	한국경제의 구조변화와 대응전략
발간일	2020. 8. 7.	담당부서	경제분석국
요 약

Ⅰ. 경제구조 변화에 대응한 지속성장 과제

글로벌 금융위기 이후 경제성장이 둔화되고 경제구조가 변화하는 등 한국경제의 지속성장에 대한 사회적 관심이 커지고 있다. 이에 경제구조 변화와 경제성장 사이의 관계에 대한 실증적 특징을 확인하고 한국경제의 지속성장을 모색함에 있어 참조할 수 있는 시사점을 검토하였다. 2008년 글로벌 금융위기 전후로 대외개방도가 높은 한국경제의 성장추세에서 구조적 변화가 나타났음을 확인하였다. 총수요 측면에서 민간수요의 성장기여율 하락과 총공급 측면에서 총요소생산성의 성장기여율 하락이 상대적으로 컸다. 글로벌가치사슬이 재편되는 가운데 대외수요 관련 불확실성이 커지고 있어 한국정부가 대외수요 증가를 견인하는 것은 한계가 있다. 따라서 총공급 확대 차원에서 총요소생산성을 개선할 수 있는 정책방향이 요청된다.

경제구조의 변화가 경제성장에 미치는 영향의 방향과 크기를 확인하기 위해 OECD 회원국을 대상으로 실증분석을 수행하였다. 그 결과, 경제구조 변화에 따라 경제성장 속도가 달라질 수 있으며, 경제구조 요인별로 경제성장 기여도에서 편차가 존재함을 확인하였다. 경제구조 요인별 경제성장 속도에 미치는 영향을 살펴보면, 취업자비율, 자본집약도, 금융발전도, 연구개발지출비율, 제조업비율, 대외개방도 등의 상승과 재정지출비율, 에너지원단위의 하락이 경제성장에 긍정적인 영향을 줄 수 있다고 나타났다. 정부부채비율은 정부부채비율이 90%보다 낮을 때 경제성장에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 또한 경제구조 요인별로 경제성장 기여도가 글로벌 금융위기 이전 기간과 이후 기간 사이에 차이가 있었는지 살펴보았다. 분석결과 자본집약도, 대외개방도, 정부부채비율, 연구개발지출비율, 금융발전도, 제조업비율의 성장기여도가 감소한 반면, 취업자비율과 재정지출비율의 성장기여도는 증가하였음을 확인하였다.

향후 다양한 경제구조(인구구조, 산업구조, 무역구조, 에너지구조, 재정구조 등)의 변화가 동시에 진행됨에 따라, 한국경제의 성장경로와 관련하여 다중균형이 존재할 수 있다. 따라서 정부가 사회후생 관점에서 보다 우월한 성장경로로의 이행을 유도할 수 있는 정책적 준거점을 제시하는 것이 중요하다. 해외진출 국내기업의 생산거점 이동유인을 고려한 K-쇼어링 특구, 글로벌 가치 사슬의 동아시아 허브로로 성장하기 위한 4차 산업혁명 특구, 스마트그리드를 토대로 하는 탄소중립특구, 한정된 공공재원을 합리적으로 배분할 수 있는 재정총량 관리 체계(재정준칙, 하향식 예산심의, 전략적 지출검토 등) 제도화, 경제구조 변화 대응에 필요한 재원을 민간으로부터 조달하기 위한 스마트 자본 조달체계의 고도화 등의 방안을 검토해 볼 수 있다.

Ⅱ. 지속성장을 위한 인구구조변화 대응전략

우리나라의 급격한 저출산․고령화는 인구구조를 과거와는 다른 형태로 변화시키고 있다. 생산연령인구(15세 이상 64세 이하 인구)는 지속적인 저출산으로 출생아 수가 감소함에 따라 2018년 3,765만명을 정점으로 감소하기 시작하였다. 이에 향후 합계출산율이 대체출산율 수준인 2.1명 이상으로 반등하지 않는 이상 생산연령인구는 지속적으로 감소할 것으로 예상된다. 또한 총인구는 지금과 같은 초저출산 현상이 지속될 경우 2028년에는 5,194만명을 정점으로 감소할 것으로 예상된다. 즉, 생산연령인구 감소는 이미 시작되었고 총인구의 감소는 앞으로 우리나라가 경험하게 될 현실이자 미래인 것이다.

생산연령인구의 감소는 생산요소 중 하나인 노동을 감소시켜 노동의 성장기여도를 하락시킴으로서 경제구조에 영향을 미치게 된다. 또한 총인구의 감소는 경제의 수요기반을 약화시켜 경제 전체에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 물론 이러한 생산연령인구와 총인구의 감소가 인적자본투자 확대를 통해 생산성 향상으로 연결된다면 인구구조 변화의 긍정적인 영향이 부정적 영향을 상쇄할 수도 있을 것이다. 그러나 부정적 영향이 긍정적인 영향을 압도하게 되면 경제 전체적으로 성장잠재력의 하락과 만성적인 수요침체로 이어져 결국은 일본과 같은 구조적 장기침체(secular stagnation)에 빠져들 가능성도 배제할 수 없다.

