기획보고서

재난 ․ 안전 관리현황과 주요 대책 분석

1권 (총론) 재난 ․ 안전 예산 관리현황 분석

2권 (주제1) 유해화학물질 안전관리 실태 분석

3권 (주제2) 시설물 안전관리 실태 분석

4권 (주제3) 지진방재 실태 분석

5권 (주제4) 재난보험 운영실태와 재정운용 분석

재난 ․ 안전 관리현황과 주요 대책 분석

I. 분석배경 및 개요

최근 대규모의 피해를 동반하는 각종 재난 및 사고가 늘어나고 있으나, 이를 선제적 ․ 체계적으로 예방하고 재난 발생시 신속한 대응을 도모하기 위한 정부 대책은 실효성 측면에서 여전히 미흡한 상황

자연재난의 경우 피해액 대비 복구비 비중이 높은 것은 재난 ․ 안전사업 및 예산에 대한 관리가 중요함을 시사

최근 10년(2006~2015년) 동안 평균복구액은 1조 835억원으로 평균피해액(5,477억원)의 두 배에 상당

2010년 이후 큰 사회적 파장을 낳고 있는 가습기살균제 사건 등은 유해화학물질에 대한 체계적인 관리의 필요성을 제기

2017년 8월 4일 신고 기준으로 가습기살균제로 인한 피해자수는 5,729명으로, 이 중 사망자는 1,222명으로 파악

2016년 9월 원전 밀집 지역인 동남권 지진 발생으로 원전을 포함한 대규모 시설의 지진안전 대책에 대한 면밀한 재검토도 필요한 상황

9월 12일 규모 5.8의 지진 발생 이후 9월 28일까지 441회의 여진이 발생하였고, 부상자 23명, 시설피해 9,352건 발생

최근에는 재난위험을 사회적으로 분산하고 자율적 방재의식을 높이기 위한 재난보험에 대한 관심이 증대

II. 보고서 구성 및 주요 주제

[보고서 구성 및 주요 주제]

구 성	주요 주제
1권	(총 론) 재난 ․ 안전 예산 관리현황 분석
2권	(주제1) 유해화학물질 안전관리 실태 분석
3권	(주제2) 시설물 안전관리 실태 분석
4권	(주제3) 지진방재 실태 분석
5권	(주제4) 재난보험 운영실태와 재정운용 분석

Ⅲ. 정책현황 및 환경변화

재난 ․ 안전

전체 재난 ․ 안전 예산(본예산) 규모는 2015년 14.56조원, 2016년 14.61원, 2017년 14.33조원으로 등락하고 있으며, 2018년도 예산안은 14.74조원임

[재난 ․ 안전 예산 규모 및 부처별 구성]

(단위: 조원, %)

규모 추이(2015~2018년)	부처별 구성(2017년)

유해화학물질

(화학물질 유해정보 확보 ․ 공개) 1톤 이상 모든 기존 화학물질(7천종)의 정부 등록(~’30년) 의무화 및 영업비밀 남용 차단을 위한 사전승인제 도입(’18년)

시설물

(성능중심 유지관리 체계로의 전환) 도로 ․ 철도 등 대통령령으로 정하는 시설물의 관리주체는 시설물의 내구성 ․ 사용성을 감안한 성능평가 실시

시설물의 객관적인 현재 상태를 파악하고 장래의 성능 변화를 예측하여 보수·개량의 최적시기를 결정하는 등 노후화된 시설물 유지관리를 합리적으로 시행

지진

(지진 대응체계 마련) 지진 조기경보체계 개선, 내진설계 ․ 보강, 활성단층 조사 실시, 지진 대비 교육 ․ 훈련 확대 등 ’20년까지 선진국 수준 지진 대응체계 마련

’18년까지 지진 조기경보시간 7초~25초로 단축(’16년 50초)

재난보험

(안전산업 활성화) 정부는 재난안전관리체계 내에 민간의 참여를 늘리고자 안전 관련 투자 확대, 재난보험 기능 강화 등의 안전산업 활성화 대책을 시행

보험료 및 운영비의 일부를 지원하는 재난정책보험 민간보조 재정사업으로 행정안전부의 풍수해보험사업(풍수해보험), 농림축산식품부의 농업재해보험사업(농작물재해보험, 가축재해보험 등), 해양수산부의 어업재해보험사업(양식수산물재해보험), 어선원 및 어선보험사업(어선원, 어선보험)이 있음

