주의 즉, 같은 대학졸업이라도 서울대, 유명사립대, 서울소재 대학과 지방명문대, 지방대 순으로 촘촘하게 위계화된 서열상의 학력이 중요시되고 있다.

이러한 학벌사회에서 공교육 체제 내에서 운영되는 수학능력시험과 같은 국가수준의 입시는 공정한 학력 취득을 인증하는 수단으로 존재한다. 국가수준에서 산출되는 대입전형자료는 고교 내신자료나 대학별고사보다 객관성과 신뢰를 획득하기 용이하므로 고등학교 간 성적격차에 따른 불공정 문제나 대학의 부정입학 문제 등의 쟁점을 피할 수 있기 때문이다. 이와 같은 국가수준의 획일화되고 표준화된 입시제도는 대입지원자들을 성적순으로 줄세움으로써 석차경쟁으로 몰아넣고 있으며, 이러한 과정에서 대학의 서열체제는 더욱 객관화되고 정당성을 획득해간다고 할 수 있다. 학벌사회, 대학서열화와 같은 왜곡되고 비합리적인 구조 속에서 행위 주체들 간에 높은 사회적 지위 획득을 위한 경쟁, 서열이 높은 대학에 입학하기 위한 경쟁이 치열해지고 이러한 경쟁 기제에서 사교육 수요가 유발되는 것이다.

이두휴, ｢대학서열체제의 구조와 해소방안 연구｣, 교육사회학연구 17(3), 2007, 145쪽.

김동석, ｢사교육 수요유발 요인과 대책의 논리｣, 교육혁신연구 25(3), 2015, 161쪽.

사교육이 학벌사회와 대학서열체제라는 사회구조 속에서 상위의 학벌, 상위의 대학진학을 위한 경쟁 기제로 유발되는 것이라면, 사교육을 통해 과연 학업 성적이나 대학 진학, 나아가 노동시장에서의 성과 측면에서 기대하는 효과를 얻을 수 있는지에 대한 검증이 필요하다.

물론 현재 상당한 규모의 사교육 지출이 계속되고 있는 현상으로 볼 때 사교육 효과에 대한 긍정적인 반응으로 해석할 수 있지만 만약, 치열한 경쟁적 상황에서 막연한 불안심리로 효과에 대한 확신 없이 사교육에 막대한 투자를 하고 있는 것일뿐 실제로 사교육이 가져다주는 수익은 크지 않다고 한다면 이는 참여 주체 개인차원에서나 국가차원에서나 심각한 손실이기 때문이다.

사교육이 기대한 대로 상위 대학 진학, 상위 지위 획득에 상당한 효과가 있다고 한다면 또 다른 문제가 된다. 사교육의 특성상 부모의 소득 · 학력, 지역 등의 개인배경요인에 의한 격차로 인해 교육 불평등, 교육의 계층이동 기능 약화, 사회보상체계의 공정성 약화 등의 심각한 사회문제를 야기하기 때문이다.

사교육의 효과성과 관련하여 선행 연구들에서는 사교육의 성적향상 효과, 대학 진학 효과, 상위대학의 노동시장 성과 효과에 대한 긍정적 효과를 입증하고 있다. 김민성․김민희(2010)는 사교육비 지출이 클수록 내신성적에 긍정적 영향을 미친다는 것을 확인하였다. 최형재(2008)는 사교육 참여나 사교육비 지출에 있어 계층간 차이가 심각하고, 사교육이 대학 진학에 유의한 영향을 미친다는 것을 발견하였다. 또한 가구 소득이 높을수록 부모의 학력이 높을수록 4년제 대학이나 상위권대학에 진학하는 확률이 높은 것으로 나타나 사교육을 통한 학력 또는 부의 세습가능성을 확인시켜 주었다. 한준․한신갑(2006)은 노동시장의 성과(임금이나 승진)에 있어 학력간 차이 뿐 아니라 같은 수준의 학력에서도 출신학교의 지명도에 따라 그 격차가 존재한다는 결과를 얻었다. 국회예산정책처에서 발주한 연구용역에서도 한국노동패널 데이터를 분석한 결과 사교육 차이에 따른 상위 대학 진학 및 임금상승의 효과를 확인할 수 있었다.

본 보고서 21-22쪽 참조

(3) 사교육의 폐해

공교육이 일반화되어 있는 사회에서 사교육은 공교육 체계에서 충족되지 않는 교육서비스를 사적인 비용을 부담하여 혜택을 얻기 위한 방법이다. 공교육제도 하에서 국가가 제공할 수 있는 교육 내용의 다양성에는 한계가 있을 수밖에 없다. 학생들이 배우기를 원하지만 학교에서 가르치지 않는 다양한 교육경험을 얻을 수 있다는 점에서 사교육은 공교육에 대한 보완적 역할을 수행할 수 있다.

곽수란, ｢중등교육기간 사교육이 대학학업과 직업활동에 미치는 영향｣, 한국직업능력개발원, 제11회 한국교육고용패널 학술대회 제11회, 2016, 562쪽.

유한구, ｢특목고와 일반고 학생들의 사교육 경로 비교｣, 한국직업능력개발원 제4회 학술대회,  2009, 4쪽.

우리 사회에서 사교육은 유아기부터 대학생에 이르기까지 이미 일상으로 자리잡고 있다. 그런데 한국 사회의 사교육은 공교육에 대한 보완적 역할로서의 순기능을 하기보다 가계, 경제, 교육 등 사회 전반에 좋지 않은 영향을 끼치면서 심각한 사회문제가 되어 왔다. 사교육이 우리 사회에 가져오는 폐단을 살펴보면 첫째, 가정의 경제적 부담을 가중시킨다. 앞서 자녀 1인당 사교육비 지출이 가계 소비지출의 10% 이상을 차지하여, 사교육비가 가계 경제에 상당히 부담이 되고 있다는 것을 살펴본 바 있다. 우리나라 사교육은 공교육을 보충하려는 목적이 아니라 다른 사람보다 앞서 가려는 또는 뒤처지지 않으려는 경쟁기제에서 나타나는 현상이다. 우리나라의 높은 교육열과 더불어 이러한 경쟁기제에서 부모들은 자녀에 대한 투자를 쉽게 포기하지 않으려 하면서 ‘에듀푸어(Edu poor)’라는 신조어까지 등장하였다. 자녀에 대한 투자 집중은 가계에 상당한 경제적 부담이 될 뿐 아니라 삶의 질을 악화시키고 자녀 출산을 기피하거나 부모가 노후 대비를 할 수 없게 하여 저출산이나 노인빈곤과 같은 사회적으로 큰 문제에까지 영향을 미친다.

에듀푸어(Edu poor) : 부채가 있고 소득보다 지출이 많은 상태임에도 많은 교육비를 지출하며 빈곤하게 사는 가구를 일컫는 말로, ‘에듀케이션 푸어(Education Poor)’의 준말이다. ‘교육 빈곤층’이라고도 한다. 학력을 중시하는 사회 풍토가 낳은 현상 가운데 하나다. 집을 갖고 있지만 담보 대출 때문에 가난을 벗어나지 못하는 ‘하우스 푸어(House Poor)’에서 유래했다.[네이버 지식백과]

둘째, 학생의 학업부담을 증가시키는 반면 교육 효율성을 저하시킨다. 우리나라의 지나친 사교육은 학생 수면권, 학생 휴식권 보장 등이 사회적 현안이 될 정도로 학생의 학업부담을 가중시키고 있다. 우리나라의 사교육은 일반교과 위주의 사교육이다. 사교육을 통해 학교에서 배우는 내용을 반복하거나 선행 학습하여 불필요하게 자원과 시간을 낭비하고 있을 뿐 아니라, 사교육에 의존하는 학습으로 인해 자기주도 학습능력은 부족하여 장기적으로는 창의적 인재 육성과 국가 경쟁력을 떨어뜨릴 수 있다는 지적이다.

2015년 기준 학생 1인당 월평균 사교육비 24.4만원 중 19만원이 국어, 영어, 수학 등 일반교과 사교육비이다.(통계청, 초중고 사교육비조사)

김양분 · 양수정 · 박성호, ｢사교육비 추이 및 추세 분석: 통계청 가계동향조사를 중심으로｣, 한국교육 39(1), 2012, 263쪽.

셋째, 교육 불평등을 심화시키고 교육의 계층사다리 기능을 약화시킨다. 사교육은 개별 가계가 시장에서 학원 및 과외강의를 사적비용 부담으로 구매하는 행위이다. 따라서 사교육은 사교육 비용을 감당할 수 있는 구매력이 있고, 사교육에 관한 정보력이 있으며, 사교육의 효과를 기대할 수 있는 역량이 있는 집단에게 유리하다. 따라서 학부모의 학력이 높을수록, 소득수준이 높을수록, 지역적으로 사교육 서비스 공급이 원활한 대도시가 사교육 친화적이다. 반면, 부모가 저소득층, 무산계급, 저학력자 등인 경우 효과적인 사교육으로부터 배제될 개연성이 크기 때문에 사교육은 계급 고착화에 기여할 가능성이 높다. 따라서 공교육제도가 잘 갖추어져 있고 공교육 참여가 높아도 사교육이 득세하면 교육은 외견상으로만 기회 균등을 보장하는 것같이 보일 뿐, 결과적으로 불평등을 야기하는 기제일 수 있다.

장수명 · 한치록 · 여유진, ｢사교육금지정책과 계급이동의 관계에 관한 실증분석｣, 한국사회정책 23(1), 2016, 180쪽.

이종재 · 이희숙, ｢사교육 현상에 대한 세계적 동향 분석 – 사교육을 유발하는 수요기제를 중심으로｣, 아시아교육연구 9(2), 2008, 215쪽.

장수명 · 한치록 · 여유진, 앞의 논문, 180쪽.

이종재 · 장효민, ｢사교육 대책의 유형에 관한 분석적 연구｣, 아시아교육연구 9(4), 2008, 182쪽.

사교육에 관한 기존 연구들과 국회예산정책처에서 발주한 연구용역의 공통된 결과는 사교육비 지출이나 참여를 설명하는 데 있어 가구소득이나 부모의 학력수준 같은 가족배경이 매우 중요한 역할을 한다는 것이며, 사교육비 지출이나 사교육 참여가 사회 계층 간에 현저한 차이가 있고 그 차이가 꾸준히 확대되고 있다는 것이다. 그리고, 이와 같은 교육 불평등이 지위의 대물림과 계층 고착화의 매개가 되어 교육의 계층사다리 기능이 약화된다는 것이다.

본 보고서 21-23쪽 참조

넷째, 공교육의 약화을 초래한다. 일반교과 위주의 사교육은 선행학습의 형태로 진행되거나, 내신이나 입시 대비 문제풀이를 중심으로 진행된다. 선행학습은 학생들이 학교교육에 대한 흥미를 느끼지 못하게 하여 수업에 적극적으로 참여하지 않게 하고 밤늦은 시각까지 학원수업을 받은 아이들은 다음 날 학원수업을 위해 정작 학교 수업시간에는 엎드려 자는 아이들이 많다. 사교육이 정상적인 학교교육을 방해하고 있는 것이다. 한편, 학원수업은 교과내용의 개념‧원리 이해보다 입시에 대비하여 같은 내용을 반복하거나 한 문제라도 더 맞추도록 문제 푸는 기술에 치중한다. 학벌주의 사회에서 교육이 학력 경쟁을 통한 지위 획득의 수단이 되고, 공교육이 아니라 입시 및 더 나은 학벌 취득에 유리한 사교육에 의존하면서 공교육의 역할과 위상은 약화되었다고 볼 수 있다.

전성일 · 강인원 · 김은영, ｢공교육 만족도를 결정하는 사교육 태도에 관한 연구｣, 경영교육논총 30, 2003, 189쪽.

다섯째, 국가 경제의 손실이다. 우리 사회는 국민총생산(GDP)의 2.2%에 이르는 연간 30조원 이상을 사교육비로 지출하고 있다. 일반교과 중심의 사교육은 학교교육과 중복되므로 경제적인 측면에서 중복투자이다. 사교육은 학생들에게 청소년기에 가질 수 있는 다양한 삶의 경험을 가질 기회를 박탈한다. 입시위주의 사교육은 비교육적이며, 공교육에서 지향하는 인재 육성을 방해하여 미래 국가 발전에 도 부정적 영향을 미친다. 사교육비 부담의 가중은 부모세대의 노후에 대해 사회적 부담을 가중한다. 만약 사교육비에 대한 부담이 줄어들어 수십조원이 더 효율적인 곳에 소비된다면 국민 경제는 훨씬 나아질 것이다.

유한구, 앞의 논문, 4쪽.

다. ‘공교육 정상화를 통한 사교육문제 해결’의 논리 타당성 미흡

역대 정부의 사교육대책은 공교육체제가 사교육 수요와 밀접한 관련이 있다는 전제에서 출발하고 있다. 다시 말하면, 정부는 교육 수요자가 공교육의 질적 수준에 만족하지 못하여 사교육을 선택하게 된다는 논리를 취하고 있다. 이렇게 본다면, 사교육에 대한 수요는 정부의 강한 학교규제와 이에 따른 학교교육의 질과 다양성 결여에 의한 시장반응인 셈이다. 이에 정부는 교육재정 투자 확대 등을 통해 공교육체제의 발전을 꾀하고, 사교육 시장과 견줄 수 있는 학교교육의 경쟁력 향상을 강조하는 대책들을 내놓는다.

지난 정부에서는 ‘사교육경감대책’(’08.10.) 및 ‘공교육 경쟁력 향상을 통한 사교육비 경감대책’(’09.6.)에서 고교 다양화, 수준별 이동수업 활성화, 학교 영어교육 질 제고, 학교자율화 확대, 교과교실제 도입, 교원능력개발평가제 도입, 학업성취도평가 강화 등을 통한 공교육의 경쟁력 향상을 강조한다.

현 정부에서는 공교육의 정상화를 통해 사교육문제에 대응하고 있다. 특히, 선행교육 풍토가 정상적인 학교 수업을 방해한다고 진단하고, ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣의 제정(’14.3.11)과 ‘사교육 경감 및 공교육 정상화 대책’(’14.12.)을 통해 학교 내에서의 선행교육 및 선행출제 등을 금지하는 한편, 사교육 수요가 높은 영어교과의 수업의 질 제고와 수학교과의 수준 적정화 등의 방안을 추진하고 있다.

그러나 사교육의 결정요인에 관한 선행 연구결과를 종합해 보면, 학부모의 인적배경 요인이나 지역 요인이 사교육 결정에 일정부분 영향을 미치지만, 학교교육에 대한 만족도는 큰 영향력을 가지지 못한다는 결론으로 귀결되고 있다.

권순형 외(2015)의 연구에서는 학교교육에 대한 만족도와 사교육 결정 사이에는 유의한 관련성이 없었고, 박철성(2011)의 연구에서는 학부모의 학교교육에 대한 만족도가 상승할수록 대체적으로 사교육 수요가 줄어드는 경향을 보이지만 그 영향의 크기는 매우 작고 사교육 참가 시간이 큰 중학교 3학년 때에는 사교육 수요에 거의 영향을 주지 않는 것을 발견하였다. 성낙일 외(2008)의 연구에서는 상위권 성적의 학생일수록 사교육에 대한 수요가 더 높다는 것을 확인하고, 사교육이 학교수업을 따라가지 못하는 학생들을 위한 보충수업의 역할을 하기보다 우수한 학생들 간 경쟁수단으로 활용되고 있다는 점을 보여주면서, 공교육의 부실화 문제가 어느 정도 해결되더라도 사교육은 여전히 줄어들지 않을 가능성이 있다는 시사점을 제시하였다. 유한구(2009)의 연구에서는 사교육의 많은 결정요인들 중 학교유형(특목고와 일반고) 요인, 가정배경요인, 지역요인은 사교육비 지출에 영향을 미친다는 점을 발견하였으나, 학교요인이 사교육비 지출에 미치는 영향은 발견하지 못하였다. 이로써 학교에 대한 불만족이나 학습방법의 차이 등과 같은 학교 내의 요인에 의하여 사교육비가 결정되지 않음을 보여주었다.

