		보도자료
일 시	2025. 12. 23.(화) 배포 시부터		담 당			추계세제분석실 조세분석심의관 심혜정 (02) 6788-4830 추계세제분석관 김효경 (02) 6788-4647
국회예산정책처, ｢사회적 포용성 제고를 위한 조세정책 개선과제｣ 발간 자본이득 과세 강화와 재산과세 체계 정비로 조세정책의 재분배 기능 제고 필요 -

국회예산정책처(처장 지동하)는 12월 23일(화) 「사회적 포용성 제고를 위한 조세정책 개선과제」 보고서를 발간하였다.

보고서는 우리나라 소득 불평등의 현황을 진단하고, 조세정책의 소득재분배 기능을 평가했다. 그리고 사회적 포용성을 제고하기 위해 우리나라가 현 시점에서 추진해야 할 향후 조세정책 과제를 제시했다.

보고서는 소득불균형 해소를 위한 적극적 정책에 대한 국민적 수요가 증가하는 반면 현행 우리나라의 소득재분배 기능은 상대적으로 높지 않은 것으로 평가됨에 따라, 사회통합의 유지·강화를 위해 보다 전략적인 정책 마련이 필요함을 제안하였다.

보고서는 성장률 둔화 및 임금 격차 확대, 향후 자산 불균형 심화 가능성 등의 구조적인 문제들로 인해 정부 개입 없이 경제구조 자체가 소득분배의 문제를 해결해주기를 기대하기는 어려운 상황으로 진단했다.

또한 우리나라 조세정책의 소득재분배 기능이 높지 않은 원인으로 전반적으로 낮은 소득세 실효세율과 자본이득에 대한 제한적인 소득과세 구조 등을 지적하였다.

우리나라는 소득세 최고세율이 높고, 최고세율 적용구간도 매우 높은 소득 구간에 적용되어, 외형적인 누진도는 높은 반면 전반적인 실효세율은 낮아 소득재분배 기능을 효과적으로 달성하는 데 한계가 있는 것으로 평가했다.

또한 자본시장 규모의 성장에 비해 금융자산에 투자함으로 발생하는 소득에 대해 포괄적인 소득 과세체계를 마련하지 못함에 따라 노동소득과의 과세 형평성 및 분배 기능이 저하된다고 평가했다.

보고서는 포용성 제고를 위한 개선과제로 소득세 비중의 점진적 인상을 통해 소득세제를 정상화하는 한편 자본이득에 대한 과세 강화와 재산과세 체계 정비 등을 제안했다.

소득과세는 중장기적으로 금융소득 등 자본이득에 대한 포괄적인 과세체계를 마련하되, 자본시장에 왜곡을 줄이는 방향으로 기존 과세체계를 보완할 필요가 있음을 제안했다.

재산과세는 정책목표를 노동소득과의 과세상 균형, 소득재분배에 중점을 두고 과세대상의 구분과 세율 수준 등을 재설정할 필요가 있고, 부동산뿐만 아니라 금융자산까지 포괄적으로 고려할 필요가 있으며, 근본적인 보유세제로의 개편은 부동산·금융자산을 포괄한 가치 평가시스템 마련이 우선될 필요가 있으나, 과도기적으로는 ‘재산 가치’보다는 재산으로부터 발생하는 ‘소득’에 대해 과세하는 데 초점을 맞출 것을 제안했다.

소비과세는 지속가능한 복지재원 조달체계를 마련하는 데 일차적인 목표를 두되, 고소득층에 주로 혜택이 귀착되거나 환경변화에 맞추어 면세의 타당성이 낮아진 분야(예: 사교육, 금융·보험, 영리 예술품 등)등을 중심으로 부가가치세의 면세범위를 조정하는 안을 고려할 필요가 있다고 지적했다.

마지막으로 분배기능 강화를 위해 조세정책과 사회보장지출 간의 연계가 무엇보다 중요하나, 복지재원 마련을 위한 증세 이전에 목적 달성도에 대한 평가를 기반으로 기존 목적세 재원의 일반 재원화 등을 통해 사회복지지출을 확대하는 방안을 고려할 필요가 있다고 제안했다.

※ 보다 자세한 분석의견은 보도참고자료를 참조하여 주시기 바랍니다.