Ⅳ. 주제별 주요 분석 및 시사점 개관

주 제	주요사업 및 예산규모	주요 분석	시사점
재난 ․ 안전 예산 관리현황 분석	재난 ․ 안전사업 491개 분석(사전협의 대상 사업 385개) 2018년 예산안: 14.7조원 규모(사전협의 대상 예산은 13.8조원으로 전체의 93.5%)	재난 ․ 안전 예산의 범위 및 분류체계의 적절성 분석 재난 ․ 안전 예산 사전협의의 효과성 분석 재난 ․ 안전사업 평가의 합리성 분석	투자우선순위 선정기준의 체계성 확보 재난 ․ 안전 예산 배분 권한 조정 재난 ․ 안전사업 선정기준 재정립 재난 ․ 안전사업 평가 관련 세부규정 마련 및 환류의 실효성 제고
유해화학물질 안전관리 실태 분석	｢화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률｣과 ｢화학물질관리법｣에 따른 유해화학물질 관리 사업 2018년 예산안: 600억원 규모	화학물질 안전관리 분석 화학물질 취급시설 안전관리 분석 화학사고 안전관리 분석	｢화평법｣에 따른 보고이행 관리 철저 유해성 심사 강화를 통한 화학물질 정보 확보 강화 유해화학물질 취급시설 장외영향평가서 심사 지연 해소 및 정기 ‧ 수시검사 철저 위해관리계획서 심사 철저
시설물 안전관리 실태 분석	｢시설물의 안전관리에 관한 특별법｣ 등에 따른 시설물의 안전점검과 유지관리사업 2018년 예산안: 2조 3,724억원	재난위험시설 대책 마련 필요 시설물 안전점검 강화 필요	실효성 있는 시설안전대책 마련 부실시공, 시설물 노후 및 지반약화 등에 대한 안전대책 강구
지진방재 실태 분석	지진방재 대비책 중 ‘시설물 내진대책 추진’ 관련 사업 2018년 예산안: 3,165억원(행정안전부, 국토교통부 및 기상청 등 관련 부처의 예산)	내진보강 시기 조정 기존 시설물의 내진보강 실효성 신설 구조물에 대한 내진설계 적정성	내진 설계 및 보강 내실화 도모 내진설계 기준을 개선하기 위해서는 막대한 자원이 소요되므로, 필요시 일반 시설물의 내진설계 기준도 원자력 관련 내진기준과 같이 해외 기준을 준용하는 방안 검토
재난보험 운영실태와 재정운용 분석	행정안전부 풍수해보험사업, 농림축산식품부 농업재해보험사업, 해양수산부 어업재해보험사업, 어선원 및 어선보험사업(총 4개) 2018년 예산안: 4,665억원, 그 외 농어업재해재보험기금 운용 계획 3,305억원	보험요율 산정 원칙 준수 여부 및 보험료 재정지원의 형평성 분석 재보험기금 수입과 지출의 적정성 분석 부처별 재난보험과 기존 재난지원제도와의 관계 설정 현황 분석	(풍수해보험)법령상 보험요율 산정의 원칙 준수, 국가재보험 재원으로 이용되고 있는 손실보전준비금을 세입예산에 계상, 재난지원 제도와의 관계 설정에 관한 시행령 제정 (농‧어업재해보험)취약계층에 대한 재정지원 차등화 방안 검토, 부처간 법령해석 정비 (재보험기금) 재보험기금 재정손실 개선 및 재정위험에 대한 적정유동성 확보

분석주제 1: 재난 ․ 안전 예산 관리현황 분석

예산분석관 한재명

사업 및 재정 현황

(대상 사업) 2018년 예산안 기준 재난 ․ 안전사업은 491개(이 중 재난 ․ 안전 예산 사전협의 대상은 385개)

재해위험지역정비 사업, 도로구조물기능개선 사업, 일반철도안전 및 시설개량 사업 등

(재정) 2018년 예산안 기준 재난 ․ 안전 예산규모는 14조 7,420억원(이 중 재난 ․ 안전 예산 사전협의 대상 예산은 13조 7,767원으로 전체의 93.5% 수준)

2018년 예산안 기준 재난 ․ 안전 예산규모는 2017년 14조 3,314억원 대비 2.9% 증액

주요 쟁점 분석

(재난 ․ 안전 예산 범위 및 분류체계) 재난 ․ 안전사업 범위가 모호하여 부처별로 일부 사업을 동 범위에 포함시키지 않고 있으며, 재난 ․ 안전사업 및 예산 분류체계도 재난안전법과의 연계 부족 등의 문제 존재

2017년 기준으로 원자력안전관리 관련 재난 ․ 안전사업으로 생활주변방사선 안전관리 등이 선정되어 있으나, 원자력안전연구기획평가(R&D) 등은 제외