한국교육개발원이 실시한 교육여론조사(2015)에서도 ‘사교육의 근본적인 원인이 무엇이라고 생각하십니까?’라는 질문에 ‘학력․학벌 중심의 사회구조’라고 응답한 비율 68.6%로 가장 높았고, ‘공교육에 대한 불만족’이라고 응답한 비율은 19.1%에 불과하였다.

[그림 ] 사교육의 근본원인

자료 : 한국교육개발원, ｢한국교육개발원 교육여론조사(KEDI POLL 2015)｣, 2015.

더욱이 정부의 사교육대책이 실패했다고 평가하는 것은 이와 같은 학교교육의 질 향상을 위한 전략들이 사교육 수요를 경감하기보다 오히려 사교육의 팽창을 가져왔다는 것이다. 지난 정부에서는 고교체제의 다양화 · 특성화 · 자율화를 통해 교육의 수월성을 제고하고 공교육 경쟁력을 향상시키겠다는 명분으로 특목고 및 자사고를 확대하였다. 그러나, 특목고 등이 대입명문고로 부상하고 자사고까지 도입되면서 특목고, 자사고, 일반고 순으로 계층적 고교체제가 형성되고, 대입에 집중했던 경쟁이 고입 경쟁으로까지 과열 · 확대되면서 중학교는 물론 초등학생들의 사교육까지 유발하고 있다는 사회적 비판이다.

교육부에서 실시한 사교육의식조사 결과, 특목고 · 자율고 진학을 희망하는 중학생의 1인당 사교육비(2013년기준 특목고 희망 37.8만원, 자율고 희망 38.6만원)가 일반고 희망 중학생(25.9만원)에 비해 1.5배 정도 높고, 사교육 참여율도 특목고 · 자율고 희망 중학생(2013년기준 특목고 희망 82.3%, 자율고 희망 83.1%)이 일반고 희망 중학생(70.9%)에 비해 10%이상 높은 것으로 나타났다.

“시민단체 사교육걱정없는세상과 국회 교육문화체육관광위원회 새정치민주연합 박홍근 의원실은 21일 수도권 중3과 고1 학생 3천869명을 대상으로 7월 말부터 4주간 벌인 공동 설문조사 결과를 발표했다. 사교육을 받는 중 3 학생 가운데 월평균 100만원 이상의 사교육비를 지출한다고 응답한 비율(희망 고교 유형별)은 일반고가 4.9%로 가장 적었고, 외고 · 국제고는 15.3%, 광역단위 자사고 18.8%, 전국단위 자사고 28.6%, 과학고 · 영재학교 35%로 나타났다. 진학을 희망하는 학교 유형에 따라 고액사교육 의존 비율이 최대 7배의 차이를 보인 것이다.”(연합뉴스,  “특목고 · 자사고가려면 필수?’...고액사교육비율 최대7배”, 2015. 9.21)

[그림 ] 중학생 희망고등학교 유형별 1인당 사교육비 (단위: 만원)	[그림 ] 중학생 희망고등학교 유형별 사교육 참여율 (단위: 만원)

주: 교육부 사교육의식조사

자료: 통계청

현 정부에서는 ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣ 제정(2014. 3.22.)을 통해 학교(방과후학교 포함) 내 선행교육을 금지하였으나, 이에 대해서도 오히려 학교 밖의 사교육 수요를 증가시킨다는 비판이 일찌감치 제기되었다. 학교의 선행교육은 그 자체로 비정상적인 현상이므로 학교 내 선행교육을 금지하는 것은 공교육의 정상화 취지는 달성할 수 있을지 모르지만, 석차 경쟁이 치열한 교육 여건은 그대로 두고 방과후학교의 사교육 대체재적 기능을 약화시키는 것은 그대로 사교육의 팽창 요인이 될 것이라는 것은 충분히 예견할 수 있기 때문이다. 따라서 현 정부의 학교 내 선행교육 금지 정책은 단편적․표면적 정책대응에 지나지 않고 교육 문제의 근본적인 해결방안이 될 수 없다.

이와 같은 비판에 따라 교육부는 ｢공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣이 제정되어 시행된 지 1년 남짓만에 방과후학교를 선행교육 금지대상에서 제외하는 내용으로 법 개정안을 제출(2015.8.11.)하였으나, 공교육의 정상화라는 법률 취지에 부합하지 않아 고등학교의 휴일 방과후학교와 중 · 고교 중 농산어촌지역이나 도시 저소득층 밀집 학교에 한하여 2019.2.28까지 한시적으로 방과후학교의 선행교육을 허용하는 내용으로 법률안이 수정되어 2016. 5. 19. 국회에서 통과되었다.

이상의 연구결과나 실증적 자료를 통해 볼 때 공교육의 부실이 사교육을 선택하게 한다는 논리의 타당성은 인정하기 어렵다. 역대 정부가 일관되게 견지해온 공교육의 질적 향상이나 경쟁력 강화, 정상화와 같은 전략의 사교육 대책들에 대해 정책 실패라는 평가가 나오는 이유도 여기에 있다.

따라서, 공교육 전략기조를 그대로 담고 있는 제3차 기본계획 상의 사교육 부담 경감 대책으로 국민들이 체감할 수 있을 정도의 사교육 경감 효과나 저출산 문제 해결의 효과가 나타날 수 있을지 의문이다.

공교육 정책은 사교육문제와 별개의 차원에서 접근할 필요가 있다. 정부가 교육적 비전에 맞게 공교육을 개선하고 발전시켜 나가야 하는 것은 당연하기 때문이다. 다만, 그 과정에서 사교육을 유발할 가능성에 대한 검토와 주의가 있어야 할 것이다.

라. 사교육 대체재 전략 및 시장 공급 규제 전략의 한계

공교육 내실화 전략 외에 정부의 주요 사교육대책으로서, 학교차원에서 학교 밖 사교육을 대체할 수 있는 교육시스템을 제공하는 정책과 사교육시장에 대한 통제 즉 공급규제 정책이 있다.

대표적인 대체재 정책으로, 현재 제도화되어 거의 모든 학교에서 운영하고 있는 방과후학교와 EBS방송강의이다. 이들 정책들은 학교 밖의 사교육보다 비용이 저렴한 대체재를 학교 차원에서 공급함으로써 사교육 수요를 학교 안으로 흡수하여 기본적으로 사교육비용을 줄이겠다는 비용절감 전략이다. 또한 계층간 · 지역간 등의 교육 격차를 해소할 수 있다는 전략도 포함되어 있다.

방과후학교는 “수요자의 요구와 선택에 따라 수익자 부담 또는 재정 지원으로 이루어지는 정규수업 이외의 교육 및 보호 프로그램”으로 학교 계획에 따라 학생들의 자율 참여로 일정한 기간 동안 지속적으로 운영하는 학교교육활동을 의미한다. 방과후학교는 2006년부터 학교 현장에서 적용되기 시작하였다.

통계청 조사에 따르면, 2015년도 방과후학교 참여율은 57.2%이다. 이 정도의 범위 내에서 사교육 참여가 방과후학교 참여로 전환된 것으로 보면 그만큼의 비용절감의 효과는 발생한 것으로 볼 수 있을 것이다. 한국교육개발원의 연구에 따르면, 방과후학교 참여학생이 미참여학생에 비해 사교육 참여율이 낮고, 방과후학교 미참여 집단의 사교육비 지출이 높은 것으로 나타났다. 특히, 저소득층에 대한 방과후학교 자유수강권 지원, 농산어촌 방과후학교 지원 등으로 취약 계층 · 지역 학생들의 사교육비 경감과 교육 격차 해소에 도움을 주고 있다는 평가이다.

한국교육개발원, ｢방과후학교의 사교육비 경감 효과와 과제｣, 포지션페이퍼 통권 138호, 2011.

그런데, 사교육 참여율이 2013년부터 68%대를 유지하고 있고, 학생 1인당 월평균 24.4만원(2015) 꼴로 사교육비를 지출하고 있는 반면, 방과후학교 참여율은 초등학교를 제외하고 중학교 및 고등학교에서 2010년 이후 계속 감소추세이고, EBS교재 구입비율은 2015년 초등학교(8.3%)와 중학교(9.9%)에서 10%에도 못 미치고 있는 조사결과로 보면, 대체재 전략으로써 가계에 부담이 안 될 정도로 사교육비가 충분히 경감된 효과가 나타나고 있다고 보기는 어렵다.

EBS교제의 대입수학능력시험 연계에 따라 고등학교의 EBS교재 구입비율은 43.3%(2015)로 높음.

[그림 ] 방과후학교 참여율 (단위: %)	[그림 ] EBS교재 구입비율 (단위: %)

자료: 통계청, 초 · 중 · 고 사교육비조사

우리 사회에서 교육 수요자가 사교육을 선택하는 주요 이유는 성적 향상 또는 상위의 고등학교 · 대학 진학이다. 따라서 시장논리를 적용하면 교육 수요자는 대체재를 선택하여 얻는 비용절감 효과보다 학교 밖의 사교육을 통해 얻는 성적 향상 등의 효과가 더 크다고 판단하면 대체재 보다 사교육을 선택할 가능성이 크다. 또한, 학벌 중심 사회에서 교육수요자는 비용절감 보다 입시경쟁에서의 효과에 더 탄력적으로 반응할 것이다. 따라서, 교육 당국은 대체재 정책의 성공을 위해서는 공교육 시스템 내에서 수요자 중심의 교육과 시장논리를 가속화해 나가야 한다는 것인데, 이는 학교 교육의 공공성 · 보편성 원칙과 모순되는 것이다. 정부의 사교육 대응 대체재 전략이 기본적으로 성공하기 어려운 이유가 여기에 있다. 또한, 대체재 전략은 근본적으로 사교육 수요를 줄이는 전략이 아니라 비용절감에 초점을 둔 전략이라는 점에서 사교육문제를 근본적으로 해결할 수 있는 전략이 아니라는 한계를 지닌다.

한편, 또 다른 사교육 대응책인 공급규제 정책은, 사교육시장에 대한 통제를 통해 사교육 경감을 유도하는 정책이다. 1980년 과외금지가 대표적인 공급규제 정책이라고 할 수 있다. 2000년 과외금지에 대한 위헌판결 이후 사교육시장은 급팽창하였다. 사교육의 공급 억제를 통해 사교육을 경감하려면 과거와 같이 사교육을 전면 금지하거나 부분적으로 제한하는 등의 직접적인 규제가 효과적일 것이나 과외금지에 대한 위헌판결로 강력한 공급 억제 정책은 사실상 어려워졌다. 교육 당국 등은 사교육 관련 법령에 따라 사교육 시장을 관리 · 감독하고 학원비의 안정성 · 투명성 확보 등을 위한 제도 보완, 학생의 수면권 확보를 위한 심야시간 교습 제한 등의 수준에서 공급 규제 정책을 추진하고 있다. 현 정부에서는 ｢공교육 정상화 및 선행교육 규제에 관한 특별법｣제정을 통해 학원의 선행학습 유발 광고를 금지하는 제도를 마련하였다.

｢학원의 설립 · 운영 및 과외교습에 관한 법률｣ 등

사교육 참여율이 높은 우리 사회에서 사교육의 또 다른 부작용이 발생하지 않도록 사교육시장의 질서를 잘 유지하는 것은 교육수요자에게 매우 중요하다. 사교육시장에 대한 철저한 관리 · 감독과 제도적 정비 등의 적절한 대응을 소홀히 할 수 없다. 그러나 공급규제 전략 또한 대체재 전략과 마찬가지로 사교육 수요를 근본적으로 줄이는 해결책은 될 수 없고, 공급 요인에 의해 사교육이 더 팽창하거나 부작용이 확대되는 것을 예방하는 차원의 소극적 전략이 될 수밖에 없다는 점에서 한계가 있다.

마. 사교육 유발 근본원인 해소 대책 미약

정부는 오랜 시간 사교육문제 해결을 위한 노력을 기울여 왔으나 사교육은 단순한 교육 문제를 넘어서, 가정의 경제 및 복지 문제, 국가 경제 문제, 계층간 · 지역간 격차 및 갈등 문제, 저출산 문제 등과 같은 사회적 · 국가적 문제가 되고 있다. 제3차 기본계획에서 ‘사교육비 부담’을 저출산대책의 핵심 지표로 채택하고 있는 것도 사교육문제 해결을 더 이상 미룰 수 없다는 정책적 의지로 해석할 수 있다.

사교육 문제를 해결하려면 간단한 논리로, 사교육을 유발하는 근본적 원인을 찾아 그 원인을 해소하면 될 것이다. 앞서 우리는 정부가 견지하고 있는 공교육 정상화 전략 위주의 사교육대책으로는 정책 성공을 기대할 수 없고, 방과후학교와 같은 대체재 전략이나 사교육시장에 대한 공급규제 전략은 정책적 한계가 있다는 점을 얘기하였다. 그렇다면 정부는 사교육을 유발하는 근본 원인은 어디에 있다고 진단하고 있으며, 이를 해소하기 위해 어떻게 대처하고 있는지 살펴볼 필요가 있다.

본 보고서에서는 앞서 다수의 선행연구 결과를 종합하여 사교육의 근본 원인을 학벌사회, 대학서열체제, 국가수준 입시제도로 지목한 바 있다. 정부의 견해도 다르지 않아 보인다. 정부는 ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12.)에서 학벌주의, 대학서열화가 사교육의 근본적 원인이라고 명시하고 이에 대한 대응책을 마련하고 있으며, 대학수학능력시험이나 대입전형에 대한 개선방안도 마련하고 있다. 구체적인 추진 전략과 추진 계획을 보면 첫째, 학벌중심사회에서 능력중심사회로 전환한다는 전략을 수립하고, 이를 위해 대학특성화와 대학의 경쟁력 제고를 통한 대학서열화구조 완화, 선취업 후진학 확대, 학력 대체 능력인정체계 마련 및 확산, 학력보다 직무능력을 중시하는 분위기 형성 등의 추진계획을 마련하고 있다. 둘째, 대입부담 완화 전략이다. 대입전형 사전예고기간 확대, 진학지도 강화, 학생부전형중심 대입전형체제 확립, 대학별 고사 선행출제 규제, 대입수능시험 개선 등의 추진계획을 마련하고 있다.

