nabo.go.kr			나라살림 지킴이 ․ 나라정책 길잡이
		보도자료
일 시	2010. 9. 16(목) 조간부터		담 당	예산분석실 예산분석심의관 박 인 화 788-3768
복지재정, 사회안전망 내실화와 규모의 적정성 균형 있게 고려

국회예산정책처(처장 신해룡)는 ｢복지재정 운용실태와 정책과제｣ 보고서(예산현안분석 제35호)에서,

복지재정이 국민생활의 필수기반을 효율적으로 지원하자면,
실상을 정확하게 반영한 재정통계와 현안 진단에 근거하여,
사회안전망의 사각지대를 보완해 나가되, 지출규모의 적정성을 함께     도모하는 정책 수행을 강조하면서, 아래 이슈를 집중 논의

2005년 이래 정부 총지출보다 약 1.5배 빠르게 늘어나는 복지재정은 구조적으로 어떤 특징이 있는가?

예산 외로 운용되는 건강보험과 노인장기요양보험 문제로 인해,
재정통계에서 복지지출 규모와 비중은 얼마나 축소되는가?

재정력이 취약하고 빈곤주민이 많은 자치단체는 보조사업을 수행할수록 지방비 부담이 가중되는데, 이 문제를 어떻게 해소할 것인가?

사회보험과 공적부조 사이에 속한 근로빈곤층 문제를 감안할 때, 사회안전망의 관점에서 서민을 위한 정책 수행의 우선과제는 무엇인가?

※ 첨부: ｢복지재정 운용실태와 정책과제｣ 보고서 1부

(국회예산정책처 홈페이지 http://www.nabo.go.kr 참조)

본 분석은 첫째, 2000년대 들어 국가재정에서 차지하는 비중이 빠르게 늘어나는 복지재정의 지출구조와 운용실태를 분석하고
둘째, UN 분류기준에 따라 복지지출 수준을 추정하여 OECD 회원국과 비교 ․ 평가하며
셋째, 복지정책 이행과정에서 대두된 재정현안을 고찰한 후,
증가하는 복지재정 운용의 효율성 제고를 위해 검토되어야 할 정책과제와
제도적 뒷받침이 필요한 입법과제를 제안함

1. 복지지출과 증가 추이

2010년 81조원 규모의 복지지출은 비중이 역대 최고(27.7%)이며, 증가율(8.8%)은 정부 총지출(2.9% 증)의 3배 이상으로, 국가재정지출 증가를 주도함

전년대비 증가액은 6.6조원으로, 정부 총지출(8.3조원 증)의 80%를 차지

2005년 이래 연평균 증가율은 10.4%로, 정부 총지출(연 6.9% 증)의 1.5배

이러한 현상은 매년 예산과정에서 복지분야 재원배분에 역점을 둔 점도 있겠지만, 보다 근본적으로는 2000년 ｢국민기초생활보장법｣의 도입 이래 입법과정을 통해 지속적으로 확대되어 온 자격급여(entitlement benefits)의 법제화라는 구조적 요인에 기인

인구 고령화가 진전되면서 기초노령연금 등의 예산사업 뿐 아니라 연금 등의 사회보장급여가 확대되면, 복지지출 증가는 가속화

선행연구에 의하면, 현 추세가 유지될 경우 공공사회지출이 2013년 GDP 대비 8.9%에서 2040년 17.7%로 증가한다고 전망되어, 국민부담의 증가 내지 국가채무의 증가 초래

2. 복지지출 특성과 사회안전망의 사각지대

최근의 정책경과를 보면, 기초노령연금 도입(2008), 장애인연금 도입(2010), 보육료 차등 지원(소득하위 7분위까지)과 무상보육(소득하위 5분위까지) 확대, 보훈수당 확대 등 예산사업(일반회계)으로 의무적인 자격급여, 즉 소득이전지출(monetary transfer)이 크게 늘어나는 특징을 보임

노인장기요양보험(2008)에 대한 국고 지원도 새로 발생한 지출

보건복지부 예산에서 2006년 9조원 수준의 의무지출은 2010년 17조원을 상회하여 1.9배 증가하였는데, 같은 기간에 정부 총지출은 1.3배 증가하여 복지분야 의무지출의 빠른 증가를 가늠케 함

사회보험에 대한 국고 지원이 점차 증가하여, 2005~2009년 간 총 30조 4,414억원의 건강보험 지원과 연금보전금(공무원, 군인)은 2010~2014년에는 총 47조 7,005억원(연평균 9.5조원)으로 전망되어, 직전 5개년의 1.6배

2005~2009년: 건강보험 지원 20조 2,871억원(노인요양보험 3,753억원 포함), 연금보전금(공무원, 군인) 10조 1,543억원

최고 수준의 복지지출에도 불구하고 사회안전망의 사각지대로 주목되는 영역은 취약한 고용여건으로 인해 1차 안전망인 사회보험 적용에서 배제되지만, 자격기준 상 공적부조 수급권자는 아닌 근로빈곤층(working poor)임