※ 별 첨: 보도참고자료 1부 /끝

보도참고자료

2025. 12. 23. (화)

	국회예산정책처

｢사회적 포용성 제고를 위한 조세정책 개선과제｣ 주요 내용 (조세분석심의관실, 02-6788-4830)

I. 경제·사회 환경변화와 소득재분배 정책

성장률 둔화, 노동시장 변화 등 최근 환경변화는 조세정책을 실행함에 있어 성장에 미치는 영향, 형평성, 세수 확보 측면에서 다양한 도전 과제를 제시

우리나라는 20세기 하반기 동안 높은 경제성장과 안정적인 소득분배를 시현

노동집약적 산업의 집중화가 빠른 경제성장과 함께 별다른 복지정책 없이도 일자리 창출을 통해 소득분배의 개선을 가능하게 함

우리 경제는 2000년대 이후부터 성장률 둔화가 지속되면서 2010년 이후 선진국 경제의 70%에서 소득수준 정체

한국의 소득불평등도는 90년대 초부터 상승추세를 보이다가 2000년대 말 이후 안정화 및 소폭 개선세를 보이고 있으나 뚜렷한 개선 조짐을 보이지는 않고 있으며, OECD 국가 중 다소 높은 편

우리나라의 소득 불평등이 상대적으로 높은 원인으로는 임금 격차와 제한적인 재분배정책 효과가 지적되고 있으며, 최근에는 자산 불평등에 대한 논의도 제기

불평등의 증가는 계층 간 갈등, 사회적·정치적 분열로 사회적 위험을 증가시키고 단순히 복지 인식만을 약화시키는 것이 아니라, 생산성 감소로 성장에 부정적인 영향을 미칠 수 있음

계층 간 불화와 반목의 심화로 정치적 긴장 유발, 사회적 위험에 대응하기 위한 사회 안전망 확대에 대한 요구 증가로 공공 재정부담이 증가

소득불균형 해소를 위한 적극적 정책에 대한 수요가 증가하는 반면 현행 우리나라의 소득재분배 기능은 상대적으로 높지 않은 것으로 평가됨에 따라 사회통합의 유지 및 강화를 위한 보다 전략적인 정책 마련 필요

성장률 둔화 및 저숙련 근로자와 고숙련 근로자 간 임금 격차 확대 등 구조적인 문제들로 인해 정부 개입 없이 경제구조 자체가 소득분배의 문제를 해결해주기를 기대하기는 어려운 상황으로 판단됨

II. 우리나라 소득불평등의 현황과 원인

(시장소득 기준) 정부 개입 이전의 경제구조 자체가 생산하는 불평등의 정도를 측정하는 지표인 시장소득 불평등도는 2011~2024년간 안정화 내지 뚜렷한 개선세를 보이지는 않고 있음

지니계수는 0.40 내외에서 유지, 소득5분위배율은 11배 수준에서 소폭 등락

(처분가능소득 기준) 조세와 이전지출의 효과가 반영된 가구의 실제 소득을 반영한 처분가능소득 기준의 불평등도는 2011년 이후 개선 추세를 보이다가 2020년 이후 추가적 개선없이 유지

조세와 사회보장기여금의 정책적 재분배 기능을 의미하는 개선효과(시장소득 – 처분가능소득)는 2011년 이후 꾸준히 증가하다가 2020년 이후 정체

지니계수 개선효과: (’11년) 0.031 → (’20년) 0.077 → (’24년) 0.074

5분위배율 개선효과(배): (’11년) 2.96 → (’20년) 5.62 → (’24년) 5.41

소득 원천별로 전체 시장소득 불평등에 대한 기여분 비중을 살펴보면, 2018~2023년간 가장 큰 비중을 차지하는 근로소득의 기여분이 소폭 상승

시장소득 불평등도는 임금 불평등과 밀접한 관계에 있음을 시사

소득원천별 시장소득 불평등 기여분 비중(’18년→’23년, %): (근로) 58.3 → 64.4,
(사업) 22.4 → 16.6, (재산) 17.8 → 17.0

처분가능소득 기준으로는 노동소득(근로·사업소득)의 기여분 비중은 꾸준히 감소하는 반면 재산소득의 기여분 비중은 분석기간 동안 11% 내외에서 유지되다가 2023년에는 상승이 관측

조세 및 이전지출 등의 개선 효과가 꾸준히 상승함에도 불구, 처분가능소득 기준 불평등도가 2020년 이후 추가적 개선이 없는 원인이 재산소득의 불평등 기여도가 감소하지 않는 현상에 일부 기인하는 것으로 조심스러운 해석 가능