[표 ] ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12. 교육부) 중

대학서열화구조 완화 및 대입부담 완화 정책의 내용

근본원인	∙학벌주의·대학서열화가 사교육의 근본적 원인으로 지적 - 고착화된 대학 서열, 학력간 임금격차, 학외에 개인의 능력을 알 수 있는 평가방식의 부재는 특정 상급학교 진학을 위한 경쟁 촉발
세부전략 및 추진계획	학벌중심 사회에서 능력중심 사회로 전환	∙ 대학특성화와 경쟁력 제고를 통한 대학서열화 구조 완화 - 지역수요에 기반한 다양한 특성화 대학 지원을 통해 지역인재가 선호하는 지방대·전문대 육성 - 대학구조개혁 등을 통한 대학의 질적 경쟁력 제고·서열화 구조 완화 ∙ 선취업 후진학 확대 ∙ 학력을 대체하는 능력인정체계 마련 및 확산 - 산업계가 개발한 능력인정체계를 토대로 학력과 대응하는 준거틀인 국가역량체계(NQF) 개발(‘17년까지 완성) ∙ 학력보다 직무능력을 중시하는 분위기 형성
	대입부담 완화	∙ 대입전형 사전예고기간 확대 및 학교내 맞춤형 진학지도 실시 ∙ 고교 교육과정 중심 대입전형 유도 - 학생부전형중심 대입전형체제 확립 - 대학별 고사 출제시 고교 교육과정 범위와 수준 내 출제하고, 선행학습 영향평가 진행 ∙ 수능 출제오류 개선 및 난이도 안정화 등 대학수학능력시험 개선
	학부모 교육 등 범사회적 인식 개선	∙ 선행학습 인식개선을 위한 학부모교육 강화 ∙ 사교육 없는 자녀교육 성공사례 발굴·확산 ∙ 범사회적 인식 개선 추진

자료: 교육부의 ｢사교육 경감 및 공교육 정상화 대책｣(2014.12.)를 바탕으로 국회예산정책처 작성

먼저, 사교육대책으로 학력중심사회에서 능력중심사회로 전환한다는 전략을 보면, 첫째, 대학특성화와 대학의 경쟁력 제고를 통해 대학서열화구조를 완화한다는 계획이다. 정부는 대학특성화 사업이나 지방대 · 전문대 육성 사업 등의 방식으로 대학서열화를 완화하겠다는 것인데, 이와 같은 사업들은 대학서열화를 완화하겠다는 목적이 아니더라도 교육부에서 수년간 추진해오고 있는 사업들이다. 때문에 기존의 대학지원방식으로 대학서열화를 완화하거나 해소하는 것은 실효성 있는 방안이라고 신뢰하기 어렵다. 대학서열화를 완화하거나 해소하려는 정책적 의지가 있다면 다른 획기적인 방안을 제시하여 정책 의지를 분명히 해야 할 필요가 있다. 그렇지 않고서는 아주 촘촘하고 공공연히 고착화되어 있는 대학서열화구조를 완화하고 이를 통해 사교육 부담을 경감하겠다는 정책은 성공을 기대하기 어렵다.

둘째, 학력 대체 능력인정체계를 마련하여 확산한다는 계획은 교육계 밖에서 담당해야 하는 부분이다. 구체적으로 2017년까지 국가역량체계(NQF)를 구축하여 산업계 적용을 확산해 나간다는 것인데, 노동시장에서 학력을 대체하는 다른 기준으로 취업, 임금 등의 보상이 이루어진다면 우리사회의 학벌주의는 완화될 수 있을 것이고 따라서 사교육 경감의 효과도 기대할 수 있을 것이다. 그러나 정책의 성공 여부, 소요 기간의 문제 즉 국가역량체계 개발 및 안착의 성공 여부가 불확실하고 성공한다고 하더라도 노동시장 전반으로 확대되어 학벌주의가 완화되기까지 장기간이 소요될 것이라는 점에서 제3차 기본계획이 완료되는 2020년까지 합계출산율 1.5명이라는 목표를 달성하는데 있어 교육계 밖의 변화만을 기다릴 수는 없는 것이다.

국가역량체계(National Qualifications Framework: NQF)는 국가직무능력표준(NCS)을 바탕으로 학교 내 학습뿐만 아니라 학교 밖의 다양한 학습결과(교육훈련 이수, 자격증 취득, 현장경력 등)가 상호 연계될 수 있도록 제시하는 국가차원의 수준체계이다. 교육부와 고용노동부는 국정과제인 능력중심사회 여건조성을 위해 ｢국가역량체계 구축 기본계획｣(‘13.12.)을 수립하여 2013년부터 학력 이외에도 다양한 직무능력이 사회에서 인정받을 수 있도록 학위, 자격, 산업현장의 경험 등을 체계적으로 연계하는 국가역량체계 구축을 추진하고 있다.

다음으로 대입부담 완화 전략은, 복잡하고 어려운 대입전형, 고등단계 문제 출제, 예측 어려운 수능난이도 등 현행 대학입시제도의 여러 부담 요인을 완화하겠다는 정책이다. 대학입시제도는 정권이 바뀔 때마다 또는 매년 변화한다. 변화의 명분은 선진화, 다양화, 자율화 그리고 사교육 경감이다. 그런데, 아이러니하게도 새로운 입시제도가 도입될 때마다 새로운 사교육 수요가 발생하는 것을 경험으로 체득하고 있다. 예컨대, 논술고사 도입으로 논술과외가 급증하고, 내신 전형 강화로 내신과외 및 선행학습 괴외 수요가 증가하며, 수능 EBS교재 출제방침에 따라 학원에서는 EBS문제풀이반이 생기고, 입시전형 다양화에 따라 입시컨설팅학원이 생긴다. 심지어 자기소개서도 사교육시장에서 거래되기도 한다. 입시전형에서 가장 중요한 것이 국가수준에서 출제되는 대학수학능력시험이다. 교육 당국은 대학의 수시전형을 유도하고 있지만, 상위권 대학에서는 최하 수능등급제도를 유지하고, 정시 모집정원 축소에 소극적이다. 수능시험은 전국 응시생을 석차 순으로 줄 세울 수 있기 때문이다.

사교육 문제는 대학입시제도가 복잡하거나 간소하거나, 쉽거나 어렵거나의 문제가 아니다. 대학입시제도 특히 석차 위주의 수능시험과 대학서열화구조가 존재하는 상황에서 학력 인플레이션이 심화되면서 조금이라도 높은 서열의 대학으로 진학하려는 무한 경쟁 구조가 사교육을 유발하고 있는 것이다. 따라서 대입부담을 조금 완화하는 전략으로는 학부모의 부담을 덜어줄 정도에서 나아가 저출산 등 사교육으로 인한 사회문제가 해결될 수 있을 정도로 사교육 수요가 줄어들 수 있을지에 대해서 회의적일 수밖에 없다.

바. 사교육 경감 목표 부적정

‘사교육비 부담’ 은 제3차 기본계획의 핵심 성과지표 중 하나이다. 제3차 기본계획 추진으로 출산율 제고의 목표를 달성하기 위해서는 사교육 경감이 필수적이라는 의미일 것이다. 정부는 사교육비 연간 총액을 2014년 18조 2천억원에서 매년 2천억원씩 경감하여 2020년에는 17조원까지 경감하겠다는 목표를 설정하고 있다. 그런데 이 같은 목표 설정은 매우 미진하고 부적정한 목표 설정이다.

제3차 기본계획의 목표를 설정할 2015년 당시, 사교육비 총액이 매년 3,000억원 이상씩 감소하고 있었는데 비해 연간 2천억원씩 경감하겠다는 목표 설정도 미진할뿐 아니라, 학생 수의 감소로 사교육비 총액이 감소된 것일 뿐 학생 1인당 월평균 사교육비 부담은 2012년 이후 계속 증가하고 있었기 때문이다.

[표 ] 사교육비 현황(2012~2014년)

(단위: 억원, 만명, 만원)

		2012	2013	2014	2015
사교육비 총액		190,395	185,960	182,297	178,346
	증감	-10,871	-4,435	-3,663	-3,951
학생수		672	648	629	609
	증감	-27	-24	-19	-20
1인당 월평균 사교육비		23.6	23.9	24.2	24.4
	증감	-0.4	0.3	0.3	0.2

자료: 통계청, 초 · 중 · 고 사교육비 조사

결국, 2015년 사교육비 총액은 전년대비 3,951억원 감소한 17조 8천억원으로 정부의 목표액 18조원보다 2천억원이나 더 경감되어 목표를 초과 달성하는 결과가 만들어졌으나, 실제 학생 1인당 월평균 사교육비는 24.4만원으로 전년대비 0.2만원이 증가하였다.

2015년 사교육비 총액(17조 8천억원)을 기준으로 정부 목표대로 사교육비를 매년 2,000억원씩 경감할 경우, 한국교육개발원의 학생 수 추계자료를 대입하여 추계한 결과, 학생 1인당 월평균 사교육비는 감소하는 것이 아니라 오히려 증가하는 것으로 나타났다. 4,000억원씩 경감할 경우에도 학생 1인당 월평균 사교육비는 계속 증가하다가 2020년에야 감소하는 것으로 나타났다. 정부는 사교육비 경감이 아니라 사실상 증가 목표를 설정한 셈이다. 이는 정부의 소극적인 목표 설정이라는 지적을 넘어 부실한 목표 설정이고 저출산 문제에 대한 정부의 안이한 태도를 보여주는 일면이라고 할 수 있다.

[표 ] 사교육 경감 목표 대비 학생 1인당 월평균 사교육비 추산

(단위: 백만원, 명, 원)

	사교육비 총규모를 연간 2000억원씩 경감하는 경우				사교육비 총규모를 연간 4000억원씩 경감하는 경우
	연간 사교육비 총규모 현황 및 목표	학생 수 현황 및 추이	학생 1인당 월평균 사교육비 추산		연간 사교육비 총규모 현황 및 목표	학생 수 현황 및 추이	학생 1인당 월평균 사교육비 추산
				증감				증감
2015	17,834,600	6,090,000	244,042		17,834,600	6,090,000	244,042
2016	17,634,600	5,834,216	251,391		17,434,600	5,834,216	249,028
				7,843				4,986
2017	17,434,600	5,679,751	255,293		17,034,600	5,679,751	249,932
				3,916				904
2018	17,234,600	5,521,237	259,604		16,634,600	5,521,237	251,070
				4,325				1,138
2019	17,034,600	5,364,115	264,101		16,234,600	5,364,115	252,210
				4,512				1,140
2020	16,834,600	5,276,646	265,320		15,834,600	5,276,646	250,074
				1,228				-2,136

주: 1. 2015 자료: 통계청의 2015 초 · 중 · 고 사교육비조사 결과 반영

2. 2016~2020 학생 수 : 한국교육개발원 산출 추계 반영(한국교육개발원, ｢학생 수 감소 시대의 미래지향적 교육체제 조성 방안｣, 2015)

‘사교육비 총액’은 학생 수에 의해 변동되는 항목이므로 학생 수가 감소하는 추세에서 사교육비 경감의 측정 도구로 사용하는 것은 부적합하다.

‘사교육비 부담’ 지표의 측정도구로 ‘학생 1인당 사교육비’ 항목을 사용하여 성과 목표를 다시 조정할 필요가 있다.

2. 공교육 역량 강화 대책의 효과성

2. 공교육 역량 강화 대책의 효과성 ∙

가. 공교육 역량 강화 대책 개요

[표 18]은 제3차 기본계획 및 동 기본계획의 2016년도 시행계획에 따른 공교육 역량 강화 대책의 추진계획 및 2016년도 소요예산을 정리한 자료이다. 제3차 기본계획에 따르면, 정부는 저출산문제 해결을 위해 교육과정 개정, 국가수준 기초학력 향상 지원, 일반고 교육역량 강화, 교원역량개발 · 평가 개선 등을 통해 공교육 역량을 강화한다는 계획이다.

공교육 역량 강화를 위한 2016년도 소요예산은 국가수준 기초학력 향상 지원 157억 4,000만원, 일반고 교육역량 강화 481억 2,000만원으로 총 638억 6,000만원이며, 교육과정 개정과 교원역량개발 · 평가 개선은 비예산으로 추진된다.

한국 학생들은 세계 최고 수준의 학업성취도를 자랑하고 있다. 공교육 참여율이나 대학 진학률도 세계 최고 수준이고, 교사들도 사회에서 가장 우수한 인재들이다. 학부모의 교육열도 매우 높다. 그러나 한국의 공교육시스템이 세계 최고 수준이라고 평가하는 사람은 거의 없을 것이다. 한국교육개발원에서 매년 실시하는 교육여론조사 결과 초 · 중등 교육의 질과 관련한 국민들의 평가는 평균 3점미만으로 긍정적이지 않다. 국민 대부분은 자녀 교육을 공교육에 맡기고 있지만 사교육에 대한 의존도가 매우 높다. 우리 사회에서 자녀 교육은 부모들이 출산을 기피할 정도로 부담이 되고 있다. 저출산 문제 해결을 위해서는 사교육도 없고, 공교육만으로 자녀를 사회에 성공한 인재로 잘 교육시킬 수 있는 사회로 바꾸어야 한다. 따라서, 제3차 기본계획의 ‘교육개혁 과제’의 성공 여부는 공교육 개혁의 성공여부에 달려있다고 보아도 무리가 아니다.

초·중등 학교교육의 질에 대한 여론조사 결과(5점 만점): 2011년 2.82점, 2012년 2.9점, 2013년 2.49점, 2014년 2.75점, 2015년 2.73점(한국교육개발원 교육여론조사)

이하에서는 한국 공교육의 문제점을 먼저 살펴본 후 제3차 기본계획 상의 공교육 역량 강화 대책의 효과성을 검토해 보도록 하겠다.

[표 ] 공교육 역량강화 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산

교육개혁 추진 – 공교육 역량강화
제3차 기본계획	2016년도 시행계획 [교육부]
교과과정을 통해 미래사회에 적합한 창의·융합인재 육성기반 조성 ･ 미래 핵심역량 연계, 핵심개념 중심 학습량 적정화 및 학생중심 교실 수업 개선 등을 내용으로 교과과정 개정	[교육과정 개정] ･ 2015 개정 교육과정 교수·학습방법 및 평가방법 개발·보급 ･ 2015 개정 교육과정 총론 및 교과별 연수자료 개발·보급
	비예산
학습부진 학생을 위한 체계적인 지원 ･ ‘학습종합클리닉센터’(123개소), ‘두드림학교’(1,034교) 운영 확대로 복합적 요인의 학습부진학생에 대한 촘촘한 지원체제 구축 ･ ｢온라인 기초학력 진단-보정시스템｣을 통해 교과별 학습부진을 정확히 진단하고 학습결손 보충에 필요한 콘텐츠 제공	[국가수준 기초학력 향상 지원] ･ 학교 안팎 맞춤형 지원 체제 구축․운영(학습종합클리닉센터, 두드림학교, 온라인 기초학력 진단-보정시스템) ･ 교원의 지도·지원 역량 강화 및 유관정책 (방과후학교, 다문화, 탈북, 교육복지투자 등) 및 유관기관(Wee센터, 다문화지원센터, 특수교육지원센터, 지역아동센터 등)과 연계한 통합서비스 정착
	지방비 15,740백만원 ･ 학습종합클리닉센터 운영 5,340백만원 ･ 기초학력 진단·보정시스템 운영 1,700백만원 ･ 두드림학교 지원 8,000백만원 ･ 기초학력 컨설팅 및 자료개발 700백만원
｢일반고 교육역량 강화 방안｣(2013) 지속추진으로 일반고 학생의 진로·적성을 고려한 교육과정 다양화 및 만족도 제고 ･ ’14년부터 4년간 교육과정 운영 개선비 지원(매년 교당 5천만원 내외) ･ 학교 내 진로집중과정 및 중점학교 확대, 학교 간 교육과정 거점학교 운영 등으로 학생들의 진로 선택권 보장 ･ 다양한 학생 진로맞춤형 프로그램 및 교수․학습 역량 제고 프로그램 운영․	[일반고 교육역량 강화] ･ 학교별 교과 중점학급 및 학교 간 교육과정 공동 운영 확대 ･ 학력향상 및 기초학력 보장 프로그램 내실화 ･ 진로특강·체험·멘토링 등 진로맞춤형 프로그램, 취업·직업교육 희망학생에 대한 직업교육 기회 제공
	지방비(특별교부금) 48,120백만원 ･ 1,554교 지원
교원 자질 향상을 위해 교원 역량 개발·평가 개선 ･ 교원능력개발평가, 교원근무성적평정, 교원성과상여금평가 간소화, 효율화하여 교원들의 수업과 생활지도 역량 강화 및 학생지도 전념여건 구축 – 기존 근무성적평정과 성과상여금평가를 ‘교원업적평가’로 통합	[교원역량개발·평가 개선] ･ 교원평가제도 개선방안 연수 및 홍보
	비예산

주: 예산액은 2016년도 시행계획 상의 소요예산으로, 2016년 실예산액과 차이가 있을 수 있음.