고용보험 미적용자(자영자, 비정규직 ․ 일용직 등)는 취업자의 59%인 1,340만여명(2009. 2)에 이르며, 국민연금은 총가입자의 27%인 510만여명(2009)이 보험료 납부예외자로 향후 노후소득보장의 사각지대에 속할 가능성 높음

한편, 소득이 최저생계비 이하이지만 부양의무자와 재산 때문에 기초생활보장에서 제외된 자, 소득이 최저생계비를 초과(20%p)하여 기초생활 대상이 아닌 차상위 빈곤계층 등은 약 400만명으로 추정(2009. 3)된 바 있음

3. UN 분류기준에 따른 복지지출 추정

건강보험과 노인장기요양보험이 예산 외로 운용되어 국내외 재정통계에서 우리나라의 보건지출이 매우 과소하며 전체 복지지출(보건+사회복지)도 축소되므로, 국제분류기준(UN-COFOG)을 적용하여 복지지출을 다시 추정한 결과, 2010년 115조원 규모이며 정부 총지출의 35.2%를 차지하는 것으로 나타남

IMF 통계(2007)에서 OECD 회원국의 보건지출 비중은 11.7%인데 우리나라는 1.0%로 최하위이지만, 새 추정치는 13.7%로 OECD 평균보다 2.0%p 높음

NABO 추정치는 정부통계보다 복지지출 규모가 33.5조원 많고, 비중은 7.5%p 높으므로(정부 총지출도 293조원 → 326조원으로 늘어남), IMF나 정부재정통계가 실상을 과소 반영하였다고 할 수 있음

<복지지출 규모와 비중: 정부통계 vs NABO 추정치>

NABO 추정치에 따른 우리나라의 복지지출 수준은 OECD 평균을 100으로 할 때 74 정도로 나타남

복지지출에 크게 영향을 미치는 요인들의 수준을 살펴보면, OECD 평균을 100으로 할 때 우리나라는 연금지출 비중(GDP 대비)이 22, 노인인구비중이 71, 국민 1인당 GDP가 74, 국민부담률(GDP 대비)이 80으로 나타나, OECD 회원국에 비해 전반적으로 낮은 수준

좋은 정책은 실상이 바르게 반영된 통계에서 나오는 만큼, 정부지출을 정확히 반영한 재정통계 생산이 선행되어야 하며, 복지지출 수준 평가도 단순히 재정지출 비중만이 아니라, 연금지출 비중이 멕시코 다음으로 가장 낮고, 경제력과 국민부담도 낮으며, 지금은 OECD 회원국 중 3번째로 젊은 나라이지만 2050년에는 일본 다음으로 늙은 나라가 될 전망을 함께 감안해야 함

<OECD 평균을 100으로 할 때, 우리나라의 복지지출 및 관련 지표 수준>

4. 복지분야 재정현안

복지분야의 재정현안으로는 ① 의무지출에 편중된 재정 운용의 경직성 ② 자격급여의 법제화에 따른 소득이전지출의 자동 증가 ③ 국고보조사업과 지방이양 복지사업의 수요 증가에 따른 지방자치단체의 복지예산 부담 가중 ④ 의무지출예산의 초과 집행과 일부사업의 중복 수행 ⑤ 정부재정 외로 운용되는 건강보험과 당기적자 발생 ⑥ 정부 총지출과 복지지출의 과소 계상 ⑦ 사회보험재정의 수지 불균형과 이에 따른 국고보전 등이 제기되며, 주요 쟁점은 다음과 같음

첫째, 최근의 복지정책이 현물급여(service in kinds)보다 소득이전지출을 확대하는 방향으로 이행되면서 의무지출 부담이 늘어남에 따라, 복지재정은 경기침체 등 대내외 여건 변화나 저출산 ․ 고령사회의 새로운 복지수요에 대한 대응력이 취약하여 운용상 경직성을 띠게 됨

2010년 보건복지부 예산(일반지출)에서 의무지출은 17.2조원으로 89%를 차지하는데, 동 예산은 2006~2010년간 연 17.5%씩 증가하여 같은 기간 정부 총지출 증가율(연 6.9%)의 2.5배임

이에 따라 예산은 매년 자동적으로 늘지만 혜택이 법에 규정된 대상에 편중되므로, 지출 확대에도 불구하고 경제사회적 여건 변화로 인해 어려움에 빠진 서민들이 생활 속에서 체감하는 복지 향상을 기대하기 어려움

급변하는 여건에서 각종 사회적 위험에 처한 개인/가족을 위한 공공서비스가 미흡하면, 향후 과다한 사회적 비용 발생

둘째, 국고보조사업이 급속히 늘어나면서 재정은 열악하지만 복지수요가 많은 지방자치단체의 복지예산 부담 가중이 쟁점화 되고 있는데, 이는 본질적으로 자치단체의 가용재원과 복지지출소요 간의 불균형에 기인함