다음으로 인구구조 변화는 청년층과 고령층 세대별로 상이한 영향을 미칠 수 있다. 인구구조 변화로 전체 대비 인구비중이 감소하게 되는 청년층의 경우 인구비중이 높아지는 고령층에 비해 조세 및 준조세(사회보장 기여금) 등을 통한 사회적 부담이 상대적으로 높아지게 된다. 그러나 인구구조 변화로 장기침체에 빠져 금리, 자산가격 등이 하락하게 되면 주요소득이 자산소득인 고령층의 노후소득이 불안정해질 수 있다.

뿐만 아니라 국가 전체의 인구감소는 인구규모가 작은 지역의 수요기반과 생산여건에 더욱 부정적인 파급효과를 초래하고, 이에 따라 해당 지역 거주자들이 수도권 등 인구밀집지역으로 이동하는 이른바 사회적 이동을 가져온다. 이는 다시 지역의 인구를 감소시켜 해당 지역의 인구구조와 생활 여건을 악화시키는 악순환을 불러 올 수 있다.

본 보고서는 이러한 인구구조 변화의 문제점에 대한 대응으로 생산연령인구 확충(청년층 입직연령 개선 및 정년 연장, 생산연령인구의 외부 확충), 생산성 향상(교육훈련 및 인적자본 투자 확대, 자동화/로봇의 확산),  인구구조 변화에 대한 적응력 강화( 교원수, 학교시설 등 교육 인프라의 조정, 군인력 충원체계 개선 및 병력구조 정예화), 노후소득 보장 강화,  재정지출 부담의 세대간 형평성 개선, 지방인구 감소 위험 대응 등의 전략을 제시하였다.

Ⅲ. 지속성장을 위한 산업구조변화 대응전략

우리나라의 경제성장률은 1970년대 8.9%에서 1980년대 9.5%에 도달한 이후 하락세를 보이며 2010년대에 3.0% 수준으로 낮아졌다. 과거 우리나라는 값싼 노동력과 수출촉진을 위한 저리(정책자금)의 자본으로 요소투입을 증대시켜 고도성장을 유지하였으나 1990년대 이후 요소투입 증대를 통한 성장이 한계에 다다르면서 경제성장률이 하락하고 있는 상황이다.

문제는 이러한 경제성장률 하락이 대내외 산업구조의 변화와 더불어 가속화되고 있다는 점이다. 업종별로 살펴보면, 우리나라 제조업은 전체 실질GDP에서 차지하는 비중이 크게 상승한 반면, 실질부가가치 증가율이 둔화되고 고용은 감소세를 보이고 있다. 특히 중국의 추격으로 주력 수출품의 국제경쟁력이 약화되고 수입 확대 및 수출 감소로 타격을 받은 제조업 부문은 해외로 이전되면서 국내 제조업 기반이 취약해지고 있다. 제조업의 수익 및 투자의 하락과 해외생산 의존도의 심화로 제조업의 전․후방연쇄효과가 약화되고 공동화에 대한 우려가 높아지고 있는 상황이다.

서비스업의 경우 실질부가가치 비중 증가가 정체되는 가운데 서비스업의 종사자 비중이 증가하면서 서비스업 노동생산성이 주요국에 비해 낮은 수준을 보이고 있으며  제조업 대비로도 낮은 수준을 나타내고 있다. 서비스업의 낮은 노동생산성은 서비스업의 고용안정성을 저해하고 업종 간 임금격차를 확대시키고 있으며 더 나아가 경제성장률을 하락시키는 요인이 되고 있다.

한편, 우리나라 수출 증가율은 2008년 금융위기 이후 세계무역 성장률의 정체, 보호무역기조의 강화, 중국 경제구조의 고도화, 수직적 분업구조의 약화로 둔화되고 있다. 주력 수출품목의 세계시장 점유율이 하락하였을 뿐만 아니라 특정국가 및 특정품목에 대한 집중도가 심화되고 있다. 또한 코로나19 이후 글로벌 가치사슬의 변화 등은 대외의존도가 높은 우리나라 경제에 위험요인이자 기회요인으로 작용할 것으로 보인다.

이와 같이 제조업 중심의 수출주도 산업구조를 가진 우리 경제는 여러 가지 어려움에 직면해 있다. 이에 본 보고서에서는 제조업의 혁신역량을 강화하고 서비스업의 고도화를 추진하는 동시에 대내외 리스크에 내성을 지닌 산업구조로 전환하기 위한 대응방안을 제시하였다.