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회기본계획 및 2016년도 시행계획

나. 투입․과정․결과 측면에서 본 공교육의 문제점 분석

한국 공교육의 문제는 세 가지 측면에서 볼 수 있다. 첫째는 투입 측면으로 우리 사회가 공교육에 충분히 투자하고 있는가 하는 문제이다. 둘째는 과정 측면에서 학교에서 질 높은 교육이 이루어질 수 있는 충분한 교육 여건과 환경을 갖추고 실제 질 높은 교육이 이루어지고 있느냐 하는 문제이다. 마지막으로 결과 측면의 문제로서 교육 내외부적 요인 때문에 나타나는 현상의 문제이다.

김용일(2006)의 구분을 차용하였다.

(1) 투입 측면의 문제

한국의 공교육은 지속적 개선에도 불구하고 여전히 선진국(OECD국가) 수준에 못 미치고 있다. 연간 학생 1인당 공교육비는 초등 7,395달러, 중등 8,355달러로 각각 OECD국가 평균의 89.7%, 87.8% 수준에 그치고 있다. 그럼에도 공교육비에 대한 민간부담 비중은 16.1%로 OECD평균(9.4%)보다 1.7배 정도 높다. 공교육 개혁의 성공모델로 일컬어지는 핀란드는 민간부담 비중이  0.7%에 불과하다. 어느 사회보다 교육열이 높고 인적 자원을 중요하게 생각하지만 실제 그만큼의 투자는 하고 있지 않은 것이다.

[표 ] 연간 학생 1인당 공교육비(2012년)

(단위: 미국달러의 구매력지수(PPP) 환산액, %)

		초등교육과정	중등교육과정
OECD평균(A)		8,247	9,518
한 국(B)		7,395	8,355
	B/A	89.7	87.8

주: 한국 PPP 환율은 2011년 $1당 854.59원, 2012년 $1당 860.25원임. OECD 교육지표 2015

자료: 교육통계서비스포털 http://kess.kedi.re.kr/index

[그림 ] 초중등교육과정 정부부담 및 민간부담 공교육비의 상대적 비중(2012년)

주: OECD 교육지표 2015

자료: 교육통계서비스포털 http://kess.kedi.re.kr/index

(2) 과정 측면의 문제

과정측면의 문제는 교육의 질을 보장하기에 충분한 교육 여건이 갖추어져 있는지 또, 질 높은 교육이 이루어지고 있는지 하는 것이다. 교육 여건을 나타내는 대표적인 지표인 학급당 학생 수와 교원 1인당 학생 수를 선진국과 비교해 보면, 우리나라 초등학교와 중학교의 학급당 학생 수는 각각 24명과 33명으로 OECD국가 평균(초등학교 21명, 중학교 24명)에 비해 초등학교가 3명, 중학교가 9명 많다. 우리나라 초 · 중 · 고교의 교사 1인당 학생 수는 각각 17명, 18명, 15명으로 OECD국가 평균(초등학교 15명, 중학교 13명, 고등학교 13명)에 비해 초등학교가 2명, 중학교가 5명, 고등학교가 2명 많다. 이처럼 한국의 교육 여건은 아직 선진국 수준에 미치지 못하고 있으나, 학령기 인구의 감소로 인해 선진국 수준에는 자연스럽게 도달할 것으로 예상된다. 다만, 교육 여건 개선 목표를 도외시하고 학령인구 감소와 비례하여 관련 재정 지원을 축소한다면 우리 아이들은 여전히 선진국 수준에 못 미치는 교육 환경에서 교육받게 될 것이다.

[표 ] 학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2013년)

(단위: 명)

	학급당 학생 수		교사 1인당 학생 수
	초등학교	중학교	초등학교	중학교	고등학교
한국	24	33	17	18	15
OECD평균	21	24	15	13	13

주: OECD 교육지표 2015

자료: 교육통계서비스포털 http://kess.kedi.re.kr/index

과정측면에서의 또 다른 문제는 ‘교과 지식 전달’ 위주의 교사에 의한 일방적인 주입식 수업방식과 학교에서 학생의 주체적인 참여가 제한적이라는 것이다. 교사에 의한 일방적 지식전달 위주의 수업방식은 미래 사회를 주도할 창의적 인재 양성을 위한 교육 방식으로서 더 이상 적합하지 않다. ‘문제를 해결하기 위한 과정 중심’의 수업을 통해, 학생의 탐구적 학습과 발산적 사고, 질문 및 토론을 유도하는 ‘학생 참여형’ 교육방식으로 전환해야 한다.

한국교육개발원, ｢21세기 창의적 인재 양성을 위한 교육의 미래전략 연구｣, 2011, 239-241쪽.

(3) 결과 측면의 문제

우리나라 학생들은 지적능력은 높으나 사회적 능력은 낮다. OECD가 주관하는 국제 학업성취도 조사(PISA) 결과에 따르면 한국 청소년들의 학업성취도는 OECD국가 중 최상위권에 속한다.

PISA는 인지적 영역(읽기, 수학, 과학 소양)의 성취와 추이를 국제적으로 비교하고 교육맥락 변인과 성취도 사이의 관계를 파악하기 위해 만15세 학생을 대상으로 3년 주기로 시행되고 있다.

[표 ] PISA 영역별 순위와 평균 점수 변화 추이

연구 주기 (참여국 수) 영 역			PISA 2000 (43개국)	PISA 2003 (41개국)	PISA 2006 (57개국)	PISA 2009 (75개국)	PISA 2012 (65개국)	PISA 2015 (70개국)
읽기	평균		525	534	556	539	536	517
	순위	OECD	6	2	1	1~2	1~2	3~8
		전체	7	2	1	2~4	3~5	4~9
수학	평균		547	542	547	546	554	524
	순위	OECD	2	2	1~2	1~2	1	1~4
		전체	3	3	1~4	3~6	3~5	6~9
과학	평균		552	538	522	538	538	516
	순위	OECD	1	3	5~9	2~4	2~4	5~8
		전체	1	4	7~13	4~7	5~8	9~14

주: 1. 주영역: PISA 2000(읽기), PISA 2003(수학), PISA 2006(과학), PISA 2009(읽기), PISA 2012(수학), PISA 2015(과학)

2. PISA 영역별 점수의 변화 추이는 영역별로 주영역인 주기를 기준으로 파악할 수 있음. 영역별 점수 변화 추이를 파악하기 위한 기준 연도는 읽기 PISA 2000, 수학 PISA 2003, 과학 PISA 2006임

3. PISA 2000(43개국)은 PISA 2000(32개국)과 PISA 2000 PLUS(11개국)를 합한 자료임. PISA 2000 PLUS는 OECD 회원국만을 대상으로 시행하였던 PISA 2000의 평가도구를 활용하여 2001년에 PISA 연구에 참여하기를 원하는 OECD 비회원국을 대상으로 시행되었음

4. PISA 2009(75개국)는 PISA 2009(65개국)와 2010년에 PISA 연구에 참여하기를 원하는 OECD 비회원국(10개국)을 대상으로 PISA 2009의 평가도구를 활용하여 시행한 결과를 합한 자료임

자료: ｢대한민국, OECD PISA에서 상위 성취 수준 유지-OECD, 학업성취도 국제비교연구(PISA 2015) 결과 발표｣, 교육부 보도자료, 2016.12.6.

한국 학생들의 학업성취도는 최상위권인 반면, 학업에 대한 정의적 특성(자아효능감, 도구적 동기, 즐거움, 흥미)은 최하위권이다. PISA 2015에 따른 과학에 대한 정의적 특성을 비교한 결과 OECD 35개 국가 중 한국은 흥미 26위, 자아효능감 20위, 도구적 동기 25위, 즐거움 27위로 나타났다.

[표 ] PISA 2015 과학에서의 정의적 특성 지수 및 순위

		흥미	자아효능감	도구적 동기	즐거움
한국	지표점수	-0.07	-0.02	0.03	-0.14
	OECD순위	26	20	25	27

자료: 한국교육과정평가원 제출 자료를 바탕으로 국회예산정책처 작성

한국 청소년의 사회적 상호작용역량이나 민주시민역량도 주요국들 중 최하위 수준이다. 이러한 결과는 공부도 잘하고 학교에 빠짐 없이 출석하지만 학교 가는 것을 좋아하지 않고, 사회현실과 구성원리에 대해서 잘 알지만 사회를 불신하고, 학생들은 삶의 절반에 가까운 시간을 학교에서 지내고 있지만 학교 활동에 대한 참여가 임원 선거 등 한두 활동으로 매우 제한적이며, 공개적이고 실질적인 토론 활동이나 토론식 수업 등은 거의 이루어지지 못하는 우리나라의 학교와 학생의 현실을 그대로 나타내 준다. 이처럼 한국 청소년의 “지식”과 “관심” 또는 “지식”과 “행동”의 괴리 현상은 청소년을 경제 · 사회적 개발을 위한 가용자원의 관점에서만 바라보는 사회적 시각과 입시준비에 편중된 지식전달 위주의 학교교육과 밀접한 관련이 있다.

- 한국청소년정책연구원의 ｢2010 한국청소년 핵심역량진단조사｣에서 한국 청소년의 사회적 상호작용 역량은 비교대상 36개국 중에서 35위, 비교대상 22개 OECD 국가 중 최하위인 22로 나타났다.

-  국제교육성취평가협의회(IEA: International Association for the Evaluation Achievement)의 2009년 ICCS(International Civic and Citizenship Education Study) 조사 결과에 따르면, 정부 등 공공기관이나 일반대중에 대한 신뢰도, 학교 내 시민활동 참여 수준이나 학교 토론에의 개방성은 조사대상국 전체 중 가장 낮은 수준이다. 또한, 민주시민 역량에 영향을 미치는 변인으로 학교차원의 변수는 6%내외, 개인변수는 94% 내외로 나타나 학교수준에 의한 영향정도가 다른 국가에 비하여 가장 낮은 수준으로 나타났다.(한국청소년정책연구원 · 한국교육개발원, ｢아동 · 청소년의 민주시민역량 국제비교 및 지원체계 개발 연구 Ⅱ: 교육분야 민주시민역량 요인과 관계성 분석｣, 2012.)

한국청소년정책연구원, ｢아동 · 청소년의 민주시민역량 국제비교 및 지원체계 개발 연구 Ⅱ: 연구총괄 · 2012청소년 민주시민역량 실태조사｣, 2012.

이러한 결과를 낳고 있는 한국 교육의 가장 큰 문제는 바로 ‘교육의 도구화’에 있다. 뿌리 깊은 학벌사회에서 학교 성적과 학력 성취능력을 기준으로 선발과 탈락이 결정되고 사회적 보상이 이루어진다. 대학서열체제와 전국단위 석차중심 입시제도는 능력이 아니라 학벌 기준의 보상체계를 손쉽게 뒷받침 하고 있다. 학부모와 학생은 입시경쟁에 매달릴 수 밖에 없고, 부모의 재력으로 학생들의 성적과 학력을 구매하는 사교육시장은 더욱 팽창하며, 공교육은 ‘사람 중심의 교육’에서 벗어나 ‘입시 중심의 교육’으로 나아가고 있다.

김철운, ｢강요된 교육경쟁과 물화된 자기실현-책임‧배려‧실천의 민주적‧도덕적 학교공동체의 형성｣, 인문과학연구 34, 2012, 289쪽.

학교가 ‘입시 중심의 교육’으로 나가면서 ‘공교육 정상화’ 정책을 내걸 만큼 공교육은 제 역할을 하지 못하고 비교육적 관행이나 행태가 만연해 있다. 학생들이 사교육에 의존하면서 학교 수업에는 흥미가 없고, 입시과목에 포함되지 않은 교과목의 수업은 형식적이며, 지식위주 · 암기식 수업이 이루어진다. 교육의 과정보다 석차로 나타나는 결과가 중요하고,  ‘봉사’도 입시에 반영되는 가치가 더 중요하다. 명문대 또는 특목고 입학자 수로 학교 간 경쟁이 이루어지고, 학교내에서는 명문대나 명문고 입학자 수를 늘리기 위해 성적 상위권 학생에 대한 배려만이 있다. 경쟁에서 도태되는 학생에 대한 관심은 없다.

교육은 없고 경쟁만 있는 학교에서는 ‘일등만을 추구하는’ 일등주의 문화와 ‘나 밖에 모르는’ 개인주의 문화가 팽배하고 협동과 배려의 가치는 배울 수 없으며, 인성교육, 시민교육은 중요하지 않다. 이 같은 학교 문화는 학생들의 사회적 책임감을 저해하고 공동체에 대한 참여와 애착을 무력화시킨다. 사회통합이 절실히 요구되는 지금 최고만을 강조하는 교육으로 미래 발전을 기대할 수 없다.

김철운, 앞의 논문, 289쪽.

다. 공교육 부실화 요인 해소 방안 미흡

교육부는 2015년에 초 · 중등학교 교육과정을 개정하였다. 2015 개정 교육과정은 2017학년도부터 학교급별 · 학년별로 연차적으로 적용되기 시작하여 2020학년도에 초중등 전 과정에 적용된다. 교육과정은 교육목적에 부합하는 교육을 실현하기 위하여 초중등 학교에 적용되는 교과목, 교육내용, 교수방법, 평가방법 등에 관한 일반적인 기준을 제시한 것으로 공교육의 질을 결정하는 핵심 요소이다. 따라서, 정부의 ‘공교육 역량 강화’ 대책 중 가장 중요한 정책이라고 할 수 있다.

2017학년도 초등 1․2학년 적용 / 2018학년도 초등 1~4학년, 중 1학년, 고 1학년 적용 / 2019학년도 초등 1~6년, 중 1․2학년, 고 1․2학년 적용 / 2020학년도 초․중․고 전학년 적용

｢교육기본법｣ 제2조(교육이념) 교육은 홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.

2015 개정 교육과정이 추구하는 인간상은 바른 인성을 갖춘 창의융합형 인재이다. 미래 창조기반사회를 준비하기 위해서는 서로 다른 지식을 융합하여 새로운 지식을 창조할 수 있는 능력이 필수적이기 때문이다. 2015 개정 교육과정은 학생의 능동적 참여활동을 강화하여 학습의 흥미와 동기를 높이기 위해 기존의 일방적인 지식 주입식 교육방식을 버리고 토론 등 교사와 학생의 상호작용의 교육방식을 강화하고, 개념 중심의 수업, 과정을 중시하는 평가, 인성교육을 강화하는 등 혁신적인 내용을 담고 있다.