재난안전법에서 재난 ․ 안전사업 유형을 자연재난, 사회재난, 안전관리로 구분하고 있으나 현행 분류체계는 이와의 연계성 부족

(재난 ․ 안전 예산 사전협의의 효과성) 투자우선순위 작성시 미래 잠재 피해규모 반영 부족 등의 문제가 있으며, 2016년도 사전협의 결과는 기획재정부 최종 정부안 작성시 대체로 반영된 반면 2017년도 및 2018년도 사전협의 결과가 반영된 정도는 미약

2018년도 재난 ․ 안전사업 투자우선순위 작성시 미래 잠재 피해규모를 반영할 수 있는 세부기준 결여

2018년도 선진예보시스템구축 및 운영 사업은 우선확대 의견이 제시되었으나 기재부 예산안 작성과정에서 전년도 본예산보다 8.8% 감소 등

(재난 ․ 안전사업 평가의 합리성) 재난 ․ 안전사업 평가시 평가항목 및 배점 조정이 비계획적인 측면이 있고, 2016년도 평가결과가 2018년도 부처별 예산 요구안 및 기재부 예산안 작성시에 일부 반영된 측면이 확인되지만 통계적 유의성 부재

2016년도 재난 ․ 안전사업 평가결과가 2018년도 부처 예산 요구안 및 기재부 예산안에 미친 영향을 회귀분석한 결과에 따르면, 통계적 유의성이 관찰되지 않음

정책 시사점

사업별 투자우선순위 작성시 미래 잠재 피해규모를 반영할 수 있는 평가기준 마련 필요

사전협의의 실효성 제고를 위해 재난 ․ 안전 예산 배분 권한의 조정 검토 필요

재난 ․ 안전관리의 개념 및 범위에 대한 명확한 근거 규정 마련 필요

재난 ․ 안전사업 평가 시 평가단 구성, 평가체계 등 관련 사항에 대한 규정 마련 필요

재난 ․ 안전사업 평가결과 환류의 실효성 제고를 위해 핵심사업 위주의 평가 검토 필요

분석주제 2: 유해화학물질 안전관리 실태 분석

예산분석관 이현철

사업 및 재정 현황

(대상 사업) ｢화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률｣과 ｢화학물관리법｣에 따른 화학물질과 화학물질 취급시설의 관리 및 안전점검사업

(재정) 2018년도 예산안 기준 유해화학물질관리 예산은 600억원임

2013년부터 2018년까지 6년 동안 총 2,306억원이 투입되었으며, 2015년 ｢화평법｣과 ｢화관법｣ 대응을 위한 “화학물질관리체계선진화” 사업에 대한 투자가 큰폭으로 증가(2013년 74억원→2017년 350억원)

주요 쟁점 분석

(｢화평법｣에 따른 보고대상업체 미확인) 화학물질 제조 ․ 수입 ․ 판매 보고대상업체 중 1,505개소에 해당하는 업체에 대한 보고 여부 미확인으로 인한 사각지대 발생

(유해성 심사 지연) 유해성심사 대기 물량의 증가(2015년 1,902건→2016년 2,267건) 해소를 위한 대책 마련 필요

(허가물질, 제한 ․ 금지물질 지정) 2015년 ｢화평법｣ 시행 이후 허가물질, 제한물질 ․ 금지물질 미지정에 대한 지정 이행 필요

(화학물질 시험기관 활용) 유해성심사 물량 증가에 대비한 화학물질 시험기관 시험자료 생산정보 공유 확대 필요

(장외영향평가서 ․ 위해관리계획서 심사 지연) 장외영향평가서 및 위해관리계획서 심사 지연 및 현장확인 미흡

장외영향평가서 심사 지연: 2016년 936건 → 2017년 1,523건

위해관리계획서 심사 지연: 2016년 423건 → 2017년 470건

(정기 및 수시 검사 기관별 물량 배분 조정) 2017년 화학물질 취급시설 정기 및 수시 검사 기관별 물량 배분에 대한 조정 필요

한국환경공단 5,357건(인력 125명), 안전보건공단 3,214건(0명), 한국가스안전공사 2,144건(25명)

정책 시사점

(｢화평법｣에 따른 화학물질 안전관리 분석) 화학물질의 보고, 등록에 따른 유해성 심사 지연 및 유해화학물질 지정 이행 미흡 등 화학물질의 유해성 정보 확보를 위한 대책 마련 필요

(｢화관법｣에 따른 유해화학물질 취급시설 안전관리 분석) 화학물질 사고예방을 위한 장외영향평가서 및 위해관리계획서 심사 지연, 취급시설 안전관리를 위한 검사 지체 방지를 위한 대책 마련 필요

분석주제 3: 시설물 안전관리 실태 분석

예산분석관 안태훈

사업 및 재정 현황

(대상 사업) ｢시설물의 안전관리에 관한 특별법｣, ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 및 ｢소규모 공공시설 안전관리 등에 관한 법률｣에 따른 시설물의 안전점검과 유지관리사업

(재정) 각 부처는 법정관리 대상시설물에 대한 예산을 그 외 시설물과 따로 분리하여 관리하고 있지 않고 있어, 정확한 시설물 안전점검 및 유지관리 예산이 파악되지 않음.