소득원천별 처분가능소득 분산 기여분 비중(’18년→’23년, %): (근로) 41.8 → 33.0,
(사업) 21.7 → 17.0, (재산) 10.8 → 13.6, (조세·이전지출) △24.2 → △34.7

순자산의 분산을 구성요소별로 나눠보면 부동산 또는 주식시장 상황에 따라 둘 간의 상대적 기여도가 연도별로 변동

부동산·주식 시장 등 자산시장별 상황에 따라 순자산의 분산 구성요소가 부동산과 주식 등 금융자산 간에 대체 또는 이전되고 있음을 시사

순자산 구성 요소별 분산 기여분 비중(%): 금융자산 (’18년) 25.6 (’21년) 22.5 (’23년) 41.2, 부동산 (’18년) 62.0 (’21년) 67.1 (’23년) 49.8

III. 우리나라 조세정책의 소득재분배 기능

우리나라의 소득세는 외형적인 누진도는 매우 높으나 전반적인 실효세율 낮아 소득재분배 기능을 효과적으로 달성하는 데 한계가 있는 것으로 평가

우리나라의 소득세는 높은 최고세율에 최고세율 적용구간도 매우 높은 소득 구간에 적용되어, 누진도는 높은 반면 전반적인 실효세율은 매우 낮은 수준

평균 실효세율(’22년): 한국 5.2%, OECD 10.4%

외벌이 2자녀(평균소득 100%) 기준

지니계수 감소율로 측정한 조세와 이전지출의 재분배효과는 최근까지 꾸준히 커지고 있으나, 2022년 기준 OECD 국가 비교시 선진국에 비해서는 제한적임

한국의 지니계수 감소율: (’11년) 7.2% → (’22년) 18.2%

OECD 평균 지니계수 감소율: (’22년) 31.7%

수평적 형평성 측면에서는 노동소득과 자본소득 간 과세 형평성 기능 제고 필요

자본시장 규모의 성장에 비해 금융자산에 투자함으로 발생하는 소득에 대해 포괄적인 소득 과세체계를 마련하지 못함에 따라 노동소득과의 과세 형평성 및 분배 기능 저하

주식·채권시장 규모(’24년): 상장법인 시가총액 2,303조원, 채권상장잔액 2,583조원

현행 소득세제가 포괄하는 금융소득 과세 범위는 제한적

금융소득(이자·배당소득) 종합과세 대상 인원: 19만 1,501명, 전체 종합소득 확정신고 인원의 약 1.9%(’22년 기준)

상장주식 양도차익 과세 대상 대주주 비중(2024년 12월말 기준, 전체 주주 수 대비 비중): 코스피 0.004%, 코스닥 0.006%

채권, 장외파생상품 양도차익은 비과세되는 등 과세 공백

자본시장 규모의 성장에 비해 상장주식 양도차익 과세 대상 대주주 기준, 증권거래세 등 자본이득 과세체계가 자리 잡지 못하고, 당초 계획의 연기 및 폐지 등으로 인한 정책 비일관성이 투자자 및 금융시장의 예측 가능성 저해

IV. 정책과제

1. 기본 방향

소득재분배 강화 측면에서 현행 조세제도의 미비점 개선

소득세 비중의 점진적 인상을 통해 소득세제를 정상화하는 한편 금융소득 등 자본이득 과세 강화, 재산과세 체계 정비 등에 초점

적정 세입 확보

외형적인 누진도가 높을 뿐 과세 베이스가 넓지 않은 한국의 조세구조를 고려하여 세율 인상에 앞서 세입 기반의 확대에 초점을 맞출 필요

정책 조합(policy mix)

높은 세율이 경제성장에 미칠 부작용을 줄이기 위해 목적 달성도에 대한 평가를 기반으로 기존 목적세 재원의 일반 재원화 등을 통한 사회복지지출의 확대 방안을 고려

2. 세원별 정책과제

가. 노동소득 과세

소득재분배 기능 강화를 위해 소득세 비중의 점진적 인상을 통한 소득세제의 정상화 필요

적정 소득세 비중 확보를 위해서는 중상위 소득 구간에서의 실효세율 인상이 불가피. 이를 위해서는 세부담 인상 타당성에 대한 사회적 공감대 확보가 필수