2015 개정 교육과정이 추구하는 대로 학교 수업이 이루어진다면, 우리의 학교 교육은 어느 선진국 못지않게 혁신적으로 개선될 수 있을 것이다. 그런데, 앞에서 살펴본 우리 공교육의 여러 문제는 학교 교육에 적용되는 ‘교육과정’이 부실해서 발생하는 문제가 아니다. 교육적 가치가 무시되고, 암기식 · 정답찾기식 수업과 석차만 생성해 내고 있는 공교육의 파행은 대학 진학 경쟁, 석차 경쟁이라는 교육경쟁구조에 원인이 있는 것이다. 더 넓게 보면, 교육을 도구화하는 우리 사회의 ‘학벌 경쟁’에 원인이 있다. 따라서 대학서열체제의 개혁, 입시제도의 개혁 나아가 학벌 중심의 사회보상체계가 능력중심으로 변화되지 않는다면, 세계 최고의 교육과정이 만들어진다고 해도 무용지물이 될 가능성이 높고, 교육과정에서 추구하는 창의융합형 인재 양성은 성공하기 어려울 것이다.

따라서, 2015 개정 교육과정이 학교교육에 성공적으로 실현되려면, 교육 내부적으로는 지나친 경쟁을 만들어내고 교육 자체의 목적을 추구할 수 없게 하는 입시제도와 대학서열체제의 개혁이 필요하고, 교육 외부적으로는 학벌 중심의 비합리적 보상체계를 극복해야 한다. 그런데 정부의 ‘교육개혁 과제’에는 대입전형을 간소화하는 정도의 정책만 있고, 교육부는 그동안 지속해온 대학특성화나 지방대 육성 등의 사업으로 대학서열체제를 완화하겠다는 것인데, 이 정도의 정책 수단으로 교육경쟁구조가 완화될 것이라고 기대하기는 어렵다.

2015 개정 교육과정이 적용되면 이와 연계한 대학입시제도의 변화도 필연적이다. 만약 교과목 변화에 따라 단순히 입시과목 정도만 변경하는 데 그친다면, 2015 개정 교육과정 하에서도 공교육의 회복은 기대하기 어려울 것이다.

라. 일반고 역량강화 정책의 단편성

지난 정부에서 교육의 수월성과 경쟁력 제고 및 교육 수요자의 선택권 보장 등의 명분으로 자사고(사립 자율고) 도입 등을 통해 고교 다양화․자율화 정책을 추진하자, 특목고-자사고-일반고 순으로 고교의 계층적 서열이 강화되고, 교육 여건이 좋고 명문대 진학에 유리한 특목고․자사고 진학을 위해 중학생과 초등학생까지 고교 입시 경쟁이 과열되어 사교육문제가 심화되는가 하면 일반고는 상대적으로 침체되는 양상이 생겨났다.

이에 현 정부에서는 ｢일반고 교육역량 강화 방안｣(2013.10.)을 내놓았다. 주요 내용은 학생선발권과 교육과정 자율성 등에서 특목고나 자율고에 비해 상대적인 차별을 받는 일반고에 대해 교육과정 운영의 자율성을 확대하고 재정 지원을 통해 학생 진로맞춤형 프로그램 및 교육과정 운영을 다양화할 수 있도록 한다는 방안이다. 이 방안에 따라 교육부는 전국 모든 일반고를 대상으로 특별교부금을 재원으로 2014년에 총 622억원, 2015년에 480억원을 지원하고 현장 컨설팅, 우수학교 발표회, 수기공모, 현장 모니터링, 우수 프로그램 선정 등의 사업을 추진하였다. 2016년에도 481억원을 지원하였다.

하지만, 특목고-자사고와 일반고 간에 단지 학생선발권과 교육과정 자율성에만 차이가 있는 것이 아니다. 교육의 질을 가늠할 수 있는 주요한 지표인 학급당 학생 수와 교사 1인당 학생 수에서도 뚜렷한 차이가 있다. 일반고의 학급당 학생 수는 평균 31.3명으로 특목고(24.4명)에 비해 6.9명 많고, 자율고(30.3명)에 비해 1명 많다. 교사 1인당 학생 수는 일반고가 14.1명으로 특목고는(9.3명)에 비해 4.8명 많고, 자율고(13.7명)에 비해 0.4명 많다. 이를 보면 일반고의 교육 여건은 아직 선진국 수준에 미달하고 있는 반면, 특목고의 교육 여건은 OECD국가와 비교해도 평균 이상으로 좋다. 특목고와 일반고 간에 분명한 정책적 차별이 있다는 것을 알 수 있다.

[표 ] 고등학교 유형별 학급당 학생 수 및 교사 1인당 학생 수(2015년)

(단위: 명)

	일반고	특목고	특성화고	자율고	OECD평균
학급당 학생 수	31.3	24.4	26.4	30.3	-
교사 1인당 학생 수	14.1	9.3	11.4	13.7	13

자료: 한국교육개발원, ｢2015 교육통계 분석자료집-유 · 초 · 중등 교육통계편｣, 2015.

정부는 2017년까지 일반고의 학급당 학생 수를 OECD 수준(25명)으로 낮추겠다는 계획이나 2015년 일반고 학급당 학생 수는 31.3명으로 크게 차이가 나고 있어 계획 실현여부는 두고 볼 일이다. 재정 지원에 있어서도 일반적 재원이 아닌 특별교부금을 재원으로 2014년부터 4년간 한시적으로 지원한다는 계획이다.

정부는 일반고 역량 강화방안을 통해 학교 간 서열화를 극복하고 일반고에 대한 차별을 좁힌다고 하지만, 교육과정 자율성을 좀 더 확대해 주고 한시적으로 재정 지원을 해주는 것은 단편적이고 표면적 대응에 지나지 않는다.

특히, 고교 유형에 따른 계층화가 교육 불평등을 더 심화시키는 요인이 되고 있다는 점에서 정책적 관심이 필요하다. 고교 유형별로 가구소득에서 체계적인 차이를 보이고, 전국 대학 입학자 중 12.4%에 불과한 특목고 · 자율고 학생이 명문대 입학자의 40% 이상을 차지하고 있는 것을 보면, 계층적 지위가 교육을 통해 세대 간에 재생산되고 있음을 짐작할 수 있다.

[표 ] 고교유형별 재학생 가구소득

(단위: 만원, 인)

고등학교 유형	월평균 가구소득
	2004	2009	2014
특목고(과학고/외고)	430.3	396.4	573.6
인문계	349.5	386.5	508.9
실업계	183.1	281.3	324.8
기타	244.0	273.5	374.2
총 샘플수	551	673	447

주: 1. 가구소득=근로소득+부동산소득+사회보험소득+이전소득+기타소득

2. 한국노동패널 데이터 분석

자료: 국회예산정책처가 발주한 연구용역 ｢저출산 문제와 교육실태: 진단과 대응방안 연구｣(2016)를 토대로 국회예산정책처에서 작성

[표 ] 2016학년도 대학 신입생의 출신고등학교 유형별 비율

(단위: %)

	일반고	특목고	자율고	기타
서울대	48.2	19.9	22.9	9.0
전체	76.9	2.6	9.8	10.7

자료: 대학알리미 http://www.academyinfo.go.kr/

경쟁에 유리한 가정배경을 지닌 아이가 상위 지위를 차지하기 쉬운 교육체계가 만들어진 것이다. 아이들 한 명 한 명의 잠재된 소질과 능력을 최대한 이끌어내야 하는 보통교육의 단계에서부터 아이들을 차별적으로 취급하여, 기회가 주어지지 않은 아이들은 경쟁에서 뒤처지는 아이들로 만들며, 기회가 주어진 아이들에게는 미래 사회적 지위 보상에서도 유리한 기회가 제공된다. 사교육에서 뿐 아니라 공교육에서조차 교육기회의 평등과 거리가 먼 차별적 정책을 취함으로써 출발선의 평등, 교육기회의 평등을 봉쇄하는 교육이 이루어진다면, 사회이동성을 복원해야 하는 교육의 역할에 역행한다는 비판을 면하기 어려울 것이다. 계층 이동성에 대한 부정적 인식의 확산은 저출산에까지 영향을 미친다. 교육비 부담 경감과 함께 교육의 계층사다리 기능의 회복도 저출산문제 해결을 위한 중요한 교육 정책의 방향으로서 이에 맞는 정책 수단을 선택해야 할 것이다.

3. 적성·능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성

3. 적성 ‧ 능력 중심 교육체계 개편 대책의 실효성 ∙

가. 적성·능력 중심 교육체계 개편 대책 개요

[표 26]은 제3차 기본계획 및 동 기본계획의 2016년도 시행계획에 따른 적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책의 추진계획 및 2016년도 소요예산을 정리한 자료이다. 적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책은 범정부 차원의 적성 · 능력중심 고용체계 개편과 연계하여 교육 체계를 개편하는 정책으로, 자유학기제 등을 통한 중등 진로교육 강화, NCS기반의 중등 직업 교육과정 개편, 산학일체형 도제학교 운영 등을 통한 고교 직업교육의 현장성 강화, 선취업 후진학 활성화 등의 정책 내용을 담고 있다.

동 대책의 2016년도 소요예산은 자유학기제 683억 9,700만원, NCS기반 교육과정 개편 44억 7,500만원, 산학일체형 도제학교 100억원, 마이스터고 육성 150억원, 취업보장형 고교 · 전문대 통합교육 육성(Uni-Tech) 160억원, 평생교육 단과대학 지원 300억원 등 총 1,438억 7,200만원이다.

[표 ] 적성능력중심 교육체계 개편 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산

교육개혁 추진 – 적성능력중심 교육체계 개편
제3차 기본계획	2016년도 시행계획 [교육부]
조기에 적성을 발견하여 미래를 설계할 수 있는 기반 강화 ･ 중학교 자유학기제 전면시행 ･ 자유학기의 수업·평가 혁신, 자유학기 활동 등을 일반 학기와 연계하여 학교 전반의 변화를 견인하는 모델학기·선도학기를 활용 ･ 고등학교 진로·적성 교육 프로그램 확대	[자유학기제] ･ 자유학기제 수업 혁신 및 확산(맞춤형 자유학기제 추진, 교원 학습공동체 구축, 연구학교 운영) ･ 진로체험 내실화(범사회적 참여유도, 체험활동 담당자 지정, 자유학기제․진로체험지원센터 역할 강화, 인증제 운영)
	지방비 68,397백만원 ･ 자유학기제 운영학교 지원 60,687백만원 ･ 시·도교육청 자유학기제 운영지원 4,710백만원 ･ 자유학기제 지원센터 운영 등 3,000백만원
적성에 맞는 직업을 찾아 조기에 사회진출이 가능하도록 특성화 고등학교 육성 및 교과과정 개편 ･ 특성화고 및 전문대학 교육과정을 국가직무능력표준 NCS 학습모듈 기반으로 개편 ･ 산학일체형 도제학교, 마이스터 확대 등을 통한 고등학교 단계 직업교육의 현장성 강화 ･ 취업보장형 고교·전문대 통합교육 육성사업(Uni-Tech) 추진	[NCS 기반으로 직업교육과정 개편] ･ 교과서 개발(전문공통과목 및 기초과목) ･ 교원 연수 실시, 수업연구회 지원 [고등학교 단계 직업교육의 현장성 강화] ･ 산학일체형 도제학교 운영(’16 60교→’17년 대폭 확대) [마이스터고 운영 내실화] ･ ’16년 50교까지 마이스터고 지정을 완료하고, 철저한 산업수요 맞춤형 교육 및 질 관리 체제 구축 [취업보장형 고교·전문대 통합교육 육성사업(Uni-Tech)] ･ 시행계획수립으로 고등학교+전문대학 총5년의 통합교육과정 운영 및 조기에 기업에 채용되어 입시부담, 취업부담 없이 학업에만 열중할 수 있는 직업교육 경로 마련
	[NCS학습모듈기반 교육과정] 지방비(특별교부금) 4,475백만원 ･ 교재개발, 수업연구회운영, 교원연수등 [산학일체형 도제학교] 지방비(특별교부금) 10,000백만원 ･ 운영비, 인건비 등 2지원 [마이스터고] 지방비(특별교부금) 15,000백만원 ･ 신규 지정 마이스터고 기반시설조성비 지원 [Uni-Tech] 고용보험기금 16,000백만원 ･ 16개교 지원, 대응투자 20%
‘선취업·후진학’ 활성화를 위한 재직자 대상의 평생학습 강화 ･ 성인학습자 교육을 위한 평생교육 단과대학 개편 추진	[평생교육 단과대학] ･ 후진학자 교육을 위한 ‘평생교육단과대학’ 개편
	[평생교육 단과대학] 국비 30,000백만원 ･ 8개교 내외, 교당 평균 35억원 지원

주: 예산액은 2016년도 시행계획 상의 소요예산으로, 2016년 실예산액과 차이가 있을 수 있음.

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회 기본계획 및 동 기본계획 2016년도 시행계획

나. 정책 실효성 확보를 위한 여건 미성숙

정부는 능력중심사회로 전환을 위해 학벌 또는 학력을 대체할 국가역량체계(NQF)를 구축하는 계획을 세우고 있다. 국가역량체계(NQF)가 구축이 되면 학벌이나 학력에 대해서만 집중 투자하는 Over-spec의 필요성이 사라져 학력중심사회에서 능력중심사회로 전환될 수 있다는 것이 정부의 장기적 정책 방향이다. 국가역량체계(NQF)는 국가직무능력표준(NCS)를 통해 구축되는데, 고용노동부는 현재 NCS 개발을 완료하여 현장 적용을 위한 수정 · 보완을 해나감과 동시에, 공공기관부터 NCS 기반 채용을 확대하고 있으며 민간기업의 활용을 유도하는 정책을 추진하고 있다.

국가역량체계(National Qualifications Framework: NQF)는 국가직무능력표준(NCS)을 바탕으로 학교 내 학습뿐만 아니라 학교 밖의 다양한 학습결과(교육훈련 이수, 자격증 취득, 현장경력 등)가 상호 연계될 수 있도록 제시하는 국가차원의 수준체계이다. 교육부와 고용노동부는 국정과제인 능력중심사회 여건 조성을 위해 ｢국가역량체계 구축 기본계획｣(‘13.12.)을 수립하여 2013년부터 학력 이외에도 다양한 직무능력이 사회에서 인정받을 수 있도록 학위, 자격, 산업현장의 경험 등을 체계적으로 연계하는 국가역량체계 구축을 추진하고 있다.

국가직무능력표준(NCS, National Competency Standards)은 산업현장에서 직무를 수행하기 위해 요구되는 지식 · 기술 · 태도 등의 내용을 국가가 체계화한 것이다.(국가직무능력표준 홈페이지 www.ncs.go.kr)

이와 연계하여 교육부에서는, NCS와 연계된 학습모듈을 개발하여 직업계 고등학교인 특성화고와 마이스터고에 NCS 기반의 직업교육 과정을 개편해 나가고 있다. 또, 특성화고와 마이스터고 육성을 통해 고교 졸업 후 대학진학 보다 조기 사회 진출이 활성화될 수 있도록 정책을 추진하고 있다. 특히, 산학일체형 도제학교, 취업보장형 고교-전문대 통합과정 운영 등과 같이 산학협력 중심의 정책을 추진하고 있는데 이는 기업의 적극적인 참여를 유도하여 산업계 수요에 맞는 인력을 양성하고 해당 기업의 채용보장을 통해 취업률도 높이고자 하는 목적에서다.