Ⅳ. 지속성장을 위한 기후변화 대응전략

2021년부터 지구 평균기온 상승을 산업화 이전 대비 2℃로 제한하기 위한 신기후체제가 적용된다. 신기후체제는 선진국과 개도국의 구분없이 모든 국가가 온실가스 감축에 동참할 것을 요구하므로, 이제는 자연현상으로서의 기후변화 뿐 아니라 기후변화 대응을 위한 교역대상국의 산업·무역 전략이 국경을 넘어서 산업구조와 무역에 영향을 주는 시대가 되었다.

이에 주요 국가와 산업계는 적극적인 기후변화 대응전략을 세우고 있다. 유럽국가들은 ｢EU 그린딜｣을 통해 2050년의 온실가스 감축목표를 설정하고, 탄소국경세를 검토하고 있다. 민간부문에서는 자발적 참여를 기반으로 신재생에너지 이용을 확대하는 RE100 운동에 참여하는 기업이 증가하고 있으며, 국제 금융시장도 온실가스 배출량이 많은 설비에 대한 투자를 줄이고 있다. 수송부문은 전기차 보급량이 증가하고 있으며, 신규 발전설비 중 재생에너지의 비중도 확대되고 있다. 즉, 신기후체제 하에서 에너지이용과 산업생산방식, 수송방식 등 경제구조 전반이 영향을 받을  것으로 예상된다는 점에서, 본 보고서는 신기후체제 대응이 지속가능한 성장을 위한 기회가 될 수 있는가를 확인하고 우리나라의 온실가스 감축목표와 부문별 문제점 및 전략을 모색하였다.

우선 OECD 국가를 중심으로 1970년대 이후 경제성장과 온실가스 배출량의 관계를 확인한 결과, 경제성장과 온실가스 감축이 상충적인 관계(trade-off)가 아니라는 점을 확인하였다. 탈동조화 단계에 들어선 유럽, 미국, 일본의 경우 경제규모는 확대되고 있음에도, 국가 온실가스 배출량이 하락하고 있었다. 이는 일관성 있게 에너지 소비구조 변화와 경제구조 변화를 추진하였기 때문으로, 우리나라도 제조업기반을 유지하되 고부가가치형으로 전환하여 국가 전체의 탄소집약도를 낮추는 방향으로 기후변화 대응방안을 마련해야한다. 다만 산업과 수송, 건물부문의 2030년 온실가스 감축목표와 최근의 온실가스 배출량 실적치를 비교하면, 2030 목표치가 상당히 도전적이므로, 모든 경제부문이 에너지 이용 구조를 변경하고 에너지 이용효율을 높이며, 에너지원 대체를 통한 온실가스 감축노력이 시급한 것으로 나타났다. 따라서, 일관성있고 일원화된 기후거버넌스를 확립할 필요가 있으며, 시의성 있는 통계를 활용하여 온실가스 감축 이행전략을 시행해야 한다.

마지막으로 기후변화, 환경의 외부성을 보완하기 위해 기후변화 관련 금융·투자 부분의 역할이 중요하다. 기후체제에서 온실가스 감축노력으로 인한 새로운 제품이나 개발된 저탄소기술은 중장기적으로 잠재성장률의 상승을 견인할 수 있으며 우리 경제의 성장을 지속가능하게 할 수 있다. 그러나 기업의 입장에서는 당장의 손실을 감당하면서 저탄소 녹색기술에 투자하기에는 동력이 부족하다. 이에 기후금융 및 투자의 활성화가 기후변화 위기로 발생하는 사회·경제·무역 구조의 변화로 인한 경제적 손실을 최소화하고 저탄소경제 구축을 위한 유효한 방편이 될 수 있다. 이에 본보고서는 기후변화에 대응하기 위한 국내외 정책동향을 파악하고 감축 부문별 및 금융·투자 면에서의 대응 성과 및 문제점을 분석하여 지속가능한 성장을 위한 대응전략을 검토하였다.

Ⅴ. 성장여건 변화 대응 재정전략

본 보고서에서는 우리나라의 장기 성장여건 변화에 대응하기 위한 재정전략을 모색하였다.

먼저 성장여건 변화에 따른 재정측면에서의 문제점 또는 쟁점사항을 분석하였다. 재정수입 측면을 보면, 생산가능인구 감소에 따라 소득세수가 감소하고, 4차 산업혁명에 따른 경쟁심화로 기업의 이익률이 하락하는 경우 법인세수가 감소하며, 기후변화에 대응하여 화석연료 사용이 감소하는 경우 교통 ․ 에너지 ․ 환경세수가 감소할 수 있다. 재정지출 측면에서도 인구고령화에 복지지출 증가, 산업구조 변화에 따른 구조적 실업 대응 재정지출 증가, 기후변화 대응을 위한 에너지 효율 재정지원 증가 등이 예상된다.