※ 2007년부터 2015년까지 시설물 유지관리업 기성실적자료에 따르면, 공공부문의 유지관리비용은 2007년 1조 3,027억원에서 2015년 2조 5,432억원으로 95% 상승하여, 8년 동안 연간 8.7% 상승

주요 쟁점 분석

(재난위험시설 대책 마련 필요) 시설관리 부실로 인한 붕괴사고가 늘어나고 있는 가운데 시설물 사용금지, 개축, 철거 등 긴급한 조치가 필요한 E등급 특정관리대상시설 중 일부가 수년 동안 방치되고 있으므로, 정부는 이에 대한 대책을 마련할 필요

정부는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제27조에 따라 재난이 발생할 위험이 높거나 재난예방을 위하여 계속적인 관리가 필요하다고 인정되는 시설을 특정관리대상시설로 지정하고 있음.

[관리대상별 특정관리대상시설 등급지정 현황]

(단위: 개)

구분	중점관리시설			재난위험시설		합 계
	A등급	B등급	C등급	D등급	E등급
중앙부처	28,836	30,822	4,692	270	42	64,662
지자체	30,991	57,842	9,693	801	58	99,385
합 계	59,827	88,664	14,385	1,071	100	164,047

(시설물 안전점검 강화 필요) 정부는 중요 시설물에 대한 정밀안전진단 시 시설물 안전등급이 하향되는 사례가 발생하지 않도록 안전점검 기준을 강화 필요

정밀안전진단은 시설물 안전등급에 따라 4~6년 주기로 시행되는데, 정밀안전진단에 의해 시설물 안전등급이 하향된다는 것은 차기 정밀안전진단시까지 시설물 안전에 문제가 발생될 소지가 있다는 것을 의미

※ ‘정밀안전진단’이란 시설물의 물리적·기능적 결함을 발견하고 그에 대한 신속하고 적절한 조치를 하기 위하여 구조적 안전성과 결함의 원인 등을 조사·측정·평가하여 보수·보강 등의 방법을 제시하는 행위

정책 시사점

정부는 실효성 있는 시설안전대책을 마련하기 위해 안전점검 및 정밀안전진단이 효과적으로 시행되도록 관련 제도를 정비할 필요

정부는 시설물 안전에 중요한 영향을 미치는 부실시공, 시설물 노후 및 지반약화 등에 대한 안전대책도 강구할 필요

분석주제 4: 지진방재 실태 분석

예산분석관 안태훈

사업 및 재정 현황

(대상 사업) 지진방재를 위한 가장 중요한 대비책 중의 하나가 내진 설계 및 보강이므로, ‘시설물 내진대책 추진’관련 사업 분석

※ 지진방재는 ‘지진·지진해일 관측’, ‘내진설계 상위기준 설정’, ‘시설물 내진대책 추진’, ‘지진해일 대책’, ‘대응 및 복구’, ‘교육 및 훈련’, ‘연구기능 강화 및 산업육성’ 및 ‘지진방재 기반구축 지원’ 등으로 구성

‘시설물 내진대책 추진’ 사업은 ‘신규 시설물에 대한 내진설계’와 ‘기존 시설물에 대한 내진보강’으로 구성

(재정) 지진방재예산은‘지진대비 인프라 구축’,‘지진조기 경보체계 강화’및‘내진보강’으로 구분되며, 행정안전부, 국토교통부 및 기상청 등 관련 부처의 예산으로 구성

2018년도 지진방재 국가예산안은 전년대비 13.7% 감소한 3,165억원이며, 내진보강 예산은 전체 예산의 77.7%인 2,467억원임. 내진설계 예산은 설계비 및 공사비에 포함됨.