‘산학일체형 도제학교’

- 의미:  특성화고 학생들이 학교와 기업을 오가며 이론과 현장실무를 배우는 한국형 도체교육 모델

- 대상: 사업에 선정된 특성화고에 재학하는 1학년 학생 중 희망자를 선발하여, 2학년부터 교육과정 운영

- 교육과정: 학교와 기업, 지역산업계가 협업을 통해 NCS기반 교육과정을 개발하고, 함께 운영(학교: 이론 및 기초실습, 기업: 심화실습)

[출처: 대한민국정부, 제3차 저출산․고령사회기본계획]

취업보장형 고교 전문대 통합교육 육성사업(Uni-Tech) 추진: 특성화고 · 전문대 교육과정의 연계성 강화로 중 · 고급 기술인력을 양성하고, 학교와 기업을 오가는 교육훈련을 통한 현장형 인재 육성 [출처: 대한민국정부, 제3차 저출산․고령사회기본계획]

이 같은 정책 추진으로 마이스터고 졸업자는 90% 이상 취업하고 있고, 특성화고 졸업자의 취업률도 2011년 26.4%에서 2015년 47.6%로 꾸준히 증가하고 있다.  정부의 성공적인 정책 수행으로 고졸 취업이 확대된다면 대학의 과잉진학과 산업계 인력수급 불일치 문제 해소라는 긍정적인 평가를 할 수 있을 것이다.

[표 ] 특성화고 · 마이스터고 졸업자의 취업비율

(단위: 명, %)

	특성화고			마이스터고			합 계
	졸업자	취업자	취업률	졸업자	취업자	취업률	졸업자	취업자	취업률
2011	120,074	31,725	26.4	-	-	-	-	-	-
2012	114,633	44,412	39.0	-	-	-	-	-	-
2013	105,716	43,316	41.2	3,375	3,065	92.3	109,091	46,381	42.5
2014	107,687	48,581	45.3	3,462	3,069	90.6	111,149	51,650	46.5
2015	102,040	47,581	47.6	4,153	3,687	90.4	106,193	51,268	48.3

*취업률={당해년도 졸업자 중 취업자 / (당해연도 졸업자 – 당해연도 졸업자 중 입대자 및 제외인정자)}× 100

자료: 교육부

그런데, 고졸 취업의 확대가 저출산 대책으로서 효과를 내기 위해서는 적어도 고교 졸업 후 조기 사회 진출이 결혼율 제고나 조기 결혼에 긍정적인 효과를 낼 수 있어야 한다.

남성은 자신의 인적자본이 높을수록 결혼 가능성이 증가한다. 남성의 인적자본은 학력, 경제활동 여부, 소득 등 다양한 요소들로 구성되어 있다. 이중 결혼에 가장 크게 영향을 미치는 인적자본은 무엇보다 학력과 취업여부이다. 학력이 결혼가능성에 미치는 효과가 남성에게 크게 나타나는 이유는 노동시장 참여 가능성과 지위를 결정짓는 데 있어 학력이 중요한 역할을 하기 때문이다. 즉 학력이 높을수록 노동시장에서 많은 임금과 더 좋은 일자리를 가지게 될 확률이 증가하기 때문에 낮은 학력을 소유한 남성들의 경우 배우자 탐색이 상대적으로 어렵다.

오지혜 · 임정재, ｢한국 미혼 남녀의 결혼 시기와 결혼 가능성에 관한 연구｣, 한국사회학 50(5), 2016, 206쪽

오지혜 · 임정재, 앞의 논문, 210쪽.

오지혜 · 임정재(2016)는 한국노동패널을 이용하여 미혼 남녀 집단을 취업상태에 따라 구분하여 인적자본이 결혼에 미치는 영향을 검증하였다. 결과, 다른 요인들을 통제한 상태에서 취업 여부는 남성의 결혼 가능성에 가장 큰 영향을 미치고, 취업 남성중에서도 학력이 높을수록, 임금이 높고 정규직 형태에 고용되어 있을수록 결혼가능성이 높다는 결과를 얻었다. 즉, 직장을 가지고 있다 하더라도 학력 수준에 따라 결혼 가능성이 달라지는 것이다. 이는 학력이 가져다주는 임금상승 및 노동시장에서의 더 나은 지위에 기인된 것이다. 미혼 여성의 경우는 학력과 결혼이 뚜렷한 정의 관계에 있지 않은 것으로 분석되었다.

전문대졸은 준거집단인 고졸보다 결혼할 해저드가 29.7% 높고(p<0.1), 대졸은 고졸보다 77.5%(p<0.001), 대학원졸은 고졸보다 108.5% 높은 결과를 얻었다.

오지혜 · 임정재, 앞의 논문, 227쪽.

이러한 연구 결과로 볼 때, 남성의 경우 고졸 취업자를 확대하려는 정책은, 장기적으로 우리 사회가 능력중심사회로 전환이 어느 정도 이루어진 후에는 학력이 결혼에 크게 영향을 미치지 않겠지만, 능력중심사회로 전환하고자 하는 정책들을 이제 막 시작하는 단계에서 아직은 여전히 학력 중심의 가치관이나 문화가 우세하고, 고학력에 따른 임금상승이나 노동시장의 상위지위 획득 가능성이 큰 상황임을 감안해야 한다.

2015년 기준 특성화고 졸업 취업자수는 남자 25,774명, 여자 21,026명이다.(한국교육개발원, 2015 교육통계 분석자료집)

직업계고 졸업자의 취업률은 증가하고 있으나, 취업자의 상당 수가 사회보험 비적용업체 등에 취업하고 있는 것으로 드러난 감사원 감사 결과는 고졸 취업의 현주소를 말해주고 있다.

｢산업인력 양성 교육시책 추진실태｣에 관한 감사원 감사 결과에 따르면, 2014년 특성화고 및 마이스터고를 졸업한 취업자 5.3만명 중 직장건강보험에 가입된 취업자 수는 3.6만명이다.

저출산 해결을 위한 정책 우선순위를 알아보기 위해 실시한 국회예산정책처의 전문가 대상 AHP조사 결과 ‘적성 · 능력중심 교육체계 개편’ 과제가 정책 효율성 및 적용가능성 지표에서 최하위(25개 정책 중 25위) 정책으로 평가된 결과도 정책 효과를 뒷받침해 줄 현실적 여건이 성숙되지 못한 점이 반영된 것으로 해석할 수 있을 것이다.

우리 사회에서 능력중심사회로의 전환은 중요한 과제이다. 그러나, 단기간에 정책 효과가 나타나는 정책이 아니고 단계적이고 장기적 계획에 따라 차근차근 추진해 나가야 하는 정책이며, 정책 효과가 어느 정도 달성된 시점에서는 저출산 현상 해소의 효과가 나타날 수 있을 것으로 기대할 수 있겠지만, 초저출산 현상의 탈피가 시급한 현 시점에서 저출산대책으로서 실효성 있는 대책인지 제고의 필요가 있어 보인다.

4. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성 ∙

4. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성

가. 대학등록금 부담 경감 대책 개요

[표 28]은 제3차 기본계획 및 동 기본계획의 2016년도 시행계획에 따른 대학등록금 부담 경감 대책의 추진계획 및 2016년도 소요예산을 정리한 자료이다. 제3차 기본계획에 따르면, 정부는 저출산문제 해결을 위해 다자녀 장학금 지원을 포함한 소득연계형 반값등록금 지원(국가장학금사업) 등을 통해 대학등록금 부담을 경감하려는 계획이다. 대학등록금 부담 경감을 위한 2016년도 소요예산은 국가장학금 3조 6,546억원 등 총 3조 9,233억원이다.

[표 ] 대학등록금 부담 경감 대책의 주요 내용 및 2016 소요예산

교육개혁 추진 – 대학등록금 부담 경감
제3차 기본계획	2016년도 시행계획 개요 [교육부]
다자녀(셋째아이 이상) 장학금 지원 대상을 연차적으로 확대 ･ (’16) 1~3년→(’17) 1~4년 ･ 지원대상: ’14년 이후 입학자 중 소득8분위 이하 셋째아이 이상 대학생(’93년 이후 출생자)	[다자녀장학금 지원대상 확대] ･ ’16년 1~3학년
소득연계형 반값등록금 정책의 성과를 바탕으로 지속적 등록금 안정화 정책 기조 유지	[소득연계형 반값등록금 정책기조 유지] ･ 정부와 대학의 분담 구조하에 ’11년 등록금 총액(14조원) 대비 7조원을 마련하여 “소득연계형 반값등록금 정책 완성(’15) ･ 지속적인 등록금 안정화 정책 기조 유지 [국가근로장학금 수헤자 확대] ･ 근로장학금사업, 다문화․탈북학생 멘토링 사업, 대학생 청소년교육지원사업 중복 참여 금지 및 학기당 최대근로시간 450시간으로 제한 [국가우수장학금(인문사회계) 학문후속세대 집중양성 강화] ･ 선발인원 확대(’15 350명 → ’16 400명), 대학과 협업 강화, 우수인재육성 평가 대학 지원 및 사후관리를 강화하여 인문학 및 기초학문 분야 석․박사 진학의지가 있는 학생 선발
	[맞춤형 국가장학금 지원] 국비 3조 9,233.12억원 ･ 국가장학금 지원 3조 6,545.95억원 (다자녀 장학금 260,000백만원 포함) ･ 대학생 근로장학금 2,506억 2백만원 ･ 우수학생 국가장학금 181억 15백만원

주: 예산액은 2016년도 시행계획 상의 소요예산으로, 2016년 실예산액과 차이가 있을 수 있음.

자료: 대한민국정부, 제3차 저출산 · 고령사회 기본계획 및 동 기본계획 2016년도 시행계획

국가장학금사업은 대학 등록금이 매년 지속적으로 인상되면서 국민 부담이 커지자 이를 경감하기 위하여 정부가 추진한 사업이다. 국가장학금사업은 경제적 여건에 관계없이 누구나 의지와 능력에 따라 고등교육 기회를 가질 수 있도록 하는 데 목적을 두고 2012년부터 추진되었다. 국민의 대학 등록금 부담을 경감하되 부담이 큰 저소득층 위주로 즉 소득별 맞춤형으로 지원한다는 것이 이 사업의 주된 방향이다.

연간 등록금 수준(4년제, 2011년 공시)
- 사립대학 평균 451만원(’00)→ 769만원(’11), 국공립대학 평균 219만원(’00)→435만원(’11)

정부는 대학등록금 부담 경감을 위해 국가와 대학이 분담하는 구조 하에 국가장학금사업을 i유형과 ii유형으로 나누어 추진하고 있다. i유형은 소득분위에 따라 등록금 지원액을 차등 적용하여 개인에게 직접 지원하는 것이고, ii유형은 대학의 자체노력(등록금 인하 · 동결 및 장학금 유지 · 확충)분에 매칭하여 대학에 지급하면 대학의 자율적 운영을 통해서 학생에게 등록금을 지원하는 것이다. 등록금을 인상하는 대학은 ii유형 지원대상에서 제외된다. 2016년도 국가장학금 i유형의 소득분위별 지원액은 [표 29]와 같다.

국가장학금은 2012년 추진 이후 매년 분위별 지원단가가 저소득분위 위주로 증액되어 왔다.

(단위: 만원)

연도	국가장학금 i유형 분위별 지원액
	기초	1분위	2분위	3분위	4분위	5분위	6분위	7분위	8분위
2012	450	225	135	90	-	-	-	-	-
2013	450	315	270	180	135	112.5	90	67.5	67.5
2014	450	450	450	337.5	247.5	157.5	112.5	67.5	67.5
2015	480	480	480	360	264	168	120	67.5	67.5
자료: 교육부, 연도별(2012~2015) 국가장학금사업 시행계획 및 결과보고

[표 ] 국가장학금 i유형 소득분위별 지원액

(단위: 만원, %)

연도	기준 단가	분위별 지원액 및 지원율
		기초	1분위	2분위	3분위	4분위	5분위	6분위	7분위	8분위
2016	520	520 (100)	520 (100)	520 (100)	390 (75)	286 (55)	168 (32)	120 (23)	67.5 (13)	67.5 (13)

주: (  )안의 숫자는 기준단가 대비 지원액 비율

자료: 교육부, ｢2016 국가장학금사업 시행계획｣

2014년부터는 국가장학금사업 내에 다자녀 가구의 등록금 부담 경감을 위하여  ‘다자녀장학금’ 사업도 포함하여 추진하고 있다. 다자녀장학금사업은 2014년 이후 입학한 소득 8분위 이하 셋째 이상 대학생에게 등록금을 지원하는 사업으로 2017년부터 대학 4학년까지 전면 시행된다. 1인 450만원을 기준으로 지원하되 2분위 이하는 i유형 지원액(520만원)과 동일액을 지원한다.

2015년도 국가장학금사업(i유형, ii유형, 다자녀) 집행 결과, 총 114만 6,761명(연간 순인원)이 국가장학금 혜택을 받았다.

나. 높은 재정 부담과 저조한 정책 체감도

국가장학금사업을 통한 등록금 안정화라는 정부 방침에 따라, 2016년도 등록금은 2011년에 비해 국공립은 5.4%, 사립은 3.6% 인하되었다.

[표 ] 2011년 대비 대학 · 전문대학 평균 등록금 증감

(단위: 천원, %)

		2011	2016	증감
전체	국공립	4,307	4,076	△231	△5.4
	사립	7,232	6,972	△260	△3.6
대학	국공립	4,352	4,121	△231	△5.3
	사립	7,688	7,364	△324	△4.2
전문대학	국공립	2,831	2,353	△478	△16.9
	사립	6,208	5,981	△227	△3.7

자료: 교육부

정부는 국가장학금사업에 연간 3.6조원이 넘는 막대한 재정을 투입하고 있다. 단순 계산으로 대학 재학생을 230만 명 정도로 볼 때 1인당 157만원을 지원하는 셈이다. [표 31]은 국가장학금 지급 기준에 따라 분위별로 실제 어느 정도 등록금 경감 효과가 나타나는지 추산한 자료이다. 전체 대학생 중 77%가 사립학교 학생인 점을 감안하여 사립대학(4년제) 기준 등록금 실부담 금액을 추산하였다.

우리나라는 국공립대 보다 사립대학 비중이 높다. 사립대학이 학교수로 85.5%, 학생수로 77.2%를 차지하고 있다.(2015년기준, 전문대학 포함, 대학원대학 제외)

저소득층(기초~2분위)의 경우는  i유형만 지원받는 경우 등록금의 30%미만을, i․ii유형 모두 지원받는 경우 등록금의 20% 미만을 실부담하는 것으로 추산된다. 국가장학금사업 시행주체인 한국장학재단은 저소득층의 경우 국가장학금 ii유형 및 교내외 장학금 등을 합하여 등록금 전액을 지원하도록 권장하고 있어 국가장학금사업이 저소득층에게는 등록금 부담의 경감 효과가 있다고 판단된다.

그런데, 3분위 이상에서 i유형만 지원 받는 경우를 보면, 3분위는 등록금의 47%인 346.4만원을 개인이 부담하고, 4분위는 450.4만원(등록금의 61%), 5분위는 568.4만원(등록금의 77%), 6분위는 616.4만원(등록금의 84%), 7․8분위는 668.9만원(등록금의 91%)을 개인이 부담한다. 4분위 이상의 실부담액은 국공립대학 평균 등록금(412만원)을 훨씬 뛰어넘는 수준이다. 7․8분위의 경우는 등록금의 9% 정도만 지원받고 있는 데 불과하다. 국가장학금 지원을 받고도 소득 대비 상당한 부담이 되는 수준을 개인이 부담하고 있다는 것을 알 수 있다. 3분위 이상에서 ii유형 국가장학금까지 받는다고 하여도 약 300~600만원 정도를 개인이 부담해야 하는 것으로 추산된다. 이렇게 보면, 사립학교 고분위 학생에게는 국가장학금을 통한 등록금 경감 효과나 체감 효과는 크지 않아 보인다.