2010년 보건복지부 보조사업 예산은 14조원, 이에 대한 지방의 대응부담은 7조원 규모인데, 2005~2010년간 증가율을 보면 복지부 예산이 연 23.3% 지방의 대응부담이 연 31.5%로, 대응부담 증가율이 1.4배 수준

그런데, 지방의 가용재원(자체수입 + 교부세) 증가율은 연 7.2%에 불과하여, 복지분야 대응 지방비 증가율(연 31.5%)의 1/4에도 미치지 못함

지방자치단체는 중앙에서 편성한 복지분야 보조사업을 수행할수록 부담이 가중되어 결국 자체사업을 축소하는 상황에 직면하게 되는데, 이 문제는 재정력이 취약하지만 빈곤 주민은 밀집한 광역시 자치구에서 더욱 심각

셋째, 전 국민적 기반을 갖춘 생활밀착형 사회보험제도인 건강보험은 2010년에 자체 수입과 지출 간의 당기수지적자(국고 지원 이전)가 6조원 이상 예상되어, 제도 도입(1977) 이래 재정적으로 가장 심각한 국면을 맞고 있음

2010년 4.9조원의 국고가 지원되는데, 이를 반영한 후에도 연도 말 예상당기적자가 1.2조원을 상회

｢국민건강보험법｣과 ｢국민건강증진법｣에 근거한 건강보험 국고 지원은 2011년까지만 효력을 가지므로, 동 규정 종료 이전에 건강보험 운영 전반과 국고 지원 방안에 대한 사회적 합의 필요

매년 두 자리 수로 늘어나는 의료비 때문에 건강보험 재정위험이 가속되지만, 동 재정은 다른 사회보험과 달리 예산 외로 운용되어 국회 심의대상에서 배제되므로, 제도적으로 재정 투명성과 책임성 기반 취약

넷째, 국내외 연구에서 중장기 재정위험요인으로 노후소득보장과 의료비 증가가 지적되는데, 복지재정구조를 보면 사회보험 관련 지출(연금, 고용보험, 건보 지원 등)이 약 70%(주택부문 제외 복지지출 대비)를 차지하므로, 공적연금과 건강보험의 수지 불균형 개선은 안정적인 복지재정 운용을 위한 핵심요소임

연금지출 비중이 매우 낮고, 노인인구 비중도 멕시코, 터키 다음으로 낮지만, 사회보장제도가 성숙하고 수명이 연장되면 사회보험 지출은 빠르게 증가

연금수지 적자를 국고로 보전하는 공무원 ․ 군인 연금, 예산의 범위에서 보험료 예상수입액의 20%를 국고 지원하는 건강보험의 수지 불균형 심각

다섯째, 복지예산 집행은 자격급여 수급권자에 대한 효율적 관리가 관건인데, 보육사업 등에서 나타난 예산 초과집행이 일부 비적격자의 수급에 따른 것이라면 복지행정과 전달체계의 비효율이 문제시됨

기초생활급여는 2007년 대상가구의 1%가 부정수급가구로 나타났고, 보육사업은 2009년 결산검사에서 보조금 부정수령 확인

5. 정책 및 입법 과제

복지분야 재정현안의 개선을 위해 검토되어야 할 정책과제로,
① 복지지출 규모의 적정성 유지와 사회안전망의 사각지대 보완
② 재정통계 분류기준 정비를 통해 정부 복지지출을 정확히 반영하는 통계 생산 ③ 건강보험 재정제도 정비를 통해 재정투명성의 핵심요소인 국회의 예산심사권 보장 ④ 사회보험재정의 지속가능성 점검 ⑤ 사회적 필요를 반영하는 재량사업 수행을 위해 복지예산의 편성방식 변경
⑥ 입법과정에서 재정건전성 점검 ⑦ 재정력이 취약하고 복지수요가 큰 지방자치단체의 복지예산 부담 완화를 위한 보조금 지원방식 변경
⑧ 예산편성의 정확도 제고와 집행과정의 비효율 제거 등을 제언하고, 제도적 뒷받침이 필요한 입법과제를 다음과 같이 제안함

ꊱ 국제기준에 부합하는 재정통계 생산

ꊲ ｢국민건강보험기금｣ 또는 ｢의료보장기금｣의 설치

ꊳ 국민건강보험에 대한 중장기 재정관리계획 수립

ꊴ 노인장기요양보험에 대한 중장기 재정관리계획 수립

ꊵ 복지분야 예산편성 시 재량지출 사업비 한도 별도설정

ꊶ  입법과정에서 재정건전성 점검: 재정기준선 전망과 조문별 비용 검토

ꊷ 입법과정에서 재정건전성 점검: 주요 법률/의안 재정소요점검(scorekeeping)

ꊸ  법안심사 시, 지방자치단체에 대한 재정 지원  없는 의무부과
(unfunded mandates) 점검

ꊹ 예산심사 시, 보조사업에 따른 지방자치단체의 재원조달 여부 점검

보조금 지원방식 변경: 차등보조율 조정, 부문별 통합보조금제 도입 등