주요 쟁점 분석

(내진보강 시기 조정) 국토교통부는 2017년 3월에 발표된 ｢내진설계기준 공통적용사항｣에 맞추어 각 시설별 내진설계기준을 개정한 이후 내진보강을 추진할 필요

(기존 시설물의 내진보강 실효성) 내진보강을 위해 지진하중을 결정을 위해서는 적정한 지반조사를 수행할 필요가 있으므로, 관련 예산이 편성될 필요

(신설 구조물에 대한 내진설계 적정성) 구조물의 내진성능은 적정한 내진설계 및 시공을 통해 확보되는 것이므로, 원자력 발전소, 원전수거물관리센터(방폐장), 교량, 댐, 터널에 대한 관련 규정을 보완하여 내진설계 적정성 확보할 필요

‘원자력안전위원회규칙’인 ｢원자로시설 등의 기술기준에 관한 규칙｣은 원자로시설을 “지진 또는 지각의 변동이 일어날 가능성이 희박하다고 인정되는 곳에 설치”하도록 규정하고 있으므로, 원자력안전위원회는 이에 대한 하위 기술기준을 마련하거나 최신 내진설계기준을 반영하여 위 규정을 개정할 필요

정책 시사점

정부는 실효성 있는 지진방재를 위해 내진 설계 및 보강 내실화를 도모할 필요

내진설계 기준을 개선하기 위해서는 막대한 자원이 소요되므로, 일반 시설물의 내진설계 기준도 원자력 관련 내진기준과 같이 해외 기준을 준용하는 방안을 검토할 필요

분석주제 5: 재난보험 운영실태와 재정운용 분석

경제분석관 김정환

사업 및 재정 현황

(대상 사업) 재난보험 보험료 지원사업 및 농림축산식품부 소관 재보험금사업

재난보험 보험료 지원사업으로는 풍수해보험사업(행안부), 농업재해보험사업(농식품부), 어업재해보험, 어선원 및 어선보험사업(해수부) 시행

재보험금사업은 농‧어업재해보험에서 거대 손해 발생 시, 재난보험을 운영하는 보험사의 손해를 국가가 일부 보전하는 사업

(재정) 2017년 기준 재난보험 보험료 지원사업 전체 예산 규모는 4,388억원이며, 농림축산식품부 소관 농어업재해재보험기금 내 재보험금사업 계획 규모는 538억원 상당

주요 쟁점 분석

(보험요율 산정) 풍수해보험 보험요율 산정 시 개별 보험목적물의 과거 피해발생 이력과 풍수해보험관리지도를 「풍수해보험법」에 따라 반영할 필요(현재 미반영)

(재정지원 형평성) 농‧어업재해보험에 대한 보험료 지원 시 저소득층, 영세 농‧어가에 대한 재정지원율을 차등화하는 방안 검토 필요

통계청 농‧어가경제조사 분석 결과 소득이 낮고 영세한 농‧어가일수록 보험에 가입할 확률이 유의미하게 낮음

(재보험 재정건전성) 재보험금 지출 대비 재보험료 수입이 부족하여 평균적인 재정손실이 예상되고 있어, 재보험금사업이 농‧어업재해보험 사업자에 대한 순재정보조 성격을 띰

이에 농림축산식품부는 재보험방식을 일부 변경하였으나, 그에 따른 재정지출 변동성 증가에 대응하는 기금 내 적정유동성 확보가 미비

(재원의 타당성) 행정안전부는 보험사마다 자사 손실보전준비금계정에 재보험료를 적립하도록 하고, 거대 손해 발생 시 계정 내 재원과 국고 지원을 이용하여 손해를 보전하는 사실상의 재보험사업 운영

국가재정에 큰 영향을 미칠 수 있는 재보험사업을 예산 외 재원으로 수행, 예산총계주의 원칙에 어긋남

(재난지원과의 관계) 재난지원 제도와의 관계에 대한 법령 취지 준수 및 부처 간 통일성 미흡

「풍수해보험법」은 미가입 시설에 대한 재난지원 규모를 조정하도록 시행령에 위임하였으나, 해당 시행령은 제정 미비

「농어업재해대책법」 제4조제1항 단서 규정에 대한 법령 해석의 차이로 인해, 농림축산식품부는 재난지원 중 직접 지원만을, 해양수산부는 직‧간접지원 모두를 보험금 수령가구에 지급하지 않고 있음

정책 시사점

법령에 따른 보험요율 산정의 원칙 준수와 소득계층별 재정지원율 차등화 방안 검토 필요

재보험금사업 지출 중 재보험료 수입과의 연계 필요성이 떨어지는 순재정보조 성격의 지출은 기금이 아닌 일반 또는 특별회계로 추진 필요

행정안전부는 풍수해보험에 대한 재보험사업의 근거를 법령에 명시하고, 재보험료 수입을 세입 조치 필요

재난지원 제도와의 관계 정비를 위한 법령 및 유관부처 해석 정비 필요