이에 대해 교육부는, 국가장학금은 국가와 대학이 분담하는 구조로 대학이 지원하는 교내외 장학금(2011년 1.8조원 규모에서 2016년 2.5조원 규모로 증가)에 따른 경감효과도 함께 고려해야한다는 의견이나, 본 분석은 정책 수요자 입장에서 등록금 경감효과를 분석한 자료로서, 학생 1인이 i유형 ii유형과 함께 교내외 장학금을 동시에 지원받는 경우는 보편적이지 않은 경우이므로 교내외 장학금은 동 분석에서 제외한 것이다.

[표 ] 대학 등록금 분위별 실부담액 현황 및 추산(2016, 사립대학)

(단위: 만원, %)

	분위 경계값	i유형 지급액	i유형만 지원받는 경우		i · ii유형 모두 지원받는 경우
			실부담액	실부담률	ii유형 지급 추산액	실부담 추산액	실부담률 (추산)
기초	기초	520	216.4	29.4	118.3	98.1	13.3
1분위	125	520	216.4	29.4	90.2	126.2	17.1
2분위	268	520	216.4	29.4	86.7	129.7	17.6
3분위	373	390	346.4	47.0	77.0	269.4	36.6
4분위	459	286	450.4	61.2	77.0	373.4	50.7
5분위	541	168	568.4	77.2	75.3	493.1	67.0
6분위	628	120	616.4	83.7	70.8	545.6	74.1
7분위	737	67.5	668.9	90.8	66.3	602.6	81.8
8분위	893	67.5	668.9	90.8	64.0	604.9	82.1

주: 1. 분위경계값 : 2016년 기준 해당 분위 월소득액 상한 기준

2. i유형 지급액 : 2016년 기준 i유형 분위별 지급액

3. 실부담액 = 2016 사립대학 평균등록금(736.4만원) - i유형 지급액

4. 실부담률 = 실부담액/2016 사립대학 평균등록금(736.4만원) × 100

5. ii유형 지급 추산액 = 분위별 1인당 평균 ii유형 지급액(’16년 1학기 기준)  × 2학기

6. 실부담 추산액 = 2016 사립대학 평균등록금(736.4만원) - i유형 지급액 - ii유형 지급 추산액

7. 실부담률(추산) = 실부담 추산액/2016 사립대학 평균등록금(736.4만원) × 100

자료: 한국장학재단 제출자료를 토대로 국회예산정책처 작성

한편, 국립학교 학생과 비교하면, 국립학교 학생은 저분위(기초~2분위)이면 i유형만으로 전액 지원을 받을 수 있고, 3분위는 사립학생이 300만원 이상을 부담하는데 비해 국공립 학생은 22만원을 실부담하고, 국공립 학생은 8분위라도 실부담액이 340만원 정도로 사립학생 3분위와 비슷한 수준이다. 등록금 수준으로 볼 때 사립학교의 등록금 부담이 2배에 가깝게 커 등록금 경감의 정책적 요구가 더 큼에도 등록금 경감 효과는 국공립대학에 더 유리하게 나타나고 있음.

[표 ] 국공립대학 및 사립대학 등록금 실부담액 비교(2016)

(단위: 만원)

		평균 등록금	3분위	4분위	5분위	6분위	7․8분위
i유형 지급액		-	390	286	168	120	67.5
실부담액	국공립	412.1	22.1	126.1	244.1	292.1	344.6
	사립	736.4	346.4	450.4	568.4	616.4	668.9

주: i유형만 지급받는 경우임.

자료: 교육부 제출자료를 바탕으로 국회예산정책처에서 작성

종합해 보면, 정부는 정부와 대학의 분담으로 2011년 등록금 총액 14조원 대비 7조원이 경감되어 반값등록금을 달성하였다고 하나, 등록금 수준은 그대로 유지한 채 8분위까지 지원 범위를 넓혀 차등 지원하는 국가장학금 구조는, 막대한 재정 투입에도 정책수요자의 체감 효과는 반감되는 구조로 보인다.

국가장학금사업은 높은 등록금 수준 자체를 낮추는 정책적 방안을 강구하지 않은 채, 재정 투입만으로 반값등록금을 달성하고 있는 것이어서 등록금 인상에 따라 재정 부담은 쉽게 가중된다는 점을 고려하면, 체감 효과도 더 낮아질 수 있어 정책의 안정성이나 효율성이 낮은 사업구조라고 할 수 있다.

다. 재정적 수단에 의한 등록금 통제의 한계

국가장학금 ii유형은 대학의 등록금 경감을 위한 자체노력을 유도하기 위하여 설계되었다. 2011년 등록금 총액을 기준으로, 2012년 이후부터 2015년까지 대학의 등록금 인하 · 동결 및 장학금 확충으로 경감된 등록금 규모는 3조 2,861억원이다.

[표 ] 국공립대학 및 사립대학의 등록금 부담 경감 효과 비교

(단위: 억원, %)

2011 총 등록금 규모(A)	등록금 경감
	정부 재원 장학금	대학 자체 노력			합계(B)
						B/A
		대학 등록금 인하분	대학 교내 장학금 확충분	소계
140,299	38,676	7,190	25,671	32,861	71,537	51.0

주: 2015. 12월말 기준

자료: 국회예산정책처, ｢2015회계연도 재정사업 성과평가 Ⅱ｣, 2016, 283쪽.

그런데, 대학들이 언제까지나 등록금을 인하 · 동결하고 장학금을 확충해 나가는데는 한계가 있다. 등록금을 인상하면 국가장학금 ii유형 지원을 받을 수 없는 대학들은 현재 더 이상 등록금을 인상하지 않는 선에서 ii유형 참여를 유지하고 있다.

[표 ] 국가장학금 ii유형 시행 결과

(단위: 백만원, 개)

연 도	등록금 인하 · 동결 실적			장학금 확충액	ii유형 참여대학 수
	인하액	동결대학 수	인하대학 수
2012	613,335	23	313	451,476	336
2013	54,752	39	238	115,731	277
2014	40,327	69	220	110,372	289
2015	10,544	141	136	72,235	277

주: 2015. 12월말 기준

자료: 교육부

교육부는 국가장학금 외에 각종 대학재정지원사업에서도 재정지원 자격이나 가산점 부여 등의 방법으로 ii유형 참여를 유도하고 있어, ii유형이 등록금 경감이 아니라 등록금 인상을 억제하는 강력하고 실질적인 수단으로 작용하고 있다.

수도권대학 특성화사업, 지방대학 특성화사업, 특성화 전문대학 육성사업, 고교정상화 기여대학 지원사업.

현 정부는 이처럼 재정적 수단을 통해 대학 등록금의 안정화 기조를 유지한다는 방침이나, 대학 등록금이 일반적이고 제도적인 통제에 의해서가 아니라 가변적인 정책적 통제 하에 놓이는 것은 대학 자율성의 측면에서 바람직하지 않고 지속가능성에도 분명한 한계가 있다. 대학들은 대학 등록금 동결을 계속 추진할 경우 재정 압박이 가중되고, 대학 교육의 질 저하가 필연적이라는 호소와 우려를 나타내고 있다.

동아닷컴, “대학들 쥐어짜기 한계 넘었다-5년째 등록금 인하 압박에 정부 재정지원과도 연계”, 2016.4.5.

사립대학의 지나친 등록금 인상은 등록금의존도가 높은 우리 대학의 구조적 체질에 근본적인 원인이 있다. 학령인구 감소에 따른 대학 입학자원의 감소는 등록금 인상을 더욱 유인하는 기제가 될 것이다. 국가장학금 체제에서 등록금 인상은 곧바로 국가나 학생에게 부담이 가중된다. 따라서 대학 등록금 적정화는 대학 기부를 활성화하거나 학교법인의 수익성을 제고할 수 있는 근본적인 방안을 찾는 것이 우선되어야 할 것이다.

2014년 기준 사립대학의 등록금수입 총계는 105,268억원으로 자금수입총계(191,728억원) 대비 54.9%임.(2015 사립대학재정통계연보) 미국은 2006-2007년 기준 24.0%이다.(국회예산정책처, ｢대학 등록금 지원사업 평가｣, 2013)

4. 대학등록금 부담 경감 대책의 안정성 및 효율성 ∙

∙ V. 정책 시사점 및 제언

V. 정책 시사점 및 제언

1. 교육개혁 과제에 대한 검토 결과

1. 교육개혁 과제에 대한 검토 결과 ∙

본 보고서는 제3차 기본계획의 저출산대책 중 ‘교육’ 대책에 관한 보고서이다.

정부가 지난 2006년부터 2015년까지 추진한 1 · 2차 기본계획에서는 보육 지원위주의 자녀양육 지원정책을 추진하였으나, 제3차 기본계획에서는 ‘교육개혁 과제’를 저출산대책으로 채택하여 돌봄부터 교육에 이르기까지 자녀 양육의 전반적인 부담 요인에 대해 대응하고 있다. 교육개혁 과제에는 사교육 부담 경감 대책, 공교육 역량 강화 대책, 적성능력중심 교육체계 개편 대책, 대학등록금 부담 경감 대책 등 4개 대책을 담고 있다. 자녀교육이 사교육비라는 경제적 부담뿐 아니라 학벌을 중시하는 관행 등과 밀접하게 관련되어 자녀교육 자체가 출산을 기피할 정도로 큰 부담이 되고 있는 현실에서 ‘교육개혁 과제’의 채택은 환영할만한 정책 변화라고 할 수 있다. 다만, 현 정부에서 추진하고 있는 주요 교육정책들을 그대로 옮겨놓고 있다.

제3차 기본계획의 기본적인 기조가 교육문제의 근본적인 치유를 통해 저출산 문제를 해결하려는 것이므로 교육개혁 과제의 저출산 해소의 효과성을 논하기 위해서는 교육개혁 과제에 속하는 각 대책이 일차적으로 목적하는 교육문제 해결의 효과성에 대한 논의의 선행이 필요하다. 이에 입각하여 교육개혁 과제 각 대책에 대하여 검토한 결과를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 사교육 부담 경감대책이다. 사교육 문제는 매 정부마다 끊임없이 대책을 내놓고 있지만 오래도록 해결되지 않고 있는 현안이자 자녀 교육에 가장 부담이 되는 요인이다. 현 정부는 이전의 정부와 마찬가지로 공교육의 개선을 통하여 사교육을 경감하겠다는 것이 기본적 논리이나, 사교육 유발의 근본적 원인이 공교육 불만족에 있는 것이 아니라는 것이 대다수의 연구결과이며 일반 국민들의 인식이다. 또한, 역대 정부가 유사한 전략으로 사교육 문제 해결을 시도하였으나 효과가 거의 없었다는 점 등으로 볼 때 공교육 정상화를 통한 사교육 경감의 논리적 타당성을 인정하기 어렵다. 현 정부에서 중점 추진하는 학교 내 선행교육 근절 대책은 공교육 정상화라는 취지에 따라 사교육 대체재인 방과후학교에 대해서도 선행교육을 금지시킴으로 인해 사교육을 감소시키기보다 오히려 학교 밖의 선행교육을 확대시킬 가능성이 예상된다는 점에서 공교육 정상화 취지는 달성할 수 있겠으나 사교육 경감 취지에 부합한 대책인지는 의문이다.

방과후학교와 같은 사교육 대체재 공급 전략은 비용절감 전략에 불과하여 사교육 자체를 경감하는 목적 달성에는 근복적 한계가 있다. 학벌사회 및 대학서열화구조를 사교육을 유발하는 근본 원인으로 지목하면서도 이에 대해서는 미온적으로 대처하고 있어 자녀 양육의 최대 부담 요인인 사교육의 경감 효과를 기대할 수는 없을 것으로 보인다.

둘째, 공교육 역량 강화 대책이다. 교육부는 교육목적을 실현하고 미래역량을 갖춘 인재를 양성하기 위하여 새로운 교육과정 개정을 추진하고 있지만 공교육의 부실화를 초래하고 있는 근본 원인에 대한 대응이 미흡하여 새 교육과정이 순조롭게 학교교육에 안착할 수 있을지 긍정적인 기대보다 우려가 더 크다. 또한, 고등학교의 유형별 계층화에 따른 차별 요인을 해소하기 위해 일반고에 대한 지원을 강화하고 있으나, 표면적 · 단편적 대응에 불과하고 근본적인 교육 여건의 차이를 좁히지 않는 한 계층화를 다양화로 전환하기는 역부족으로 보인다.

셋째, 적성 · 능력중심 교육체계 개편 대책은 능력중심전환이라는 범정부 차원의 정책 추진의 틀에서 고교 직업교육을 강화하고 고졸 취업을 활성화하겠다는 취지의 대책이나 아직 학력이 결혼에 상당한 영향을 미치는 여건이라는 점에서 저출산대책으로서는 시기상조로 보인다.

넷째, 대학등록금 부담 경감 대책은 3.6조원이 넘는 막대한 재정이 투입되는 만큼의 체감 효과에 의문이고 재정적 수단으로 대학등록금의 안정화 기조를 유지하는 데는 지속가능성에 한계가 있다는 문제를 안고 있다.

이와 같은 검토 결과를 종합할 때, 정부가 달성하고자 하는 교육 개혁의 효과나 교육 개혁을 통한 저출산 해소 효과는 크지 않을 것으로 예상된다.

2. 자녀 ‘교육 부담’의 근본원인 해소 ․ 완화

2. 저출산문제 극복을 위해‘교육 부담’의 근본원인 해소·완화 ∙

자녀를 낳지 않는 이유를 묻는 질문에 ‘애 키우는 게 (너무) 힘들어서’라는 응답은 매우 흔하게 나타나며 이것이 내포하는 의미는 ‘경제적 부담’과 ‘교육 부담’이다. ‘경제적 부담’은 부모에게, ‘교육 부담’은 부모와 자녀 모두에게 귀속된다. 따라서, 저출산의 해결방안은 자녀를 키우는 ‘경제적 부담’과 ‘교육 부담’을 해소해 주는 것이다. 교육에 있어 ‘경제적 부담’은 바로 사교육비다. ‘교육 부담’은 치열한 학벌 경쟁(석차경쟁, 입시경쟁을 포함한다)에 수반되는 부담이다. 이에 대한 정책적 해법은 사교육을 하지 않아도 되게, 학벌 일변도의 경쟁에 매몰되지 않아도 되게끔 하는 데서 찾을 수 있다. 사교육도 학벌 경쟁의 수단이므로 결국 문제는 학벌 경쟁으로 귀결된다고 볼 때, 학벌 경쟁이 저출산에 중요한 영향을 미친다는 결론이다. 따라서 자녀 교육의 어려움을 덜어주는 차원의 저출산대책이 먼저, 우리 사회에 팽배한 학벌 경쟁의 유발 요인을 해소하거나 완화해 주지 못한다면 자녀교육 부담의 경감이나 이를 통한 저출산문제 해결의 성과를 내는 데는 한계에 부딪힐 수밖에 없을 것이다.