대응전략은 인구구조 변화, 산업구조 변화, 기후변화 각각에 맞추어 대응할 수 있는 미시적 전략과 세 가지 변화 모두에 종합적으로 대응하기에 필요한 거시적 전략으로 구분하여 제시하였다. 거시적 전략으로서 재원배분의 효율성을 제고하기 위하여 국회의 예산심의를 하향식 예산심의제도로 변경하는 방안을 제시하였다. 본회의 의결로 재정총량과 분야별 한도를 설정하고, 상임위원회는 그 한도 내에서 예산을 심의하도록 하는 것이다. 또한, 재정의 지속가능성을 제고하기 위하여 관성화되어 있는 재정구조에 신축성을 부여할 필요가 있는데, 지방교육재정교부금이 좋은 사례이다. 현재 지방교육재정교부금은 학령인구 감소에도 불구하고 내국세 대비 20.27%로 고정되어 있는데, 학령인구 감소를 반영하여 조정하는 경우 재정의 지속가능성이 제고될 수 있다.

인구구조 변화 대응전략은 복지 및 고용 분야를 중심으로 모색하였다. 공적연금의 재정구조 악화 문제에 대하여는 해외사례에서처럼 공적연금에 재정목표를 설정하고 주기적으로 재정계산을 실시하여 설정된 목표달성에 실패할 것으로 전망되는 경우 제도를 개선할 필요가 있다. 노인의료보장과 관련하여 건강보험과 노인장기요양보험에 대한 국회의 심의를 위하여 기금화를 논의할 필요가 있고, 지출효율화를 위하여 1차 의료기관의 역할을 강화하며 요양병원과 장기요양기관의 역할분담을 명확히 할 필요가 있다. 고용분야에서 고령인력의 고용유지를 위하여 고령인력의 임금수준과 생산력 격차를 줄일 수 있도록 지원하여야 하고, 외국인 인력수급은 객관적인 자료에 기반하여 관리정책을 수립할 수 있도록 신뢰성 있는 통계구축이 필요하다.

산업구조 변화 대응전략은 과학기술 R&D정책과 노동시장정책을 중심으로 제시하였다. 승자독식의 특징을 가지는 4차 산업혁명에 대응하기 위해 산업화 시대에 적용되던 추격형 R&D 시스템에서 탈피하여 선도형 R&D 시스템으로 전환하는 전략이 필요하고, 4차 산업혁명의 진전으로 국민의 여가시간이 확대되어 삶의 질에 대한 관심도가 높아지고 있으므로 건강, 안전, 환경 등 삶의 질과 관련된 사회적 난제해결에 대한 정부 R&D를 확대할 필요가 있다. 또한, 4차 산업혁명으로 촉발되는 산업․기술의 변화에 따라 일부 직종의 일자리 감소가 일어나고 고용형태가 변화할 수 있으므로 일자리 안전망에 사각지대가 확대되지 않도록 고용․산재보험의 적용대상 확대를 논의할 필요가 있다. 특수형태근로자 등 고용․산재보험의 사각지대에 있던 종사자들이 보험 적용대상자가 되는 경우, 보호의 필요성이 높은 동시에 수급가능성도 높으므로 보험의 지속가능성을 위하여 재원확보 방안이 필요하다.

마지막으로 기후변화 대응 재정전략은 온실가스 배출의 90% 이상이 에너지 이용에 따른 것이므로 에너지 분야에 초점을 맞추었다. 우리나라 에너지세제는 오염배출자 부담원칙 적용이 미흡하므로 세제의 교정적 가격기능을 강화할 필요가 있다. 현재 에너지세제가 개별소비세, 교통․에너지․환경세, 자동차세, 지역자원시설세 등으로 복잡한 체계를 취하고 있는데, 에너지원의 탄소함유량을 기준으로 과세하는 탄소세를 도입하는 경우 세제를 단순하게 하면서도 탄소배출을 효과적으로 규제할 수 있다. 재정지원 측면에서 살펴보면, 에너지절약시설 투자 세액공제의 경우 적용대상이 에너지집약적 업종의 기업들로서 주로 대기업에 속하나 세액공제율은 중견 및 중소기업을 우대하고 있으므로 제도의 성과 제고를 위해서 대기업에 대한 세액공제율 조정을 논의할 필요가 있다. 또한 에너지공급자에 대하여 에너지 절감목표를 부여하고 그에 상응하는 효율향상 투자를 의무화하는 에너지공급자 효율향상 의무화 제도는 의무대상자의 에너지절감 투자 수행과정에서 다양한 비용이 발생하므로 제도 도입초기에 재정지원을 고려할 필요가 있다.