사회보장부담 및 근로소득세의 증가 속도 등을 감안해 시기와 규모 조정

저숙련 근로자·여성의 경제활동 참가율 촉진 등 고용 친화적 세제 개편 및 저숙련·고령 근로자에 대한 인적자본 투자에 대하여 인센티브 강화

나. 자본소득 과세

중장기적으로 자본이득에 대한 포괄적인 과세체계를 마련하되, 자본시장에 왜곡을 줄이는 방향으로 기존 과세체계를 보완할 필요

주식·채권 등 금융자산 투자 시 발생 소득에 대해 포괄적인 소득과세 체계를 마련하되, 자본시장에 미칠 충격, 수용성 등을 감안하여 시행 초기에는 기본공제 금액을 높은 수준에서 설정하는 안을 고려

자본시장의 육성 차원에서 개인종합자산관리계좌(ISA) 등에 대한 조세지원 확대를 통한 납세자의 주식시장 참여 유인 확대

다. 법인소득 과세

기업의 생산성 향상 지원, 대·중소기업 간 임금 불평등 축소는 소득 불평등을 줄이는 중요한 과제이나, 현행 중소기업에 대한 과도한 세제 혜택이 오히려 기업의 성장유인을 저해할 가능성에 대한 고려 필요, 중소기업 지원은 성장을 방해하지 않는 방식으로 제공될 필요

중소기업 간 경쟁을 촉진하고 지원 효과성을 보장하기 위해 평가가 실시될 필요가 있으며, 조세지원 이외에도 제도를 간소화하고, 세무행정 부담을 줄이는 방향으로의 지원도 지속 확대

라. 재산 과세

소득재분배 기능 강화를 위한 재산세 구조의 재설계

재산과세의 정책목표를 노동소득과의 과세상 균형, 소득재분배 등 과세 형평성 구현에 두고 기대효과를 고려하여 과세대상의 구분과 세율 수준 등을 재설정할 필요

고소득층의 부와 소득 구성이 부동산에서 주식이나 채권과 같은 금융자산으로 이전되는 비중이 늘어남에 따라 재산과세를 부동산에만 초점을 맞추기보다 부동산과 금융자산 과세 문제를 포괄적으로 고려할 필요

또한 과세 대상을 ‘자산 가치’와 ‘자산으로부터의 발생하는 소득’(이자·배당·양도차익) 중 어느 부분에 초점을 맞출 것인가에 대한 고려도 필요

재산과세의 보유세 체계로의 근본적인 개편은 부동산·금융자산을 포괄한 가치 평가시스템 마련이 우선될 필요가 있으므로 과도기적으로는 재산으로부터 발생하는 소득에 대해 적정하게 과세하는 데 초점을 맞추는 것이 납세자의 수용성, 실현 가능성 측면에서 더 나은 대안일 수 있음

부동산 가격 안정 및 분배 기능 제고 측면에서 주택가격의 주변지역 전이 효과(Spillover Effect)를 가지는 초고가 주택에 대한 재산과세를 강화하는 안을 고려

전이 효과(Spillover Effect)는 고가 또는 중심지역 주택지수의 급등·급락이 주변 지역이나 전체 시장에 확산되거나, 심리적 전염(기대 변화) 효과를 낳는다는 것으로 한국에서도 이러한 경향성이 관측(이항용·이진[2014], 정준호[2022])

마. 소비 과세

소비과세는 고령화 시대를 대비하기 위해 지속가능한 복지재원 조달체계를 마련하는 데 일차적인 중점을 두되, 소득재분배 기능 제고를 위해 부가가치세의 경우 고소득층에 주로 혜택이 귀착되거나 환경변화에 맞추어 면세의 타당성이 낮아진 분야 등을 중심으로 면세범위를 조정함으로써 세입 기반을 확대

예를 들어, 사교육, 금융·보험, 영리 예술품 부문 등에서 주로 고소득층에 혜택이 귀착되거나 면세의 필요성이 낮은 항목을 중심으로 면세 축소·정비를 고려할 수 있음

3. 조세정책과 사회보장지출 간의 연계

목적세 재원의 일반 재원화를 통한 사회복지지출 확대

불평등을 줄이는 사회 이전지출을 감당하기 위해서는 지속 가능한 세수 확보가 중요하나 증세는 여간해서 쉽지 않음

증세에 앞서 당초 목적을 달성하였음에도 지속적으로 연장되고 있거나, 경제·사회 환경변화로 지출 우선순위가 낮아져 재정여력을 가진 목적세 재원을 일반 재원화하여 사회복지 지출 확대에 활용하는 안을 고려할 필요

교육세, 농어촌특별세 등