학벌 경쟁은 저출산 문제 외에도 여러 교육 문제를 야기한다. 국내외 사회학 연구 결과에 따르면, 한국은 학벌이 사회 보상의 기준이 되는 뿌리 깊은 학벌사회로 특징된다. 우리 사회의 학벌은 대졸, 고졸, 중졸과 같은 수직적 학벌보다 대학이 촘촘하게 서열화 되어 있어 어느 대학 출신이냐가 관건이 되는 수평적 학벌을 의미한다. 따라서 상위의 사회적 지위 획득을 위해 상위 대학에 진학하기 위한 경쟁이 치열해지고 자신들이 부담할 수 있는 최대한의 사교육비를 투입한다. 사교육은 무한 경쟁이므로 투입할 자산이 많은 집단이 상위 대학 진학에 더 유리하게 되어 학벌 경쟁은 ‘출발선에서의 평등’과 멀어지고 교육의 계층사다리 기능을 약화시킨다. 공교육도 입시 교육에 치중하게 되어 학교 내의 석차 경쟁이 치열해 지면서 파행적으로 운영되고 사교육의 영향으로 학교 수업은 무력화되고, 무한 경쟁의 교육 환경 속에서 아이들은 자기만을 위하고 남을 배척하는 개인적이고 배타적인 존재로 길러진다고 보는 시각이 설득력을 얻고 있다. 이에 따라 교육이 본래 목적을 상실하고 경쟁의 수단이 되는 것이다.

이처럼 학벌 경쟁은 저출산에 영향을 미칠 뿐 아니라 교육을 수단화하고 공교육의 기능을 마비시키며 사회 불평등과 같은 사회통합을 저해하는 사회적 문제를 야기하고 있다. 그리고 학벌 경쟁을 유발하는 요인은 바로 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도라는 것이 본론에서 각 대책들에 대한 평가를 통해 종합되는 결론이다. [그림 29]는 이 세 가지 요인으로 파생되는 사회 문제들을 모형화한 것이다.

[그림 ] 학벌경쟁구조가 교육과 사회에 미치는 영향

따라서 전인교육 경쟁 중심의 교육 구조를 만들어 내고 있는 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소 내지 완화하는 정책이 필요하다는 것이 본 보고서를 통해 제시하는 개선방안이다.

첫째, 대학이 ‘선발 경쟁’이 아니라 ‘교육 경쟁’이 가능하도록 만들어 주어야 한다. 대학서열이 객관화되고 정당성을 획득해가는 이유는 명문대학에 우수학생이 진학하고 기업은 명문대 졸업생에게 높은 임금을 제공하여 재생산성을 갖기 때문이다. 대학서열화는 고등학교에서 대학진학 단계의 진로선택을 재능이나 적성보다는 명문대학 진학경쟁으로 변질시켜 치열한 입시과열, 재수생 양산 등의 문제를 낳는다. 대학서열화는 대학들의 교육활동에 실제로 어떤 변화가 일어나든 관계없이 일정한 지위가 확고히 보장됨을 뜻한다. 따라서 대학 간 발전적 경쟁을 소멸시키는 결과로 나타난다. 대학 간 발전적 경쟁의 계기가 될 수 있는 대학입학 인원 감소추세에서도 대학서열체제는 이를 차단하게 될 것이다.

오호영, ｢대학서열화와 대학교육에 관한 연구｣, 공학교육연구 18(2), 2015, 10쪽.

이두휴, 앞의 논문, 132쪽.

둘째, 대학입시제도를 개선해야 한다. 대학입시제도가 갖는 본질적인 문제는 그것이 전국의 모든 학생들을 단일한 선발도구를 사용해서 줄 세우기 하는데 있다는 점이다. 수학능력시험은 전국단위의 경쟁이기 때문에 훨씬 과열될 수밖에 없다.  전국 수험생을 줄 세우는 국가 수준의 대입시험으로 인해 대학서열체제는 더욱 고착화된다. 입학시험이라는 것은 능력을 평가하는 것이지 서열을 매기는 도구는 아니다. 대입시험은 아이들의 능력과 소질을 발견하고 키우기 위해 주어져야 하는 기회를 석차를 기준으로 불합리하게 제한한다. 의과대학에 진학하려면 수능시험에서 모든 과목 1등급(전국 상위 4% 이내)의 성적을 받아야 한다. 2등급 성적을 받은 의사가 꿈인 학생에게는 의사가 될 수 있는 기회가 주어지지 않는다. 대입시험이 석차매기기식 도구가 되지 않게 만드는 일이 필요하다.

이두휴, 앞의 논문, 151쪽

셋째, 능력에 따른 합리적 고용관행을 정착시켜야 한다. 학벌을 중시하는 사회 보상체계는 교육을 수단화하여 수많은 교육 문제를 양산하는 근본 원인이다. 따라서 이 문제를 건드리지 않고서는 교육을 정상화시키는 데 근본적인 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 국가직무능력표준(NCS)의 실효적인 조기 정착을 위한 정책적 지원이 중요하다.

넷째, 학벌 경쟁을 유발하는 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도는 서로 탄탄하게 맞물려 작동하는 기제이므로 총체적 접근이 필요하다. 어느 하나의 개혁만으로 학벌 경쟁이 완화될 수 없거니와 오히려 혼란과 부작용만 초래할 수 있기 때문이다. 예를 들어 대학서열체제는 그대로 두고 대학입시제도만 완화한다면 입시 불공정성 문제를 야기하게 될 것이다. 반대로 대학서열체제는 완화하고 대학입시제도를 그대로 둔다면 지식위주, 석차 중심의 선발방식은 또다시 대학서열화를 가져올 것이다.

3. 공교육 본래의 목적 및 기능 회복

3. 공교육의 본래의 목적 및 기능 회복 ∙

제3차 기본계획의 교육개혁 과제에는 ‘공교육 정상화’, ‘공교육 역량 강화’ 등의 공교육 정책을 포함하고 있다.

‘공교육 정상화’ 정책은 공교육이 사교육의 대체재 또 경쟁재라는 인식을 전제로 사교육을 경감하려는 목적에서 추진하고 있다. 이에 따라 교육정책은 학교교육의 경쟁력 향상을 강조하는 방향으로 나아가게 된다. 그런데, 이는 우리 교육의 가장 큰 문제인 ‘교육의 도구화’ 문제를 극복하여 교육 본래의 목적과 기능을 회복해야 하는 방향과는 다른 방향이라는 데서 정책 방향의 전환이 필요하다.

또한, ‘공교육 역량 강화’ 정책은 일반고 지원, 교육과정 개정 등 학교교육의 여건과 질을 높이기 위해 공교육의 주체인 학교, 학생, 교원 등을 대상으로 추진하는 정책들로, 본론에서는 교육경쟁의 과열 구조를 해소하지 않고서는 교육의 본래 목적과 기능을 지향하는 정책 효과를 기대할 수 없다는 문제점을 지적하였다.

이에 공교육 정책의 개선방향은 첫째, 교육의 경쟁적 구조를 만들어내어 공교육의 약화를 초래하는 근본 원인(학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도)을 해소하는 정책이 우선되어야 한다. 이는 앞서 ‘교육 부담’의 해소를 위해 제시한 개선방안의 내용과 일치하는 것으로, 공교육 정책의 실효성을 확보하기 위해서는 학벌사회, 대학서열체제, 대학입시제도를 해소 또는 완화하는 정책이 선행 내지는 병행되어야 한다.

둘째, 사교육의 대체재․경쟁재적 성격으로서의 공교육이 아니라 건전한 전인적 시민 양성과 경쟁력 있는 국가 인적자원의 육성이라는 공교육 본래의 목적을 지향하는 정책 방향의 전환이 필요하다.

셋째, 공교육의 ‘출발선의 평등’ 및 ‘계층사다리’ 기능을 회복하는 정책이 필요하다. 사교육뿐 아니라 공교육에서도 ‘경쟁력 강화’를 강조하는 정책으로 인해 교육의 공정성이 약화되는 결과가 나타나고 있다. 고교 다양화 정책이 대표적이다. 지난 정부의 고교 다양화 정책으로 고교 유형별로 차별적 지원이 이루어지고 계층적 서열화가 이루어졌다. 특목고나 자사고 학생의 가정배경이 일반고에 비해 좋고 특목고․자사고 학생의 상위권 대학 진학률이 높은 결과는 교육이 계급재생산의 기제로 작동하고 있다는 점을 방증하고 있다. 차별적 여건과 보상체계를 만들어 놓고 개인 경쟁을 유도하고 결과의 책임을 개인에게 돌리는 정책이 아니라, 공교육은 사회 공동의 책임이고 국가의 책임이라는 인식으로 균등한 기회 보장 하에 공정한 경쟁이 이루어질 수 있게 해야 한다.

사회 양극화 심화와 사회이동성의 약화는 저출산에 영향을 미칠 수 있다는 연구결과를 비롯해 저출산대책의 정책대상자인 젊은 세대가 ‘다음세대 계층상승 가능성’ 및 ‘노력에 대한 믿음’에 대해 비관적으로 인식하는 비율이 증가하고 있는 현상 등은 저출산 극복을 위해서는 교육의 ‘계층사다리 기능’ 및 ‘출발선의 평등‘을 회복하는 교육정책의 중요성을 시사한다.

｢교육기본법｣에서도 교육의 목적을 “교육은 홍익인간(弘益人間)의 이념 아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야(陶冶)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 함으로써 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영(人類共榮)의 이상을 실현하는 데에 이바지하게 함을 목적으로 한다.”(제2조)라고 명시하고 있고, 교육의 기회균등원칙에 대해 “모든 국민은 성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 아니한다.”(제4조제1항), 또 “국가와 지방자치단체는 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련하여 시행하여야 한다.”(제4조제2항)라고 명시하고 있다.

이러한 방향에서 정부의 교육개혁 과제에 대한 개선방안을 제시하면, 일반고 역량 강화정책은 일반고에 대한 한시적․사업적 재정 지원 보다는 일반적 재정 지원의 확대를 통해 교육의 기본적 여건을 향상시켜 나가야 한다. 또한, 사교육 등으로 인한 계층 간 교육 격차 해소를 위해 저소득층이나 소외 지역의 학생들이 비용 부담 없이 공교육 체제 내에서 질 높은 교육을 받을 수 있도록 실질적인 지원(학비, 생활비 등)을 강화하고 일정 학력 수준에 도달할 수 있도록 책임 교육을 강화하는 등의 방안을 마련할 필요가 있다.

4. 국가장학금사업의 재정 효율성 제고 및 등록금 안정화

4. 국가장학금사업의 재정 효율성 제고 및 등록금 안정화 ∙

교육개혁 과제 중 대학등록금 부담 경감 대책은 연간 3.9조원 이상의 막대한 재정이 투입되는 사업으로 2016 소요예산을 기준으로 교육개혁 과제 전체 소요예산(4.2조원)의 93.4%, 저출산대책 전체 소요예산(21.4조원)의 18.3%를 차지하고 있다. 그리고 대학등록금 부담 경감 대책의 핵심 사업은 연간 3.65조원의 예산이 소요되는 국가장학금사업이다.

국가장학금사업의 경우, 매년 막대한 재정이 투입되고 있으나, 학생 비중이 높은 사립대학의 경우 국가장학금 지원을 받고도 중상위 분위(3~8분위)의 실부담액이 상당하고, 6~8분위의 고분위에 대한 실지원율은 10% 내외에 불과하여, 상당수의 수혜자에게는 국가장학금을 통한 등록금 경감 효과나 체감 효과가 크지 않다는 결론이다. 또한, 국가장학금(ii유형)이나 다른 대학재정지원사업 등의 재정적 수단으로 대학 등록금의 안정화를 유지하고 있는 지속가능성의 한계와 등록금 인상에 연동되어 재정 부담이 가중되는 불안정성으로 효율성이 더 낮아질 수 있는 사업구조이다.

2015년 기준 사립대 학생수가 전체 학생수의 77% 차지

따라서, 국가장학금사업은 첫째, 정책 체감도 및 재정 효율성 제고를 위해 지원 대상 및 지급액 기준의 개편을 검토할 필요가 있다. 둘째, 국공립 및 사립 학교 간 1.8배의 등록금 차이에도 국가장학금 지원기준을 동일하게 적용하여 국공립대학에 더 유리한 정책 효과가 나타나고 있으므로 정책 효과의 형평성 제고를 위하여 차별화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 셋째, 대학 기부활성화나 학교법인의 수익성 제고 등을 위한 제도적 방안을 강구하여 대학의 등록금 의존도 및 등록금 수준 자체를 낮출 수 있는 근본적 방안을 병행함으로써 재정 부담요인을 해소해 나갈 필요가 있음.

5. 단계적·중장기적 계획 수립 및 정책 신뢰 확보 필요 ∙

5. 단계적 ․ 중장기적 정책 수립 및 정책 신뢰 확보

저출산문제 해결을 위한 교육 정책은 현재의 지나친 경쟁적 구조를 근본적으로 바꾸는 데서 출발해야 하나, 제3차 기본계획의 교육개혁 과제는 현재의 교육시스템의 토대 위에서 단편적인 개선책을 추진하고 있어, 저출산 문제 해결에 큰 효과를 기대하기 어렵다.

국회예산정책처가 관련 전문가를 대상으로 실시한 AHP분석 결과에 따른 정책 우선순위에서 교육분야 저출산대책들의 순위가 대체로 효과성에서 높고 적용가능성에서 가장 낮게 나타나고 있는 점에 비추어, 교육대책은 단기간에 가시적 효과가 나타나기 어렵다는 점을 전제하면, 중장기적 관점에서 근본적인 대책을 강구하는 것이 교육정책에 있어서는 보다 현실적인 방안이 될 수 있다.

지금의 교육시스템이 개인의 성장과 행복에 걸림돌이 되어 저출산 현상으로 나타나고, 사회 불평등과 같은 사회 국가적 차원의 심각한 문제의 근본적 원인이 되고 있다는 점을 깊이 인식한다면 단기적 효과를 기대하는 정책 수단을 찾기보다, 중장기적 관점의 근본적 대책을 수립하는데 초점을 맞추고 단계적 추진계획을 수립하여 나가는 것이 중요하다고 할 수 있다.

이를 통해 저출산 극복 및 교육개혁의 정책 의지를 국민들에게 일관성 있게 제시하고 신뢰를 얻는다면, 미래에 대한 기대 효과로서 출산율 회복의 효과가 나타날 수 있을 것이다. 또한 이 과정에서 여러 이해 집단에 대한 설득과 국민적 합의를 도출해야 할 것이며 교육개혁에 대한 범사회적 공감대를 형성해 나갈 필요가 있다. 실행 방안으로서 국가차원의 교육개혁위원회와 같은 기구의 설치․운영 등을 검토해 볼 수 있을 것이다.

교육 거버넌스 문제는, 정권의 변화에 좌우되지 않고 교육논리에 기초한 일관된 정책 유지를 위해 독립적인 법적 상설 기구의 필요성이 제기되고 있으므로 향후 중장기적 교육개혁 방안의 논의과정에서 함께 다루어져야 할 것임.

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사업평가 16-31

저출산 대책 평가 VI [교육]

발간일	2016년 12월 30일
발행인	김준기 국회예산정책처장
편 집	사업평가국 사회사업평가과
발행처	국회예산정책처 서울특별시 영등포구 의사당대로 1 (tel 02 ․ 2070 ․ 3114)
인쇄처	디자인 여백 (tel 02 ․ 2672 ․ 1535)
내용에 관한 문의는 국회예산정책처 사회사업평가과로 연락해주시기 바랍니다. (tel 02 ․ 788 ․ 3782)
ISBN 978-89-6073-983-3 93350 Ⓒ 국회예산정책처, 2016